23.6.2025

Asia

Erityisalojen hankintaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Väylävirasto

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 6.3.2024 nro 129/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Väylävirastolle valitusluvan ja tutkii asian.

Markkinaoikeuden päätös kumotaan pääasian ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

Palmia Oy velvoitetaan korvaamaan Väyläviraston oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 2 400 eurolla viivästyskorkoineen ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 300 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Väylävirasto vapautetaan velvollisuudesta korvata Palmia Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Palmia Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

Hankintaa koskevat päätökset

(1) Väylävirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö), Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä, Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy, Espoon kaupunki, Vantaan kaupunki, VR-Yhtymä Oyj, Tampereen kaupunki ja Tampereen Raitiotie Oy ovat ilmoittaneet 24.4.2023 julkaistulla ja 19.5.2023 korjatulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla erityisalojen hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalveluita liikennejärjestelmässä koskevasta liitteen C kohdan 12 mukaisesta palveluhankinnasta 36 kuukauden pituiselle ajanjaksolle ja kahden vuoden optiokaudelle.

(2) Väylävirasto on 22.6.2023 tekemillään päätöksillä (asia VÄYLÄ/2577/02.01.12/2023) sulkenut Palmia Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Avarn Security Oy:n tarjouksen. Väyläviraston ilmoituksen mukaan sen tekemät päätökset ovat koskeneet Väyläviraston lisäksi myös Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymää, Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:tä, Espoon kaupunkia, Vantaan kaupunkia, VR-Yhtymä Oyj:tä, Tampereen kaupunkia ja Tampereen Raitiotie Oy:tä.

Markkinaoikeuden päätös

(3) Markkinaoikeus on päätöksellään Palmia Oy:n valituksesta kumonnut Väyläviraston 22.6.2023 tekemän päätöksen Palmia Oy:n tarjouksen sulkemisesta tarjouskilpailusta ja hankintapäätöksen sekä kieltänyt Väylävirastoa tekemästä hankintasopimusta kyseisen hankintapäätöksen perusteella tai panemasta kyseisiä päätöksiä muutoin täytäntöön asettamansa 3 000 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Väyläviraston korvaamaan Palmia Oy:n oikeudenkäyntikulut 14 400 eurolla viivästyskorkoineen. Väyläviraston vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.

(4) Markkinaoikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(5) Asiaa kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on esillä olevassa asiassa voinut vaatia sopimuksesta vastaavan henkilön ja operatiivisesta toiminnasta vastaavan henkilön nimeämistä jo tarjousten jättövaiheessa, eikä tätä vaatimusta sellaisenaan ole esillä olevassa hankinnassa pidettävä kohtuuttomana tai muutoin hankintasäännösten vastaisena.

(6) Markkinaoikeuden päätöksen mukaan asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko kyseinen nimeämisvaatimus yhdessä tarjoajille hankintamenettelyn aikana annettujen tietojen kanssa aiheuttanut sen, että tarjousten jättämiselle asetettua aikataulua ei voida pitää hankintasäännösten mukaisena, tai onko tarjouspyyntöasiakirjoja muutettu hankintamenettelyn aikana hankintasäännösten vastaisesti.

(7) Markkinaoikeus on todennut, että esillä olevaan asiaan sovellettavassa erityisalojen hankintalain 10 luvussa ei ole säädetty tarjouspyyntöön tai hankintailmoitukseen tehtävistä muutoksista sosiaali- ja terveyspalveluita sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskevan hankintamenettelyn aikana taikka tarjousten jättämiselle asetettavasta määräajasta. Erityisalojen hankintalain 100 §:n 1 momentista ilmenevällä tavalla hankintayksikön on kuitenkin noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikkö ei myöskään erityisalojen hankintalain 2 §:stä ilmenevin tavoin saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

(8) Esillä olevassa asiassa vähimmäisvaatimus edellä mainittujen avainhenkilöiden nimeämisestä ja heidän koulutus- ja työkokemustietojensa esittämisestä jo tarjouksessa on esitetty ensimmäisen kerran jo 24.4.2023 julkaistuissa alkuperäisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyn aikana muuttanut kyseisiä henkilöitä koskevia vähimmäisvaatimuksia tai laadun vertailuperusteita.

(9) Sen sijaan hankintayksikkö on sille hankintamenettelyn aikana esitettyyn kysymykseen antamassaan vastauksessa esittänyt, että tilaajien tavoite on, että tarjouskilpailun kohteena oleva palvelu alkaa 1.9.2023. Muun ohella hankintayksikön vastauksia sille tarjouskilpailun aikana esitettyihin kysymyksiin koskeva korjausilmoitus on julkaistu TED-tietokannassa 19.5.2023, ja tarjousaikaa on samalla pidennetty viikolla siten, että tarjoukset on tullut jättää viimeistään 29.5.2023. Alkuperäisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa, joita on koskenut 24.4.2023 julkaistu hankintailmoitus, ei ole esitetty tietoja kyseessä olevan palvelun alkamisen ajankohdasta.

(10) Ottaen huomioon, että hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyn aikana antamassaan tarkentavassa vastauksessa asettanut ehdotonta ajankohtaa palvelun aloittamiselle, markkinaoikeus on katsonut, että esillä olevassa asiassa ei ole kyse sellaisesta tarjouspyyntöasiakirjojen muutoksesta, joka olisi unionin tuomioistuimen Borta-tuomion (asia C-298/15) mukaisesti edellyttänyt kokonaan uuden tarjouskilpailun aloittamista. Tästä huolimatta korjausilmoituksella annettu palvelun tuottamisen aloittamisen ajankohtaa koskeva uusi tieto on kuitenkin ollut tarjoajille merkittävä tieto niiden arvioidessa mahdollisuuksiaan toteuttaa tarjouskilpailun kohteena oleva palveluhankinta. Näin on erityisesti siksi, että jo tarjouksessa on tullut nimetä edellä mainitut avainhenkilöt ja esittää heidän koulutus- ja työkokemustietonsa. Tällaisten henkilöiden rekrytoimista ilman mitään tietoa siitä, milloin heidän on oltava käytettävissä, on pidettävä käytännössä hyvin haastavana.

(11) Hankintayksikkö on esittämänsä palvelutuotannon aloittamisen tavoiteaikataulun ilmoittamisen jälkeen pidentänyt tarjousaikaa viikolla siten, että tarjousten jättämiselle on korjausilmoituksen julkaisemisen ja edellä mainitun uuden merkittävän tiedon jälkeen ollut aikaa noin puolitoista viikkoa.

(12) Ottaen muun ohella huomioon rekrytointiprosessien aikaa vievän luonteen sekä sen, että yksi kolmesta tarjoajasta on suljettu tarjouskilpailusta nyt kyseessä olevien ehdottomien vähimmäisvaatimusten täyttymättä jäämisen perusteella, markkinaoikeus on katsonut, että tarjousten jättämiselle asetettu verraten tiukka aikataulu on hankinnassa asetettujen vähimmäisvaatimusten ja tarjoajille hankintamenettelyn aikana annettujen uusien tietojen takia ollut omiaan perusteettomasti rajoittamaan kilpailua ja vaarantamaan erityisalojen hankintalain 3 §:n periaatteiden toteutumisen. Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Mirva Näsi ja Suvi Karlén-Savolainen.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(13) Väylävirasto on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan. Väylävirasto on myös vaatinut, että Palmia Oy velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 2 400 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 300 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

(14) Palmia Oy on vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Väylävirasto velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 930 eurolla laillisine korkoineen.

(15) Avarn Security Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(16) Markkinaoikeuden päätöksessään katsomalla tavalla hankintayksikkö on kysymyksessä olevassa hankinnassa voinut vaatia sopimuksesta vastaavan henkilön ja operatiivisesta toiminnasta vastaavan henkilön nimeämistä jo tarjousten jättövaiheessa, eikä tätä vaatimusta ole pidettävä hankintasäännösten vastaisena. Kuten markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, hankintamenettelyn aikana hankintayksikön antamassaan vastauksessa ilmoittamaa tavoitetta palvelun tuotannon alkamisajankohdasta ei ole pidettävä sellaisena tarjouspyyntöasiakirjojen muutoksena, joka olisi edellyttänyt uuden tarjouskilpailun aloittamista.

(17) Asiassa on Väyläviraston valituksen johdosta ratkaistava, onko markkinaoikeus voinut katsoa, että tarjousten jättämiselle tarjouspyynnössä asetettu aikataulu on ollut hankintasäännösten vastainen.

Osapuolten kannat

(18) Väylävirasto on esittänyt, että markkinaoikeus on tulkinnut erityisalojen hankintalain 3 §:ssä säädettyjä periaatteita ennakoimattomalla tavalla. Erityisalojen hankintalain 10 luvun mukaiselle erityiselle palveluhankinnalle ei ole säädetty erityistä tarjouksen jättämisen vähimmäismääräaikaa. Hankintayksikkö on noudattanut hankinnassa erityisalojen hankintalain 5 luvun mukaisia vähimmäismääräaikoja.

(19) Tarjouksen sisältövaatimukset ovat olleet tavanomaisia. Tarjouksen tekeminen ei ole edellyttänyt mitään sellaista, minkä vuoksi tarjousten jättämiselle varattavan ajan olisi tullut olla erityisalojen hankintalain 60 §:n mukaisia ehdottomia vähimmäismääräaikoja pitempi. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt, että tarjoajalla tulisi olla tarjouksessa nimettävät resurssit palveluksessaan tarjouksen jättöhetkellä. Tarjousaika on ollut vähintäänkin riittävä tarjouksen tekemistä varten.

(20) Hankintamenettely on pyritty toteuttamaan siten, että muutkin tahot kuin nykyinen palveluntuottaja voivat tarjota palvelua. Palvelutuotantoa edeltää haltuunottojakso, jossa valittu tarjoaja valmistautuu varsinaiseen palvelutuotantoon. Haltuunottojakson kuvaus on jätetty tarjoajan tehtäväksi, jotta se voi suunnitella haltuunoton omista lähtökohdistaan ottaen huomioon esimerkiksi tarvittavien resurssien hankinnan. Lähtökohta on ollut, että haltuunottovaihe suoritetaan tarjoajan laatiman palvelusuunnitelman ja aikataulun mukaisesti.

(21) Tarjousaikana lähetetyssä lisäkirjeessä on ilmoitettu tavoite palvelutuotannon alkamisajankohdalle. Lisäkirjeellä annetuilla tiedoilla ei ole ollut olennaista merkitystä tarjouksen tekemisen kannalta, kun otetaan huomioon, että haltuunottovaiheen suunnittelu aikatauluineen on kuulunut alusta alkaen tarjoajan tehtäviin. Lisäkirjeellä ei ole muutettu hankinnan sisältöä tai ehtoja. Tästä huolimatta, ja siltä varalta, että annetut lisätiedot tai muutokset katsottaisiin jollakin tapaa merkitykselliseksi, hankintayksikkö on erityisalojen hankintalain 60 §:n 6 momentin sekä 3 §:n periaatteiden noudattamisen varmistamiseksi pidentänyt omasta aloitteestaan tarjousten jättämisen määräaikaa lisäkirjeen antamisen jälkeen.

(22) Hankintayksiköllä tulee olla harkintavaltaa tarjouspyynnön ehtojen asettamisessa, mukaan lukien tarjousten jättämisen aikataulu. Asetettu tarjousaika ei ole syrjinyt ketään tarjoajaa. Kukaan tarjoajista ei ole myöskään esittänyt kysymysten esittämisen määräaikaan mennessä kysymystä tarjousajan pituuteen liittyen tai esittänyt tarjousajan pidentämistä. Hankintamenettely ei ole ollut erityisalojen hankintalain 3 §:n vastaista, eikä se ole rajoittanut perusteettomasti kilpailua.

(23) Palmia Oy on esittänyt, että kysymyksessä olevassa hankinnassa ei tosiasiallisesti ole noudatettu kaikilta osin erityisalojen hankintalain 5 luvun säännöksiä vähimmäismääräajoista. Hankintalain mukaisten vähimmäismääräaikojen noudattaminen ei myöskään takaa, että tarjousten jättämiselle varattu aikataulu on oikeasuhteinen ja kohtelee alalla olevia toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Väylävirasto on määräaikoja asettaessaan jättänyt ottamatta huomioon muun muassa sen, mitä hankintamenettelyssä asetettujen vähimmäisvaatimusten täyttäminen on käytännössä edellyttänyt. Palmia Oy on ilmoittanut tarjousajan kohtuuttomuudesta Väylävirastolle hankintamenettelyn aikana 26.5.2023 päivätyllä kirjeellä. Väylävirasto on tullut tietoiseksi asettamiensa aikataulujen kohtuuttomuudesta ja syrjivästä vaikutuksesta jo hankintamenettelyn aikana.

(24) Hankintayksikön lisäkirjeellä kerrottu tieto sopimuskauden alkamisesta ei ole ollut tarjouksen laatimisen kannalta vähäinen. Tieto on vaikuttanut muun muassa siihen, pystyykö toimittaja ylipäätään tuottamaan pyydettyä palvelua. Lisäksi kysymyksessä olevassa hankinnassa tiedolla on ollut olennaista lisämerkitystä sen kannalta, miten tarjoaja pystyy varmistumaan nimettävien henkilöiden saatavuudesta ja käytettävyydestä hankinnan kohteena olevissa palveluissa.

Sovellettavat oikeusohjeet

(25) Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain ( eritysalojen hankintalaki ) 98 §:n mukaisesti kysymyksessä olevassa hankinnassa on sovellettava, mitä eritysalojen hankintalain I (1 — 35 §) ja IV (114 — 133 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, sekä erityisalojen hankintalain 10 luvun (98 — 106 §) säännöksiä sosiaali- ja terveyspalveluista sekä muista erityisistä palveluhankinnoista.

(26) Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

(27) Saman pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

(28) Erityisalojen hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

(29) Erityisalojen hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

(30) Erityisalojen hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

(31) Hallituksen esityksessä hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016 vp) erityisalojen hankintalain 100 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että pykälä vastaa ehdotetun hankintalain 109 §:ää. Mainittua lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetun mukaan pykälä vastaisi ehdotetun lain 100 §:ssä kansallisten hankintojen osalta säädettyä. Kyseistä lainkohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan hankintayksikön olisi noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:ssä tarkoitettujen syrjimättömyyden, avoimuuden ja suhteellisuuden periaatteiden mukainen. Lainkohdassa jätettäisiin siis hankintayksikön harkintavaltaan se, minkälaista menettelyä se haluaa käyttää hankinnan kilpailuttamisessa. Vaikka kansallisissa menettelyissä ei ole säädetty pakollisia määräaikoja tarjousten tai osallistumishakemusten jättämiseen, hallituksen esityksessä lausutun mukaan hankintayksikön tulisi varata toimittajille ja tarjoajille näitä varten riittävä määräaika.

(32) Mainitussa hallituksen esityksen kohdassa lausutun mukaan hankintayksiköllä olisi laaja harkintavalta menettelyn käytön valinnassa ja soveltamisessa. Menettelyn valinnassa ja määrittelyssä olisi kuitenkin otettava huomioon se, ettei siitä muodostu ehdotetun lain 3 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden vastainen esimerkiksi siten, että se selvästi syrjii joitakin toimittajia tai estää niiden osallistumisen hankintamenettelyyn. Hallituksen esityksen mukaan hankintayksikkö voisi toteuttaa hankintamenettelyn EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissa kevyemmin ja joustavammin säännöksin kuin EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa.

Keskeiset tosiseikat

(33) Hankintayksikkö on yhdessä muiden tilaajatahojen kanssa pyytänyt tarjouksia erityisalojen hankintalain liitteen C kohdan 12 mukaisista järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalveluista liikennejärjestelmässä. Hankintamenettely on toteutettu avoimella menettelyllä puitejärjestelynä. Hankintailmoituksen mukaan sopimuksen kesto on 36 kuukautta ja hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 35 — 80 miljoonaa euroa.

(34) Alkuperäinen tarjouspyyntö on päivätty 19.4.2023, ja sitä koskeva hankintailmoitus on julkaistu Hilma-tietokannassa 21.4.2023 ja TED-tietokannassa 24.4.2023. Tarjoukset on mainitun tarjouspyynnön mukaan tullut jättää viimeistään 22.5.2023.

(35) Hankintayksikkö on hankintamenettelyn aikana muuttanut tarjouspyyntöasiakirjoja tietyiltä osin. Päivitetty tarjouspyyntö on päivätty 16.5.2023, ja sitä koskien on julkaistu 16.5.2023 päivätty korjausilmoitus Hilma-tietokannassa 18.5.2023 ja TED-tietokannassa 19.5.2023. Tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa on samalla pidennetty siten, että tarjoukset on tullut jättää viimeistään 29.5.2023.

(36) Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja liittää tarjoukseensa henkilöstön referenssilomakkeen ohjeiden mukaisesti täytettynä. Kyse on ollut vähimmäisvaatimuksesta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa 18.4.2023 päivätyssä henkilöstön referenssilomakkeessa on edellytetty, että tarjoaja nimeää ”Sopimuksesta vastaavan henkilön” ja ”Operatiivisesta toiminnasta vastaavan henkilön” sekä ilmoittaa henkilöiden yhteystiedot, työkokemuksen ja koulutuksen.

(37) Mainitussa referenssilomakkeessa on esitetty seuraavat vähimmäisvaatimukset kyseisten nimettävien henkilöiden osalta:

Sopimuksesta vastaava henkilö:

”Kolmen (3) vuoden ajan viimeisen kymmenen (10) vuoden aikana kokemusta toimimisesta vastaavassa tehtävässä sopimuksesta vastaavana henkilönä tai tätä vastaavassa roolissa poliisin tai rajavartiolaitoksen avuksi asetetun järjestyksenvalvonnan toimeksiannossa (Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista 1085/2015 28 §). Työskentelyn on oltava kokoaikaista ja tosiasiallista tarkastelujakson aikana ja tämä on kyettävä osoittamaan pyydettäessä.”

”Suoritettu alempi korkeakoulututkinto (turvallisuus-, tekninen tai kaupallinen ala)”

Operatiivisesta toiminnasta vastaava henkilö:

”Kahden (2) vuoden kokemus työnjohtotehtävissä (KEM, VEM, PEM tai vastaava). Työskentelyn on oltava kokoaikaista ja tosiasiallista tarkastelujakson (viimeiset kymmenen (10) vuotta) aikana ja tämä on kyettävä osoittamaan pyydettäessä.”

”Kolmen (3) vuoden kokemus LYTP 28 § mukaisista toimeksiannoista. Työskentelyn on oltava kokoaikaista ja tosiasiallista tarkastelujakson (viimeiset kymmenen (10) vuotta) aikana ja tämä on kyettävä osoittamaan pyydettäessä.”

”TVEAT, Turvallisuusalan perustutkinto tai suoritettu alempi korkeakoulututkinto (turvallisuus-, tekninen- tai kaupallinen ala)”

”LYTP 28 § mukainen järjestyksenvalvonnan pätevyys”

(38) Tarjouspyynnön liitteenä olleen 15.5.2023 päivätyn hankinnan kohteen kuvauksen 4 kohdassa on todettu, että kyseiset henkilöt tulee nimetä tarjousvaiheessa ja että edellä mainittujen henkilön työkokemusta ja koulutusta koskevien vähimmäisvaatimusten on tullut täyttyä tarjousten jättämisen määräaikaan mennessä.

(39) Tarjouspyynnön liitteenä olleen Tarjouksen laadun arviointi -asiakirjan 2 kohdan nojalla nimettyjen henkilöiden vähimmäisvaatimukset ylittävästä osaamisesta on voinut saada laatupisteitä.

(40) Tarjouspyynnön liitteenä olleen 15.5.2023 päivätyn sopimusluonnoksen 4 kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Sopimuskausi on kolme (3) vuotta. Se alkaa XX.XX.2023 ja se on määräaikainen XX.XX.2023 asti. Sopimus päättyy automaattisesti, ellei Tilaajaosapuolet ota käyttöön sopimuskautta. Sopimukseen liittyy yksi (1) kahden (2) vuoden optiokausi.”

(41) Mainitun sopimusluonnoksen 5.3 kohdassa on todettu seuraavaa:

”Ennen varsinaisen palvelutuotannon alkamista on palvelun haltuunottovaihe, jonka aikana Tilaajaosapuolet perehdyttävät palvelua tuottavan henkilöstön tähän hankintaan kuuluviin tehtäviin. Perehdyttämiskoulutukseen tulee kaikkien palvelua tuottavien henkilöiden osallistua. (---)

Lähtökohtaisesti haltuunotto toteutetaan Palveluntuottajan palvelusuunnitelmassa (liite 9 10) kuvatun mukaisesti. Sopijaosapuolet tarkastavat ja päivittävät tarvittaessa suunnitelman sisältöä. Tilaajaosapuolet hyväksyvät lopullisen haltuunottosuunnitelman ennen sopimuskauden alkua.”

(42) Hankintayksikölle on hankintamenettelyn aikana esitetty muun ohella kysymys ”Koska sopimuksen on tarkoitus alkaa?”. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

”Sopimus alkaa, kun sopimus on allekirjoitettu. Tilaajien tavoite on, että uuden palvelutuotannon mukainen palvelu alkaa 1.9.2023. Ennen sopimuksen allekirjoitusta pidetään voittaneen tarjoajan kanssa sopimuskatselmus, missä käydään läpi haltuunottosuunnitelma ja päätetään haltuunottojakson pituus.”

(43) Hankintayksikölle on esitetty myös kysymys ”Milloin sopimuskauden on tarkoitus alkaa (arvio)?”. Hankintayksikkö on vastauksessaan viitannut edellä mainittuun kysymykseen ja siihen annettuun vastaukseen.

(44) Hankintayksikölle on lisäksi esitetty kaksi kysymystä sopimuksesta vastaavan henkilön ja/tai operatiivisesta toiminnasta vastaavan henkilön koulutustasoa koskevan vähimmäisvaatimuksen muuttamisesta. Hankintayksikkö on vastauksena kysymyksiin todennut, ettei tilaaja muuta tarjouspyyntöä tältä osin.

(45) Hankintayksikölle esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset on koottu 15.5.2023 päivättyyn lisäkirjeeseen. Hankintayksikkö on ilmoittanut lisäkirjeellä, että tilaajien tavoite on, että palveluntuotannon mukainen palvelu alkaa 1.9.2023. Hankintayksikkö on korjannut tarjouspyyntöasiakirjoja ja julkaissut korjausilmoituksen TED-tietokannassa 19.5.2023. Korjausilmoituksen mukaan tarjousten uusi määräaika on ollut 29.5.2023.

(46) Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta. Hankintayksikkö on 22.6.2023 tekemillään valituksenalaisilla päätöksillä sulkenut Palmia Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että tarjouksen henkilöstöä koskevalta referenssilomakkeelta ovat puuttuneet tiedot sopimuksesta vastaavasta henkilöstä ja operatiivisesta toiminnasta vastaavasta henkilöstä, sekä valinnut Avarn Security Oy:n tarjouksen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(47) Hankittavat järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalvelut (CPV-koodi 79710000-4) kuuluvat erityisalojen hankintalain liitteessä C lueteltuihin palveluihin, ja niihin sovelletaan mainitun lain 10 luvun mukaista sääntelyä. Mainitun luvun mukaisissa hankinnoissa hankintayksikkö voi toteuttaa hankintamenettelyn kevyemmin ja joustavammin säännöksin. Hankinnan kilpailuttamisessa on kuitenkin noudatettava sellaista menettelyä, joka on erityisalojen hankintalain 3 §:ssä tarkoitettujen syrjimättömyyden, avoimuuden ja suhteellisuuden periaatteiden mukainen.

(48) Erityisalojen hankintalaissa ei ole kyseessä olevien hankintojen osalta säädetty hankintamenettelyssä noudatettavista vähimmäismääräajoista. Mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen perusteella hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten jättämiselle varattavan ajan määrittämisessä.

(49) Erityisalojen hankintalain 3 §:ssä säädetyistä yleisistä periaatteista kuitenkin seuraa, että määräajan on oltava hankinnan kokoon ja laatuun nähden kohtuullinen. Hankintayksikön on määräaikaa asettaessaan otettava huomioon hankinnan monitahoisuuteen, laajuuteen ja luonteeseen liittyvät seikat sekä tarjousten laatimisen ja toimittamisen vaatima aika. Asetettava määräaika ei tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi saa olla kohtuuttoman lyhyt.

(50) Asiassa on näin ollen arvioitavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnoissa noudatettavien periaatteiden ja erityisesti tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen mukaisesti asettaessaan tarjousten jättämiselle varatun ajan.

(51) Erityisalojen hankintalain 60 §:ssä on säädetty hankintamenettelyissä noudatettavista vähimmäismääräajoista. Vaikka kyseinen pykälä ei sinänsä sovellu tähän asiaan, voidaan siitä saada johtoa tulkittaessa hankintalainsäädännön yleisten periaatteiden soveltamista ottaen kuitenkin huomioon, että säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä hankinnoissa tarjousaikaa voidaan arvioida vapaammin kuin säännöksen soveltamisalalla.

(52) Mainitun pykälän 2 momentin toisen virkkeen mukaan avoimessa menettelyssä tarjousajan on oltava vähintään 35 päivää. Pykälän 3 momentin mukaan kyseistä avoimen menettelyn tarjousten jättämisen määräaikaa voidaan lyhentää viidellä päivällä, jos hankintayksikkö hyväksyy tarjousten jättämisen sähköisessä muodossa 66 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

(53) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että käsillä olevassa asiassa tarjousaika on ylittänyt edellä mainitut vähimmäismääräajat. Hankintailmoitus on julkaistu 24.4.2023, ja tarjoukset on tullut jättää viimeistään 22.5.2023. Tarjousten jättämisen määräaikaa on korjausilmoituksella vielä pidennetty 29.5.2023 asti. Tarjoajilla on siten ollut yli kuukauden pituinen aika tarjouksen tekemiselle.

(54) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintaa voidaan ennakoidun arvonsa puolesta pitää laajana. Hankintayksikön on tarjousaikaa asettaessaan tullut lisäksi ottaa muun ohella huomioon asettamansa vähimmäisvaatimus sopimuksesta ja operatiivisesta toiminnasta vastaavien henkilöiden nimeämisestä jo tarjouksessa. Nimettävien henkilöiden ei ole kuitenkaan tarvinnut olla tarjoajan palveluksessa vielä tarjousten jättöhetkellä.

(55) Hankintayksikkö on hankintamenettelyn aikana lisäkirjeellään ja korjausilmoituksella ilmoittanut tavoitteensa palvelutuotannon alkamisajankohdasta. Tämä tieto tilaajien suunnittelemasta palveluntuotannon aloittamisen ajankohdasta ei ole kuitenkaan ollut tarjoajia sitova päivämäärä. Lisäksi asiassa esitetyn selvityksen perusteella palvelutuotannon aloittamista edeltävän haltuunottovaiheen suunnittelu aikatauluineen on kuulunut tarjoajan tehtäviin. Ilmoittaessaan palvelutuotannon alkamisajankohtaa koskevasta tavoitteessaan hankintayksikkö on korjausilmoituksellaan pidentänyt tarjousaikaa yhdellä viikolla.

(56) Edellä mainitut seikat on otettava huomioon arvioitaessa sellaisten tarjoajien mahdollisuutta tarjouksen jättämiseen, joiden on tarjouskilpailuun osallistuakseen ollut välttämätöntä ryhtyä rekrytoimaan sopimuksesta ja operatiivisesta toiminnasta vastaavia henkilöitä.

(57) Asiassa ei ole arvioitavissa, että tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset täyttävän tarjouksen jättäminen hankintayksikön asettamassa määräajassa ei olisi ollut tarjoajille mahdollista tai että tarjousten jättämisen määräaika olisi ollut tarjoajien kannalta kohtuuton. Tätä tukee osaltaan se, että kolmesta tarjoajasta kaksi on asetetussa määräajassa jättänyt tarjouksen, joka on täyttänyt kaikki tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset.

(58) Asiassa ei näin ollen ole ilmennyt seikkoja, joiden johdosta olisi todettavissa, että hankintayksikkö olisi tarjousten jättämisen määräaikaa asettaessaan toiminut syrjivästi tai tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisesti taikka kilpailua perusteettomasti rajoittavalla tavalla. Hankintayksikkö on siten toiminut harkintavaltansa puitteissa asettaessaan tarjousten jättämistä koskevan aikataulun. Hankintamenettely ei ole ollut erityisalojen hankintalain 3 §:ssä todettujen periaatteiden vastaista.

(59) Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että hankintayksikkö ei ole menetellyt kysymyksessä olevassa hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden päätös on edellä todettu huomioon ottaen kumottava.

Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(60) Erityisalojen hankintalain 128 §:n mukaan muutoksenhakuun tässä laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä hankintalain 16 luvussa säädetään.

(61) Hankintalain 16 lukuun sisältyvän 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 luvussa säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

(62) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(63) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Väylävirasto joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Palmia Oy on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Väyläviraston oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(64) Kun otetaan huomioon erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Palmia Oy joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Väylävirasto on vapautettava velvollisuudesta korvata Palmia Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Heidi Muukkonen.