5.6.2025

Vaatimukset

Lem-Kem Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Jyväskylän kaupungin tilapalvelun kiinteistöjohtajan 7.1.2025 tekemän päätöksen § 1, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.642,50 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköllä ei ole ollut perustetta keskeyttää hankintamenettelyä. Kyse ei ole ollut hankinnan kohteelle asetetun ehdottoman vaatimuksen muuttamisesta, vaan tarjouspyynnön laajuuden muuttamisesta siten, että kolme alun perin tarjouspyynnön kohteena olevaa tuotetta on poistettu. Tuotteet olisi voitu poistaa sallittuna tarjouspyynnön muutoksena. Kolmen tuotteen poistaminen on ollut hankinnan laajuuteen ja kokonaisarvoon nähden vähäinen muutos, eikä se ole vaikuttanut olennaisesti potentiaalisten tarjoajien määrään. Tarjouspyynnöstä poistettuja LED-tuotteita on toimitettu hankintayksikölle useamman vuoden ajan, ja markkinoilla on ollut useita toimittajia, joilla on ollut tarjolla kyseisiä tuotteita.

Hankintayksiköt täsmentävät ja korjaavat tavanomaisesti tarjouspyyntöjään muuttamalla hankittavien tavaroiden tai palvelujen laajuutta. Jotta hankintayksiköt voisivat saada riittävän määrän vertailukelpoisia tarjouksia, kiinnostuneilla toimijoilla tulee olla vielä kysymysvaiheessa mahdollisuus vaikuttaa tarjouspyyntöön ja sen ehtoihin. Sähkötarvikkeiden, sähköasennustarvikkeiden ja valaisimien vähittäiskaupan alalla vallitsee vahva kilpailu, ja alalla toimivat elinkeinonharjoittajat ovat aktiivisia, seuraavat tarkasti tarjouspyyntöjä ja niiden muutoksia sekä pyrkivät osallistumaan hankintoihin loppuun saakka.

Hankintayksikkö on noudattanut tarjouspyynnön muuttamiselle asetettuja määräaikoja, joten tarjoajia on kohdeltu myös tältä osin tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Tarjouspyynnön muutos on tehty ennen kuin tarjoajat ovat jättäneet tarjouksensa, ja tarjousten jättämiselle asetettu määräaika on ollut riittävä. Hankintayksikkö on tiedottanut tuotteiden poistamisesta riittävästi siten, että kaikki tavanomaisen huolelliset tarjoajat ovat voineet tutustua muutokseen samoin edellytyksin.

Ottaen huomioon tarjouskilpailun keskeyttäminen, tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjoama poikkeuksellisen alhainen hinta sekä hankintayksikön ilmoittama peruste tarjouskilpailun keskeyttämiselle, hankintayksikkö on menettelyllään pyrkinyt siihen, että tarjoajat antaisivat uudessa tarjouskilpailussa hinnaltaan halvempia tarjouksia. Hankintayksikön menettely on mahdollistanut kielletyn tarjousten tinkimisen, mikä on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Vaatimukset

Jyväskylän kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.922,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Tarjouspyyntöä on muutettu olennaisesti, eikä sitä ole voinut tehdä korjausilmoituksella.

Tarjoajan on alkuperäisen tarjouspyynnön mukaan tullut tarjota tuoteryhmiä tuotekoodeilla LEDT5HE212 (LED-valoputki), LEDT5HE136 (LED-valoputki) ja 44186 (LED-lamppu). Tarjoajan on tullut tarjota jokaista tarjouspyynnön liitteenä olleessa tarjouserittelyssä vaadittua tuotetta, ja tarjottavien tuotteiden on tullut täyttää kaikki tarjouserittelyssä asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö on kesken hankintamenettelyn luopunut alkuperäisen tarjouspyynnön ehdottomista vaatimuksista poistaessaan edellä mainitut kolme tuotetta hankinnan kohteesta.

Markkinoilla toimivista yrityksistä ainoastaan valittaja on voinut tarjota tarjouspyynnöstä poistettuja tuoteryhmiä. Alkuperäisessä tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset ovat siten rajoittaneet kilpailua ja vaarantaneet tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Hankintayksikkö on alkuperäiseen tarjouspyyntöön liittyvää tarjoajan kysymystä käsitellessään katsonut, että tuotteet ovat olleet epätarkoituksenmukaisia ja rajoittaneet kilpailua tarpeettomasti.

Hankintayksikkö on poistanut edellä mainitut kolme tuotetta korjatulla hankintailmoituksella tarjouspyynnöstä. Muutosten tarkoituksena on ollut houkutella tarjouskilpailuun sellaisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia olisi voineet jättää alkuperäisen tarjouspyynnön mukaista tarjousta.

Korjausilmoituksen julkaiseminen ei ole turvannut sellaisten potentiaalisten tarjoajien oikeuksia, jotka alkuperäiseen tarjouspyyntöön tutustuttuaan ovat päätyneet olemaan jättämättä tarjousta, koska ne eivät ole voineet tarjota sittemmin hankinnan kohteesta poistettuja tuotteita. Tarjouspyyntöön tehdyn muutoksen jälkeen tarjouksen on voinut jättää myös sellainen tarjoaja, joka ilman muutosta ei olisi kyennyt osallistumaan tarjouskilpailuun.

Potentiaalisilla tarjoajilla ei ole velvollisuutta seurata hankintailmoituksia enää sen jälkeen, kun ne ovat tutustuneet alkuperäiseen tarjouspyyntöön ja havainneet, etteivät ne pysty osallistumaan tarjouskilpailuun. Tarjouspyyntöön tehdyllä muutoksella on ollut vaikutusta myös hinta-laatusuhteen vertailuperusteisiin, koska tarjousvertailussa käytettävät hintapisteet on laskettu tarjoajan tarjouserittelyssä ilmoittamien hintojen perusteella.

Hankintayksikkö ei ole pyrkinyt hankintamenettelyn keskeyttämisellä siihen, että tarjoajat antaisivat uudessa tarjouskilpailussa halvempia tarjouksia, eikä valittaja ole esittänyt tällaisten väitteidensä tueksi selvitystä.

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksiköllä ollut todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle päätöksellään 7.1.2025 § 1.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintalain 125 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden. Pykälän esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on tuotu esiin, että hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Esitöiden mukaan hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Unionin tuomioistuin on lausunut tarjouspyynnön muutoksista Euroopan unionin julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle jäänyttä hankintaa koskeneessa asiassa Borta (tuomio 5.4.2017, ”Borta” UAB v. Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija VĮ, C-298/15, EU:C:2017:266) todeten, että hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa niiden hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin tekniset eritelmät ja hankintasopimuksen tekoperusteet kuuluvat ja joihin hankinnasta kiinnostuneet taloudelliset toimijat ovat legitiimisti turvautuneet tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai sitä vastoin luopua osallistumasta kyseistä hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn (70 kohta). Tästä ei silti seuraa, että mikä tahansa tarjouspyyntöasiakirjoihin tehty muutos hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen olisi lähtökohtaisesti kielletty olosuhteista riippumatta (71 kohta).

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan katsonut, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet ja avoimuusvelvollisuus merkitsevät ensinnäkin sitä, että asianomaiset muutokset eivät — vaikka ne voivatkin olla merkittäviä — saa olla siinä määrin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia voisi jättää tarjousta. Tilanne voisi olla tällainen muun ohella silloin, kun hankintasopimus poikkeaa näiden muutosten johdosta luonteeltaan tuntuvasti alun perin määritellystä hankintasopimuksesta (74 kohta). Mainittu vaatimus edellyttää toiseksi, että kyseisistä muutoksista tiedotetaan riittävästi siten, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat tutustua niihin samoin edellytyksin samana ajankohtana (75 kohta). Tämä sama vaatimus edellyttää kolmanneksi vielä yhtäältä, että mainitut muutokset tehdään ennen kuin tarjoajat jättävät tarjouksensa, ja toisaalta, että näiden tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa pidennetään silloin, kun kyseiset muutokset ovat tärkeitä, että määräajan pidennyksen kesto riippuu mainittujen muutosten tärkeydestä ja että kyseinen kesto on riittävä, jotta asianomaiset taloudelliset toimijat voivat mukauttaa tarjoustaan muutosten johdosta (76 kohta).

Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2022:1 on edellä mainittuun Borta-tuomioon viitaten todettu, että edes riittävä tiedottaminen tarjouspyynnön muutoksista tai korjausilmoituksen julkaiseminen ei takaa yhdenvertaista ja syrjimätöntä kohtelua, jos muutokset ovat niin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia olisi voineet jättää tarjousta. Tällä tavalla olennaisten muutosten tekeminen ei siten ole mahdollista ilmoittamalla niistä vain korjausilmoituksella.

Hankintamenettely ja hankinta-asiakirjat keskeisiltä osin

Tarjouspyynnön kohdasta ”Hankinnan kuvaus” on käynyt ilmi, että hankintayksikkö kilpailuttaa lamppujen ja valoputkien hankinnan pääosin hallinnoimiensa julkisten rakennusten osalta. Hankinta koskee olemassa olevien valaisimien lamppujen ja valoputkien sekä sytyttimien tavarahankintaa. Kilpailutuksen perusteella on tarkoitus solmia hankintasopimus yhden toimittajan kanssa. Hankintasopimusta ei ole jaettu osiin. Tarjoukset on tullut jättää 16.9.2024 kello 12 mennessä.

Tarjouspyynnön kohdista ”Päätöksenteon perusteet” ja ”Hankinnan kohteen kriteerit” on käynyt ilmi, että tarjousten vertailuperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 80 prosenttia ja laadun 20 prosenttia.

Tarjouspyynnön kohdasta ”Hankinnan kohteen kriteerit” on käynyt ilmi, että tarjouksen vertailuhinnan maksimipisteet (80) saa halvimman hinnan antanut tarjoaja. Muut tarjoukset pisteytetään suhteessa halvimpaan tarjoukseen kaavalla; pienin tarjottu arvo/tarjottu arvo*80. Tarjoajien on tullut ladata kyseiseen kohtaan täytetty tarjouserittely.

Tarjouspyynnön liitteessä ”Tarjouserittely_2024” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjoajan tulee täyttää kaikki keltaiset solut. Taulukon muokkaaminen muulla tavoin on kiellettyä!

LED-valoputket

[ — — ]

tuotekoodi: LEDT5HE212

Tuote: Led-pienloiste T5 4W 4000K 212mm ECGsmart

Laatukriteeri: polttoikä: ≥50000h, 4000K

Määrä: 150 kpl

tuotekoodi: LEDT5HE136

Tuote: Led-pienloiste T5 4W 4000K 136mm ECGsmart

Laatukriteeri: polttoikä: ≥50000h, 4000K

Määrä: 100 kpl

LED-lamput

[ — — ]

tuotekoodi: 44186

Tuote: Be Led S/E 5W 840 2G7 elektroninen liitäntälaite

Laatukriteeri: polttoikä: ≥30000h, ≥450lm, 4000K

Määrä: 100 kpl”.

Hankintayksikölle on esitetty tarjouspyyntöasiakirjoista seuraava kysymys:

”Näihin tuotteisiin ei löydy vastaavia tuotteita, on Lem-Kem oma maahantuoma tuote.

- Led-pienloiste T5 4w 4000k 212mm ECGsmart

- Led-pienloiste T5 4w 4000k 136mm ECGsmart

- BE Led S/E 5w 840 2g7 Elektroninen liitäntälaite”.

Hankintayksikkö on tämän jälkeen julkaissut korjausilmoituksen, jossa muutoksen pääasialliseksi syyksi on ilmoitettu julkaisijan virheen korjaaminen. Korjausilmoituksen muutoksen kuvauksen mukaan tuoteluetteloa on muutettu, ja tuotekorteille on lisätty latauspaikka.

Hankintayksikkö on lähettänyt 29.8.2024 alkuperäiseen tarjouspyyntöön tutustuneille tarjoajille sähköpostitse viestin, jossa on todettu seuraavaa:

”Jyväskylän kaupunki on päättänyt korjata tämän julkaisun hankinta-asiakirjoista liitettä Tarjouserittely_2024. Tuotekoodit LEDT5HE212, LEDT5HE136, 44186 poistetaan. Uusi liite päivitetään ja nimetään Tarjouserittely_2024_ver2. Lisäksi tarjouspyynnölle lisätään kohta: Tuotekorttien palautukset. Tarjoaja lataa tähän kohtaan tuotekortit tarjoamistaan tuotteista. Kaikki mahdollisesti saapuneet hakemukset, vastaukset tai tarjoukset on kumottu, eikä uusia voi jättää ennen kuin hankintayksikkö on julkaissut korjaukset.”

Hankintayksikkö on lisäksi lähettänyt samana päivänä mainituille vastaanottajille sähköpostitse viestin, jossa on todettu seuraavaa:

”Hankintayksikkö Jyväskylän kaupunki on julkaissut hankinnan D/2325/02.08.00.00/2024 TIPA Lamppujen ja valoputkien toimittaminen kiinteistöjen valaisimiin asiakirjoihin korjauksen. Tarkasta uudet määräajat Tarjouspalvelusta. Muistathan, että kaikki mahdollisesti aiemmin aloitetut/lähetetyt hakemukset, tarjoukset tai vastaukset on kumottu korjauksen takia. Jos sinulla oli jo aiemmin aloitettuja tai lähetettyjä hakemuksia, tarjouksia tai vastauksia tähän hankintaan, löydät ne Tarjouspalvelun Keskeneräiset tarjoukset -osiosta (luonnos-tilassa). Voit ottaa ko. luonnoksen pohjaksi, muokata sitä tarvittavissa määrin ja lähettää uutena tarjouksena.”

Hankintayksikkö on 14.11.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Lumixia Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön 7.1.2025 tekemässä päätöksessä hankintamenettelyn keskeyttämisestä on todettu muun ohella seuraavaa:

”1. Asian tausta

Hankintaan oli mahdollista jättää kysymyksiä 28.8.2024 klo 12:00 mennessä. Määräaikaan mennessä hankintayksikkö vastaanotti yhden (1) lisätietokysymyksen. Lisätietokysymyksestä johtuen hankintayksikkö arvioi, että tiettyjen, alla mainittujen tuotteiden saatavuus markkinoilla on rajallinen. Näin ollen hankintayksikkö päätti muuttaa tarjouspyynnön liitteenä olevaa tarjouserittely 2024-asiakirjaa siten, että seuraavat tuotekoodit poistettiin:

- LEDT5HE212 (LED-valoputki)

- LEDT5HE136 (LED-valoputki)

- 44186 (LED-lamppu)

[ — — ]

2.2. Hankintayksikkö on muuttanut tarjouspyyntöä olennaisesti

Hankintayksikkö havaitsi kesken tarjouskilpailun tiettyjen tuotteiden saatavuuden olevan markkinoilla rajallinen. Tästä johtuen hankintayksikkö julkaisi korjausilmoituksen, jolla muutettiin tarjouspyynnön liitteenä ollutta tarjouserittely- asiakirjaa siten, että hankinnan kohdetta muutettiin poistamalla kokonaan kolme (3) tuotetta.

Huomioiden se, että tarjoajan on tullut tarjota jokaista hankinnan kohteena olevaa tuotetta eikä osatarjouksia ole sallittu, hankintayksikkö on muuttanut alkuperäistä 12.8.2024 julkaistua tarjouspyyntöä 29.8.2024 julkaistulla korjausilmoituksella olennaisesti.

Hankinta tulee keskeyttää, jotta voidaan turvata kaikkien potentiaalisten tarjoajien yhdenvertainen mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuun. Näin ollen hankintayksiköllä on hankintalain 125 §:n tarkoittamat todelliset ja perustellut syyt keskeyttää hankintamenettely.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, ettei hankintayksiköllä ole ollut perustetta keskeyttää hankintamenettelyä. Valittajan mukaan kolmen alkuperäisessä tarjouspyynnössä edellytetyn tuotteen poistaminen on ollut hankinnan laajuuteen ja kokonaisarvoon nähden vähäinen muutos, eikä se ole vaikuttanut olennaisesti potentiaalisten tarjoajien määrään.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankintaa ei ole jaettu osiin, ja tarjoajan on tullut tarjota kaikkia tarjouserittelyssä yksilöityjä tuotteita. Hankintayksikkö on tarjoajan esittämän kysymyksen jälkeen julkaissut hankinnasta korjausilmoituksen ja poistanut alkuperäisen tarjouspyynnön liitteenä olleesta tarjouserittelystä kaksi LED-valoputkea ja yhden LED-lampun, koska ne ovat hankintayksikön mukaan rajoittaneet perusteettomasti kilpailua. Lisäksi hankinnan keskeyttämispäätöksen perusteluista ilmenee edellä todetusti, että kyseisten tuotteiden saatavuus on ollut markkinoilla rajallinen, minkä vuoksi ne on poistettu hankinnan kohteesta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoihin tehdyt muutokset ovat merkinneet luopumista kolmesta hankinnan kohteeseen alun perin sisältyvästä tuotteesta, joita jokaisen tarjoajan on tullut kyetä tarjoamaan osallistuakseen tarjouskilpailuun. Tuotteiden poistamisen seurauksena sellainen tarjoaja, jolla ei ole ollut kyseisiä kolmea tuotetta tarjottavana olisi muutoksen jälkeen voinut osallistua tarjouskilpailuun. Siten hankinnan kohde sellaisena kuin se on ollut kyseisten kolmen tuotteen poistamisen jälkeen, on saattanut mahdollistaa laajemman määrän potentiaalisia tarjoajia, jotka ovat kyenneet täyttämään hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset. Edellä todettua puoltaa myös se, että asiassa esitetyn selvityksen ja hankinnan keskeyttämispäätöksen perustelujen mukaan muutokset on tehty edellä todetulla tavalla kilpailun aikaansaamiseksi.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan, että edellä mainittujen kolmen tuotteen poistamisessa on ollut kyse sellaisesta tarjouspyynnön olennaisesta muuttamisesta, joka on edellyttänyt hankintamenettelyn keskeyttämistä ja uuden EU-hankintailmoituksen julkaisemista. Näin ollen muutoksista ei ole ollut riittävää ilmoittaa vain korjausilmoituksella (ks. vastaavasti myös KHO 2022:1).

Hankintayksiköllä on siten ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi pyrkinyt hankintamenettelyn keskeyttämisellä tarjoushintojen tinkimiseen. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on keskeyttänyt hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksessä 7.1.2025 § 1 esitetyin perustein.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.