28.8.2001

Lyhennysote oikeuskansleri Paavo Nikulan kirjeestä 28.8.2001, dnrot 45/1/01, 278/1/01 ja 567/1/01.

"Kansliapäällikkö Virtasen asemasta valtion omistajavallan käytön kannalta

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Kansliapäällikön tehtävistä on yleissäännös valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) 32 §:ssä. Siinä säädetään ensinnäkin, että kansliapäällikön tulee ministerin lähimpänä apuna johtaa ja valvoa ministeriön toimintaa. Tässä tarkoituksessa kansliapäällikön tulee mm. huolehtia siitä, että ministeriön virkamiehet suorittavat tehtävänsä tehokkaasti. Hänen tulee myös valvoa mm. nimitysasioiden valmistelua ja esittelyä sekä huolehtia, että ministeriön talousarvioehdotus asianmukaisesti valmistellaan, ja esitellä se ministeriössä. Kansliapäällikön asemaa ministeriön ylimpänä virkamiehenä osoittaa sekin, että kansliapäällikköjä koskeva nimitystoimivalta kuuluu tasavallan presidentille ja että tästä säädetään Suomen perustuslaissa (126 §).

Esteellisyydestä säädetään hallintomenettelylain (598/1982) 10 §:ssä. Sen 1 momentin 5 ja 5a kohdissa (543/1997) on säännökset yhteisön tai laitoksen hallintoelimen jäsenyyteen tai valvontavastuuseen perustuvasta esteellisyydestä. Momentin 6 kohdan mukaan virkamies on esteellinen myös, jos "luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu". Viimeksi mainittu säännös merkitsee, että virkamiehen toiminnan on sekä tosiasiallisesti oltava puolueetonta että annettava tämä käsitys ulkopuolisille havainnoitsijoille.

Kansliapäällikön asemaa hallinnonalansa valtionyhtiöiden ja liikelaitosten sekä muidenkin yritysten hallintoelimissä on mielestäni arvioitava näistä edellytyksistä lähtien. Tarkastelussa on lisäksi erotettava ne yhteisöt, joiden toimintaa ministeriön tulee myös valvoa, niistä, joissa ministeriöllä on vastattavanaan yksinomaan tai pääosin vain tulokseen perustuva valtion taloudellinen intressi. Ensiksi mainittujen yhteisöjen hallintoelimiin kansliapäällikkö yleisesti ottaen ei voi kuulua. Ulkopuolisen on vaikea vakuuttua siitä, että oman toimintansa valvontaan esteellisen kansliapäällikön alaisena ainakin muodollisesti oleva ministeriön virkamies voisi tehokkaasti hoitaa valvontatehtävänsä sellaisen yhteisön osalta, jonka hallintoelimessä kyseinen kansliapäällikkö on.

Silloin kun ministeriöllä on yhteisössä lähinnä vain taloudellinen intressi, ei edellä kerrotunlaista valvonnallista ongelmaa välttämättä synny, mutta tilanne voi olla muulla tavoin pulmallinen. Jos yrityksellä on toimintaansa perustuva yhteys merkittävään osaan ministeriön toimialueesta, yhteisön hallintoelimen jäsenenä oleva kansliapäällikkö tulee vastaavasti esteelliseksi ministeriön talousarvioehdotuksen asianmukaiseen valmisteluun ja esittelyyn. Tämä tilanne jatkuu vähintään niin kauan kuin kansliapäällikön jäsenyyskin, sisäpiirisäännöistä riippuen mahdollisesti kauemminkin.

Esteellisyydessä sinänsä ei ole moitittavaa, vaan ainoastaan esteellisenä toimimisessa. Virkamiehen tulee kuitenkin pidättäytyä sellaisista sidonnaisuuksista, jotka aiheuttavat pysyvän ja vaikutuksiltaan laaja-alaisen esteellisyyden. Periaate voi käytännön tilanteissa aiheuttaa tulkintavaikeuksia, esimerkiksi nyt esillä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa merkittävien valtionyhtiöiden yhdistämisen tuloksena on syntynyt valtiolle sekä taloudellisesti että energiahuollollisesti ensiarvoisen tärkeä uusi yhtiö. Toiminnan alkuvaiheessa valtion intressiä saatettaneen pitää niin olennaisena, että ministerin lähimpänä apuna olevan kansliapäällikön jäsenyys yhtiön hallintoelimessä on hyväksyttävä tästä aiheutuvasta esteellisyydestä huolimatta. Valvontavastuu kansliapäällikön toiminnasta kuuluu tällöin ensi sijassa ministeriön johdossa olevalle ministerille eikä virkamiehille. Tällainen tilanne ei kuitenkaan voi olla pysyvä. Toiminnan vakiintuessa kansliapäällikön jäsenyyden tulee lakata ja hänen pitää keskittyä säädetyn toimenkuvansa kokonaisuuden vaatimien tehtävien hoitamiseen. Valtion intressin jatkuessa uuden yrityksen toiminnassa mahdollisesti ilmenevien erityisten seikkojen johdosta myös ministeriön edustus tulee järjestää uudelleen sellaisella tavalla, joka antaa mahdollisuudet kansliapäällikölle hoitaa kaikkia lakisääteisiä tehtäviään.

Kansliapäällikkö Erkki Virtasen osalta päädyn tässä vaiheessa siihen, että hänen kohdallaan, ottaen huomioon myös Fortum Oyj:sta kertynyt selvitys, ei ole oikeudellista estettä hänen toimimiselleen toistaiseksi yhtiön hallituksen jäsenenä. Pidän kuitenkin aiheellisena, että hänen jäsenyyttään jatkossa arvioidaan edellä esittämäni mukaisesti.

Johtaja Tapion toiminta Fortum Oyj:n yhtiökokouksessa

Valtion omistajapolitiikkaa koskevassa valtioneuvoston 16.9.1999 tekemässä periaatepäätöksessä todetaan, että mikäli ministeriö omistajan edustajana haluaa poikkeuksellisesti tehdä yksittäistä yhtiötä koskevia, sen hallintoelinten kannasta poikkeavia ratkaisuja, nämä päätökset tehdään yhtiökokouksessa.

Fortum Oyj:n hallintoelimissä ja yhtiökokouksessa noudatetaan esteellisyyden osalta yrityksellisten intressien suojaamiseksi säädettyjä osakeyhtiölain, ei hallintomenettelylain säännöksiä. Näiltä osin kysymys on yksityisoikeudellisen osakeyhtiön ja sen toimielinten toiminnasta, johon puuttuminen ei kuulu oikeuskanslerin toimivaltaan. En näe estettä sille, että johtaja Markku Tapio on määrätty valtion edustajan varamieheksi Fortum Oyj:n yhtiökokouksessa. Kauppa- ja teollisuusministeriölle kuuluu valtioneuvoston ohjesäännön mukaan (23 §) valtion omistajapolitiikka osakeyhtiöissä sekä niiden omistajaohjaus ja -valvonta. Ministeriön näistä asioista vastaavien virkamiesten osalta asiassa ei ole käynyt ilmi sellaista, minkä vuoksi oikeuskanslerin olisi puututtava heidän määräämiseensä valtion omistajavallan käyttöön liittyviin tehtäviin.

Johtopäätökset

- - - - - - - - - - - - - - - - -

... johtaja Tapion toimintaa Fortum Oyj:n yhtiökokouksessa koskevalta osalta kirjoituksenne eivät ole johtaneet puoleltani toimenpiteisiin. Siltä osin kuin asia koskee valtion omistajavallan käyttöön liittyvää ministeriön kansliapäällikön esteellisyyttä lähetän jäljennöksen tästä päätöksestäni kauppa- ja teollisuusministeriölle myös kansliapäällikkö Erkki Virtasen tietoon saatettavaksi."