12.3.1996

Oikeuskansleri on useiden kantelujen johdosta tutkinut valtiovarainministeri Iiro Viinasen ja valtiovarainministeriön virkamiesten menettelyä ja vastuuta Osuuskunta EKA-Yhtymän (Eka) säästökassatoiminnan vakuuksien valvonnassa.

Ekan säästökassaan tehtyjen talletusten yhteismäärä oli vuonna 1993 merkittävästi noussut. Ekan taloudellista asemaa koskeneiden uutisten johdosta oli vuoden 1993 lokakuussa syntynyt äkillinen talletuspako Ekan säästökassoista. Eka oli haettu yrityssaneeraukseen. Tämän ja riittämättömien vakuuksien vuoksi tallettajien saamiset olivat vaarantuneet. Heidän oikeutensa oli kuitenkin pääoman osalta jälkikäteen turvattu julkisista varoista eduskunnan säätämällä lailla.

1. Valtiovarainministeriön ja valtiovarainministeri Iiro Viinasen toiminta

Oikeuskansleri arvostelee valtiovarainministeriötä siitä, että Ekan säästökassan valvonnassa erityisesti vuonna 1993 oli puutteita tallettajien etujen turvaamisessa. Talletukset nousivat lähes puolitoistakertaiseksi ilman, että osuuskuntalain 17 c §:n mukaisia vakuuksia oli vastaavasti järjestetty tai talletuskannan kasvuun ajoissa puututtu. Lisäksi vakuuksien kirjaaminen ja arviointi olivat olleet puutteellisia eikä menettelyä niiden hyväksymisessä ollut asianmukaisesti järjestetty.

Oikeuskansleri kiinnittää tässä yhteydessä huomiota valtiovarainministeriön kaksoisrooliin: ministeriön tehtäviä on toisaalta maan koko rahalaitoksen toiminnan turvaaminen ja toisaalta osuuskuntien säästökassojen vakuuksien valvonta. Tallettajien aseman turvaamisen sijasta valtiovarainministeriö oli katsonut ensisijaiseksi tehtäväkseen pankkikriisin hoitamisen eli toimenpiteet maan rahalaitoksen pystyssä pitämiseksi eduskunnan päätösten mukaisesti. Osuuskuntalain 17 c §:n säännös jättää valvontaviranomaiselle harkintavaltaa vakuuksien osalta ja on ainakin jossain määrin tulkinnanvarainen.

Silloista valtiovarainministeri Viinasta oikeuskansleri arvostelee siitä, että hän oli 26.3.1993 hyväksynyt riittämättömän vakuusjärjestelyn Ekan ollessa jo taloudellisessa kriisitilanteessa. Ministeri Viinasen menettelyä on arvioitava ns. ministerivastuulain nojalla ja siinä säädetyillä perusteilla. Oikeuskansleri katsoo, ettei Viinasen menettelyä voida pitää ministerivastuulain vastaisena.

2. Valtiovarainministeriön virkamiesten menettely

Ylitarkastaja Kari Ihon tehtäviin ja vastuulle olivat kuuluneet säästökassatoimintaa harjoittavia osuuskuntia koskevat asiat. Oikeuskansleri katsoo Ihon menetelleen virheellisesti siinä, ettei hän ollut kertonut ministeri Viinaselle vuonna 1993 tapahtuneesta säästökassatalletusten huomattavasta noususta eikä esittänyt sen johdosta ryhdyttäväksi toimenpiteisiin. Iho oli menetellyt virheellisesti myös siinä, kun hän luovutti joulukuussa 1992 Eka-yhtymälle takaisin valtiovarainministeriöllä vakuutena olleet Meira Oy:n osakkeet. Oikeuskansleri on antanut ylitarkastaja Iholle vakavan huomautuksen hänen menettelystään.

Hallitusneuvos Pekka Laajanen rahoitusmarkkinayksikön päällikkönä ei ollut huolehtinut siitä, että säästökassatalletusten vakuuksien hyväksymis- ja arviointimenettelyä olisi kehitetty ja vakuuksia valvottu säästökassatoiminnassa tapahtuneiden muutosten edellyttämällä tavalla. Tämän käsityksensä oikeuskansleri on saattanut Laajasen tietoon.

3. Tiedottamismenettely

Oikeuskansleri arvostelee valtiovarainministeriön menettelyä talletuksien varmuutta koskevassa tiedottamisessa. Ministeriöstä oli annettu tallettajien rauhoittamiseksi talletuksista ja niiden vakuuksista tietoja, jotka myöhemmin olivat osoittautuneet vakuusturvan riittävyyden suhteen paikkansa pitämättömiksi. Virkamiehen objektiivisuusvelvollisuus edellyttää totuudenmukaista tietojen antamista. Virkamiehen on pidättäydyttävä sellaisista lausumista, joiden luotettavuudesta ja paikkansa pitävyydestä hänellä ei ole varmuutta.

OsuuskuntaL 17 c §

Lyhennysote oikeuskansleri Jorma S. Aallon päätöksestä
12.3.1996

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

4. RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

4.1 Yleistä

Kansanedustaja ES ynnä muut kantelijat ovat pyytäneet oikeuskansleria
selvittämään valtiovarainministerin ja valtiovarainministeriön
virkamiesten menettelyä ja vastuuta osuuskunta
Eka-yhtymän säästökassatoiminnan vakuuksien valvonnassa ja
siihen liittyvässä tiedottamisessa. Eräissä kantelukirjoituksissa
on lisäksi pyydetty talletusten saamista takaisin ja
niille tiliehtojen mukaan luvattua korkoa.

Taustaksi totean, että koko maan laajuisen yhtymän säästökassatalletusten
vakuuksiin liittyvät asiat ja vakuuksien hyväksymisessä
tapahtuneet menettelyt muodostavat useiden vuosien
mittaisen pitkän ja monitahoisen tapahtumasarjan. Seuraavassa
on keskitytty kuitenkin ennen muuta sen selvittämiseen, miksi
talletusten oli annettu nousta siten kuin ES:n kantelukirjoituksessa
mainittiin, vakuuksien riittävyysongelmaan sekä ministeriön
virkamiesten osuuteen tiedottamisessa.

Olen tutkinut asian valtiovarainministeriön (ministerin ja ministeriön
virkamiesten) menettelyn osalta. Osuuskunta Eka-yhtymän
ja sen puolesta esiintyneiden henkilöiden menettelyn
osalta rikossyytteen nostamisesta on päättänyt Helsingin kaupunginviskaali.

4.2 Säännöksistä

4.2.1 Osuuskuntalain säännöksistä

Osuuskuntalain 3 luvussa (861/80) säädetään lainausliikettä
harjoittavista osuuskunnista ja niiden valvonnasta.

Jos kauppaliikettä harjoittavan osuuskunnan toimialaan kuuluu
säästökassatalletusten vastaanottaminen, on osuuskunnan toimitettava
sääntönsä ja niiden muutokset valtiovarainministeriön
tarkastettavaksi. Säästökassatoimintaa harjoittavan osuuskunnan
on otettava sääntöihinsä valtiovarainministeriön tarpeellisiksi
katsomat määräykset (16 §, 1 ja 2 mom.).

Säästökassatoimintaa harjoittava osuuskunta saa ottaa talletuksia
vastaan ainoastaan osuuskunnan jäseniltä ja jäsenten
alaikäisiltä lapsilta (16 a §, 1 mom.).

Säästökassatalletusten vastaanottamiseen saadaan käyttää sellaisia
tilejä, joita pankkitoiminnassa yleisesti käytetään
yleisön talletusten vastaanottamiseen. Valtiovarainministeriö
hyväksyy talletusten vastaanottamiseen käytettävät tilit ja
niiden ehdot saatuaan pankkitarkastusviraston lausunnon. Säästökassatalletuksesta
osuuskunta saa suorittaa hyvityksenä ainoastaan
tiliehtojen mukaisen koron. Osuuskunnan säästökassaan
tehtyyn talletukseen perustuvan muun etuuden antaminen on
kielletty (17 §, 1 ja 2 mom.)

Säästökassatoimintaa harjoittavan osuuskunnan on pidettävä
säästökassatoiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävää
kassavarantoa. Kassavarannon on oltava vähintään kymmenen prosenttia
säästökassatalletusten määrästä (17 b §, 1 mom.).

Säästökassatoimintaa harjoittavan osuuskunnan on järjestettävä
tilinomistajan saamisen turvaamiseksi valtiovarainministeriön
hyväksymä takaus tai muu vastaava vakuus (17 c §).

Säästökassatoimintaa tarkastaa osuuskuntien keskusliike. Mikäli
osuuskunnalla ei ole keskusliikettä, säästökassatoimintaa
tarkastaa Keskuskauppakamarin tai kauppakamarin hyväksymä tilintarkastusyhteisö,
jonka valtiovarainministeriö on osuuskunnan
esityksestä hyväksynyt. Tarkastusta ohjaa ja valvoo valtiovarainministeriö.
Valtiovarainministeriön asettamilla tarkastajilla
on oikeus myös suorittaa säästökassantarkastuksia.
Keskusliike, tilintarkastusyhteisö ja säästökassatoimintaa
harjoittava osuuskunta ovat velvollisia esittämään valtiovarainministeriölle
asiakirjat sekä antamaan sille tietoja ja
selvityksiä, jotka ovat tarpeen säästökassojen tarkastusta ja
valvontaa varten ( 18 §, 1-3 mom.).

Säästökassatoiminnan valvonnan aiheuttamien kustannusten peittämiseksi
säästökassatoimintaa harjoittavan osuuskunnan on
suoritettava vuosittain valtiovarainministeriölle sen määräämä
maksu (18 § 5 mom.).

4.2.2 Edellyttääkö osuuskuntalain 17 c §:n noudattaminen
täysin turvaavaa vakuutta

Kauppaliikettä harjoittavalla osuuskunnalla on oikeus ottaa
säästökassatoiminnan puitteissa jäseniltään talletuksia. Tällöin
sen on toimitettava sääntönsä valtiovarainministeriön
tarkastettavaksi ja niihin on otettava ministeriön tarpeellisiksi
katsomat määräykset. Säästökassatoimintaan saadaan käyttää
vain pankkitoiminnassa yleisesti yleisön talletusten vastaanottamiseen
käytettäviä valtiovarainministeriön hyväksymiä
tilejä. Säästökassatoimintaan liittyvän julkisen edun vuoksi
valtiovarainministeriölle on säädetty valvonta- ja tarkastustehtäviä
säästökassaan nähden. Oikeudellisesti säästökassa ei
ole osuuskuntaan nähden itsenäinen, vaan se on taloudellisessa
mielessä myös osuuskuntalain 3 luvussa säännellyllä tavalla
osa osuuskunnan varainhankintaa. Osuuskunnan jäsenten, tallettajien
etuja pyritään turvaamaan vakuuden asettamista ja kassavarantoa
koskevilla säännöksillä.

Osuuskuntalain 17 c §:n vakuuden järjestämistä koskevan säännöksen
oikeudellinen arviointi on esillä olevan asian kannalta
keskeistä.

Totean, että osuuskuntalain 17 c §:n säännöksen siviilioikeudellisesta
tulkinnasta on asian käsittelyn yhteydessä esitetty
erilaisia käsityksiä. Valtiovarainministeriö, samoin kuin
myöskin eräät muut tahot (oikeuden määräämä osuuskunta Eka-yhtymän
selvittäjä, asianajaja Antti Heikinheimo, esitutkintapöytäkirja
s. 591 ja KHT-tilintarkastaja Yrjö Tuokko, s. 734 -
735), ovat esittäneet näkemyksiä, joiden mukaan säännös ei
ainakaan ehdottomasti edellytä täysin kattavia vakuuksia.
Säästökassatallettajien näkökulma luonnollisesti on toinen.
Oikeuskirjallisuudessa tätä kysymystä ei havaitakseni ole käsitelty
eikä tiedossani myöskään ole sitä koskevia oikeuden
ratkaisuja. Pankkikäytännöstä näyttää olevan pääteltävissä,
ettei suuryritysten osalta liene kovinkaan tavanomaista, että
yrityksen kaikki velkavastuut olisi täysin vakuuksin turvattu.

Vuoden 1981 alusta voimaan tulleessa osuuskuntalain 17 c §:ssä
(861/80) säädetään, että säästökassatoimintaa harjoittavan
osuuskunnan on järjestettävä tilinomistajan saamisen turvaamiseksi
valtiovaraministeriön hyväksymä takaus tai muu vastaava
vakuus.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi osuuskuntalain
muuttamisesta (HE N:o 109/1980 vp, siv. 8) em. säännöstä perusteltiin
seuraavasti:

"Osuuskunta vastaa säästökassatalletuksista kaikella omaisuudellaan.
Lisäksi osuuskuntien säästökassojen säännöissä on
eräitä tallettajan edun turvaamiseksi annettuja määräyksiä.
Kumpaankin keskusliikkeeseen kuuluvat jäsenosuuskunnat muodostavat
takausrenkaan, joita koskevat sopimukset valtiovarainministeriö
on hyväksynyt. Säännökset vakuuden asettamisesta tallettajien
edun turvaamiseksi tulisi antaa laissa. Siksi lakiin
ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan osuuskunnan on
järjestettävä tilinomistajan saamisen turvaamiseksi valtiovarainministeriön
hyväksymä takaus tai muu vastaava vakuus."

Eduskunnan pankkivaliokunta oli hallituksen esityksen johdosta
antamassaan mietinnössä (nro 1/1980) yhtynyt hallituksen esityksen
perusteluihin.

Säännöksen perustelujen suhteen on todettava, etteivät osuuskunnan
jäseninä olevat, sen säästökassan tallettajat ole
etuoikeutetussa asemassa osuuskunnan muihin velkojiin nähden.
Vain osuuskunnan jäsenillä on ollut talletusoikeus säästökassaan.
Huomion arvoista on erityisesti aikaisempina aikoina ollut,
että heillä on ollut myös jäsenoikeus seurata, vaikuttaa
ja valvoa osuuskunnan toimintaa.

Realisaatiotilanteessa viime kädessä ainoastaan jäsenen oman
osuuskunnan nettovarallisuutta voidaan pitää säästökassatalletuksia
turvaavana. Näin ollen vakuuden asettamisella, mikä tapahtuu
osuuskuntalain 17 c §:n perusteella osuuskunnan jäseninä
olevien säästökassatallettajien suojaksi, on heidän kannaltaan
tärkeä merkitys.

Lakitekstin ja sen esitöiden perusteella arvioituna osuuskuntalain
17 c §:n säännös ei ole täsmällinen ja tarkkarajainen,
niin että kulloinkin tarvittavat vakuudet olisivat sen nojalla
määriteltävissä tai laskettavissa. Lakiteksti on oikeudellisten
tulkintaperiaatteiden mukaan ensisijainen oikeuslähde.
Sen sanamuoto on tässä kohden selvästi avoin. Myöskään esitöistä
ei ole saatavissa johtoa. Kuten edellä jaksosta 3.1 ilmenee,
olivat olosuhteet po. säännöksen säätämisen aikaan
1980-luvun alussa varsin erilaiset tarkasteltavaan aikaan verrattuna.
Avoin kysymys siten on, tulisiko vakuuksien periaatteessa
muodostaa kaikissa oloissa täydellinen suoja talletuksille.

E-Osuuskunta Ekan säästökassan 31.5.1990 päivättyjen sääntöjen
2 §:ssä on todettu, että osuuskunta vastaa säästökassatalletuksista
kaikella omaisuudellaan. Osuuskunta kuuluu säästökassatoimintaa
harjoittavien osuuskuntien ja niiden tytäryhtiöiden
muodostamaan takausrenkaaseen ja tekee niiden kanssa tätä
koskevan sääntöjen liitteenä olevan sopimuksen, jonka valtiovarainministeriö
on hyväksynyt.

Säästökassatalletusten ollessa liiketoiminnan muihin rahoituslähteisiin
verrattuna vähäisiä ja osuuskunnan toimiessa voitollisesti,
vakuusturvan riittävyys ei aiheuttane käytännössä
ongelmia. Osuuskunnan taloudellisen tilanteen vaikeutuessa
talletuskannan ja vakuustilanteen tarkempi seuranta on myös
valvovan viranomaisen kannalta välttämätöntä. Sen tulisi tällöin
kiinnittää huomiota osuuskunnan kokonaistaloudelliseen
asemaan ja mm. säästökassatalletusten määrän, talletuskannan
rakenteen ja talletuksille maksettavan koron muutoksiin ja
kehittymiseen sekä vakuuksiin. Myös yleisiin yhteiskunnassa
vallitseviin taloudellisiin seikkoihin on kiinnitettävä tarpeellista
huomiota.

Epäselvää on, millä tavoin kassavarantoa koskeva säännös
(osuuskuntalain 17 b §:n 1 mom.) mahdollisesti vaikuttaa vakuuden
asettamista koskevan osuuskuntalain 17 c §:n kannalta.
Siviilioikeudellisesti kassavaranto voinee olla vakuutta vain,
mikäli se pätevästi pantataan vakuudeksi, vaikka sen määrääminen
laissa turvaa kassan maksuvalmiutta.

Tärkeä merkitys on myös sillä, miten ja millä perusteilla vakuuksien
arviointi on tehtävä. Tästäkään ei ole laissa annettu
säännöksiä eikä valtiovarainministeriön sisäisiä määräyksiä
tai ohjeita. Arvioinnista on voitu esittää erilaisia teoreettisia
periaatteita ja varsin monimutkaisiakin laskentamalleja.
Käytännössä liiketoiminnan jatkuessa normaalina monet vakuudet
voivat olla arvokkaampia kuin poikkeuksellisissa olosuhteissa,
jolloin niiden arvo voi romahtaa liiketoiminnan jouduttua taloudellisesti
vaaranalaiseksi tai talouselämän yleisesti syvään
lamaan.

Osuuskuntalain 17 c §:n säännös ei näyttäisi tähdänneen esitöiden
valossa silloisen käytännön mukaisen tallettajien vakuusturvan
laajentamiseen. Tallettajien asema vahvistui sikäli,
että vakuuden asettamisvelvoite määrättiin laintasoisesti.
Säännös on kuitenkin sanamuodoltaan varsin tulkinnanvarainen.
Siinä ei tarkemmin määritellä, tuleeko vakuuden olla täysin
turvaava, ja jollei näin ole asianlaita, niin kuinka riittävä
sen sitten tulisi olla. Mikäli sanottu säännös luetaan sellaisenaan,
yhdistämättä sitä esim. pankkien vakavaraisuutta koskeviin
säännöksiin, se voi antaa kuvan, että vakuuksien pitäisi
täysimääräisesti turvata säästökassatallettajien saamiset.
Vakuustilanteen vertailu pankkilainsäädännön puolelle osoittanee
kuitenkin, että ajatus täyden vakuusvaatimuksen esittämiselle
sittemmin 1990-luvulla koetun laman oloissa vaikuttaa
olosuhteet huomioon ottaen vähemmän realistiselta. Tilanne oli
ollut säännöksen syntyaikana erilainen.

Säännöksen tarkoitus näyttäisi sinänsä puoltavan sellaisia sovellutuksia,
jotka lähtevät siitä, että osuuskunnan on järjestettävä
vakuus tilinomistajan koko saamisen turvaamista silmällä
pitäen. Lain esitöiden nojalla vakuus asetetaan osuuskunnan
maksukyvyttömyyden varalta. Tämä merkitsee sitä, että
mikäli velallinen (osuuskunta) ei kykenisi talletusta eli velkaansa
maksamaan, tallettajat voivat periä sen vakuuksista.
Vakuuden arvon määrittelyä ei ole uskottu velalliselle eli
osuuskunnalle itselleen, vaan vakuuden hyväksyminen on säädetty
yleisessä intressissä viranomaisen, valtiovarainministeriön,
tehtäväksi.

Valtiovarainministeriön kannalta säästökassatalletusten vakuuksien
hyväksyminen ei ole luonnehdittavissa liiketoiminnan
harjoittamiseksi, jolloin siihen liittyisi riskin ottamista ja
kokonaiskannattavuuden tavoittelua mahdollisista yksittäisistä
tappiollisista liiketoimista välittämättä. Valtiovarainministeriö
toimii viranomaisena ja viime kädessä julkisen edun valvojana.
Sen toiminnan tulee olla puolueetonta ja objektiivista.
Tämän vuoksi sekä säännöksen sanamuoto ja tarkoitus huomioon
ottaen tallettajilla on perusteita lähteä arvioinneissaan
siitä, ettei valtiovarainministeriö ota heihin kohdistuvaa
riskiä vakuuksia hyväksyessään.

Osuuskuntalain 17 c §:n säännös sinänsä edellyttää, että valtiovarainministeriön
hyväksymät vakuudet turvaavat säästökassatalletukset
osuuskunnan maksukyvyttömyystilanteessa. Tätä
tulkintaa puoltaa kohtuusperusteella se, että osuuskunta Ekayhtymä
oli julkisuuteen markkinoinut säästökassatalletuksiaan
turvallisina. Eka-yhtymän harjoittamaan varsin voimakkaaseen
markkinointiin ei ollut valtiovarainministeriön taholta puututtu.
Myös valtiovarainministeriön virkamiehet olivat tiedottaneet
talletuksista tavalla, jonka voidaan katsoa antaneen
tukea käsitykselle niiden turvallisuudesta. Valtiovarainministeriönkään
taholta ei ollut missään vaiheessa saatettu yleisön
tietoon talletuksiin tosiasiallisesti liittyvää riskiä.

Johtopäätöksenäni tässä kohden totean edellä sanotun nojalla,
että eri tulkintavaihtoehdoille voidaan esittää perusteluja
sekä puolesta että vastaan. Tällaisessa tilanteessa on perusteet
päätyä siihen lopputulokseen, että säännös on siviilioikeudellisesti
arvioituna sisällöltään tulkinnanvarainen ja
joustava. Kysymykset vakuuksien arvojen määrittelyssä noudatettavista
periaatteista ja vakuuksien suhteesta talletuskantaan
ovat säännöksen avoimuuden takia samoin tulkinnanvaraisia.

4.2.3 Valtiovarainministeriötä koskevat sisäiset säännökset ja
määräykset säästökassatoiminnan valvonnasta ja virkamiesten
toimivallasta

Kuten edellä on todettu, osuuskuntalain 16, 17, 17 c, 18 ja 18
a §:ssä valtiovarainministeriölle on annettu lainausliikettä
harjoittavien osuuskuntien osalta tehtäviä, jotka liittyvät
tallettajien suojan toteuttamiseen.

Toisaalta on määrätty, että valtioneuvostosta annetun lain 3
§:n 6 kohdan (16/70) mukaan, joka oli voimassa 31.12.1995
saakka, valtioneuvostolle kuuluvista asioista valtiovarainministeriö
käsitteli asiat, jotka koskevat maan rahalaitosta.

Valtioneuvoston ohjesäännön 19 §:n 13 kohdan (163/70) mukaan
valtiovarainministeriö käsitteli vastaavasti mm. asiat, jotka
koskivat säästökassatoimintaa koskevia osuuskuntia.

Maaliskuun 1979 alusta lukien 28.2.1993 saakka valtiovarainministeriöstä
annettujen asetusten (214/79, 143/82, 144/86,
1141/87 ja 879/90) mukaan yleinen osasto on käsitellyt asiat,
jotka koskevat säästökassatoimintaa harjoittavia osuuskuntia.
Maaliskuun alusta 1993 lukien voimassa olleen valtiovarainministeriöstä
annetun asetuksen (196/93) 3 §:n mukaan rahoitusmarkkinayksikkö
on valmistellut asiat, jotka koskevat rahoitusmarkkinoita
ja niiden valvontaa.

Valtiovarainministeriön 1.10.1990 annetun työjärjestyksen 29
§:n mukaan yleisen osaston rahalaitostoimisto käsitteli asiat,
jotka koskivat säästökassatoimintaa harjoittavia osuuskuntia.
Uuden 24.2.1993 annetun, 1.3.1993 lukien noudatetun työjärjestyksen
19 §:n mukaan rahoitusmarkkinayksikkö valmisteli säästökassatoimintaa
harjoittavia osuuskuntia koskevat asiat.

Asiain ratkaisemisesta valtioneuvostossa ja sen ministeriössä
annetun lain (79/22) 3 §:n 1 momentissa oli säädetty, että ministeriössä
lopullisesti ratkaistavia ovat hallitus- ja hallintoasiat,
jotka lailla tai asetuksella uskotaan sen ratkaistavaksi.

Pykälän 2 momentin mukaan ne asiat, jotka päätetään ministeriössä,
ratkaisi ministeriön päällikkö tai muu valtioneuvoston
jäsen, jonka toimialaan asia kuuluu, taikka, milloin asetuksella
niin säädetään, ministeriön kanslia- tai osastopäällikkö
tahi muu esittelijä.

Pykälän 3 momentin mukaan asetuksella säädettiin, mitkä ministeriössä
päätettävät asiat voidaan erikseen annettavalla määräyksellä
uskoa kanslia- tai osastopäällikön tai muun esittelijän
ratkaistaviksi.

Lokakuun alusta 1990 voimaan tulleen valtiovarainministeriöstä
annetun asetuksen (879/90) 22-31 §:issä oli säädetty asioiden
ratkaisemisesta valtiovarainministeriössä. Säännösten mukaan
ratkaisuvalta kuului säännöksissä tarkoitetuissa asioissa ministeriön
korkeimmille virkamiehille, ellei asioita ollut valtioneuvoston
ohjesäännön 32 §:n perusteella alistettava ministerin
ratkaistavaksi taikka jollei ministeri, valtiosihteeri
tai osaston päällikkö ollut pidättänyt asiaa ratkaistavakseen.
Vastaavalla tavalla oli ratkaisuvalta määritelty aiemmin voimassa
olleissa valtiovarainministeriöstä annetuissa asetuksissa
ja myöhemmin maaliskuun alusta vuonna 1993 voimaan tulleen
valtiovarainministeriöstä annetun asetuksen (196/93)
10-18 §:issä.

Valtioneuvoston ohjesäännön 32 §:n (360/66) mukaan ministeriön
esittelijä ratkaisi ne ministeriössä päätettävät asiat, joista
sanotussa ohjesäännössä tai muussa asetuksessa niin säädetään.
Säännös oli kumottu 22.12.1993 annetulla asetuksella
(1392/93). Tuon asetuksen 35 §:n mukaan ministeriön päällikkönä
toimiva ministeri ratkaisee ministeriössä päätettävät
asiat. Virkamiesten ratkaistavia asioita koskevien määräysten
tulee ilmetä ministeriön työjärjestyksistä tai niiden liitteistä.

Valtiovarainministeriöstä annetun asetuksen (879/90) 26 §:ssä
oli säädetty, että yleisen osaston osastopäällikkö tai sen mukaan
kuin työjärjestyksessä määrätään, apulaisosastopäällikkö
taikka toimistopäällikkö tai muun pysyvän toimintayksikön
päällikkö ratkaisee asiat, jotka koskevat muun muassa säästökassojen
sääntöjen vahvistamista.

Valtiovarainministeriön työjärjestyksessä 1.10.1990 oli määritelty
osastopäälliköiden, apulaisosastopäälliköiden ja toimistopäälliköiden
välinen työnjako heidän ratkaistavakseen kuuluvissa
asioissa. Työjärjestys oli ollut voimassa 1.3.1993 asti.
Sen jälkeen on noudatettu uuden, 24.2.1993 annetun työjärjestyksen
määräyksiä.

Johtopäätöksenäni edellä sanotusta totean, että päätöksentekoa
valtioneuvostossa koskevien säännösten ja valtiovarainministeriöstä
annetun asetuksen säännösten sekä työjärjestysten määräysten
perusteella osastopäälliköillä tai alemmilla virkamiehillä
ei voida katsoa olleen säästökassojen vakuuksien hyväksymisessä
ja vakuuksien valvonnassa, säästökassojen sääntöjen
hyväksymistä lukuun ottamatta, itsenäistä ratkaisuvaltaa. Päätösvalta
näissä asioissa on kuulunut ministerille.

4.3 Ministeri Viinasen toiminta

Valtiovarainministeri Iiro Viinasen osuus, jonka perusteita jo
on kuvattu edellä jaksossa 2.4.1 poliisin suorittaman esitutkinnan
selostuksen yhteydessä, on pääkohdissaan seuraava.

Viinanen on syksystä 1992 lähtien johtanut valtiovarainministeriössä
Ekan säästökassatalletusten vakuuksia koskevien
asioiden käsittelyä ja siihen liittyen ministeriön päällikkönä,
säästökassatoiminnan valvonnasta vastaavan ylitarkastajan
Kari Ihon esittelystä, tehnyt mm. edellä jaksosta 3.2 ilmenevän
mukaisesti osuuskuntien säästökassatoimintaan sekä talletusten
vakuuksien hyväksymiseen liittyviä päätöksiä asiain
ratkaisemisesta valtioneuvostossa ja sen ministeriössä annetun
lain (79/22) 3 §:n nojalla. Näiden päätösten merkitys Ekan
säästökassan vakuuksien valvonnalle oli ollut tuossa vaiheessa
eli alkuvuonna 1993 keskeinen ja täysin ratkaiseva.

Asia oli kulminoitunut 26.3.1993 tehtyyn ratkaisuun, kun Viinanen
oli hallintopäätöksellä hyväksynyt Ekan tarjoamat vakuudet
määräaikaisesti 1.1.1993 - 31.12.1993 väliseksi ajaksi.
Virkamiesten osuutena oli syksystä 1992 lähtien lähinnä ollut
kaikkien saatavissa olevien vakuuksien vaatiminen ja hankkiminen
Ekalta. Viinanen on häntä poliisitutkinnassa kuultaessa
ilmoittanut, että hän on päätöksistään myös vastuussa. Viinanen
on oman ilmoituksensa mukaan kuitenkin saanut tiedon säästökassatalletusten
olennaisesta noususta vasta syksyllä 1993,
koska Iho ei ollut siitä hänelle aikaisemmin ilmoittanut.

Tietoja säästökassatalletuksista Viinanen ei ole julkisuuteen
po. aikana (1.10.1992-20.10.1993) ilmoituksensa mukaan antanut,
lukuun ottamatta 20.10.1993 julkistettua tietoa siitä,
että valtio takaa osuuskunta Eka-yhtymän säästökassatalletukset
erikseen annettavalla lailla.

4.4 Valtiovarainministeriön virkamiesten osuus

4.4.1 Valtiosihteeri Keinänen

Valtiovarainministeriön silloinen kansliapäällikkö, valtiosihteeri
Eino Keinänen ei saadun selvityksen valossa ole hoitanut
osuuskunta Eka-yhtymän säästökassatalletusten vakuuksia koskevia
asioita tässä päätöksessä varteen otettavalla tavalla.

4.4.2 Hallitusneuvos Laajanen

Hallitusneuvos Pekka Laajanen oli toiminut valtiovarainministeriön
yleisen osaston rahoitustoimiston toimistopäällikkönä.
Vuodesta 1989 lukien hän oli ollut yleisen osaston apulaisosastopäällikkö
rahalaitostoimistossa. Säästökassatoiminnan
valvonnan seuranta oli esimiesasemaan liittyen kuulunut hänen
vastuualueeseensa yleisellä osastolla. Maaliskuun alusta 1993
lukien sanotut tehtävät olivat kuuluneet hänelle rahoitusmarkkinayksikön
päällikkönä.

Valtiovarainministeriöstä annetun asetuksen (1141/87) 28 §:n
mukaan toimiston päällikön tehtävistä oli ollut soveltuvin
osin voimassa, mitä 25 §:ssä osaston päällikön tehtävistä oli
säädetty. Valtiovarainministeriöstä annetun asetuksen (879/90)
18 §:n mukaan apulaisosastopäällikön tuli osaston päällikön
apuna johtaa osaston toimintaa ja valvoa, että asiat, joiden
valvonnan osaston päällikkö oli hänelle määrännyt, käsiteltiin
huolellisesti ja tehokkaasti. Lisäksi apulaisosastopäällikön
tuli käsitellä ne osastolle kuuluvat asiat, jotka osaston
päällikkö oli hänen käsiteltäväkseen määrännyt.

Laajanen oli vuoden 1992 syksyllä osallistunut eräisiin säästökassatoimintaa
ja talletuksien vakuuksia koskeviin neuvotteluihin.
Tämän jälkeen tehtävät valtion vakuusrahastossa ja
pankkikriisin hoidossa olivat vieneet hänen aikansa niin, ettei
hän ollut ehtinyt merkittävässä määrin osallistua Ekan
säästökassan vakuuksien valvontaan ennen kuin vasta talletuskriisin
viime vaiheissa vuoden 1993 loppupuolella.

Laajanen oli lisäksi osaltaan vastannut säästökassatoiminnan
valvontaa ja talletuksien vakuuksia koskeviin tiedusteluihin.

4.4.3 Ylitarkastaja Iho

Säästökassatoimintaa harjoittavia osuuskuntia koskevien asioiden
käsittely ja osuuskuntien säästökassojen tarkastus olivat
kuuluneet koko osuuskuntalain 3 luvun (861/80) voimassaoloajan
eli vuoden 1981 alusta lukien valtiovarainministeriössä välittömimmin
ylitarkastaja Kari Ihon tehtäviin ja hänen vastuulleen.
Valtiovarainministeriön yleisen osaston henkilökuntaa ja
tehtävien jakoa 1.4.1991 alkaen käsittelevän luettelon mukaan
hänelle rahalaitostoimiston ylitarkastajana olivat kuuluneet
säästökassatoimintaa harjoittavia osuuskuntia koskevat asiat
ja osuuskuntien säästökassojen tarkastus.

Huomion arvoista on tässä kohdin se, ettei valtiovarainministeriölle
uskotun, osuuskuntalain säännöksiin perustuvan tehtävän
suorittamisesta ollut annettu minkäänlaisia kirjallisia
määräyksiä tai ohjeita tätä tehtävää hoitaneelle virkamiehelle.
Vasta tilanteen vaikeutumisen myötä ministeri Viinanen
oli ottanut asian erikseen huolehdittavakseen ja antanut siitä
Iholle kulloiseenkin tilanteeseen liittyviä ohjeita. Yleisiä
määräyksiä tai ohjeita ei täten ollut annettu ylitarkastajana
asiaa hoitavalle Iholle sen paremmin säästökassatalletusten
vakuuksien rekisteröimisestä, arvioinnista, tai niihin liittyvien
asioiden esittelemisestä tai ratkaisemisesta, kuin muustakaan
asiaan liittyvästä menettelystä. Näin asiassa oli ollut
olemassa virkamiesten velvollisuuksia ajatellen perusteena
lähinnä vain osuuskuntalain säännökset sekä toimivaltakysymysten
osalta asetus- ja työjärjestystasoiset yleiset määräykset.

Iho on tämän mukaisesti hoitanut Ekan säästökassan vakuuksien
valvontaa koskevat erilaiset hallinnolliset ja muut käytännön
tasolla tarpeelliset asioiden valmisteluun liittyvät tehtävät,
osallistunut Ekan vakuuksia koskeviin neuvotteluihin, valmistellut
ja esitellyt valtiovarainministeri Iiro Viinaselle
asiaan liittyviä päätöksiä sekä antanut yleisölle ja julkisuuteen
tietoja. Iho on siten yleisesti ottaen hoitanut sanotut
asiat, niin kuin ne on edellä tässä päätöksessä kuvattu, paitsi
niiltä osin, kuin ministeri Viinanen oli ottanut vakuusasiat
syksystä 1992 alkaen ratkaistavakseen ja tehnyt niissä
joko esittelystä tai muuten päätökset. Laajasen osallistuminen
säästökassavalvontaan on ollut suhteellisen vähäistä.

Iho on toiminut Viinasen tekemien päätösten osalta virkamiehelle
kuuluvan esittelijänvastuun perusteella (HM 93 §).

4.5 Valtiovarainministeriön noudattaman menettelyn hallinto-oikeudellista
yleisarviointia vakuuskysymyksessä

Valtiovarainministeriössä on käsitelty osuuskunta Eka-yhtymän
ja sen säästökassan taloudellista asemaa ja sen kehitystä eri
vaiheissa. Sikäli kuin kysymys on ennen osuuskunta Eka-yhtymän
ja osuusliike Elannon välisen ristiintakauksen irtisanomista
sattuneista eli vuoden 1992 syyskuuta edeltäneistä tapahtumista,
en saatujen selvitysten valossa näe ministeriön menettelyssä
sellaista oikeudellista moitittavuutta, johon oikeuskanslerin
laillisuusvalvojana tulisi puuttua.

Sopimuksen irtisanomisenvaraisuus merkitsi kyllä sinänsä valtiovarainministeriön
kannalta heikennystä, koska tällainen vakuus
ei ole pysyvä, jos se irtisanotaan. Ristiintakauksen ollessa
voimassa ja talletuskannan pysyteltyä suhteellisen vakaana
n. 900 miljoonan markan tasolla, ei järjestelyä kuitenkaan
mielestäni ole saatettu pitää rahamarkkinoilla yleensä
vallitsevat seikat huomioon ottaen säännösten vastaisena.

Kun osuuskunta Eka-yhtymän ja osuusliike Elannon välinen ristiintakausjärjestely
oli irtisanottu syyskuussa 1992 päättymään
31.12.1992, valtiovarainministeri Viinanen oli ottanut
asian johdon käsiinsä. Valtiovarainministeriö oli ryhtynyt
vaatimaan Ekalta muita vakuuksia säästökassatalletusten suojaksi.
Ministeriö oli vaatinut Ekalta kaikki ne vakuudet, jotka
sen oli ollut vielä mahdollista saada. Asiassa oli myös
pantu erityistä painoa takausrenkaan aikaansaamiseen. Ministeriön
puolelta oli pyritty lisäksi Ekan liiketoimintaedellytysten
parantamiseen.

Takauksen lakkaaminen irtisanomisen johdosta oli merkinnyt
olennaista muutosta vakuuksien kattavuuteen. Kun säästökassan
talletuskanta oli lisäksi samalla alkanut vuoden 1992 lopulta
voimakkaasti kasvaa, valtiovarainministeriölle oli mielestäni
edellä tarkastettujen säännösten valossa syntynyt erityinen
velvollisuus ryhtyä seuraamaan tilannetta ja huolehtimaan vakuuksien
riittävyydestä. Tähän sillä olisi sinänsä ollut
osuuskuntalain 3 luvun säännösten perusteella oikeudelliset
mahdollisuudet ja toimivaltuudet.

Kun takausrenkaan aikaansaaminen yrityksistä huolimatta ei ollut
ollut mahdollista, ministeriön olisi tullut mielestäni
osuuskuntalain sille asettaman erityistehtävän mukaisesti tarvittaessa
aktiivisin toimin tarkoin selvityttää säästökassan
talletuskanta sekä sen rakenne ja kehitys. Selvityksen valossa
vuoden 1993 alkupuolella tapahtuneeseen Ekan säästökassan
talletuskannan voimakkaaseen kasvuun ei kuitenkaan ollut kiinnitetty
ajoissa huomiota. Ministeriön olisi pitänyt voida päätellä
useista seikoista, mm. säästökassan maksamista yleistä
tasoa korkeammista koroista (vert. ministeri Viinasen sanomalehti
Karjalaisen haastattelussa 5.11.1993 mainitsemat "häirikkökorot"),
että talletuskannan voimakas nousu oli yhteydessä
yhtymän vaikeaan taloudelliseen tilanteeseen. Kun riittävien
lisävakuuksien saaminen ei käynyt enää päinsä, ministeriön
olisi osuuskuntalain 17 c §:n valossa tullut ajoissa ja
riittävästi puuttua talletuskannan kehitykseen.

Edellä sanotun mukaisesti pidän asiassa moitittavana sitä,
että valtiovarainministeriö oli sallinut osuuskunta Eka-yhtymän
säästökassan talletusten kasvaa vuonna 1993 edellisestä
vuodesta lähes puolitoista kertaisiksi ja myös määrältään huomattavasti
ilman, että vastaavia vakuuksien lisäyksiä oli voitu
järjestää. Osuuskuntalain 17 c §:n edellyttämän ministeriön
tehtäväksi asetetun tallettajien vakuusturvan kannalta tähän
kasvutilanteeseen ei ole ollut perusteita.

Eri asia on - kuten ministeri Viinanen on kertonut - että painavien
yhteiskunnallisten syiden vuoksi käytännössä ei kenties
olisi ollut mahdollista puuttua asiaan. Osuuskuntalain 17
c §:n kannalta johtopäätös kuitenkin on se, mikä edellä on todettu.
Osuuskuntalain mukainen valtiovarainministeriön tehtävä
olisi ollut huolehtia säästökassatalletusten turvaamisesta.

Ministeriö oli kuitenkin ilmeisesti pitänyt Ekan taloudellista
tilaa niin vaikeana, ettei tätä tehtävää voitaisi enää hoitaa
tallettajien eduksi muutoin kuin välillisesti vaikuttamalla
osuuskunnan asemaan. Valtiovarainministeriö oli pyrkinyt tilanteessa
ensisijaisesti Ekan taloudellisen aseman ja liiketoiminnan
edellytysten parantamiseen, kun keskittyminen suoraan
säästökassatallettajien aseman turvaamiseen ei enää olisi
tuottanut riittävää tulosta.

Yksittäisistä toimenpiteistä erityisesti valtiovarainministerin
26.3.1993 tekemä, edellä kerrottu kannanotto antaa aihetta
arvosteluun. Siinä oli hyväksytty riittämätön vakuusjärjestely
pitkähköksi ajaksi eteenpäin eli 1.1.1994 saakka ilman, että
talletuskannan kasvuun ja rakenteisiin olisi pyritty puuttumaan.
Tähän ratkaisuun on sisältynyt tallettajien kannalta
sellaista epävarmuutta ja riskinottoa, jota ei mielestäni voida
pitää hyväksyttävänä.

Menettelyllisesti säästökassatalletusten vakuuksien rekisteröinti,
arviointi ja hyväksyntä tämän asian yhteydessä näyttävät
olleen valtiovarainministeriössä vaillinaisia tai puuttuneen
kokonaan. Se, ettei asiasta lain 17 c §:n lisäksi ole
ollut mitään määräyksiä tai kirjallisia ohjeita, ei mielestäni
ole voinut olla vailla vaikutuksia. Vakuusasiaa ei ollut valtiovarainministeriössä
käsitelty sillä tavoin kuin esim. hyvä
pankkitapa olisi edellyttänyt; vakuuksien mitoitusta yksittäiseen
velkaan tai koko talletuskantaan nähden kiinteästi seuraten.
Valtiovarainministeriö oli 21.10.1992, 29.12.1992,
12.3.1993, 29.3.1993 ja 13.4.1993 pääasiallisesti vain hyväksynyt
ja ottanut vastaan Ekan tarjoamat vakuudet ilman, että
niiden arviointiin olisi ainakaan tarpeeksi varhaisessa vaiheessa
ministeriön taholta aktiivisesti kiinnitetty kylliksi
huomiota. Pidän myös moitittavana sitä, että jo saatuja vakuuksia
(Meira Oy:n osakkeet) oli joulukuussa 1992 annettu
Eka-yhtymälle takaisin.

Tytäryhtiön osakkeiden käytöstä vakuutena on todettava, että
tällaisten osakkeiden arvo on altis emoyhtiön toimenpiteille.
Kassavaranto puolestaan on vakuutta vain, mikäli se pätevästi
pantataan vakuudeksi.

Ministeriön kannalta lieventävänä seikkana asian arviointiin
vaikuttaa se, että valtiovarainministeriölle Eka-yhtymän taholta
annetut tiedot, sellaisina kuin ne on vastaanotettu,
näyttäisivät olleen puutteellisia, niin ettei oikeita johtopäätöksiä
niiden perusteella ollut voitu ministeriössä tehdä.
Totean, että valtiovarainministeriöllä oli kuitenkin vallinneessa
tilanteessa ollut erityinen velvollisuus sekä laissa
säädetyt keinot seurata, saada tietoonsa ja tarvittaessa tarkastaa
Ekan säästökassan vakuustilanteeseen liittyviä seikkoja.
Kun asiaa oli käytännön toimien osalta hoitanut ministeriössä
lähinnä vain yksi virkamies eli ylitarkastaja Iho, saatetaan
esim. osuuskunta Eka-yhtymän saneerauksessa käytettyihin
henkilöresursseihin viitaten valtiovarainministeriön resurssimitoitusta
säästökassavalvonnassa pitää esillä olevan
kaltaisia tilanteita silmällä pitäen lähes olemattomana.

Valtiovarainministeriön toimintaa arvioitaessa näyttää ilmeiseltä,
että tallettajien vakuusturva on ollut siinä aikaisempina
vuosina erilliskysymyksenä esillä. Taloudellisen tilanteen
vaikeutuessa ja pankkikriisin syvetessä valtiovarainministeriölle
ja sen rahoitusmarkkinayksikölle kuulunut tehtävä
rahoitusmarkkinoiden yleisestä hoidosta on astunut etualalle.
Säännöksissä asetetut tehtävät muodostuivat kriisin syvetessä
maanlaajuisesti tarkasteltuna osin ristiriitaisiksi keskenään.

Säästökassatalletusten turvallisuuden kannalta olisi ollut
tärkeää, että talletusten määrä mitoitetaan kussakin tilanteessa
huomioon ottaen saatavissa olevat vakuudet, mikä olisi
ollut osuuskuntalain 17 c §:n edellyttämä toimenpide. Ministeriö
oli nähtävästi katsonut kuitenkin päätehtäväkseen pankkikriisin
hoitamisen eli toimenpiteet maan rahalaitoksen pystyssä
pitämiseksi eduskunnan päätösten mukaisesti. Ekan säästökassan
osalta sellaisten vaatimusten esittäminen tai toimenpiteet,
jotka olisivat johtaneet Ekan kaatumiseen ja samalla sitä
rahoittaneiden pankkien ajautumiseen vielä elettyä suurempiin
vaikeuksiin, olisivat johtaneet haittavaikutusten kohdistumiseen
koko yhteiskuntaan.

Osuuskunta Eka-yhtymän säästökassan talletusten laajamittainen
pako oli tapahtunut lokakuussa 1993 varsin lyhyessä ajassa ja
se oli tullut valtiovarainministeriöllekin yllätyksenä. Tässä
tilanteessa tallettajien aseman turvaaminen ei enää ollut ollut
mahdollista. Valtiovarainministeriön suunnittelemat toimenpiteet
olivat myöhästyneet.

4.6 Toiminnan oikeudellista arviointia

4.6.1 Ministeri Viinasen ratkaisut

Valtiovarainministeri Iiro Viinasen toiminta osuuskunta Ekayhtymän
säästökassatalletusten vakuuksien valvontaa koskevassa
asiassa on paitsi yhteiskunnalliselta kannalta myöskin oikeudellisesti
keskeinen ja ratkaiseva. Hän oli mm. allekirjoittanut
29.12.1992, 27.1.1993 ja 26.3.1993 tehdyt valtiovarainministeriön
päätökset. Ne Viinanen oli tehnyt valtiovarainministeriön
päällikkönä ylitarkastaja Kari Ihon esittelystä asiain
ratkaisemisesta valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä annetun
lain (79/22) 3 §:n 2 momentin nojalla. Ministeri Viinanen
oli 29.12.1992, 27.1.1993 ja 26.3.1993 päivätyillä ratkaisuillaan
edellyttänyt osuuskunta Eka-yhtymän järjestävän takauksen
säästökassatalletustensa vakuudeksi. Viimeisellä 26.3.1993 antamallaan
päätöksellä hän oli hyväksynyt valtiovarainministeriölle
tarjotun panttaussitoumuksen eräiden osakkeiden osalta
osuuskuntalain 17 c §:n tarkoittamaksi vakuudeksi määräaikaisesti
1.1.-31.12.1993 väliseksi ajaksi.

Viinasta voidaan mielestäni arvostella siitä, että hän oli
tyytynyt uusien vakuuksien vaatimiseen osuuskunta Eka-yhtymän
ollessa jo taloudellisessa kriisitilanteessa, mutta ei ollut
ryhtynyt toimenpiteisiin talletusten määrän kasvun rajoittamiseksi.
Talletusten merkittävästä kasvusta Viinanen on oman ilmoituksensa
mukaan tosin saanut tiedon vasta syksyllä 1993.
Hänen 26.3.1993 tekemänsä päätös antaa aihetta arvosteluun.
Siinä oli hyväksytty riittämätön vakuusjärjestely 1.1.1994
saakka ilman, että vakuuksien arvoja olisi asianmukaisella tavalla
pyritty päätökseen liittyen selvittämään. Valtiovarainministeriö
oli lähinnä vain ottanut vastaan kaikki tarjotut
vakuudet osuuskunta Eka-yhtymän ilmoittaman arvoisina. Totean,
että eräissä osuuskunta Eka-yhtymässä taloudellista tilannetta
varten sisäiseen käyttöön laadituissa selvityksissä vakuuksien
arvot olivat olleet olennaisesti alhaisemmat.

Asiassa oli sallittu talletusten määrän kasvaa huomattavasti
ilman asianmukaisia vakuuksia. Talletusten määrä oli ollut
30.11.1992 noin 918 miljoonaa markkaa, mistä se oli noussut
melko tasaisesti 30.9.1993 mennessä noin 1.486 miljoonaan
markkaan. Tällä kasvulla oli ollut olennainen merkitys lopullisen
vakuusvajeen suuruuden kannalta. Katson, ettei ole ollut
osuuskuntalain 17 c §:n mukaista antaa talletuskannan kasvaa
huomattavasti tilanteessa, jossa vakuudet eivät olleet olleet
läheskään riittävät.

Valtiovarainministeriön voimakas pyrkimys siihen, että
osuuskunta Eka-yhtymän toiminta voitaisiin turvata, on ollut
vallinneessa erityistilanteessa sinänsä oikea ja perusteltu,
vaikkei näin suorasuuntainen itsenäisten yksityisoikeudellisten
yritysten asioihin vaikuttaminen perinteisessä mielessä
varsinaisesti kuulune valtiovarainministeriön tehtäviin.

Valtiovarainministeriö on katsonut, ettei sen toimintamalleja
voida määritellä pelkästään säästökassatallettajien turvaamisen
näkökulmasta, vaan maan talouden kokonaisetu oli ollut
määräävänä kysymyksessä olevassa asiassa. Näitä seikkoja on
kerrottu erityisesti ministeri Viinasen kuulemisen yhteydessä
(vrt. edellä jakso 2.4.1). Tämä peruste on yhteiskunnallisesti
painava. Se on nähdäkseni myös antanut mahdollisuuksia eri näkökohtien
huomioon ottamiseen ja niiden keskinäiseen painotukseen
edellä selostetun osuuskuntalain 17 c §:n sisältämän oikeudellinen
harkintavallan puitteissa ministeri Viinasen päätöksenteossa.

Olen edellä arvostellut ministeri Viinasen menettelyä sen johdosta,
että hän oli 26.3.1993 hyväksynyt talletusten vakuusjärjestelyn
ilman, että talletuskantaan nähden olisi ollut
riittäviä vakuuksia, ja että vakuuksien arvoja olisi asianmukaisesti
selvitetty sekä talletuskannan kasvuun puututtu.

Ministeri Viinasen menettelyä on arvioitava lain eduskunnan
oikeudesta tarkastaa valtioneuvoston jäsenten ja oikeuskanslerin
sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta
(ns. ministerivastuulain) nojalla ja siinä säädetyillä
perusteilla. Sanotun lain (274/22) 7 §:n mukaan lainvastaisena
menettelynä, josta valtioneuvoston jäsen voidaan panna syytteeseen,
pidetään sitä, että hän on
- ollut virkatoimessaan avullisena ilmeiseen laittomuuteen tai
sitä edistänyt,
- maan ilmeiseksi vahingoksi tahallansa väärinkäyttänyt virka-asemaansa,
mikä menettely on katsottava virkarikokseksi, taikka
- muuten jossakin virkatoimessaan menetellyt selvästi lainvastaisesti.

Katson, ettei ministeri Viinasen edellä kerrottua menettelyä
voida pitää selvästi lainvastaisena, siten kuin ministerivastuulain
7 §:n säännös edellyttää. Kysymyksessä olevat valtiovarainministeriön
velvollisuudet säästökassatalletusten vakuuksien
valvonnassa ovat päin vastoin olleet tulkinnanvaraiset.

4.6.2 Virkamiesten oikeudellinen vastuu

Rikoslain 40 luvun 11 §:ssä (792/89) säädetään, että jos virkamies
virkaansa toimittaessaan huolimattomuudesta tai varomattomuudesta
rikkoo tai jättää täyttämättä virkatoiminnassa
noudatettaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvan virkavelvollisuutensa,
eikä teko huomioon ottaen sen haitallisuus
ja vahingollisuus ja muut tekoon liittyvät seikat ole kokonaisuutena
arvostellen vähäinen, hänet on tuomittava tuottamuksellisesta
virkavelvollisuuden rikkomisesta varoitukseen tai
sakkoon.

Tuottamuksellisen virkavelvollisuuden rikkomisen tunnusmerkistön
täyttyminen edellyttää, että asianomaisen virkamiehen virkavelvollisuus
perustuu virkatoiminnassa noudatettaviin
säännöksiin tai määräyksiin. Oikeuskirjallisuudessa esitetyn
kannanoton mukaan virkavelvollisuuden voidaan katsoa perustuvan
säännökseen tai määräykseen, kun säännös tai määräys antaa
edes jonkinlaisia viitteitä virkavelvollisuuden sisällöstä.
Valtion virkamieslain mukaan virkamiehen on suoritettava virkatehtävät
asianmukaisesti. Oikeuskirjallisuudessa esitetyn
mielipiteen mukaan myös yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden
noudattamisvelvollisuutta voidaan tätä kautta pitää
säännöksiin perustuvana, joskin yksittäistapauksissa on
syytä varovaisuuteen ja rajatapausten jättämiseen rikosoikeudellisen
arvioinnin ulkopuolelle (Viljanen, Virkarikokset ja
julkisyhteisön työntekijän rikokset, Helsinki 1990, s.
335-338).

Osuuskuntalain 17 c §:n mukaan osuuskunnan on järjestettävä
säästökassatalletusten turvaamiseksi valtiovarainministeriön
hyväksymä vakuus. Säännös edellyttää menettelyllisesti sitä,
että valtiovarainministeriössä asianmukaisessa järjestyksessä
ratkaistaan, voiko ministeriö hyväksyä säästökassatalletusten
turvaksi tarjotut vakuudet. Päätösvaltaa tästä käyttää valtiovarainministeri.
Asia valmistellaan rahoitusmarkkinayksikössä
ja esitellään sen toimesta.

Osuuskuntalain 17 c §:n säännöksellä valtiovarainministeriölle
ei ole annettu vapaata harkintavaltaa sen suhteen, vaatiiko
ministeriö säästökassatalletuksille ylipäänsä mitään vakuuksia.
Tältä osin säännös on ehdoton ja selvä. Vakuus on järjestettävä.
Valtiovarainministeriö voi lähtökohtaisesti hyväksyä
säästökassatalletusten suojaksi vain sellaisia vakuuksia, jotka
turvaavat talletukset osuuskunnan maksukyvyttömyystilanteessa.
Tästä ja valtiovarainministeriön valvontatehtävästä
johtuu, että ministeriön on seurattava talletuskannan suuruutta
suhteessa sen osalta ministeriöllä oleviin vakuuksiin.

Osuuskuntalain 3 luvussa on määritelty valtiovarainministeriön
velvollisuudet säästökassojen valvonnassa. Sanotuista säännöksistä
virkamiehille johtuvia velvollisuuksia joudutaan arvioimaan
tarkemman sääntelyn puuttuessa lähinnä sen tarkoituksen
valossa, joka säännöksillä on. Osuuskuntalain 3 luvun säännösten
nojalla valtiovarainministeriön virkamiesten säästökassatalletusten
valvontaa koskevana velvollisuutena on huolehtia
siitä, että säästökassatalletuksilla on asianmukaiset vakuudet.
Näihin säännöksiin perustuvan virkavelvollisuuden rikkominen
huolimattomuudesta voinee toteuttaa rikoslain 40 luvun
11 §:ssä tarkoitetun tuottamuksellisen virkavelvollisuuden
rikkomisen tunnusmerkistön. Osuuskuntalain 17 c §:n avoimuus
huomioon ottaen tässä kohden arvioinnissa on kuitenkin syytä
varovaiseen tulkintaan.

Esitutkinta-asiakirjojen perusteella katson, että toimistopäällikkönä,
apulaisosastopäällikkönä ja rahoitusmarkkinayksikön
päällikkönä toiminut Pekka Laajanen, esimiesasemansa ja
-vastuunsa perusteella osuuskuntien säästökassojen vakuuksien
valvontaa hoitavassa yksikössä, ja ylitarkastaja Kari Iho, sanottuja
tehtäviä käytännössä hoitaneena virkamiehenä, olivat
menetelleet hyvän hallintotavan vastaisesti, kun he eivät olleet
järjestäneet osuuskunta Eka-yhtymän vakuuksien kirjaamista,
niiden arviointia ja hyväksymismenettelyä sekä valvontaa
asianmukaisella tavalla.

Vaikka ylitarkastaja Iho oli virkansa puolesta seurannut mm.
talletusten määrän kehittymistä ja oli ollut tästä sekä vastaanotetuista
vakuuksista tietoinen, hän ei ollut välittänyt
tätä olennaista tietoa ministeri Viinaselle. Talletuskanta oli
erityisesti loppuvuodesta 1992 lähtien kasvanut huomattavasti,
ilman että asianmukaisia vakuuksia olisi lisätty.

Kun osuuskunta Eka-yhtymän saneerausmenettely oli aloitettu,
Eka-yhtymän kokonaistoiminnan jatkumiseen sidoksissa olevat
säästökassatalletusten vakuudet olivat arvoltaan huvenneet ja
saneerauksen hyväksymisaikaisten arvioiden mukaan kattaneet
vain noin kymmenen prosenttia talletusten 1.200 miljoonan markan
määrästä.

Harkittaessa oikeudelliselta kannalta edellä kerrottua Eka-yhtymän
vakuuksien kirjaamista, niiden arviointia ja hyväksymismenettelyä
sekä valvontaa, ovat menettelyissä näissä kohdin
ilmenneet puutteet olleet osin teknistä laatua. Näihin kysymyksiin
oli kyllä kiinnitetty huomiota, mutta liian myöhäisessä
vaiheessa.

Mitä tulee siihen, ettei ylitarkastaja Iho ollut saattanut ministeri
Viinasen tietoon talletusten määrän kasvua, pidän laiminlyöntiä
vakavampana. Selvitysten valossa näyttää varsin
todennäköiseltä, että tämä olennainen tieto oli tullut Viinaselle
vasta syksyllä 1993. Laiminlyönti on siten tapahtunut,
mutta samalla on kysyttävä, mikä merkitys tiedon saamatta jäämisellä
on ollut Viinasen toiminnalle.

Ministeri Viinanen oli jo syksyllä 1992 asettanut virkamiestensä
ensisijaiseksi tehtäväksi vaatia osuuskunta Eka-yhtymältä
kaikki saatavissa olevat vakuudet. Virkamiehet olivat toimineet
tämän ohjeen mukaisesti. Vakuuksia oli saatu varsin rajoitetusti.
Viinanen oli 26.3.1993 tehnyt päätöksen, jolla
valtiovarainministeriön hallussa olleet Ekan vakuudet oli hyväksytty
vuoden 1993 loppuun saakka. Maaliskuussa 1993 ja sen
jälkeen toimialajärjestelyt osuuskunta Eka-yhtymän pelastamiseksi
olivat puolestaan olleet keskeisesti esillä.

Tässä kohden on tarkasteltava, olisiko valtiovarainministeriö
voinut osuuskuntalain nojalla vuoden 1992 lopulla tai vuoden
1993 alkupuolella asettaa katon säästökassatalletuksille Ekayhtymässä,
jollei osuuskuntalain 17 c §:ssä tarkoitettuja vakuuksia
uusien säästökassatalletusten osalta olisi saatu. Oikeudelliselta
kannalta tämä olisi ollut mahdollista. Valtiovarainministeriön
puolelta on kuitenkin esitetty, että jos näin
olisi tehty, osuuskunta Eka-yhtymän taloudellisesta kriisistä
olisi voinut aiheutua valtiolle laajamittaisia taloudellisia
tappioita. Talletuskatto olisi viime kädessä saattanut viedä
Eka-yhtymän likviditeettikonkurssiin. Konkurssista valtiolle
mahdollisen pankkituen maksuna aiheutuvat kustannukset olisivat
olleet valtiovarainministeriön näkemyksen mukaan tapahtunutta
tuntuvasti suuremmat. Näitä näkökohtia on tarkemmin kuvattu
ministeri Viinasen kuulustelukertomuksen yhteydessä
(vrt. jakso 2.4.1). En pidä Viinasen arviota tilanteesta epärealistisena.

Toisena vakavana yksittäisenä laiminlyöntinä pidän Ihon toiminnassa
sitä, että hän oli joulukuussa 1992 omatoimisesti
luovuttanut Ekalle takaisin Meira Oy:n osakkeet. Niillä oli
ollut silloisessa tilanteessa huomattava vakuusarvo. Syynä takaisinluovutukselle
oli ollut Ekasta tullut pyyntö. Ihon kertoman
mukaan sen perusteena olivat olleet Eka-konsernin sisäiset
järjestelyt. Kokonaisuutena katsoen valtiovarainministeriöllä
olleet vakuudet (Meira Oy ja Inex Partners Oy) eivät
tulisi suunnitellun sisäisen kaupan johdosta heikkenemään.
Myöhemmin näin oli kuitenkin tapahtunut.

Tällainen jo saatujen vakuuksien luovuttaminen takaisin tilanteessa,
jossa uusia vakuuksia Eka-yhtymältä oli enää vaikea
saada, ja ministerin antamien yleisten ohjeiden vastaisesti,
joiden mukaan Ekalta tuli vaatia kaikki vakuudet, on ollut
varsin poikkeuksellinen toimenpide. Ihon ei olisi pitänyt siihen
ryhtyä. Merkitystä tässä kohden ei mielestäni ole sillä,
että ministeri Viinanen oli sanotun toimen jälkikäteen hyväksynyt.

Valtiovarainministeriö oli tehnyt rikosilmiannon osuuskunta
Eka-yhtymän puolesta vakuusasiassa toimineita vastaan. Kaupunginviskaali
oli nostanut toimitetun esitutkinnan perusteella
syytteitä ja juttu on vireillä Helsingin käräjäoikeudessa.
Vaikka ei päädyttäisikään siihen, että valtiovarainvarainministeriön
virkamiehiä olisi suoranaisesti erehdytetty tietoja
annettaessa, he ovat kuitenkin olleet tietämättömiä eräistä
sellaisista osuuskunta Eka-yhtymän toimintaan ja taloudelliseen
asemaan liittyvistä seikoista, joiden tuntemisella olisi
ollut ministeriön kannalta valvonnan hoitamisessa ja toimenpiteiden
harkinnassa keskeinen merkitys. Niinpä esim. tiedot
osuuskunta Eka-yhtymän uuden pankkiluototuksen päättymisestä
jo syksyllä 1992 sekä siitä, että pankit olivat jo tuolloin
vaatineet Ekalta lähes kaikki sillä olleet käyttökelpoiset vakuudet,
olisivat olleet valtiovarainministeriön edustajille
merkitseviä.

Arvioitaessa rikosoikeudellisesti Ihon ja Laajasen menettelyä
on osuuskuntalain 17 c §:n sisällön avoimuudella sekä pitkäaikaisella
menettelykäytännöllä olennainen merkitys, mitä seikkaa
ei voida sivuuttaa heidän vastuunsa kannalta. Myöskin sillä,
ettei valtiovarainministeriössä vuoden 1980 jälkeen, jolloin
osuuskuntalain 17 c § oli tullut voimaan, ollut annettu
tarkempia sisäisiä määräyksiä tai ohjeita osuuskuntalain mukaan
ministeriölle kuuluvien tehtävien suorittamisesta, on
merkitystä asiaa arvioitaessa. Niin ikään se tosiseikka, että
ministeri Viinanen oli syksystä 1992 lähtien ottanut asian
hoidon ja vastuun itselleen, vaikuttaa virkamiesten vastuun
arviointiin.

Virkamies vastaa kuitenkin siitä, että hänelle uskottua asiaa
hoidetaan säännösten edellyttämällä tavalla asianmukaisesti ja
hyvää hallintotapaa noudattaen. Hallintoyksikkö ja varsinkin
sen päällikkö ovat vastuussa yksikön hallinnollisista menettelytavoista,
niin että ne vastaavat hoidettavan asian merkitystä
ja ovat perusteltavissa. Virkamiehen velvollisuutena on informoida
esimiehiään ja esitellä tehtäväalaansa kuuluvat keskeiset
asiat ilman aiheetonta viivytystä. Ihon, jonka yksinomaisena
toimialana oli ollut säästökassatarkastus ja siihen
liittyvät tehtävät, olisi tullut ottaa toiminnassaan huomioon
ja painottaa säästökassatallettajien talletusturvaan liittyviä
näkökohtia, vaikka ministeriössä suoritetussa kokonaisharkinnassa
ne jouduttiin yleisen edun vuoksi asettamaan toiselle
sijalle. Vaikkakin Iho ja Laajanen ovat voineet vedota seikkoihin,
jotka vaikuttavat lieventävästi heidän menettelynsä
arviointiin, on erityisesti Ihon toiminta mielestäni ollut
varsin moitittavaa.

Edellä olevan perusteella olen tullut siihen lopputulokseen,
että ylitarkastaja Iho on menetellyt virheellisesti siinä, ettei
hän säästökassa-asioita keskeisesti hoitavana virkamiehenä
ollut kertonut ministeri Viinaselle edellä selostetusta säästökassan
talletusten huomattavasta kasvusta eikä esittänyt
tässä suhteessa ryhdyttäväksi toimenpiteisiin. Samoin hän on
toiminut virheellisesti luovuttaessaan Ekalle takaisin valtiovarainministeriöllä
säästökassatalletusten vakuutena olleet
Meira Oy:n osakkeet.

Katson myös, että hallitusneuvos Laajanen yksikön päällikkönä
ei ollut huolehtinut siitä, että säästökassatalletusten vakuuksien
käsittelyyn liittyvää menettelyä olisi kehitetty ja
valvottu asian laadun edellyttämällä tavalla.

Esitutkinta-aineistosta ei ole tullut esille senkaltaisia
seikkoja, jotka viittaisivat siihen, että epäiltyinä kuullut
virkamiehet olisivat vakuusasioita käsitellessään toimineet
omaa etuaan tai osuuskunnan välitöntä etua silmällä pitäen.

4.7 Valtiovarainministeriön tiedotustoiminnan oikeudellista
arviointia

Ministeri Viinanen on kertonut, ettei hän ollut antanut julkisuuteen
tietoja osuuskunta Eka-yhtymän säästökassatalletuksista
eikä vastannut kansalaisten niitä koskeviin tiedusteluihin
1.10.1992 - 20.10.1993 välisenä aikana, lukuun ottamatta
20.10.1993 julkistamaansa tietoa siitä, että valtio takaa
osuuskunta Eka-yhtymän säästökassatalletukset erikseen säädettävällä
lailla.

Asiaa koskevissa kanteluissa valtiovarainministeriöstä tapahtunutta
tiedottamista oli väitetyn harhaanjohtavuuden takia
arvosteltu. Myös julkisuudessa on esitetty, että valtiovarainministeriön
puolelta olisi annettu osuuskunta Eka-yhtymän
säästökassojen vakuuksia koskevassa asiassa virheellistä informaatiota.
Näihin seikkoihin on puututtu osassa kanteluista
(erityisesti Dnrot 1041/1/93, JA, 1134/1/93, ST, 1169/1/93,
K:t ja 1193/1/93, EH). Tämän lisäksi tietoja on lehdistössä
kerrotun mukaan annettu lehtiuutisista ilmenevällä tavalla
(esim. HS 20.10.1993, HS 21.10.1993, Iltalehti 19.11.1993 ja
HS 27.11.1993). Valtiovarainministeriö oli vielä 19.10.1993
antanut asiassa virallisen tiedotteen.

Helsingin Sanomissa 20.10.1993 julkaistussa uutisessa selostetaan
valtiovarainministeriön 19.10.1993 antamaa tiedotetta.
Samassa lehdessä 21.10.1993 julkaistun uutisen mukaan valtiovarainministeriö
oli vielä keskiviikkona (20.10.1993) yrittänyt
rauhoittaa Ekan tallettajia vain muutama tunti ennen kuin
pankit olivat jättäneet saneeraushakemuksen.

Iltalehdessä 19.11.1993 julkaistussa uutisessa kerrotaan, että
valtiovarainministeriöstä oli keväällä 1993 vakuutettu Ekan
säästökassojen turvallisuutta. Uutisessa viitataan samassa
lehdessä 6.3.1993 julkaistuun uutiseen. Sen mukaan ylitarkastaja
Kari Iho oli vakuuttanut säästökassatalletusten olevan
yhtä turvallisia kuin pankkitalletusten ja niiden vakuuksien
olevan riittävät.

Helsingin Sanomissa 27.11.1993 julkaistussa uutisessa on niin
ikään käsitelty Ihon Iltalehdessä 6.3.1993 julkaistua haastattelua.
Sen mukaan hän ei ollut kuitenkaan lausunut niin kuin
Iltalehdessä oli kirjoitettu. Iho ei itse ollut pyrkinyt oikaisemaan
sanomalehtikirjoitusta.

Valtiovarainministeriö oli 19.10.1993 antanut julkisuuteen
seuraavanlaisen tiedotteen.

"VALTIOVARAINMINISTERIÖ TIEDOTTAA

Osuuskunta EKA-yhtymän taloudellisesta asemasta on äskettäin
tiedotusvälineissä esitetty käsityksiä, jotka ovat aiheuttaneet
epätietoisuutta osuuskunnan tulevaisuudesta.

Valtiovarainministeriön käsityksen mukaan Osuuskunta EKA-Yhtymän
rahoitus on talletuspankkien toimesta toistaiseksi turvattu.

Koska Osuuskunta EKA-Yhtymä harjoittaa säästökassatoimintaa,
se on järjestänyt osuuskuntalain mukaisesti vakuudet tilinomistajien
saamisten turvaamiseksi."

Totean, että valtiovarainministeriön virkamiehet ovat edellä
sanotun mukaisesti eri yhteyksissä antaneet sekä julkisuuteen
että kansalaisten tekemiin tiedusteluihin osuuskunta Eka-yhtymän
säästökassatallettajien vakuusturvaa koskevia lausumia.
Esitutkinnassa ei ole voitu yksityiskohtaisesti selvittää
suullisesti annettujen lausumien tarkkaa sisältöä. Osa niistä
ajoittuu talletuspakoa aikaisempaan ajankohtaan (esim. kevät
1993) ja osa liittyy 18. - 20.10.1993 tapahtuneeseen talletuspakoon.
Eräitä lausumia on käsitelty lehdistössä, jolloin on
mahdollista, että niiden tosiasiallisesti esitetty sisältö on
värittynyt. Valtiovarainministeriö on 19.10.1993 antanut
asiassa virallisen tiedotteen, jonka sisällöstä ei ole epäselvyyttä.

Valtiovarainministeriön edustaman yleisen edun kannalta oli
ollut asian viime vaiheessa kysymys selkeästi sen turvaamisesta,
voisiko osuuskunnan toiminta ylipäänsä jatkua. Lausunnoilla
oli tämän mukaisesti pyritty estämään sitä, etteivät
tallettajat nostamalla taloudellisesti epävarmassa ilmapiirissä
laajamittaisesti talletuksiaan aiheuttaisi talletuspakoa
Ekan säästökassasta. Mikäli Ekan liiketoiminta olisi voinut
jatkua, saatujen vakuuksien arvot olisivat mahdollisesti voineet
säilyä osapuilleen sen suuruisina, kuin ne olivat olleet
vakuuksia vastaan-otettaessa.

Lausumien sekä tiedotteen pääasiallinen tarkoitus oli siten
ollut tallettajien rauhoittaminen ilmoittamalla, että säästökassatalletukset
olivat turvatut ja että niiden vakuuksia oli
pidettävä riittävänä. Lausunnot ja tiedote olivat näissä kohden
osaltaan johtaneet tallettajia harhaan heidän arvioidessaan
suhtautumistaan säästökassatalletusten turvallisuuteen.
Mikäli virkamiesten tarkoituksena oli ollut asettaa vakuuksien
riittävyyttä tai talletusten turvallisuutta ilmentäville lausumilleen
ehtoja, lausumien sisältö ei ole ollut vastaanottajien
kannalta tällä tavoin yksiselitteisesti ja selkeästi ymmärrettävissä.

Valtiovarainministeriön rahoitusmarkkinayksikön virkamiesten
antamia lausuntoja tarkasteltaessa on huomattava, että yksikön
eräänä tehtävänä on edellä tarkoitettujen vakuuksien arvioiminen.
Se mitä osuuskunta tarjoaa ja mitä voidaan saada vakuuksiksi
ja kuinka vakuudet arvioidaan, sekä valtiovarainministeriön
saamat selvitykset vakuuksien riittävyydestä ja osuuskunnan
taloudellisesta tilasta, olivat osuuskunnan liikesalaisuuksia.
Niitä virkamiehet eivät voi ilman osuuskunnan suostumusta
paljastaa syyllistymättä rikoslain 40 luvun 5 §:ssä tarkoitettuun
salassapitorikokseen.

Kansalaisten tiedusteltua vakuuksien riittävyyttä, virkamiehet
eivät salassapitovelvollisuuttaan rikkomatta olisi periaatteellisesti
voineet antaa tällaiseen kysymykseen muuta kuin
myönteisen vastauksen sitä ajankohtaa silmällä pitäen, jolloin
osuuskuntalain tarkoittamat vakuudet ministeriön toimesta oli
viimeksi arvioitu. Jos osuuskunnan taloudellisessa asemassa
olisi tapahtunut tämän jälkeen sellainen olennainen muutos,
joka kuuluisi liikesalaisuuden piiriin ja joka vaikuttaisi vakuuksien
riittävyyden arviointiin kielteisesti, virkamies ei
olisi voinut edellä mainitun pykälän määräykset huomioon ottaen
ilmoittaa tästäkään tiedustelijalle.

Edellä todetun valossa tilanne tiedottamisessa on ollut virkamiesten
kannalta pulmallinen. Kysymys ei ole ollut pelkästään
osuuskuntalain 17 c §:n mukaisten vakuuksien turvallisuudesta
ja riittävyydestä, vaan samalla myös osuuskunta Eka-yhtymän
liiketoiminnan piiriin kuuluvista salassa pidettävistä asioista.
Ekan taloudelliseen asemaan liittyviä tietoja ei ole voitu
ilmoittaa. Lausuma vakuuksien riittämättömyydestä olisi saattanut
koskea seikkoja, joista salassapitovelvollisuuden vuoksi
ei olisi saanut antaa yksityiskohtaisia tietoja.

Hallinnon julkisuusperiaatteen mukaisesti peruslähtökohtana
käytännön toiminnalle on, että tietoja annetaan. Liikesalaisuuksia
ei luonnollisesti tällöin saa paljastaa. Annettavat
tiedot eivät saa olla virheellisiä eivätkä harhaanjohtavia.
Tiedottamiskysymyksen arviointi koskee po. tapauksessa tarkemmin
eritellen viime kädessä kansalaisten tiedonsaantioikeuden,
liiketoiminnan ja taloudellisten suhteiden salassapidon sekä
valtiovarainministeriön valvontatehtävän välillä olevia jännitteitä.

Edellä kuvatut olosuhteet tekevät ymmärrettäväksi - vaikkakaan
eivät hyväksyttäväksi - valtiovarainministeriön virkamiesten
toimimisen siten, kuin he olivat uskoneet tilanteen asiassa
kehittyvän.

Johtopäätöksenäni tässä kohden katson edellä sanotun perusteella,
että voidaan arvioida informaation olleen virkamiesten
sitä annettaessa tietämien seikkojen valossa kansalaisten näkökulmasta
katsoen osin harhaanjohtavaa. Olen aikaisemmin
viitannut valtiovarainministeriön kaksoisrooliin; toisaalta
osuuskuntalain tarkoittamien säästökassatalletusten vakuuksien
hyväksyjänä ja siten tallettajien edun valvojana, toisaalta
maan pankkilaitoksen ja rahoitusmarkkinoiden toimivuudesta
huolehtivana keskeisenä päättäjänä. Olen todennut, että asiassa
on ollut kriisitilanteessa rakenteellinen ristiriita. Valtiovarainministeriön
puolelta asiaa on ilmeisestikin arvioitu
painottaen jälkimmäistä tehtävää, riippumatta siitä, että
tiedottaminen saattaisi olla ristiriidassa säästökassatallettajien
tai sellaiseksi aikovien näkökulmasta.

Menettelyä saatetaan tallettajien kannalta aiheellisesti arvostella.
Tiedottamistoimintaa ei mielestäni rikosoikeudellisesti
tarkastellen kuitenkaan voida pitää kuvatussa ristiriitatilanteessa
virkamiehille syyksiluettavana. Haluan kuitenkin
korostaa, että virkamiehen on pidättäydyttävä sellaisista lausumista,
joiden luotettavuudesta ja paikkansa pitävyydestä hänellä
ei ole kaikilta osin varmuutta. Ellei asia, josta tietoa
annetaan, ole yksiselitteinen, vaan informaatio perustuu virkamiehen
omaan käsitykseen tai arvioon tapahtumista, asiaan
liittyvistä epävarmuustekijöistä on ilmoitettava. Silloin vastaus
on oikeudellisesti tarkastellen ehdollinen.

4.8 Tallettajien mahdollisista siviilioikeudellisista vaatimuksista

Hallituksen eduskunnalle 29.10.1993 antaman esityksen (HE n:o
267/1993 Vp.) perusteella on 22.12.1993 annettu laki (1361/93)
tallettajien saamisten turvaamisesta säästökassatoimintaa harjoittavassa
osuuskunnassa. Siinä säädetään mm. lain soveltamis
alasta, tilinomistajan talletuksen turvaamisesta ja lunastetun
talletuksen maksamisesta. Lakiin sisältyy määräyksiä asiassa
noudatettavasta menettelystä.

Eka-laissa säädetään, että jos säästökassatoimintaa harjoittava
osuuskunta on maksukyvytön, tilinomistajan tilille osuuskunnan
säästökassaan tehtyyn talletukseen perustuva saaminen
turvataan siten kuin sanotussa laissa säädetään. Osuuskunta on
tässä laissa tarkoitetulla tavalla maksukyvytön, jos se on
asetettu konkurssiin tai osuuskunnassa on alkanut yrityksen
saneerauksesta annetussa laissa (47/93) tarkoitettu saneerausmenettely
(1 §).

Saaminen, joka luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä
on maksukyvyttömältä osuuskunnalta sen säästökassaan ennen
osuuskunnan maksukyvyttömyyden alkamista tehdyn rahamääräisen
talletuksen perusteella, turvataan lain nojalla (2 §, 1 mom.).
Korkoa ei tämän lain mukaan kuitenkaan korvata.

Koron saaminen säästökassatalletuksille liittyy muun ohella
edellä mainitun tallettajien saamisten turvaamisesta säästökassatoimintaa
harjoittavissa osuuskunnissa annetun lain sisältöön.
Lain eduskuntakäsittelyn yhteydessä käytiin laaja ja
perusteellinen keskustelu mm. siitä, tulisiko ja missä määrin
julkisen vallan turvata, talletusten pääoman lisäksi, myös
niiden korkoja. Näin ei kuitenkaan päätetty tehdä. Asian ratkaiseminen
on kuulunut eduskunnan lainsäädäntövaltaan.

Totean vielä, ettei korkoa koskevien vaatimusten käsittely
talletukseen liittyvänä siviilioikeudellisena kysymyksenä kuulu
oikeuskanslerin toimivaltaan.

4.9 Johtopäätökset ja toimenpiteet

1. Arvioitaessa osuuskunta Eka-yhtymän säästökassan talletusten
vakuuksien valvonnan yleistä yhteiskunnallista merkitystä
pidän kokonaisarvioinnin kannalta suuntaa antavana eduskunnan
yksimielisesti hyväksymää lausumaa, jonka eduskunta ilmitoi
käsitellessään hallituksen esitystä valtion talousarvioksi
vuodelle 1994 (HE n:o 126/1993 vp). Eduskunta on tässä yhteydessä
kirjelmässään momentin 28.87.89 kohdalla edellyttänyt,
että ensisijaisesti on selvitettävä säästökassan ja koko konsernin
johdon vastuu, toiseksi konsernin ja säästökassan tilintarkastajien
vastuu sekä myös säästökassatoimintaa valvovan
valtiovarainministeriön vastuu. Totean siten, että säästökassan
ja koko Eka-konsernin johdon oikeudellinen vastuu myös
osuuskunnan varainhankintaan liittyvässä toiminnassa on ensisijainen.

2. Asiassa on myös tarpeen todeta yhteiskunnallisesti merkittävänä
seikkana, että valtiovarainministeriöllä oli ollut kaksoistehtävä:
toisaalta maan koko rahalaitoksen toimivuuden
turvaaminen ja toisaalta osuuskuntalain tarkoittama osuuskunnan
säästökassatoimintaa koskeva valvonta. Ministeriö oli
yleisen edun nimissä joutunut hyväksymään vakuusjärjestelyjä,
joihin oli sisältynyt säästökassatallettajien kannalta toteutuneita
riskejä. Tähän oli ollut syynä valtiovarainministeriön
tehtävien osittainen ristiriitaisuus ja niiden väliset
jännitteet. Muunlainen toiminta osuuskunta Eka-yhtymän tapauksessa
olisi saadun selvityksen valossa johtanut rahamarkkinoiden
ja maan kokonaisedun kannalta yhteiskunnallisesti selvästi
huonompaan lopputulokseen.

3. Valtiovarainministeriössä suoritetussa osuuskunta Eka-yhtymän
säästökassan valvontatoiminnassa on ollut tallettajien
etujen kannalta puutteita, joiden johdosta olen päätynyt seuraaviin
perustoteamuksiin ja ryhtynyt seuraaviin toimenpiteisiin.

3.1 Olen edellä katsonut ylitarkastaja Kari Ihon menetelleen
virheellisesti siinä, ettei hän ollut kertonut ministeri Viinaselle
ES:n kirjoituksessa kuvatusta, erityisesti vuonna 1993
tapahtuneesta säästökassatalletusten huomattavasta noususta
eikä esittänyt ryhdyttäväksi sen johdosta toimenpiteisiin.
Niin ikään hän oli menetellyt virheellisesti luovuttaessaan
osuuskunta Eka-yhtymälle takaisin valtiovarainministeriöllä
säästökassatalletusten vakuutena olleet Meira Oy:n osakkeet.
(kohta 4.6.2)

3.2 Olen myöskin katsonut, ettei hallitusneuvos Pekka Laajanen
yksikön päällikkönä ollut huolehtinut siitä, että säästökassatalletusten
vakuuksien hyväksymismenettelyä olisi kehitetty ja
vakuuksia valvottu säästökassatoiminnassa vuosien kuluessa tapahtuneiden
muutosten edellyttämällä tavalla. (kohta 4.6.2)

3.3 Asiassa saadun selvityksen valossa annan, syytetoimenpiteisiin
kuitenkaan ryhtymättä, edellä tässä jaksossa kohdassa
3.1 kerrotuista menettelyistä ylitarkastaja Iholle vakavan
huomautuksen, sekä saatan käsitykseni rahoitusmarkkinayksikössä
noudatetusta kohdassa 3.2 kerrotusta menettelystä hallitusneuvos
Laajasen ja valtiovarainministeriön tietoon.

3.4 Lisäksi kiinnitän valtiovarainministeriön huomiota osuuskuntalain
17 c §:n tulkintaan. Erityisesti olen arvostellut
sitä, että valtiovarainministeriö oli 26.3.1993 hyväksynyt
talletusten vakuusjärjestelyn loppuvuodeksi 1993 ilman, että
talletuskantaan nähden olisi ollut riittäviä vakuuksia ja että
talletuskannan kasvuun olisi puututtu. (kohdat 4.2.2 ja 4.5)

3.5 Olen edellä arvostellut valtiovarainministeriön menettelyä
tiedottamisessa. Ministeriöstä oli annettu tallettajien rauhoittamiseksi
Ekan säästökassatalletuksista ja niiden vakuuksista
tietoja, jotka olivat osoittautuneet vakuusturvan riittävyyden
suhteen paikkansa pitämättömiksi. Tiedottamisen osalta
kiinnitän asianomaisten huomiota siihen, että virkamiehen
objektiivisuusvelvollisuus edellyttää vastattavaksi totuudenmukaisesti
niihin kysymyksiin, joiden osalta annetaan tosiseikoista
tietoja. Virkamiehen on pidättäydyttävä lausumista,
joiden luotettavuudesta ja paikkansa pitävyydestä hänellä ei
ole varmuutta. (kohta 4.7)

3.6 Olen vielä tehnyt osuuskuntien säästökassojen valvontaa
koskevien säännösten osalta eri kirjeellä valtioneuvostolle
esityksen säännösten ja menettelyn tarkistamisesta.

3.7 Totean, ettei silloinen valtiovarainministeri Iiro Viinanen
(kohta 4.6.1) ole toiminut asiassa ministerivastuulain
vastaisesti, eikä silloinen valtiosihteeri Eino Keinänen ole
saadun selvityksen perusteella menetellyt virheellisesti.

Lähetän jäljennökset tästä päätöksestä edellä ilmenevässä tarkoituksessa
valtiovarainministeriölle ja toimitettavaksi virkamiehille
Laajaselle ja Iholle sekä myös toimitettavaksi tiedoksi
Viinaselle ja Keinäselle.