27.6.2025

Vaatimukset

Suomen Kirjastopalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset hankintapäätökset ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.960 eurolla asiassa diaarinumero 572/2024 ja 8.000 eurolla asiassa diaarinumero 696/2024 lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti määritellessään tarjouspyynnöissä minkä nimetyn valmistajan tuotteita menettelyjen aikana tullaan hankkimaan ja minkä verran.

Hankintamenettely nyt toteutetussa muodossa on ollut tapa ohittaa tosiasiallinen kilpailutettava kohde kilpailuttamalla tukkuportaan toimija, jolle on etukäteen määritelty, minkä valmistajien tuotteita pitää tarjota. Valittu kilpailuttamistapa on johtanut siihen, että oppikirja-aineiston valinta tapahtuu hankintalaissa säännellyn kilpailuttamismenettelyn ulkopuolella kunta-, koulu- tai jopa opettajakohtaisesti, joilla on vapaat kädet valita halutun valmistajan tuote. Hankintamenettely tämän sisältöisenä johtaa suorahankintaan tarjouspyynnöissä nimetyiltä kustantajilta, eikä tarjouskilpailu ole täyttänyt kilpailuttamisvelvoitetta, kun kilpailevia tuotteita ei vertailla.

Menettelyllä on suljettu pois kaikki muut kuin tarjouspyynnöissä nimetyt oppimateriaalien kustantajat, eikä kilpailutuksiin ole voinut osallistua tarjoamatta näiden kustantajien materiaaleja. Käytäntö on ollut omiaan johtamaan tilanteeseen, jossa vain asemansa vakiinnuttaneet valmistajat voivat myydä tuotteitaan ja jossa uusien kilpailijoiden markkinoille tulo ja osallistuminen hankintamenettelyyn estyy.

Hankintayksikkö on määritellyt hankinnan kohteet hankintasäännösten vastaisesti viittaamalla nimettyihin kustantajiin ilman, että tarjouspyyntöön on lisätty ilmaisua ”tai vastaava”. Hankinnan kohteina olevat oppimateriaalit olisi ollut mahdollista määritellä muutoin kuin kustantajia luettelemalla, esimerkiksi kuvaamalla hankittava tuote oppiaineen ja luokka-asteen mukaisesti.

Tarjouspyynnöissä on määritelty ainoastaan kotimaisia kustantajia, mikä on syrjinyt muualle Euroopan unionissa sijoittautuneita kustantajia. Unionin alueella on satoja kustantajia, jotka voivat nykyaikaisin tekniikoin vaivattomasti mukauttaa kustantamaansa oppimateriaalia eri kielille. Hankintojen suuresta arvosta huolimatta kilpailutuksissa on saatu vain kaksi tarjousta, mikä osoittaa, että tarjouspyynnöt ovat mahdollistaneet vain kahden tukkuportaalla olevan kotimaisen toimijan osallistumisen kilpailutukseen.

Tarjouskilpailuissa ei ole käytännössä voinut menestyä tarjoaja, joka on halunnut tarjota muiden kuin tiettyjen valmistajien oppimateriaaleja taikka nimettyjen valmistajien materiaaleja tarjouspyynnöissä asetetuista painoarvoista poikkeavalla tavalla.

Menettely on myös ollut omiaan suosimaan toisen asteen oppimateriaalin hankinnassa (asia diaarinumero 696/2024) Storia Oy:tä, joka Kustannusosakeyhtiö Otavan määräysvallassa olevana toimijana hyötyy siitä, että jälkimmäiseltä on ilmoitettu hankittavan suurin osuus tuotteista.

Tarjousten vertailuluvussa on otettu huomioon tarjoajan ilmoittamat kustantajakohtaiset alennusprosentit suhteessa kustantajan julkaisemaan viitehintaan. Tarjoajalla ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa viitehintaan. Oppimateriaalin kustantajille on myös annettu täysi vapaus sopimuskaudella muuttaa hinnoittelua, kun tarjouspyynnöt ovat olleet sidottuja vain kustantajan viitehintaan.

Vaatimukset

Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.939,11 eurolla asiassa diaarinumero 572/2024 ja 7.503,44 eurolla asiassa diaarinumero 696/2024 viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti määritellessään tarjouspyynnöissä tietyt kustantajat ja sisällöntuottajat. Niiden nimeäminen on perustunut puitejärjestelyn asiakkaiden ilmaisemiin tarpeisiin eri kustantajien ja sisällöntuottajien oppimateriaaleista sekä hankintayksikön käytössä oleviin tietoihin asiakkaiden tilausten kohdentumisesta aiemmalla vastaavan yhteishankinnan sopimuskaudella. Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut määritellä tiettyjen, tarjouspyyntöasiakirjoissa yksilöityjen kustantajien ja sisällöntuottajien oppimateriaalien saatavuuden vähimmäisvaatimukseksi.

Molemmissa hankintamenettelyissä hankinnan kohteena on puitejärjestelyjen asiakkaiden tarpeiden takia ollut hankintakanava kaikenlaisille asiakkaiden tarvitsemille oppimateriaaleille, eivät tietyt yksittäiset oppikirjat, kirjasarjat tai muut oppimateriaalit. Kyseessä on ollut kokonaisratkaisu, joka sisältää paitsi tarjouspyynnöissä kuvatut oppimateriaalit myös tuotteiden tilaamiseen, toimittamiseen ja käyttämiseen liittyvät palvelut.

Kustantajien ja sisällöntuottajien nimeäminen on ollut välttämätöntä, jotta tarjoajille on ollut tarjouspyyntöjen perusteella yksiselitteistä, minkälaista tuotevalikoimaa heiltä vähintään edellytetään. Tosiasiallisista sopimuskaudella tehtävistä oppimateriaalihankinnoista ja niiden kohdentumisesta eri kustantajien ja sisällöntuottajien materiaaleihin vastaavat asiakkaat. Heidän valintansa ei ole sidottu tarjouspyyntöasiakirjoissa määriteltyyn kustantajan tai sisällöntuottajan määrittelyyn pakollisena tai muuna kustantajana. Oppimateriaalihankinnoissa korostuu opetushenkilöstön, erityisesti opettajien, vapaus valita ne oppimateriaalit, jotka tukevat parhaiten opetussuunnitelman toteutusta sekä koulun ja opettajien määrittelemiä pedagogisia tavoitteita.

Vaikka eri kustantajilla ja sisällöntuottajilla on saman oppiaineen opetukseen tarkoitettuja oppimateriaaleja, ovat ne sisällöiltään ja toteutuksiltaan sillä tavoin toisistaan poikkeavia yksilöllisiä teoksia, että kilpailutuksessa ei olisi mahdollista liittää nimetyn kustantajan tai sisällöntuottajan yhteyteen mainintaa ”tai vastaava”. Toisin kuin muiden koulutarvikkeiden kohdalla, oppimateriaalin sopivuuden arviointi kytkeytyy kiinteästi opetustyöhön liittyviin pedagogisiin seikkoihin.

Hankintayksikkö on kartoittanut hankinnasta kiinnostuneita toimittajia ennakkoilmoituksen avulla ja käymällä markkinavuoropuhelua kaikkien hankinnasta kiinnostuneiden yritysten kanssa. Käytännössä alalla toimivia oppimateriaalien välittäjiä on hankintayksikön tietojen mukaan kaksi: Storia Oy ja Suomen Kirjastopalvelu Oy. Esimerkiksi oppimateriaalien valmistajat eivät ole missään vaiheessa vuosien varrella ilmaisseet kiinnostustaan osallistua hankintayksikön oppimateriaalien hankintaa koskevaan tarjouskilpailuun, vaikka niiden kanssa on käyty vuoropuhelua muista hankintaan liittyvistä kysymyksistä. Hankintayksikön käsityksen mukaan oppimateriaalien kustantajilla ja sisällöntuottajilla ei ole tarjolla sellaista kokonaisuutta, jota on koulumaailman tarpeiden pohjalta kilpailutettu. Hankintayksikkö on pystynyt turvaamaan yritysten tasapuoliset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun ja käyttämään hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet hankintalaissa edellytetyllä tavalla.

Tiettyjen kustantajien ja sisällöntuottajien nimeäminen pakollisiksi on lisäksi ollut keino saattaa tarjoukset keskenään vertailukelpoisiksi. Mikäli tiettyjen suurimpien kustantajien ja sisällöntuottajien yksilöintiin liittyvää vähimmäisvaatimusta ei olisi mahdollista asettaa, tarjouskilpailussa saatavat tarjoukset voisivat olla sisällöltään hyvinkin erilaisia.

Hankintamenettelyissä on ollut tavoitteena, että valittu toimittaja asettaa asiakkaiden saataville mahdollisimman kattavan valikoiman eri kustantajien ja sisällöntuottajien oppimateriaaleja ja että toimittaja laajentaa tuotevalikoimaansa sopimuskaudella asiakkaiden tarpeita vastaavasti kattaen myös ulkomaisen aineiston. Toimintamalli avaa mahdollisuuden uusille, asiakkaita kiinnostaville ja mahdollisesti edullisempia oppimateriaaleja tuottaville kustantajille ja sisällöntuottajille tulla markkinoille myös yhteishankinnan kautta kesken sopimuskauden, mikäli ne päättävät antaa oppimateriaalinsa hankintayksikön sopimuskumppanina toimivan välittäjän kautta asiakkaille tarjolle.

Tarjousten kokonaisvertailuluvun laskennassa käytetyt painoarvot on määritelty tarjousten vertailua varten eivätkä ne sido asiakkaita tai hankintayksikköä. Painoarvot ovat arvioita, jotka perustuvat aikaisemman oppimateriaaleja koskevan puitejärjestelyn tietoon hinnoitteluryhmä- ja kustantajakohtaisesta hankintojen jakautumisesta sekä asiakkailta saatuihin arvioihin puitesopimuksen käytöstä. Tällä tavanomaisella menettelyllä on tavoiteltu mahdollisimman edustavaa otosta hankinnan kohteesta tarjousten vertailua varten.

Kustannusosakeyhtiö Otava on suuri oppimateriaalien kustantaja ja sen oppimateriaaleille toisen asteen oppimateriaalien hankintakanavaa koskevassa tarjouskilpailussa asetetut painoarvot ovat perustuneet aikaisempiin tilausmääriin sekä asiakkailta saatuihin arvioihin tulevan puitesopimuksen käytöstä.

Sekä tarjouspyynnöissä nimetyille että muille (pois lukien ulkomaiset kustantajat) puitesopimuksen piiriin kuuluville eri kustantajien ja sisällöntuottajien oppimateriaaleille haetaan tarjouskilpailussa käytetyn alennusprosenttimenettelyn kautta kilpailutetut hinnat, joten valittajan esittämät väitteet tuotteiden kilpailuttamatta jättämisestä ja suorahankinnoista nimetyiltä kustantajilta ovat virheellisiä.

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valitusten johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt puitejärjestelyinä toteuttamiensa hankintojen kohteen määrittämisessä ja vertailuperusteiden asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 71) on todettu, että momentti on suosituksenluontoinen. Tarkoituksena on korostaa hankintojen toteuttamisen julkiselle taloudelle aiheuttamia hallinnollisia kustannuksia ja niiden minimointia, hankintojen kestävyyttä sekä niiden vaikutuksia pieniin ja keskisuuriin yrityksiin ja yhteisöihin. Säännöksessä suositellaan hankintatoimen järjestämistä ja toteuttamista lain tavoitteiden mukaisella tavalla. Hankintojen tarkoituksenmukaisin järjestämistapa ja hankinnan sisällön määrittäminen jäävät kuitenkin hankintayksiköiden harkintavaltaan ja vastuulle.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikön on valittava puitejärjestelyyn yksi tai useampi toimittaja.

Hankintalain 43 §:n 1 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn yhden toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 167) on todettu, että hankinnan kohdetta kuvaavia määritelmiä ei saa laatia siten, että ne luovat perusteettomia esteitä julkisten hankintojen avaamiselle kilpailulle. Lisäksi on todettu, että kyseessä on yleinen tarjoajien tasapuolista kohtelua sekä kilpailua turvaava säännös.

Hankintalain 71 §:n 3 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavassa määritelmässä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita, eikä siinä myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään, joka on ominainen tietyn tarjoajan tavaroille, palveluille tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on tällöin liitettävä ilmaisu ”tai vastaava”.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Tarjouspyynnöt

Hankintayksikkö on kummassakin käsiteltävänä olevassa markkinaoikeuden asiassa pyytänyt tarjouksia hankintakanavasta, jonka kautta voi tilata oppimateriaaleja.

Varhaiskasvatusta sekä esi- ja perusopetusta koskevan tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on asetettu vähimmäisvaatimus, jonka mukaan tarjoajan kautta on tullut olla tilattavissa vähintään SanomaPro Oy:n, Kustannusosakeyhtiö Otavan, Publiva Oy:n (Edukustannus ja Kirjapaja), Schildts & Söderströms Ab:n, Edita Oppiminen Oy:n, Opetushallituksen, PS-Kustannuksen, Studeo Oy:n, e-Oppi Oy:n, DragonBox Finland Oy:n, Kehitysvammaliiton ja Typing Master Finland Oy:n (Näppistaituri) varhaiskasvatukseen sekä esi- ja perusopetukseen tarkoitetut painetut ja digitaaliset oppimateriaalit siltä osin kuin kustantajat ja sisällöntuottajat ovat antaneet niitä jakeluun oman jakelukanavansa ulkopuolelle (markkinaoikeuden asia diaarinumero 572/2024).

Toisen asteen oppimateriaaleja koskevan tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on asetettu vähimmäisvaatimus, jonka mukaan tarjoajan kautta on tullut olla tilattavissa vähintään SanomaPro Oy:n, Kustannusosakeyhtiö Otavan (sis. Finn Lectura), e-Oppi Oy:n, Schildts & Söderströms Ab:n, Edita Publishing Oy:n, Studeo Oy:n, SKS Oppi ja Tieto Oy:n, PeDaTa Oy:n, MAFY Oy:n, Kustannus Oy Duodecimin, Rakennustieto Oy:n, Sähköinfo Oy:n, Opintoverkko Oy:n, Opetushallituksen, Suomen Kuljetusturva Oy:n, Kiinteistömedia Oy:n, Tietosanoman ja Amk-Kustannus Oy:n (Tammertekniikka) toisen asteen opetukseen tarkoitetut painetut ja digitaaliset oppimateriaalit siltä osin kuin kustantajat ja sisällöntuottajat ovat antaneet niitä jakeluun oman jakelukanavansa ulkopuolelle (markkinaoikeuden asia diaarinumero 696/2024).

Tarjouspyyntöjen saman nimisissä liitteissä ”Hankinnan kohde ja vaatimukset” on kohdan 3 ”Hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset” alakohdassa 3.1 ”Sopimustuotevalikoima” todettu seuraavaa:

”Sopimustuotevalikoima sisältää eri kustantajien painetut ja digitaaliset oppimateriaalit [ — — ].

Materiaaleja tulee olla saatavilla erikielisinä, vähintään suomen, ruotsin ja englannin kielisinä. Materiaaleja tulee olla saatavilla myös maahanmuuttajaopetukseen, vammaisopetukseen ja erityisopetukseen.

Puitejärjestelyn kautta tulee olla tilattavissa kattava ja asiakastarpeeseen vastaava valikoima eri kustantajien ja sisällöntuottajien maksullisia materiaaleja. Toimittajan tilausjärjestelmän kautta voi hankkia myös maksuttomia materiaaleja, mikäli Toimittaja on ottanut ne valikoimaansa.”

Samassa alakohdassa on muiden kuin edellä nimeltä mainittujen kustantajien ja sisällöntuottajien osalta todettu seuraavaa:

”Toimittajan tulee sisällyttää sopimustuotevalikoimaan kaikki valikoimassaan olevien muiden kustantajien ja sisällöntuottajien oppimateriaalit.

Oppimateriaalien markkina ja käyttö tulevat todennäköisesti kehittymään sopimuskauden aikana. Toimittajan tulee laajentaa valikoimaansa Asiakkaiden hankinnan kohteeseen sisältyvien tarpeiden mukaisesti, jotta se palvelee Asiakkaiden tarpeita mahdollisimman hyvin. Asiakkaiden hankintatarpeet voivat koskea esimerkiksi sellaisten kustantajien ja sisällöntuottajien materiaaleja, joiden materiaaleja ei ole aikaisemmin ollut Toimittajan kautta saatavilla. Toimittaja voi olla lisäämättä asiakastarpeiden mukaisten kustantajien ja sisällöntuottajien materiaaleja valikoimaansa vain perustellusta syystä, esimerkiksi mikäli kustantaja tai sisällöntuottaja ei anna materiaalejaan jakeluun oman jakelukanavansa ulkopuolelle. Toimittajan tulee antaa pyydettäessä selvitys asian johdosta.”

Samassa alakohdassa on ulkomaisten kustantajien kohdalla todettu, että toimittajan tulee sisällyttää sopimustuotevalikoimaan myös ulkomaisten kustantajien oppimateriaaleja, mikäli ne kuuluvat toimittajan valikoimaan.

Samassa alakohdassa on lisäksi todettu, että pakollisten kustantajien ja sisällöntuottajien osalta noudatetaan tarjouspyynnön liitteen 2 ”Alennusprosentit” mukaisia hinnoitteluryhmäkohtaisia alennusprosentteja ja että muiden kustantajien ja sisällöntuottajien osalta noudatetaan kyseisen liitteen mukaisia hinnoitteluryhmäkohtaisia ”Muut kustantajat” ‑alennusprosentteja. Edelleen on todettu, että ulkomaisten kustantajien tuotteisiin ei sovelleta mainitun liitteen mukaisia alennuksia.

Tarjouspyyntöjen ”Alennusprosentit” nimisissä liitteissä on todettu seuraavaa:

”Kustantaja

Taulukkoon on kunkin hinnoitteluryhmän alle nimetty ne kustantajat/sisällöntuottajat, joille tarjoajan tulee tarjota alennusprosentti.

Taulukossa kohta ’Muut kustantajat’ tarkoittaa kaikkia muita kuin taulukossa nimettyjä kustantajia/sisällöntuottajia, joiden [ — — ] oppimateriaaleja tarjoajan kautta on saatavilla sopimuskaudella.

Ulkomaisten kustantajien tuotteisiin ei sovelleta tämän liitteen mukaisia alennuksia. [ — — ]

Mikäli tarjoaja lisää sopimuskaudella valikoimaansa uusia kotimaisia kustantajia/sisällöntuottajia, joiden kautta on saatavilla [ — — ] oppimateriaaleja, myös näihin sovelletaan tarjoajan kohtaan ’Muut kustantajat’ tarjoamaa alennusprosenttia hinnoitteluryhmäkohtaisesti.

[ — — ]

Painoarvo

Taulukon sarakkeessa ’Painoarvo’ on ilmoitettu arvio hankinnan jakautumisesta hinnoitteluryhmä- ja kustantajakohtaisesti.

Painoarvot ovat kokonaisvertailuluvun laskemista varten, eivätkä sido asiakkaita tai Hanselia.

Arvio perustuu [ — — ] historiatietoon hinnoitteluryhmä- ja kustantajakohtaisesta hankintojen jakautumisesta sekä asiakkailta saatuihin arvioihin puitesopimuksen käytöstä. [ — — ]

Alennusprosentti (%)

Tarjoajan tulee täyttää taulukon ’Alennusprosentti (%)’ -sarakkeeseen tarjoamansa hinnoitteluryhmä- ja kustantajakohtaiset alennusprosentit.

[ — — ]

Tarjoajan tarjoamat alennusprosentit koskevat kaikkia kyseisen kustantajan kyseiseen hinnoitteluryhmään kuuluvia [ — — ] oppimateriaaleja.

Alennusprosentteja tarjotessaan tarjoajan tulee huomioida tarjouspyynnön liitteenä B olevan puitesopimusluonnoksen luvut 10 ’Hinnat ja hinnanmuutokset’ ja 20 ’Hanselin palvelumaksu’.”

Edellä kuvatuissa liitteissä ”Alennusprosentit” on ollut neljä eri hinnoitteluryhmää: painetut oppimateriaalit (perustilauskausi), painetut oppimateriaalit (lisätilaus), digitaaliset oppimateriaalit (perustilauskausi) ja digitaaliset oppimateriaalit (lisätilaus).

Tarjouspyyntöjen saman nimisissä liitteissä ”Liite B Puitesopimus” on kohdan 10 ”Hinnat ja hinnanmuutokset” alakohdassa 10.1 todettu muun ohella, että puitesopimuksen piiriin kuuluvien tarvittavien tuotteiden arvonlisäverottomat myyntihinnat muodostuvat siten, että kustantajan tuotteelle määrittelemästä julkisesta arvonlisäverottomasta hinnasta vähennetään toimittajan hinnoitteluryhmäkohtaisesti kyseessä olevan kustantajan tuotteille liitteessä 2 ”Alennusprosentit” antaman alennusprosentin perusteella laskettu alennus. Alakohdassa on edelleen todettu, että myyntihinnan laskennassa käytettävän kustantajan määrittelemän hinnan tulee olla hankintayksikön todennettavissa kustantajan avoimesta verkkokaupasta tai verkkosivuilla julkaistusta, ilman kirjautumista nähtävillä olevasta hinnastosta. Jos tällaista julkista kustantajan hinnastoa ei ole saatavilla, tulee kustantajan määrittelemästä hinnasta olla toimitettavissa hankintayksikölle muu kustantajan antama erillinen selvitys.

Tarjouspyyntöjen kohdan ”Yhteiset kriteerit/tiedot” alakohdassa ”Tarjouspyynnön muut ehdot” on edellytetty, että tarjoaja sitoutuu koko sopimuskaudeksi tarjoamiinsa alennusprosentteihin.

Tarjouspyyntöjen kohdan ”Päätöksenteon perusteet” alakohdassa ”Puitejärjestelyn toimintamalli” on todettu seuraavaa:

”Puitejärjestelyyn valitaan yksi toimittaja.

Tarjousvertailussa parhaiten menestyneen tarjouksen tehnyt tarjoaja valitaan puitejärjestelyyn toimittajaksi tässä kohdassa kuvatulla tavalla.

Puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat voivat tehdä tilaukset suoraan toimittajalta ilman kilpailuttamista puitejärjestelyn ehtojen mukaisesti.”

Saman kohdan alakohdassa ”Toimittajan valinta” on todettu seuraavaa:

”Puitejärjestelyyn toimittajaksi valitaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja.

Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hinnaltaan halvin eli kokonaisvertailuluvultaan pienin.

Tarjoukset vertaillaan kokonaisvertailuluvun perusteella. Tarjoajan kokonaisvertailuluku muodostuu tarjoajan ohjeiden ja vaatimusten mukaisesti täyttämälle tarjouspyynnön liitteelle 2 ’Alennusprosentit’  [ — — ].

Pienimmän kokonaisvertailuluvun tarjonnut tarjoaja valitaan puitejärjestelyyn toimittajaksi.”

Asioiden arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti määritellessään tarjouspyynnöissä minkä nimetyn valmistajan tuotteita menettelyjen aikana tullaan hankkimaan ja minkä verran. Hankintamenettely nyt toteutetussa muodossa on ollut tapa ohittaa tosiasiallinen kilpailutettava kohde kilpailuttamalla tukkuportaan toimija, jolle on etukäteen määritelty, minkä valmistajan tuotteita pitää tarjota. Hankinnan kohde olisi ollut mahdollista määritellä muulla tavoin. Hankintayksikkö on lisäksi määritellyt hankinnan kohteen hankintasäännösten vastaisesti viittaamalla nimettyihin kustantajiin ilman, että tarjouspyyntöön on lisätty ilmaisua ”tai vastaava”.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja hankintamenettelyn toteuttamisen. Hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Lisäksi suhteellisuuden vaatimuksesta seuraa, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, eikä vaatimusten ja kriteerien asettamisella ja muilla toimenpiteillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. Hankintalain tavoitteena on myös kilpailuolosuhteiden hyödyntäminen, millä tarkoitetaan markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi.

Hankintojen kohteina ovat olleet hankintakanavat, joiden kautta puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat voivat tilata erilaisia oppimateriaaleja siltä osin kuin kustantajat ja sisällöntuottajat ovat antaneet niitä jakeluun oman jakelukanavansa ulkopuolelle. Hankintamenettelyt on toteutettu yhden toimittajan puitejärjestelyinä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännökset eivät aseta estettä sille, että yhden toimittajan puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat tilaavat tuotteita tai palveluita suoraan ennakkoon valitulta toimittajalta puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman lisäkilpailutuksia. Tarjouspyyntöjä ei myöskään voida pitää syrjivinä tai tasapuolisen kohtelun vastaisina sillä perusteella, että on noudatettu hinnoittelumallia, jossa tarjousten on tullut perustua kustantajien asettamiin viitehintoihin ja niistä mahdollisesti annettuihin alennuksiin (ks. myös KHO 22.12.2016 taltio 5460). Kun otetaan huomioon, että tarjoajat ovat sopimuskauden aikana sidottuja tarjouksissaan ilmoittamiinsa viitehintojen alennusprosentteihin, markkinaoikeus katsoo, että hinnoittelumalli ei myöskään johda valittajan esittämin tavoin hankintamenettelyn ulkopuolella tapahtuvaan suorahankintaan.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä kuvatulla tavalla todettu tiettyjen kustantajien oppimateriaalien sisällyttämisen tarjoajan tuotevalikoimaan olevan vähimmäisvaatimus ja edellytetty, että valittu toimittaja kykenee laajentamaan oppimateriaalivalikoimaansa puitejärjestelyn asiakkaiden tarpeiden mukaisesti hankintasopimuskauden aikana. Tuotevalikoimaan on tullut pystyä sisällyttämään myös ulkomaisten kustantajien oppimateriaalit, mikäli ne kuuluvat toimittajan valikoimaan. Markkinaoikeus toteaa, että oppimateriaalivalikoima ei siten ole ollut valittajan esittämin tavoin rajattu pelkästään tarjouspyynnöissä ennalta mainittuihin kustantajiin ja sisällöntuottajiin.

Markkinaoikeus toteaa, että painetut ja digitaaliset oppimateriaalit sisältävät pedagogisesti, kielellisesti ja sisällöllisesti erilaisia ratkaisuja eivätkä oppimateriaalit välttämättä ole korvattavissa keskenään. Pelkkä yleinen kuvaus oppimateriaalin sisällöstä ei näin ollen olisi ollut riittävää sen varmistamiseksi, että tarjouspyyntöjen perusteella saadut tarjoukset vastaavat puitejärjestelyn asiakkaiden tarpeita. Toisaalta hankinnan kohteena oleviin hankintakanaviin on edellä todetusti määritelty sisällytettäväksi puitejärjestelyn sopimuskauden aikana julkaistavat kustantajien uudet oppimateriaalit, minkä vuoksi oppimateriaalien täsmällinen yksilöinti etukäteen ei myöskään ole ollut tarkoituksenmukaista tai edes kaikilta osin mahdollista. Näissä olosuhteissa hankinnan kohteen kuvaaminen ilman viittauksia kustantajiin olisi voinut johtaa epätarkoituksenmukaiseen hankinnan kohteen määrittelyyn. Kun vielä otetaan huomioon, että alennushinnoittelukäytäntö ei ole edellyttänyt sopimussuhdetta tarjoajan ja kustantajan välillä, markkinaoikeus katsoo, ettei kustantajien mainitsemista tarjouspyynnöissä voida pitää hankintalain 71 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ominaisena tietyn tarjoajan tavaroille, palveluille tai tuotantoon siten, että viittaus suosisi tai syrjisi tiettyjä tarjoajia tai tavaroita.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että kustantamoilla on useimmiten julkaisuoikeus kustannussopimuksiensa mukaisiin teoksiin, minkä vuoksi tietty teos voidaan alun perin hankkia vain tietyltä kustantamolta. Tällöin kustantamoiden välinen vertailu ei ole saman teoksen osalta mahdollista. Hankintayksikön ei siten voida tällaisessa tapauksessa katsoa hankinnan kohteesta johtuvista syistä olleen velvoitettu liittämään kustantajan yksilöimisen yhteyteen mainintaa ”tai vastaava” (ks. myös MAO 862/2017).

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnan kohteen määrittämisessä hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouskilpailuissa ei ole käytännössä voinut menestyä tarjoaja, joka on halunnut tarjota muiden kuin tiettyjen valmistajien oppimateriaaleja taikka nimettyjen valmistajien materiaaleja tarjouspyynnöissä asetetuista painoarvoista poikkeavalla tavalla. Menettely on valittajan mukaan ollut omiaan suosimaan toisen asteen oppimateriaalin hankinnassa Storia Oy:tä, joka Kustannusosakeyhtiö Otavan määräysvallassa olevana toimijana hyötyy siitä, että jälkimmäiseltä on ilmoitettu hankittavan suurin osuus tuotteista.

Tarjouspyynnöissä jokaiselle luetellulle kustantajalle on kohdennettu tietty painoarvo tarjousten vertailulukua varten. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan painoarvot perustuvat arvioon hankinnan jakautumisesta hinnoitteluryhmä- ja kustantajakohtaisesti. Arvio on esitetyn selvityksen perusteella perustunut aikaisempien samankaltaisten puitejärjestelyjen hankintasopimuskauden aikana toteutettuihin oppimateriaalitilauksiin sekä asiakkailta saatuihin arvioihin puitesopimuksen käytöstä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittu tarjoaja ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella sidottu toimittamaan oppikirjamateriaalia puitesopimuskauden aikana edellä kuvattujen painoarvojen mukaisesti. Tarjouspyynnöissä on osana puitejärjestelyn toteuttamista jätetty avoimeksi hankittavien tuotteiden täsmällinen määrä ja valikoima. Markkinaoikeus katsoo, että painoarvolukujen määrittäminen osana tarjousvertailussa käytettävää vertailulukua on varmistanut, että hankinta vastaa todellisia käyttötarpeita ja että hintavertailu tehdään ottaen huomioon tuotteet, joilla todennäköisesti on suurin vaikutus hankintakokonaisuuteen. Tilausmäärien kohdentumisen ilmoittaminen tarjouspyynnöissä on lisäksi antanut tietoa puitejärjestelyssä mukana olevien asiakkaiden todennäköisistä hankinnoista sopimuskauden aikana, mikä on osaltaan turvannut tarjoajien tasapuolisen aseman sekä mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten laatimisen (ks. KHO 2019:84). Asiassa esitetyn perusteella ei ole syytä katsoa, että painoarvolukujen asettamisella olisi valittajan esittämin tavoin suosittu Storia Oy:tä.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti asettaessaan kustantaja- ja sisällöntuottajakohtaiset painoarvoluvut tarjouspyynnöissä.

Valittaja on vielä esittänyt, että yksittäinen tarjoaja ei ole voinut vaikuttaa soveltamaansa hintaan, koska tarjousten valinnassa käytettävä vertailuluku on ollut sidottu kunkin kustantajan asettamaan viitehintaan. Valittaja on esittänyt myös, että tuotteiden valmistajille on hankintamenettelyssä annettu täysi vapaus hankintasopimuskaudella muuttaa hinnoittelua tarjouspyyntöjen ollessa sidottuja vain valmistajan viitehintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnöissä on edellä kuvatusti edellytetty, että tarjoaja sitoutuu koko hankintasopimuskaudeksi tarjouksessaan ilmoitettuihin alennusprosentteihin. Tarjouksissa ilmoitetut alennusprosentit ovat koskeneet myös kustantajien sopimuskauden aikana mahdollisesti muuttamia viitehintoja. Tarjoaja on siten ollut sidottu kustantajan tuotteelle ilmoittamaan viitehintaan sekä tarjousten vertailuluvun muodostumisen että hankintasopimuskauden aikaisten tilausten osalta. Hinnoittelukäytäntö on ollut yhteneväinen kaikkia tarjoajia kohtaan, ja tarjoajalla on ollut mahdollisuus vaikuttaa tarjoamiinsa kustantajakohtaisiin alennusprosentteihin. Tarjouspyyntöjen on näin ollen katsottava ottaneen huomioon mahdolliset sopimuskauden aikaiset hinnoittelumuutokset ja mahdollistaneen yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen sekä sen selvittämisen, mikä tarjouksista on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnoissaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.