22.9.2005

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tiehallinnon Hämeen tiepiiri on pyytänyt 5.4.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Mt 3350 Luode-Kihniö ja Mt 3358 Vaskivesi-
Vaskuu -nimisten teiden parantamisesta. Tarjouspyyntö on lähetetty yhteensä 13 urakoitsijalle, joista viisi on tehnyt tarjouksen.

Tiehallinnon Hämeen tiepiiri on ilmoittanut Tieliikelaitokselle 12.5.2004 päivätyllä kirjeellään 1788/2003/04/8, ettei sen tarjousta voida hyväksyä, koska vertailuhinnan laskennassa tarvittavaa muutos- ja lisätöiden yksikköhintaluetteloa ei ole toimitettu Hämeen tiepiirin kirjaamoon tarjouspyynnössä mainittuun määräaikaan mennessä. Kirjeessä on lisäksi ilmoitettu, että urakoitsijaksi on halvimman hinnan perusteella valittu arvonlisäverottomana 1.801.349 euron hintaisen tarjouksen tehnyt Skanska Tekra Oy.

Tiehallinto ja Skanska Tekra Oy ovat 21.6.2004 allekirjoittaneet tarjouspyynnössä kuvattua urakkaa koskevan hankintasopimuksen.

HAKEMUS

Tieliikelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Tiehallinnon maksamaan sille hyvitysmaksuna 206.816 euroa viivästyskorkoineen ja oikeudenkäyntikulujen korvauksena 1.650 euroa korkoineen.

Tieliikelaitos on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt määräystä, jonka mukaan tarjoukseen olisi tullut liittää muutos- ja lisätöiden yksikköhintaluettelot. Hakijan tarjousta ei voida näin ollen pitää tarjouspyynnön vastaisena yksin siitä syystä, että siihen ei ole liitetty tällaisia yksikköhintaluetteloita sellaisinaan.

Hakija on merkinnyt yksikköhintansa tarjouksensa liitteinä olleisiin suoriteluetteloihin ja ilmoittanut tällä tavoin yksikköhintansa myös siltä osin, kuin ne eivät ole vaikuttaneet urakan kokonaishinnan laskemiseen.
Muutos- ja lisätöiden yksikköhinnat ovat siten käyneet ilmi mainituista suoriteluetteloista. Hakijan tarjouksen vertailuhinta olisi siten voitu laskea hakijan tarjouksen perusteella niin, että tarjous olisi ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Pelkkä luettelon väärä otsikointi ei tee tarjousta tarjouspyynnön vastaiseksi niin, että hankintayksiköllä olisi oikeus hylätä tarjous.

Hankintayksikkö on tarjousajan päättymisen jälkeen pyytänyt hakijaa toimittamaan tarjouksesta puuttuneen muutos- ja lisätöiden yksikköhintoja koskevan liitteen. Hakija on ilmoittanut, että tarjoukseen liitetyt suoriteluettelot sisältävät edellä kerrotuin tavoin yksikköhinnat muutos- ja lisätöitä varten. Hakija on kuitenkin toimittanut hankintayksikölle mainitun liitteen pyydetyn mukaisesti.

Hankintayksikkö on hylännyt hakijan tarjouksen sillä perusteella, että hakija on toimittanut hankintayksikölle asiakirjoja tarjousajan jälkeen.
Koska hakijan toimittama asiakirja on ollut sisällöltään ja hinnoiltaan otsikkoa lukuun ottamatta täysin sama asiakirja, kuin mikä tarjouksen liitteenä oli jo alunperinkin ollut, hakijan toimittama täydennys ei ole vaarantanut muiden tarjoajien oikeusasemaa eikä tarjousten vertailukelpoisuutta. Hakija ei ole näin ollen muuttanut tarjoustaan tarjousajan päättymisen jälkeen.

VASTINE

Tiehallinto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen perusteettomana ja velvoittaa Tieliikelaitoksen korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 700 eurolla korkoineen.

Tiehallinto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on aikaisemmissa hankinnoissaan tehnyt ratkaisunsa yksin varsinaisen urakkahinnan perusteella, mistä on useissa tapauksissa seurannut muutos- ja lisätöiden hinnoittelun kohtuuttomuutta. Hankintayksikkö on omaksunut mainitun epäkohdan poistamiseksi menettelyn, jossa muutos- ja lisätöiden hinnat vaikuttavat osaltaan vertailuhinnan laskemiseen ja sitä kautta urakoitsijan valitsemiseen. Muutos- ja lisätöiden yksikköhinnoista on tullut tässä menettelyssä yhtä olennaisia tietoja kuin varsinainen urakkahinta. Muutos- ja lisätöitä koskevien yksikköhintojen ilmoittaminen on myös rakennusalan yleisen käytännön mukaista kokonaishintaperusteisissakin urakoissa.

Myös esillä olevassa hankinnassa on ollut odotettavissa muutoksia, joiden vuoksi työmäärät voivat urakan aikana lisääntyä merkittävästi.
Tarjouspyynnön 5.4.2004 sivuilla 4-5 on esitetty vertailuhinnan laskentakaava, jossa hinnan tekijöiksi on nimenomaisesti ilmoitettu kummankin hankkeen osalta myös muutos- ja lisätöiden yksikköhinnat.
Tarjouspyynnön kohdassa "LIITTEET" on mainittu muun muassa kummankin hankkeen osalta suoriteluettelo sekä muutos- ja lisätöiden yksikköhintaluettelo. Kyseiset luettelot on toimitettu tarjoajille hinnoittelua varten tarjouspyynnön mukana. Tarjoajille on lisäksi toimitettu tarjouslomake, jonka liiteluettelossa on myös mainittu omana kohtanaan yksikköhintaluettelo muutos- ja lisätöitä varten. Tarjouspyynnöstä on siten selvästi ilmennyt, että muutos- ja lisätyöhinnat ovat tarjouksen olennainen osa ja että hintatiedoilla täytetyt lomakkeet on pitänyt palauttaa hankintayksikölle tarjouslomakkeen mukana. Hinnoitellusta suoriteluettelosta tilaaja pystyy varmistamaan tarjouksen ja suunnitelmien oikeellisuuden. Lisä- ja muutoshintaluettelon tietoja tarvitaan puolestaan vertailuhinnan laskemisessa ja maksuperusteena silloin, kun lisä- ja muutostöitä aikanaan tulee tehtäväksi.

Hakija on toimittanut tarjouksen määräajassa hankintayksikölle, mutta tarjouksen liitteenä on ollut vain suoriteluettelo, vaikka hakija on merkinnyt tarjoukseensa, että sen liitteenä olisi myös kokonaishintaurakan yksikköhintaluettelo muutos- ja lisätöitä varten. Hankintayksikkö on ensin arvioinut sanotun puutteen olevan korjattavissa ja pyytänyt hakijaa toimittamaan puuttuneet luettelot mutta todennut sitten, että muutos- ja lisätöiden yksikköhintaluettelon puuttuminen on ollut seikka, jota ei ole ollut mahdollista täydentää enää tarjousajan päättymisen jälkeen. Puutteellisuus on liittynyt hintaan, jossa muutos- ja lisätöiden yksikköhintojen painoarvo on ollut tarjouksia vertailtaessa
30 prosenttia. Kysymyksessä ei ole siten ollut pelkästään tarjouksen liitteiden virheellinen otsikointi. Hakija ei ole maininnut tarjouksessaan, että suoriteluettelossa ilmoitetut hinnat olisivat samalla myös yksikköhinnat muutos- ja lisätöitä varten.

Hakijan tarjouksen vertailuhintaa ei ole voitu laskea tarjouksessa olleilla tiedoilla. Hakijan tarjous on hylätty, koska se on ollut alkuperäisessä muodossaan tarjouspyynnön vastainen.

Sillä, että hankintayksikkö on pyytänyt hakijaa korjaamaan tarjouksessa havaitun puutteen, ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Hankintayksikkö on huomannut virheellisen menettelynsä ja korjannut sen ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen säännösten mukaisesti. Perustetta hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole.
Jos hankintayksikön kuitenkin katsotaan menetelleen virheellisesti, virhettä tai laiminlyöntiä ei voida pitää vakavana, koska kysymys on ollut ennemmin tulkinnallisesta tilanteesta kuin virheellisestä menettelystä. Hakija ei ole esittänyt hyvitysmaksuvaatimuksensa määrälle riittäviä perusteita. Hakijalle aiheutunutta vahinkoa on joka tapauksessa pidettävä vain yhtenä tekijänä hyvitysmaksun määrää harkittaessa.

VASTASELITYS

Tieliikelaitos on kiistänyt vastaselityksessään hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja lausunut muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena oleva teiden parantamisurakka on ollut kaikilta osiltaan kokonaishintaperusteinen kokonaisurakka. Tarjouskilpailu on poikennut keskeisiltä osin vakiintuneesta urakkakäytännöstä. Suoriteluetteloa käytetään tarjouspyyntöasiakirjana yksikköhintaurakassa tai kokonaishintaperusteissa urakassa silloin, kun se sisältää määrämitattavia töitä, muttei koskaan kaikilta osin kokonaishintaperusteisessa kokonaisurakassa. Suoriteluettelon pyytäminen tarjouksen oikeellisuuden varmistamiseksi ei ole ilmennyt tarjouspyynnöstä, eikä hakija ole voinut edes kuvitella, että suoriteluettelon yksikköhintoja käytettäisiin tässä urakassa muuhun tarkoitukseen kuin muutos- ja lisätöiden yksikköhintoina. Hakija on esittänyt suoriteluettelossaan yli sata erillistä yksikköhintaa, jotka ovat olleet vastaavanlaisessa luettelossa kuin muutos- ja lisätyöhintaluettelo.

Hakija on liittänyt tarjoukseensa kaikki tarjouspyynnössä edellytetyt liitteet. Hakija on edelleen todennut tarjouksessaan, että "urakkahinta perustuu oheisiin määräluetteloihin merkitsemiimme yksikköhintoihin ja/tai määräluetteloiden perusteella laskemaamme kokonaishintaan".
Tarjouspyynnön mukaan vain suoriteluetteloiden on pitänyt olla tarjouksen liitteenä, mutta tarjouspyynnössä ei ole määrätty, kuinka muutos- ja lisätöiden yksikköhinnat on ilmoitettava.

Hakijan urakointitarjousten projektikate on 8 - 14 prosenttia, vaikka käytännössä rakennuskohteita ei nykyisin tarjota alle kymmenen prosentin katteella. Hankintayksikön menettelystä aiheutunut vahinko on menetettyyn urakkaan nyt tehdyn tarjouksen perusteella sisältyneen projektikatteen (11,5 prosenttia) suuruinen. Hankintayksikön virheellinen menettely ei ole ollut lievää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnön 5.4.2004 mukaan urakkatarjouksen on tullut perustua tarjouspyyntökirjeeseen sekä tarjouspyynnön kohdassa "liitteet" mainittuihin tarjouspyyntöasiakirjoihin, joita ovat olleet muiden ohella kumpaakin hanketta koskevat suoriteluettelot sekä muutos- ja lisätöiden yksikköhintaluettelot. Tarjouspyynnössä on lisäksi mainittu, että tarjouksen antaja ei saa tehdä tarjouspyyntöasiakirjoihin mitään lisäyksiä, muutoksia tai poistoja lukuun ottamatta tarjouspyynnössä esitettyjä täydennyksiä.

Tarjouspyynnön mukaan "urakoitsijoiden valintaperusteena on vertailuhinta, jossa 70 % vertailuhinnasta muodostuu urakkahinnasta ja 30 %
yhteenlasketuista lisä- ja muutoshinnoista, joilla on kerrottu määräluettelon mukaiset määrät". Tarjouspyynnössä on vielä esitetty vertailuhinnan laskentakaava, jossa muuttujina ovat kummankin hankkeen osalta olleet hankkeen urakkahinta sekä hankkeen urakkahinta laskettuna muutos- ja lisätöiden yksikköhinnoilla.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on tullut edellä mainitun perusteella ymmärtää, että tarjouspyynnössä vertailuhinnan osatekijöinä nimenomaisesti mainituilla lisä- ja muutostöiden yksikköhinnoilla on merkitystä tarjouksia vertailtaessa ja hankintapäätöstä tehtäessä ja että sanotut yksikköhinnat on tullut yksilöidä tarjouksessa.

Hakijan tarjouksessa ei ole määräaikaan mennessä ollut kummankaan hankkeen osalta tarjouspyynnössä edellytettyjä luetteloita muutos- ja lisätöiden yksikköhinnoista. Hakija ei ole myöskään tarjouksessaan maininnut, että tarjoukseen liitetystä suoriteluettelosta ilmenevät yksikköhinnat vastaisivat mainittuja muutos- ja lisätyöhintoja. Tarjouslomakkeessa olevan maininnan siitä, että "urakkahinta perustuu oheisiin määräluetteloihin merkitsemiimme yksikköhintoihin ja/tai määräluetteloiden perusteella laskemaamme kokonaishintaan", ei voida katsoa tarkoittavan muutos- ja lisätöiden yksikköhintoja vaan niitä yksikköhintoja, joista urakan kokonaishinta on koostunut. Hakijan tarjous ei ole siten mainitulta osin vastannut tarjouspyynnön vaatimuksia.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hakijan tarjous ei ole edellä todetun mukaisesti ollut tarjouspyynnön riittävän yksiselitteisinä pidettävien vaatimusten mukainen muutos- ja lisätöiden yksikköhintojen ilmoittamisen osalta. Kysymys on ollut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikön on siten tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hylätä hakijan tarjous tarjouspyynnön vastaisena. Sillä, että hankintayksikkö on ensin virheellisesti pyytänyt hakijaa täydentämään tarjoustaan kysymyksessä olevilta osin, ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä, kun hankintayksikkö on korjannut tältä osin virheellisen menettelynsä ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hylännyt hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Yksityistä asianosaista ei saa kuitenkaan pykälän 3 momentin mukaan velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Pääasia ratkaistaan edellä olevan perusteella hankintayksikön vaatimuksen mukaisesti. Hakemusta ei ole kuitenkaan pidettävä ilmeisen perusteettomana, minkä vuoksi myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Tiehallinnon vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho.