29.4.2025

Ärende

Besvär som gäller skyddsjakt med stöd av jaktlagen för landskapet Åland

Ändringssökande

BirdLife Finland r.f. och Ålands fågelskyddsförening r.f.

Beslut som ändringssökandet gäller

Ålands landskapsregering 2.5.2024 ÅLR 2024/2511

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen prövar inte ärendet på besvär av BirdLife Finland r.f.

2. Ålands landskapsregerings invändning att Ålands fågelskyddsförening r.f. saknar besvärsrätt avslås. Högsta förvaltningsdomstolen prövar ärendet på besvär av Ålands fågelskyddsförening r.f.

På de grunder som nedan framgår av beslutsskälen har Ålands landskapsregerings beslut om tillstånd att bedriva skyddsjakt inte varit lagenligt. Med beaktande av att tidsfristen för den beviljade skyddsjakten har löpt ut finns inget behov att pröva Ålands fågelskyddsförening r.f.:s besvär i vidare utsträckning varför yrkandena avskrivs.

Ärendets tidigare handläggning

(1) Ålands landskapsregering har med sitt beslut ÅLR 2024/2511 den 2 maj 2024 med stöd av 28 § 1 mom. 4. p jaktlagen för landskapet Åland (ÅFS 1985:31) bifallit enhetens för jakt och viltvård ansökan om tillstånd att bedriva skyddsjakt på maximalt sex individer av havsörn ( Haliaeetus albicilla ) inom Natura 2000-området Lågskär under perioden 14 maj — 9 juni 2024.

(2) Tillståndet att jaga havsörn har beviljats för att skydda ungproduktionen av ejder i området.

(3) Enligt beslutet kontrollerar miljöbyrån vid Ålands landskapsregering att följande villkor efterlevs:

• Tillståndet gäller under förutsättning att jakträtt i enlighet med 2 kap. i jaktlagen för landskapet för Åland (1985:31) innehas.
• Maximalt sex individer av havsörn (Haliaeetus albicilla) får fällas under den tillståndsgivna perioden, jakten ska främst riktas mot subadulta individer. Jakt får endast bedrivas under perioden 14 maj — 9 juni 2024, rapport över utförd jakt samt dess effekt ska upprättas och lämnas in till Miljöbyrån vid Ålands landskapsregering senast den 30.8.2024.
• Jakt får endast ske på det område som markerats på bifogad karta (bilaga 1).
• Jakt får endast inledas ifall att tätheten havsörn överstiger fem flygga individer inom det tillståndsgivna området. Antalet havsörnar på plats ska dokumenteras med video eller foto, dokumentation ska tillställas Miljöbyrån som en del av den rapport som ska inlämnas senast 30.8.2024. Havsörnarna ska även ha börjat jaga ådungar.
• Om kriterierna för att inleda skyddsjakt inte har uppfyllts senast 31 maj ska inte skyddsjakt inledas, då ejderungarna bedöms vara tillräckligt utvecklade vid detta datum för att extensiv predation på dessa ska kunna undvikas.
• Jakten får endast utföras av enheten för jakt- och viltvård och endast med skjutvapen, både hagelgevär och kulgevär är godtagbara.
• Jakt ska utföras på sådant sätt att maximal skrämseleffekt erhålls.
• De fällda individerna får hängas upp i samma område vari jakten bedrivs. Kadavren ska tas ned senast två veckor efter att skyddsjakten avslutats (23.6.2023, egentligen 23.6.2024).
• Tillståndet kan återkallas i det fall att det missköts eller leder till negativ effekt på andra arter.
• Sökande får vid behov begära handräckning från tredje part, detta ska dock ske i samråd med miljöbyrån.
• Tillståndet kan återkallas om den i sig eller tillsammans med andra faktorer (t.ex. sjukdomsutbrott) bedöms kunna orsaka större skada än beräknat på havsörns- eller annan fågelpopulation.

(4) Landskapsregeringen har motiverat sitt beslut med bland annat följande:

(5) Tillståndet beviljas med stöd av 28 § 1 mom. 4. p jaktlagen för landskapet Åland för att skydda djur. Ejdern har sedan år 2000 en minskande status och populationen i Östersjön klassificerades år 2019 som starkt hotad (EN). Ökad predation och låg produktivitet har identifierats som två av de huvudsakliga faktorerna bakom ejderstammens nedgång. Den enskilt viktigaste predatorn, särskilt i ytterskärgården där ejderstammens nedgång har varit som starkast, är havsörnen.

(6) Havsörnens populationsstatus klassificeras både i Finland och i Europa som livskraftig (LC) och ökande. Skyddsjakten har med beaktande av dess ringa omfattning (sex individer), sin geografiska avgränsning (endast i enlighet med bilagd karta) och inriktning (individer under revirhävdande och könsmogen ålder) inte en negativ effekt på havörnspopulationen, vare sig på lokal eller på nationell nivå.

(7) Ålands landskapsregerings enhet för jakt- och viltvård har sedan 2019 idkat icke-letala skyddsåtgärder på Lågskär för att förbättra häckningsresultatet och ungöverlevnaden hos ejder. Enheten har redogjort för att följande åtgärder har vidtagits:

• Skrämsel med drönare
• Ökad och oavbruten bemanning på Lågskärs fågelstation under ejderns häckning
• Fågelskrämmor på land
• Avledande utfodring
• Skyddsjakt på kråka och korp samt förhindrande av deras häckning
• Skrämselskott

(8) Alla till buds stående medel har använts. Skyddsjakt kvarstår som det enda reella alternativet för att minska predationen på ådungar i vattnen kring Lågskär.

(9) År 2023 beviljade landskapsregeringen tillstånd till skyddsjakt på fem subadulta havsörnar i området omkring Lågskär. Samtidigt genomfördes även de övriga beprövade åtgärderna med kontinuerlig bemanning, skyddsjakt på kråka och människolika figurer (havsörnsskrämmor) i området. Skyddsjakten avbröts efter att misstänkt fågelinfluensa upptäcktes i området 31 maj, sammanlagt hade då tre havsörnar fällts. Skyddsjakten visade sig ha en viss effekt ju längre den pågick, varför denna metod bör prövas på nytt.

Yrkandena och utredningen i högsta förvaltningsdomstolen

(10) Ålands fågelskyddsföreningr.f. och BirdLife Finlandr.f. har i sina gemensamma besvär yrkat att verkställigheten av landskapsregeringens beslut avbryts och att beslutet upphävs som lagstridigt.

(11) Föreningarna har som stöd för sin besvärsrätt hänvisat till Århuskonventionen och 20 § i Finlands grundlag och ytterligare framfört följande:

(12) Ålands fågelskyddsförening r.f. är en förening registrerad på Åland som bland annat arbetar för att skydda fåglar och naturvård. A är en riksomfattande naturskyddsorganisation vars stadgar syftar till att skydda fåglar och natur i hela Finland. Det allmänna intresse som miljöskyddsorganisationerna bevakar påverkas av beslutet. Föreningarna anser sig ha besvärsrätt i ärendet.

(13) Till stöd för sina yrkanden har föreningarna framfört följande:

(14) Havsörnen är inte ett hot mot bevarandet av ejderpopulationen. Under de senaste årtiondena har ejderbeståndet i allmänhet minskat i ytterskärgården och den främsta orsaken till minskningen är havsörnens ökade förekomst och predation. Ejderpopulationen mer än tiofaldigades mellan 1950- och 1980-talet och nådde en topp i mitten av 1990-talet, men har sedan dess minskat till samma nivå som i början av 1980-talet. Trots nedgången är ejdern fortfarande den vanligaste sjöfågeln i skärgården. Uppskattningen av populationen är cirka 100 000 par. Situationen på Lågskär skiljer sig inte från resten av ytterskärgården, förutom att ejderpopulationen i Lågskärsområdet har ökat avsevärt under de senaste åren. Populationen har ökat med så mycket som 60 % från 2017 (727 bon) till 2022 (1145 bon). Ökningen av populationen beror framför allt på den mänskliga närvaron på ön, det vill säga fågelstationens aktivitet under ejderns häckningssäsong. Havsörnen är en skygg fågel som undviker människor.

(15) Ejderns ungproduktion fluktuerar naturligt. Ökningen av populationen visar att fluktuationen inte på lång sikt har betydelse. Ön har haft tillräckligt med nya häckande ejdrar som bidragit till att populationen har vuxit. Hotet om en permanent förlust av ejdern i området på grund av predationen från havsörn är teoretiskt.

(16) Det undantag som tillåts enligt fågeldirektivet för skydd av fauna och flora är endast avsett att användas i undantagsfall där en art hotas av utrotning på grund av en annan. Lågskärs särskilda skyddsområdes rika bestånd av ejdrar är inte utrotningshotat. Det finns därför inga skäl för ett undantag för att skydda faunan. En ökad ejderpopulation på området påvisar, att andra tillfredsställande lösningar har haft en positiv inverkan.

(17) Konsekvenserna av verkställandet av tillståndet för Natura 2000-områdets naturskyddsmål har inte bedömts på ett korrekt sätt i beslutet.

(18) Ålands landskapsregering har i sitt utlåtande ansett att föreningarna inte har besvärsrätt i ärendet. Därför har landskapsregeringen i första hand yrkat att besvären avvisas.

(19) I andra hand har landskapsregeringen yrkat att besvären avslås. Till denna del har landskapsregeringen framfört följande:

(20) Ejdern klassas som starkt hotad både nationellt och i Europa. Skyddsjakt på havsörn behövs för att trygga ejderpopulationernas livskraft. Avlivandet av havsörn är det enda sättet man med mänskliga metoder kan påverka att ejderungarna hålls vid liv på Lågskär. Det finns exceptionellt många havsörnar på Åland.

(21) Landskapsregeringen har provat och bedömt alla tänkbara olika lösningar. Skyddsjakten är den sista utvägen att trygga ejderstammens livskraft på lång sikt. Erfarenheterna från skyddsjakten som genomfördes år 2023 visade på mycket positiva resultat och genom väl planerade insatser minimerades störningen för övrigt fågelliv.

(22) Skyddsjakten på havsörn har inga betydande konsekvenser för områdets Natura 2000 skyddsgrunder, varför ingen konsekvensbedömning har gjorts.

(23) Landskapsregeringens enhet för jakt- och viltvårdsfrågor har avgett yttrande.

(24) Ändringssökandena har avgett svaromål.

Handläggningsbeslut

(25) Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt handläggningsbeslut 15.5.2024 nr 1407 förbjudit verkställigheten av landskapsregeringens beslut tills högsta förvaltningsdomstolen har avgjort besvären eller bestämmer något annat.

Anteckning

(26) Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt prejudikat idag (dnr 1571/2023) avgjort BirdLife Finland r.f.:s och Finlands naturskyddsförbund r.f.:s besvär över Ålands landskapsregerings dispensbeslut 11.5.2023, varmed jakt på havsörn beviljades inom ifrågavarande Lågskärs Natura 2000-område under tiden 12.5. — 9.6.2023.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut

1. Frågeställning

(27) Havsörnen är med stöd av Ålands naturvårdslag fridlyst på Åland. Havsörnen är enligt Bilaga I till europaparlamentets och rådets direktiv om bevarande av vilda fåglar (2009/147/EG, fågeldirektivet ) en viktig art.

(28) Ålands landskapsregering har med stöd av Ålands jaktlag för viss tid beviljat dispens från fridlysningen av havsörn inom det i landskapet befintliga Lågskärs område. I sina besvär har ändringssökandena, en riksomfattande naturskyddsförening och en lokal fågelskyddsförening, yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs som lagstridigt.

(29) I ärendet ska först avgöras huruvida föreningarna har besvärsrätt över Ålands landskapsregerings beslut.

(30) Som stöd för sin besvärsrätt har föreningarna hänvisat till Århuskonventionen och 20 § i Finlands grundlag. Föreningarna har konstaterat att havsörnen lever på ett vidsträckt område som sträcker sig till olika delar av Östersjön. Verkningarna av det tillstånd som beviljats med beslutet begränsas därför inte endast till landskapet Åland och är betydande för det allmänna intresse som föreningarna bevakar. Föreningarna anser att beslutet påverkar det allmänna intresse som de bevakar.

(31) Ålands landskapsregering har yrkat att föreningarnas besvär lämnas utan prövning. Enligt landskapsregeringen har föreningarna inte besvärsrätt i ärendet. Landskapsregeringen anser att den i frågan om besvärsrätt har lagstiftningsbehörighet. Till denna del har landskapsregeringen hänvisat bland annat till prejudikatet HFD 2022:127. Eftersom Ålands jaktlag saknar bestämmelser om besvärsrätt tillämpas i ärendet rikets lag om rättegång i förvaltningsärenden. Beslutet gäller inte föreningarnas rätt, fördel eller skyldighet på det sätt som avses i lagen. Ytterligare har landskapsregeringen ansett att Århuskonventionen inte förutsätter att föreningarna har besvärsrätt över beslutet.

(32) För det fall att föreningarna eller åtminstone en av dem har besvärsrätt över landskapsregeringens beslut ska i ärendet avgöras om landskapsregeringens beslut är lagstridigt på de grunder som framförs i besvären.

2. Besvärsrätt

2.1 Tillämpade rättsregler och rättsregler som anknyter till ärendet

Självstyrelselagen för Åland och dess förarbeten

(33) Enligt 17 § i självstyrelselagen för Åland stiftar lagtinget lagar för landskapet (landskapslagar).

(34) Enligt 18 § i lagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om de ärenden som avses i 1, 2, 2a och 3 — 27 punkterna i paragrafen.

(35) I 27 § i lagen stadgas om rikets lagstiftningsbehörighet. Enligt 23 punkten i paragrafen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 §.

(36) I lagens 25 § föreskrivs om hur förvaltningsärenden överklagas. Enligt 2 mom. får besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. I 26 § föreskrivs om inrättandet av en förvaltningsdomstol.

(37) Enligt 19 § 3 mom. i samma lag kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Upptagande av sådana stadganden i en landskapslag medför inte ändring i fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet. Vad som sägs i nämnda bestämmelse om landskapslagar gäller enligt 21 § 2 mom. i lagen på motsvarande sätt landskapsförordningar.

(38) I regeringens proposition till självstyrelselagen för Åland (RP 73/1990 rd) konstateras bland annat att enligt förslaget ska rättskipningen i landskapet såsom för närvarande ankomma på de myndigheter om vilka stadgas i rikslag. Besvär över lagligheten av landskapsstyrelsens beslut anförs enligt förslaget hos högsta förvaltningsdomstolen. Huvudregeln i det gällande systemet har av praktiska skäl i stort sett bibehållits. Enligt förslaget möjliggörs dock en sådan reglering av förvaltningsrättskipningen som beaktar landskapets särställning. Enligt förslaget bör ansvaret för handläggningen av förvaltningsbesvär ankomma på en riksmyndighet i landskapet. Riksmyndigheten i fråga ska kunna handlägga såväl ärenden som gäller tillämpningen av rikslagstiftning som ärenden som härflyter av landskapslagstiftningen.

(39) I detaljmotiveringarna (RP 73/1990 rd) till 25 § som gäller förvaltningsrättskipningen konstateras bland annat att om besvärsrätt, överklagbarhet och besvärsförfarande stadgas enligt 27 § 23 punkten i rikslag. Enligt detaljmotiveringarna till 27 § som gäller rikets lagstiftningsbehörighet hör lagstiftningsbehörigheten med de undantag som nämns i 25 och 26 §§ till riket liksom i gällande rätt.

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden

(40) Enligt 2 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden tillämpas nämnda lag på rättegången i de allmänna förvaltningsdomstolarna, vilka är högsta förvaltningsdomstolen och de regionala förvaltningsdomstolarna, inbegripet Ålands förvaltningsdomstol.

(41) Om det i någon annan lag finns bestämmelser som avviker från denna lag, ska de bestämmelserna enligt 3 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden tillämpas i stället för nämnda lag.

(42) Enligt 7 § 1 mom. i samma lag får besvär över ett förvaltningsbeslut anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet samt av den som har besvärsrätt enligt särskilda bestämmelser i lag. En myndighet får även anföra besvär över ett förvaltningsbeslut om överklagandet är behövligt med anledning av det allmänna intresse som myndigheten ska bevaka.

(43) Lagen om rättegång i förvaltningsärenden har trätt i kraft 1.1.2020. Genom nämnda lag har förvaltningsprocesslagen (586/1996) upphävts. Om det i någon annan lag eller i en förordning som har givits innan förvaltningsprocesslagen trätt i kraft har ingått stadganden som avviker från förvaltningsprocesslagen, har dessa enligt 3 § i förvaltningsprocesslagen skolat tillämpas i stället för nämnda lag.

(44) Enligt 6 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen har besvär över ett beslut kunnat anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet. Enligt 2 mom. i paragrafen har därtill en myndighet haft besvärsrätt på grundval av stadgande i lag eller om besvärsrätten är nödvändig för det allmänna intresse som myndigheten skall bevaka.

Jaktlag för landskapet Åland och landskapsförordning om jakt

(45) Enligt 20 § 1 mom. i jaktlagen för landskapet Åland (1985:31) kan landskapsregeringen, efter att ha hört jaktvårdsföreningarna, genom landskapsförordning utfärda närmare bestämmelser om vilka arter av vilt som får jagas och under vilken tid av året jakt får bedrivas på ifrågavarande arter samt om de områden där jakt får bedrivas samt om de förutsättningar i övrigt som skall gälla vid jakt efter viss art.

(46) I 2 § (2020/116) och 3 § i landskapsförordningen om jakt (2006:70) stadgas om vilt efter vilka jakt får bedrivas samt jakttider.

(47) Enligt 28 § 1 mom. i jaktlagen för landskapet Åland kan landskapsregeringen tillåta att fredat eller fridlyst vilt fångas, dödas eller att bon och ägg plockas samt därvid tillåta användning av i 47 § förbjudna fångstredskap eller fångstmetoder. Landskapsregeringen ska vid prövningen av ett sådant beslut iaktta bestämmelserna i habitatdirektivet (direktivet 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och fågeldirektivet (direktivet 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar). En förutsättning för att tillåta detta i fråga om djur som avses i fågeldirektivet är enligt punkten 4 i momenten att det inte finns någon annan lämplig lösning.

Rikets jaktlag

(48) Enligt 1 § (206/2013) 1 mom. i rikets jaktlag (615/1993) gäller nämnda lag jakt, fångst och dödande av icke fredade djur samt viltvård, ersättande av skador som vållats av vilt och tillsynen över hundar.

(49) I 5 § (555/2018) i rikets jaktlag listas vilt och icke fredade djur.

(50) I 41 — 41 d §§ i rikets jaktlag stadgas om dispenser i fråga om vilt och icke fredade fåglar.

Rikets naturvårdslag

(51) Enligt 5 § i rikets naturvårdslag genomförs genom nämnda lag habitatdirektivet och fågeldirektivet till andra delar än vad som gäller de djurarter som avses i 5 § i jaktlagen (615/1993), samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, nedan miljöansvarsdirektivet , om det inte föreskrivs något annat om dess genomförande i någon annan lag.

(52) I 8 kap. 68 — 85 §§ i samma lag stadgas om artskydd.

(53) I 68 § i samma lag stadgas om tillämpande av bestämmelserna i 8 kap. Enligt 1 mom. i paragrafen tillämpas bestämmelserna i nämnda kapitel på vilda djur- och växtarter som förekommer inom sitt naturliga utbredningsområde i Finland och i Finlands ekonomiska zon, med undantag för det vilt och de icke fredade djur som nämns i 5 § i jaktlagen samt fisk- och kräftarter. Med avvikelse från detta tillämpas bestämmelserna i 78, 79 och 83 § dock också på björn, lodjur och utter samt varg in andra områden än i renskötselområdet.

(54) I 69 § i samma lag stadgas om fridlysning av djur- och växtarter. Enligt 1 mom. i paragrafen är de däggdjur, fåglar, kräldjur och groddjur som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda kapitel fridlysta.

(55) Enligt 70 § 1 mom. 1 punkten i samma lag är det förbjudet att avsiktligt döda eller fånga individer som hör till de fridlysta djurarterna.

(56) Enligt 83 § 1 mom. i samma lag kan närings-, trafik- och miljöcentralen bevilja tillstånd till undantag från bestämmelserna i 70, 73, 74, 77, 78 och 79, om detta inte försvårar bibehållandet eller uppnåendet av en gynnsam bevarandestatus för arten.

(57) Enligt 134 § 2 mom. i samma lag får ett beslut enligt nämnda lag överklagas genom besvär med iakttagande av vad som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, om inte något annat föreskrivs nedan. Enligt 4 mom. i paragrafen har den besvärsrätt vars rätt, skyldighet eller fördel saken kan beröra. Besvärsrätt i fråga om andra beslut än sådana som gäller ersättning, stöd, understöd eller huruvida frivillig kompensation ersätter försämringen har även kommunen i fråga och inom sitt verksamhetsområde sådana registrerade lokala och regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller miljövården. I fråga om statsrådsbeslut om godkännande av ett naturskyddsprogram har också riksomfattande sammanslutningar som bevakar markägarnas intressen eller främjar naturvården eller miljövården besvärsrätt.

Århuskonventionen och rättspraxis som hänför sig till den

(58) Enligt artikel 9.3 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor ( Århuskonventionen ) skall varje part dessutom, utan att det påverkar tillämpningen av de prövningsförfaranden som avses i punkterna 1 och 2, se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.

(59) Enligt EU-domstolens dom i målet C-263/08 (Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening mot Stockholms kommun genom dess marknämnd) ska artikel 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35 vars syfte är att genomföra Århuskonventionen, tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv, i dess ändrade lydelse, förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar (punkt 52).

(60) Enligt EU-domstolens dom i målet C-115/09 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband NordrheinWestfalen eV mot Bezirksregierung Arnsberg) utgör Artikel 10a i direktiv 85/337 hinder för en lagstiftning som inte ger sådana icke-statliga miljöskyddsorganisationer som avses i artikel 1.2 i direktivet möjlighet att inför domstol — i ett mål angående överklagande av ett beslut att ge tillstånd till projekt som ”kan antas medföra betydande påverkan på miljön” i den mening som avses i artikel 1.1 i direktivet — åberopa att en bestämmelse som följer av unionsrätten och som syftar till att skydda miljön har åsidosatts, på grund av att bestämmelsen endast skyddar allmänhetens intressen och inte enskildas intressen (punkt 50).

(61) Enligt EU-domstolens dom i målet C-240/09 (Lesoochranárske zoskupenie VLK mot Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky) har artikel 9.3 i Århuskonventionen inte direkt effekt enligt unionsrätten. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöskyddsförening, såsom zoskupenie, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning (punkt 52).

(62) Enligt EU-domstolens dom i målet C-664/15 (Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation mot Bezirkshauptmannschaft Gmünd) ska artikel 9.3 i Århuskonventionen i förening med artikel 47 i stadgan tolkas så, att en i behörig ordning bildad miljöorganisation som verkar på ett sätt som uppfyller kraven i nationell rätt måste kunna överklaga ett beslut till domstol om att bevilja tillstånd till ett projekt som kan strida mot skyldigheten att förebygga en försämring av statusen i ytvattenförekomster, såsom föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2000/60 (punkt 58).

Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis

(63) I det ärende som avgjorts med prejudikatet HFD 2016:121 hade Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet beviljat tillstånd för byggande i vattendrag. Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde om nämnda tillståndsmyndighet som tillsynsmyndighet enligt 8 kap. 1 § i vattenlagen för landskapet Åland och 27 § 2 mom. i landskapslagen om miljöskydd hade besvärsrätt över förvaltningsdomstolens beslut med vilket dess beslut att bevilja tillstånd hade upphävts.

(64) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ingendera av de lagar som tillämpats i saken, det vill säga landskapslagen om miljöskydd och vattenlagen för landskapet Åland, finns bestämmelser om besvärsrätt. Den landskapslag om miljöskydd som tillämpats i fråga om förfarandet i ärendet har sin närmaste motsvarighet i rikslagstiftningen i rikets miljöskyddslag, medan vattenlagen för landskapet Åland har sin närmaste motsvarighet i rikslagstiftningen i rikets vattenlag. I båda dessa rikslagar finns bestämmelser om myndighets besvärsrätt.

(65) Eftersom den materiella frågan i saken gäller byggande i vattendrag och med beaktande av 27 § 23 punkten i lagen om Ålands självstyrelse, ansåg högsta förvaltningsdomstolen att Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighets besvärsrätt måste bedömas utgående från de principer som framgår av den lag som vid tidpunkten för avgörandet av ansökan var i kraft i riket och som materiellt sett har sin närmaste motsvarighet i Ålands vattenlag, det vill säga rikets vattenlag.

(66) Ändringssökande i förvaltningsbeslut som fattats av en åländsk myndighet har behandlats även i prejudikaten HFD 2015:158 och HFD 2015:159 samt i de som korta referat publicerade besluten HFD 18.8.2017 liggarnummer 3965, HFD 15.11.2018 liggarnummer 5260 och HFD 8.4.2019 liggarnummer 1392. I besluten har den bestämmelse som tillämpats på ändringssökandet härletts från motsvarande tillämpliga speciallag i riket.

2.2 Rättslig bedömning och slutsats

(67) Av de ovan refererade bestämmelserna i självstyrelselagen för Åland och dess förarbeten framgår att ändringssökande och frågan om besvärsrätt som sammanhänger med det är en del av rättskipningen enligt självstyrelselagen för Åland. Lagstiftningsbehörigheten är till denna del enligt självstyrelselagen för Åland hos riket. Av 27 § 23 punkten och 19 § 3 mom. i självstyrelselagen för Åland följer att landskapet har behörighet att lagstifta om besvärsrätt endast för vinnande av enhetlighet och överskådlighet och då landskapslagen i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag.

(68) I motsats till vad landskapsregeringen anför har lagstiftningsbehörigheten inte delats mellan riket och landskapet vare sig gällande besvärsrätt eller annan rättskipning. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar i detta sammanhang även till ovan refererade stadgade rättspraxis och konstaterar att prejudikatet HFD 2022:127 inte ger anledning till att bedöma frågan annorlunda.

(69) Av 3 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden framgår att lagen är en allmän lag. Detta gäller bland annat den allmänna bestämmelsen om besvärsrätt enligt 7 § i lagen. Utgångspunkten i lagen är att man i rikets speciallagstiftning kan föreskriva om besvärsrätt på ett från den allmänna bestämmelsen avvikande sätt.

(70) Dispensbeslutet att jaga havsörn har beviljats med stöd av jaktlagen för Åland. Eftersom nämnda landskapslag inte har bestämmelser om besvärsrätt är det inte aktuellt att bedöma huruvida landskapslagens bestämmelser om ändringssökande motsvarar bestämmelserna om ändringssökande i respektive rikslag.

(71) Den närmaste motsvarigheten till jaktlagen för Åland är i rikets lagstiftning jaktlagen. Eftersom havsörnen i rikets jaktlag varken räknas som vilt eller ett icke fredat djur, kan dispens från fredning av havsörn inte beviljas med stöd av rikets jaktlag. Dispens från fredning av havsörn kan däremot beviljas med stöd av rikets naturvårdslag.

(72) Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar till ovanstående och konstaterar att föreningarnas besvärsrätt över landskapsregeringens beslut ska bedömas utgående från de principer som framgår ur 134 § 4 mom. i rikets naturvårdslag. Enligt bestämmelsen föreligger, förutom i de i bestämmelsen nämnda ärendena, besvärsrätt även för sådana registrerade lokala och regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller miljövården. Enligt bestämmelsen föreligger besvärsrätt för riksomfattande sammanslutningar av det slag som nämnts endast i fråga om statsrådsbeslut om godkännande av ett naturskyddsprogram.

(73) Besvärsrätten för föreningar tolkas enligt föreningarnas stadgar (HFD 2015:79 och HFD 2017:88). Enligt stadgarna för BirdLife Finland r.f. är dess hemort Helsingfors och dess syfte att verka för skyddet av fåglar och deras habitat i Finland och utomlands.

(74) Med beaktande av de rättsprinciper som är tillämpliga i ärendet har BirdLife Finland r.f. som en riksomfattande naturskyddsförening inte besvärsrätt i ärendet som gäller landskapsregeringens beslut att bevilja dispens från fredningen av havsörn på ett område inom landskapet Åland.

(75) Enligt art. 9.3 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) ska den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ha rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. EU-domstolen har i syfte att säkerställa en effektiv verkställighet av unionsrätten med beaktande av art. 9.3 i Århuskonventionen ansett att miljöskyddsföreningar (domarna C-240/09 och C-664/15) ska ha besvärsrätt om besvärsrätt inte föreligger hos någon annan.

(76) Varken Finlands rikslagstiftning eller Ålands landskapslagstiftning hindrar att det på Åland kan finnas lokala eller regionala naturskyddsföreningar som hade kunnat söka ändring i ärendet. Det att en riksomfattande naturskyddsförening inte har besvärsrätt i förevarande ärende kan därför inte anses strida mot Århuskonventionen. Av samma orsak strider det, att BirdLife Finland r.f. som en riksomfattande naturskyddsförening inte har besvärsrätt i ärendet, inte heller mot 20 § i Finlands grundlag. Enbart det av föreningen framförda yrkandet att havsörnarnas utbredningsområden är stora, utgör inte en grund för att bedöma frågan annorlunda.

(77) På ovannämnda grunder lämnas BirdLife Finland r.f.:s besvär utan prövning.

(78) Med beaktande av de ovan i punkterna 67 — 72 hänvisade rättsprinciperna har Ålands fågelskyddsförening r.f. som lokal miljöskyddsförening besvärsrätt över landskapsregeringens beslut att bevilja dispens från fredningen av havsörn på ett område inom Åland. Därför prövas ärendet på besvär av Ålands fågelskyddsförening r.f.

3. Landskapsregeringens besluts laglighet

3.1 Utgångspunkter för beslutet

De framförda ansökningsgrunderna

(79) Ålands landskapsregerings enhet för jakt och viltvård har ansökt om tillstånd att bedriva skyddsjakt på maximalt sex individer av havsörn inom Natura 2000-området Lågskär. Syftet med ansökan är att minska havsörnens på ejderungar riktade predation. Enligt ansökan har havsörnarnas predation under åren 2020 — 2021 varit så omfattande att endast en liten del av de i området födda ungarna har klarat sig till flygfärdiga. De huvudsakliga predatorerna är icke-häckande havsörnar som samlas i området när ejderungarna börjar komma ut på vattnet. Ett flertal alternativ till skyddsjakt har provats och utvärderats, utan att nå önskvärda resultat, varför skyddsjakt har bedömts utgöra den enda lämpliga lösningen. Lågskär utgör ett idealiskt studieområde för skyddsjakt med sitt isolerade läge ute till havs och eftersom marklevande predatorer saknas.

(80) Ejderstammen i Östersjön har minskat kraftigt. Ökad predation och låg produktivitet har identifierats som en av de huvudsakliga faktorerna bakom ejderstammens nedgång. Under åren 2000 — 2009 minskade antalet häckande par med 48 % på populationsnivå och stammen halverades i de stora häckningsområdena i Finland och Sverige. Kraftigast har nedgången varit i ytterskärgården.

(81) På Lågskär häckar Finlands viktigaste ejderkoloni. En storskalig inventering av ejderstammen på Åland som genomfördes under vårarna 2017 — 2018 visade då på ett häckande bestånd på omkring 6 000 honor av ejder (ådor) och 14 000 hanar av ejder (gudingar). Av dessa räknades 727 häckande ådor på Lågskär, alltså över 10 % av beståndet i en och samma koloni. Våren 2022 häckade 1 145 ådor på Lågskär.

(82) Efter avslutad häckningssäsong år 2020 räknades i området 10 ejderungar, år 2021 sammanlagt 750 och år 2022 endast 25. Det bättre resultatet år 2021 förklaras med ökad mänsklig aktivitet kring Lågskärs fågelstation varför havsörnarna inte samlades i området i början av sommaren.

(83) I bilagorna till ansökan identifieras som möjliga övriga åtgärder en permanent bemanning av fågelstationen från mitten av april, regelbunden räkning av ejdrarna, fågelskrämmor under ruvningstiden, skyddsjakt på kråka och korp samt förhindrande av deras häckningsförsök och aktiva åtgärder för att skrämma bort havsörn från området särskilt när de första ejderungarna börjar komma ut på vattnet.

Arternas hotbedömning

(84) I hotbedömningen av Finlands arter (Rödlistan 2019) är ejdern bedömd som en starkt hotad och havsörnen som en livskraftig art. Den nationella hotbedömningen har inte någon direkt juridisk betydelse i ärendet för vilt med stöd av jaktlagen, som ejdern.

3.2 Tillämpade rättsregler och rättsregler som anknyter till ärendet

Landskapets lagstiftning

(85) Enligt 14 § i landskapslagen om miljöskydd är med undantag av de djurarter som är föremål för jakt enligt jaktlagstiftningen samtliga vilda däggdjur och fåglar samt dessa fåglars bon och ägg ständigt fridlysta.

(86) Enligt landskapets jaktlag 20 § kan landskapsregeringen, efter att ha hört jaktvårdsföreningarna, genom landskapsförordning utfärda närmare bestämmelser om vilka arter av vilt som får jagas och under vilken tid av året jakt får bedrivas på ifrågavarande arter samt om de områden där jakt får bedrivas samt om de förutsättningar i övrigt som skall gälla vid jakt efter viss art. Med de undantag som anges i 2 och 3 mom. får jakt efter arter av fåglar inte tillåtas när arten återvänder till häckningsplatser, häckar eller föder upp ungar. Om det inte finns någon annan lämplig lösning kan landskapsregeringen enligt 2 mom. besluta att fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning är tillåten av vissa fåglar 1) i litet antal, 2) under strängt kontrollerade former samt 3) på selektiv grund. Enligt 4 mom. kan jakt på kråka, havstrut, gråtrut och fiskmås tillåtas under tiden 1.3 — 15.7 för att skydda flora och fauna eller för att förhindra allvarlig skada eller för att trygga människors hälsa eller säkerhet.

(87) I 3 § i landskapets jaktförordning föreskrivs om fågelarter som får jagas viss tid av särskilda skäl. Bestämmelsen gäller varken ejder eller havsörn.

(88) Enligt 28 § 1 mom. i landskapets jaktlag kan landskapsregeringen tillåta att fredat eller fridlyst vilt fångas, dödas eller att bon och ägg plockas samt därvid tillåta användning av i 47 § förbjudna fångstredskap eller fångstmetoder. Landskapsregeringen ska vid prövningen av ett sådant beslut iaktta bestämmelserna i habitatdirektivet (direktivet 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och fågeldirektivet (direktivet 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar). En förutsättning för att tillåta detta i fråga om djur som avses i fågeldirektivet är att det inte finns någon annan lämplig lösning. Enligt 28 § 4 punkten kan tillstånd beviljas för att skydda växter eller djur.

Unionens rättsregler

(89) Enligt art. 1.1 i fågeldirektivet (2009/147/EG) behandlar direktivet bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem. Enligt art. 1.2 ska direktivet gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer.

(90) Enligt art. 2 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.

(91) Enligt art. 4 i fågeldirektivet ska för de arter som anges i bilaga I särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.

(92) Enligt art. 5 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, och särskilt förbjuda att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.

(93) Enligt art. 7.1 i fågeldirektivet får de arter som anges i bilaga II med hänsyn tagen till deras populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom gemenskapen jagas i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna ska säkerställa att jakten på dessa arter inte äventyrar ansträngningarna att bevara arterna i deras utbredningsområde. Enligt 3 punkten får de arter som anges i bilaga II del B endast jagas i de medlemsstater beträffande vilka detta markerats i den bilagan.

(94) Enligt art. 9.1.a i fågeldirektivet får medlemsstaterna, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från artiklarna 5 — 8 bland annat för att skydda flora och fauna.

(95) Havsörn ( Haliaeetus albicilla ) är en i fågeldirektivet bilaga I avsedd art för vilken särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö ska vidtas. Ejder ( Somateria mollissima ) är en i fågeldirektivets bilaga II/B avsedd art som får jagas i Finland.

EU-domstolens rättspraxis

(96) EU-domstolen har i sin rättspraxis poängterat att undantag från den stränga regleringen av jakten enligt art. 9 i direktivet är underkastad tre villkor. För det första skall en medlemsstat begränsa undantagen till fall då det inte föreligger någon annan lämplig lösning. För det andra skall undantaget vara grundat på minst en av de anledningar som framgår av den uttömmande uppräkningen i artikel 9.1 a-c. För det tredje skall undantaget uppfylla de särskilda formkrav som uppräknas i punkt 2 i denna artikel, vilka syftar till att begränsa undantagen till vad som är absolut nödvändigt och till att möjliggöra kommissionens övervakning. Denna artikel innebär således stora möjligheter att medge undantag från den allmänna skyddsregleringen, men enbart i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart definierade behov och situationer (mål C-118/94, Associazione Italiana per il World Wildlife Fund m.fl. mot Regione Veneto , punkt 21).

(97) EU-domstolen har konstaterat att det ankommer på behöriga nationella myndigheter att, i samband med beviljandet av undantag såsom de dispenser som är i fråga i det nationella målet — bland annat med hänsyn till de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet — fastställa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av de förbud som uppställs i livsmiljödirektivet (mål C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola , punkt 51).

(98) EU-domstolen har konstaterat att det med avseende på tolkningen av fågeldirektivet och habitatdirektivet, även om varje direktivs särdrag beaktas vid tolkningen, att de inte kan anses skilja sig åt, eftersom denna tolkning, inom ramen för deras särdrag, omfattar liknande överväganden som bland annat rör deras respektive skyddssystem (mål C-217/19 Kommissionen mot Finland , punkt 84).

Kommissionens vägledning

(99) I Europeiska kommissionens vägledning för jakt enligt fågeldirektivet (februari 2008) konstateras att undantagen enligt artikel 9.1 inte är begränsade endast till jaktbara fågelarter (som anges i bilaga 2 till direktivet), utan gäller alla fågelarter för vilka det finns motiv att tillämpa undantag. Många av de arter som anses medföra problem enligt artikel 9.1 a (så kallade skadefåglar) anges i bilaga 2 till direktivet och får därför kontrolleras under den normala jaktsäsongen i enlighet med bestämmelserna i artikel 7 i direktivet. Artikel 9.1 a ska därför i huvudsak gälla för jaktbara arter i lägen där kontrollåtgärder ska vidtas under återflyttnings- och häckningsperioderna.

(100) I vägledningen konstateras gällande den fjärde anledningen till undantag avseende skydd av flora och fauna enligt artikel 9.1 a att motiven för att tillämpa detta undantag är sannolikt störst när syftet är att bevara populationer av arter som är sällsynta eller hotade. De är dock inte begränsade till sådana arter. Fåglar kan påverka flora och fauna genom predation, bete, förödelse, nedtrampning, ansamling av spillning med mera. De relativt få arter som beskylls för detta är till exempel gråtrut ( Larus argentatus) , kråka ( Corvus corone) och skata ( Pica pica) . Långsiktiga effekter på andra bestånd av flora och fauna är bara sannolika när det handlar om lokala förekomster. Varje fall bör undersökas noga, och beslut bör fattas först efter att naturvårdsmyndigheterna har yttrat sig. Besluten bör grunda sig på bästa tillgängliga vetenskapliga rön. Följande frågor bör besvaras: Handlar det om hotade, sällsynta eller andra populationer av naturligt förekommande arter med en ogynnsam bevarandestatus? Har de berörda växterna och djuren en sämre bevarandestatus än de arter för vilka undantaget söks? Berör undantaget några andra viktiga frågor kring den biologiska mångfalden? Finns det pålitliga vetenskapliga rön om de långsiktiga effekterna på den (de) berörda populationen (populationerna)? Finns det inga andra lämpliga lösningar, det vill säga är populationskontrollen nödvändig för att verkligen minska eller förhindra den ekologiska skadan?

(101) Kommissionen har genom sitt tillkännagivande 12.10.2021 publicerat en vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt habitatdirektivet. Vägledningen är en uppdaterad version av vägledningen från år 2007 och i den beaktas bland annat EU-domstolens senaste rättspraxis om tillämpningen av habitatdirektivet. Vägledningen är inte rättsligt bindande men kan användas som stöd i tolkningen av habitatdirektivets bestämmelser.

(102) Enligt vägledningen kan undantag enligt art. 16 i habitatdirektivet motiveras bara när det på ett godtagbart sätt kan visas att de potentiella lösningarna inte är lämpliga, antingen på grund av att de inte kan lösa det specifika problemet eller inte är tekniskt genomförbara, och när övriga villkor också uppfylls. Om en åtgärd till viss del är lämplig, även om den inte tar itu med problemet i tillräckligt hög grad men ändå kan minska eller mildra problemet, bör denna dock genomföras först. Undantag för ingripanden där djuret dödas kan bara motiveras för det kvarstående problemet, om inga andra metoder är möjliga, men de måste stå i proportion till det problem som kvarstår efter det att åtgärder utan dödlig utgång har vidtagits.

3.3 Rättslig bedömning och slutsats

(103) Med sitt besvärsunderkastade beslut har Ålands landskapsregering beviljat dispens att döda högst sex havsörnar för att skydda ejdrarnas ungproduktion. Enligt artikel 5 i fågeldirektivet är det i princip förbjudet att avsiktligt döda vilda fåglar. Havsörnen nämns i fågeldirektivets bilaga I det vill säga särskilda åtgärder ska vidtas för bevarande av dess livsmiljöer och det är förbjudet att jaga den.

(104) Dispensförutsättningarna enligt art. 9 i fågeldirektivet har i landskapet Åland satts i kraft med 28 § i Ålands jaktlag. Nämnda bestämmelse ska därför tolkas i likhet med art. 9 i fågeldirektivet och dess tillämpning enligt EU-domstolens rättspraxis. Alla dispensförutsättningar måste uppfyllas för att dispens ska kunna medges.

(105) Enligt art 9 a 1 i fågeldirektivet är skydd av djur en dispensgrund. Dispensgrunden bedöms enligt kommissionens vägledning vara tillämplig i samband med bevarandet av sällsynta eller hotade arter.

(106) Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar till EU-domstolens ovan nämnda rättspraxis enligt vilken behöriga nationella myndigheter i samband med beviljandet av dispens med stöd av de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet ska fastställa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå det eftersträvade målet, och som skulle möjliggöra ett iakttagande av förbuden i habitatdirektivet. Eftersom skyddssystemen i direktiven är likartade ska rättspraxisen gällande dispens enligt habitatdirektivet tas i beaktande i tolkningen av huruvida dispensförutsättningarna enligt fågeldirektivet uppfylls.

(107) Syftet med dispensen är att skydda ungproduktionen av ejder. Ejdern är i sig riklig till antalet men på grund av ejderstammens utveckling klassad som starkt hotad. Ejdern nämns i bilaga II/B till fågeldirektivet, det vill säga det är i Finland möjligt att tillåta jakt på ejder. Dispensen tillåter jakt på högst sex havsörnar. Havsörnen nämns i bilaga I till fågeldirektivet. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att dispensen följaktligen tillåter dödandet av en fågelart som i direktivet är striktare skyddad i syfte att skydda en fågelart som enligt direktivet får jagas. Denna utgångspunkt ställer särskilda krav på motiveringarna för undantaget.

(108) Enligt utredningen i ärendet är ejdern trots att stammen minskat fortfarande den till antalet vanligaste vattenfågeln i skärgården (Suomen lintujen pesimäkantojen koot. — Linnut vuosikirja 2018). Även antalet häckande ejdrar på Lågskär har de senaste åren ökat trots att antalet flygfärdiga ungar har varierat. Högsta förvaltningsdomstolen anser det vara en i sig viktig utgångspunkt att landskapets myndigheter på grund av ejderstammens uppenbara nedgång strävar att följa med situationen och aktivt stödja skyddet av stammen.

(109) I dispensansökan redogörs för havsörnens predation av ejderungar under åren 2020 — 2022. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att man utgående från utredningen kan anse havsörnarnas predation som en orsak till att endast en liten del av ejderungarna i området överlever tills de blir flygfärdiga. Ur tillståndsbeslutet framgår ändå inte huruvida det finns även andra orsaker till att antalet flygfärdiga ungar gått ned, som till exempel sjukdomar eller parasiter, och vilken betydelse de har på ejderstammens utveckling.

(110) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det ur motiveringarna i beslutet och dispensansökan framgår att det finns också andra lösningar för att förhindra havsörnarnas predation på ejderungar, så som aktiv mänsklig närvaro under häckningstiden. Ur utredningarna framgår å andra sidan inte om dödandet av havsörnarna har sådan preventiv eller skrämseleffekt att havsörnarna på grund av det skulle ändra sitt beteende.

(111) Den beslutsfattande myndigheten ska motivera hur förutsättningarna för undantaget uppfylls. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det besvärsunderkastade beslutet grundar sig på otillräcklig utredning om vilken betydelse havsörnens predation har för ejderstammen på Lågskär och vilken betydelse för predationen i området det har att skjuta några havsörnsindivider. I ärendet har ytterligare lämnats utredning om försök med enskilda andra alternativa metoder, men utredningen om nödvändigheten av att skjuta havsörnarna förblir allmän. Utgående från utredningen i ärendet kan man därför inte anse att man inte med övriga alternativa skrämselmetoder kunde uppnå samma effekt som med den ansökta dispensen att döda havsörnar.

(112) Högsta förvaltningsdomstolen anser att Ålands landskapsregering som stöd för sitt beslut inte har framfört tillräcklig utredning för att motivera dispensbeslutet med skydd av ejderstammen. Ytterligare anser högsta förvaltningsdomstolen att det inte heller har framförts tillräckliga vetenskapliga bevis för att det inte finns någon annan lämplig lösning för att ejderungarna ska överleva tills de är flygfärdiga, än att döda havsörnar.

3.4 Slutresultat

(113) Av ovan nämnda skäl har Ålands landskapsregerings beslut varit lagstridigt. Eftersom den tid då den beviljade dispensen har varit i kraft har löpt ut, finns det inget behov att ytterligare uttala sig om Ålands fågelskyddsförening r.f.:s besvär.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Joni Heliskoski och Tero Leskinen. Föredragande Petri Leinonen.

Röstningsanförande

Justitierådet Joni Heliskoskis röstningsanförande:

”Jag är av samma åsikt som majoriteten om slutresultatet i högsta förvaltningsdomstolens beslut.

Om den rättsliga bedömningen av ärendet konstaterar jag följande.

Jag anser som majoriteten att frågan om besvärsrätt i förvaltningsrättsliga ärenden är en del av den rättskipning som avses i 27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland och vilken enligt nämnda paragraf hör till rikets befogenhet. Av detta och 19 § 3 mom. i självstyrelselagen följer att landskapet har behörighet att i landskapslag stifta om sådan besvärsrätt i förvaltningsrättsliga ärenden som faller inom rikets behörighet endast när detta är behövligt för vinnande av enhetlighet och överskådlighet och landskapslagens bestämmelser i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag.

Eftersom frågan om besvärsrätt på ovan nämnt sätt faller inom rikets lagstiftningsbehörighet och eftersom Ålands jaktlag, med stöd av vilken dispensen att jaga havsörn har beviljats, saknar bestämmelser om besvärsrätt, ska frågan om ändringssökandenas besvärsrätt bedömas utgående från bestämmelserna om besvärsrätt i sådan rikslagstiftning som tillämpas i landskapet Åland.

Av 4 § 1 punkten och 6 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden följer att nämnda lag är tillämplig bland annat när man överklagar en åländsk myndighets beslut. Om rätten att anföra besvär över ett sådant beslut tillämpas följaktligen vad som i 7 § föreskrivs om besvärsrätt.

Enligt 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får besvär över ett förvaltningsbeslut anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet samt av den som har besvärsrätt enligt särskilda bestämmelser i lag.

Jag konstaterar att det inte finns särskilda bestämmelser om rätten att besvära sig över det besvärsunderkastade beslutet i en sådan lag som är i kraft i landskapet Åland. Till exempel framgår det varken ur rikets naturvårdslag till vilken majoriteten hänvisar i beslutsskälen, eller lagens förarbeten, att bestämmelserna om besvärsrätt i 134 § 4 mom. i nämnda lag skulle ha varit tillämpliga i landskapet Åland. Av detta följer att bestämmelserna varken i ifrågavarande lag eller någon annan speciallag kan tillämpas på frågan om ändringssökandenas besvärsrätt. Eftersom det varken föreskrivs om rätt att anföra besvär över det besvärsunderkastade beslutet i särskilda bestämmelser enligt 7 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden eller på motsvarande sätt i landskapslag, anser jag att ändringssökandenas besvärsrätt ska avgöras enligt bestämmelserna i 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningslagen om en parts besvärsrätt.

Ur detaljmotiveringarna till 7 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (RP 29/2018 rd) framgår att till exempel en miljöskyddsförenings besvärsrätt också kan grunda sig på tolkningen av den allmänna bestämmelsen om parters besvärsrätt där man beaktar specialbestämmelserna om besvärsrätt samt bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen.

Förutom i 134 § 4 mom. i naturvårdslagen har det på riksnivå i flera lagar föreskrivits om besvärsrätt för sådana registrerade lokala och regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller miljövården. På motsvarande sätt som i 134 § 4 mom. i naturvårdslagen har besvärsrätten begränsats till lokal och regional nivå till exempel i 90 § (504/2017) i jaktlagen (615/1993) och i 18 § 2 mom. i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen. Däremot har registrerade föreningar och stiftelser vars syfte är att främja miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller trivseln i boendemiljön och inom vars verksamhetsområde miljökonsekvenserna uppträder besvärsrätt enligt 191 § 1 mom. i miljöskyddslagen (527/2014), 15 kap. 2 § i vattenlagen (587/2011), 138 § 1 mom. i avfallslagen (646/2011) och 165 § 1 mom. i gruvlagen (621/2011). Eftersom en förenings verksamhetsområde och syfte i första hand ska bedömas utgående från föreningens stadgar (HFD 2017:88), kan riksomfattande föreningar och stiftelser med stöd av sistnämnda bestämmelser i princip ha besvärsrätt i tillämpningen av de nämnda lagarna.

Med beaktande av dels att det besvärsunderkastade beslutet har gällt undantag från fredningen av havsörn på ett område inom Åland, dels vad som föreskrivs om samfunds besvärsrätt i särskilt 134 § 4 mom. i naturvårdslagen och 90 § i jaktlagen, anser jag att beslutet har påverkat den lokala Ålands fågelskyddsförening r.f.:s rätt, skyldighet eller fördel direkt på det sätt som avses i 7 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Därför prövar jag ärendet på besvär av Ålands fågelskyddsförening r.f.

Däremot anser jag att BirdLife Finland r.f. som är en riksomfattande naturskyddsförening, med hänvisning till det ovan sagda varken har besvärsrätt med stöd av det som föreskrivs om parters besvärsrätt i 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden eller på någon annan grund. Därför ska ärendet, till den del besvären har anförts av BirdLife Finland r.f., lämnas utan prövning.

Ytterligare delar jag majoritetens åsikt i att det, att BirdLife Finland r.f. inte har besvärsrätt i ärendet, inte strider mot konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen).”