14.4.2025

Vaatimukset

Eurofins Environment Testing Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.000 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti jättäessään pyytämättä voittaneelta tarjoajalta selvitystä poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta ja siitä, onko tarjous hinnoiteltu kuntalain 128 §:ssä tarkoitetuin tavoin markkinaperusteisesti.

Tarjouskilpailussa on saatu kaksi tarjousta, joista toinen on ollut noin 30 prosenttia toista halvempi. Halvempi tarjous on siten selvästi vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksikön olisi tullut vaatia voittaneelta tarjoajalta selvitys poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta. Valittaja on hinnoitellut oman tarjouksensa niin alhaiselle tasolle, että tätä halvempi tarjous on myös tosiasiallisesti ollut poikkeuksellisen alhainen.

Voittanut tarjoaja on kuntien määräysvallassa oleva yksikkö ja sen on tarjouskilpailuun osallistuessaan noudatettava tarjouslaskennassaan markkinaperusteista hinnoittelua sitä koskevien Kilpailu- ja kuluttajaviraston julkaisemien suuntaviivojen mukaisesti. Näiden suuntaviivojen perusteella voittaneen tarjoajan kaltaisen toimijan markkinaperusteista hinnoittelua arvioidaan vastaavien perusteiden mukaan kuin kuntalain 128 §:n mukaisessa tilanteessa. Näillä velvoitteilla on välitön kytkentä julkisiin hankintoihin. Hankintayksikkö on siten ollut velvollinen selvittämään hinnoittelun taustan ja hylkäämään tarjouksen, jos markkinaperusteista hinnoittelua ei ole noudatettu.

Valittaja tietää hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisen omakustannetason. Tätä palvelua ei ole mahdollista tuottaa kannattavasti voittaneen tarjoajan tarjoushinnalla, jossa ei ole voitu ottaa huomioon kaikkia niitä tekijöitä, joita markkinaperusteisessa hinnoittelussa tulee ottaa huomioon.

Velvoitteen noudattamiseen liittyvien seikkojen jättäminen kokonaan selvittämättä on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun ja hankintasäännösten tavoitteen taata yrityksille tasapuoliset mahdollisuudet palvelujen tarjoamiseen.

Vaatimukset

HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.805 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa arvioinut vastaanottamiensa tarjousten hintoja eikä ole menetellyt virheellisesti jättäessään pyytämättä voittaneelta tarjoajalta selvitystä poikkeuksellisen alhaisesta hinnasta. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä pitää voittaneen tarjoajan tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai siltä vaikuttavia tarjouksia. Tarjouskilpailussa on annettu vain kaksi tarjousta, joten toinen tarjous on voinut olla myös tavanomaista kalliimpi.

Hankintayksiköllä ei ole ollut hankintapäätöstä tehdessään tai myöhemminkään epäilyksiä voittaneen tarjoajan kyvystä suoriutua hankinnan toteuttamisesta tarjoamallaan hinnalla. Voittaneen tarjoajan hintoja on voitu pitää tavanomaisina hankinnan kohteena olevien palveluiden hintoina. Hankintayksikkö on laajan kokemuksensa perusteella arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnoittelua vertaamalla sitä aiemman sopimuksen hintoihin, yleiseen markkinatilanteeseen ja omaan hinta-arvioonsa.

Voittanut tarjoaja on lisäksi antanut selvityksen tarjouksensa hinnoittelusta valittajan tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen jälkeen. Hankintayksikkö on katsonut tämänkin selvityksen perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Selvityksen vastaanottamisen ajankohdalla ei ole merkitystä, koska se ei ole muuttanut hankintamenettelyn lopputulosta, eikä sillä ole ollut vaikutusta asianosaisten asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintayksikkö ei ole ollut velvollinen selvittämään voittaneen tarjoajan tarjouksen markkinaperusteisuutta. Voittanut tarjoaja on noudattanut kuntalain mukaista yhtiöittämisvelvollisuutta. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti jättäessään pyytämättä selvitystä voittaneen tarjoajan tarjouksen markkinaperusteisesta hinnoittelusta.

Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnoittelun kuntalain 128 §:n mukaista markkinaperusteisuutta. Asian tutkiminen kuuluu Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaan.

Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittaja velvoitetaan pitämään omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kysymyksenasettelu

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on vastaselityksessään ilmoittanut, että hankintayksikkö on hankintapäätöksen jälkeen poistanut päätöstä rasittaneen menettelyvirheen pyytämällä voittaneelta tarjoajalta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 96 §:ssä tarkoitetun selvityksen. Valittajan vastaselityksessä esittämän mukaan hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti arvioidessaan, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Asiassa ei siten ole arvioitavana se, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut hankintalain 96 §:n tarkoittamalla tavalla hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen ja hankintayksikön tähän liittyvää selvitysvelvollisuutta.

Valittaja on esittänyt epäilevänsä, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta ei ole ollut markkinaperusteinen. Perusteluina valittaja on esittänyt lähinnä, että valittajan oma tarjous on hinnoiteltu hyvin alhaiselle tasolle ja ettei hankinnan kohteena olevaa palvelua ole mahdollista tuottaa voittaneen tarjoajan tarjoamalla, vielä alhaisemmalla hinnalla. Voittanut tarjoaja ei myöskään ole antanut selvitystä, joka osoittaisi sen noudattaneen markkinaperusteista hinnoittelua, ja hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta tällaista selvitystä. Valittajan mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksen markkinaperusteista hinnoittelua tulee arvioida kuntalain 128 §:n, kilpailulain 30 a §:n, sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston markkinaperusteisen hinnoittelun suuntaviivoissa ilmenevien periaatteiden mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että sen toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassa esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, onko hankinta-asiassa tehty päätös lainvastainen muulla perusteella kuin hankintalakiin perustuvilla päätöksenteon virheellisyyttä koskevilla perusteilla (ks. KHO 2021:191 ja
HE 190/2009 vp s. 76).

Korkein hallinto-oikeus katsoi ennakkopäätöksessään 2021:191, että kuntalain 126 §:n yksiselitteinen yhtiöittämisvelvollisuutta koskeva säännös oli otettava huomioon hankintamenettelyssä. Kyseisessä tapauksessa oli tullut selvitetyksi, että tarjouskilpailuun osallistunut kuntayhtymä ei ollut yhtiöittänyt toimintaansa kuntalain 126 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Mainitussa ennakkopäätöksessä korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei hankintamenettely ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua siltä osin kuin hankintayksikkö oli valinnut kuntayhtymän tarjouksen, vaikka sen oikeutta osallistua tarjouskilpailuun toimintaansa yhtiöittämättä ei ollut selvitetty.

Asiassa on edellä lausutun perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole ennen hankintapäätöksen tekoa pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä siitä, onko sen tarjouksessa noudatettu markkinaperusteista hinnoittelua. Voittanut tarjoaja MetropoliLab Oy:n on antamansa lausunnon perusteella kuntien omistama osakeyhtiö.

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kuntalain 126 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa 7 §:ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Säännöksen 3 momentin mukaan kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla, jos se osallistuu tarjouskilpailuun.

Kuntalain 127 §:ssä säädetään yhtiöittämisvelvollisuutta koskevista poikkeuksista.

Kuntalain 128 §:n mukaan kunnan toimiessa 127 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa kilpailutilanteessa markkinoilla sen on hinnoiteltava toimintansa markkinaperusteisesti. Kuntalain 132 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta puuttua kunnan, kuntayhtymän tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yhteisön harjoittamaan kilpailulain vastaiseen menettelyyn säädetään kilpailulaissa.

Kuntalain 128 §:n esitöiden (HE 268/2014 vp s. 230) mukaan pykälän tarkoituksena on varmistaa, ettei 127 §:ssä tarkoitetuissa poikkeustapauksissa kunnallisen tuotantoyksikön hinnoittelu toteuta sellaista kilpailua vääristävää alihinnoittelua, jota kyseisellä säännöksellä on tarkoitus torjua. Pykälän mukaan kunnan tuottaessa yhtiöittämisvelvollisuuden perusteella palveluja sen hinnoittelun tulisi perustua markkinaperusteiseen hintaan. Markkinaperusteisella hinnoittelulla tarkoitetaan sitä hintatasoa, jonka suuruiseksi vastaava yksityinen toimija hinnoittelisi palvelut.

Kilpailulain 30 a §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan kunnan, kuntayhtymän, hyvinvointialueen, hyvinvointiyhtymän, valtion taikka niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamassa taloudellisessa toiminnassa sovellettu menettely tai toiminnan rakenne, joka tavaroiden tai palveluiden tarjonnassa on ristiriidassa kuntalain 128 §:ssä tai hyvinvointialueesta annetun lain 133 §:ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Ämmässuon-Kulmakorven alueen vesien yhteistarkkailun näytteenotto- ja laboratoriopalveluista. Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohtaan ”Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä” on merkitty ”Halvin hinta”. Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankintapäätös perustuu tarjousten kokonaistaloudelliseen edullisuuteen, jolloin päätösperusteena on halvin hinta. Laatuvaatimukset on huomioitu tarjouspyynnössä sekä näytteenoton ja analysoinnin minimivaatimuksissa.”

Hankintayksikkö on 22.11.2024 antaman hankintapäätökseen liitetyssä selvityksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Määräaikaan 4.11.2024 klo 12.00 mennessä saatiin tarjoukset seuraavilta yrityksiltä (alv=0 %):

1. Eurofins Environment Testing Finland Oy 250 843,41 €

2. Metropolilab Oy 177 567,35 €

[ — — ] Saadut tarjoukset ovat tarjouspyynnön mukaisia ja täyttävät tilaajan asettamat vaatimukset. Tarjoukset on tehty vaaditulla tavalla sisältäen liitteinä tarvittavat asiakirjat ja selvitykset.

Tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti sopimustoimittajiksi valitaan Metropolilab Oy.

Saadun tarjouksen hinnan perusteella hankinnan veroton kokonaisarvo ajalle 1.1.2025 — 31.12.2028 on n. 177 567,35 € (alv 0 %). Yksikköhinnat ovat kiinteät koko sopimuskauden. HSY:n osuus kustannuksista on n. 35 000 €/v.”

Hankintayksikkö on valittajan 5.12.2024 tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen tarjoushintoihin liittyen. Voittanut tarjoaja on 19.12.2024 toimittanut hankintayksikölle pyydetyn selvityksen.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintayksikkö ole hankintamenettelyn aikana pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä siitä, onko voittaneen tarjoajan hinnoittelu ollut markkinaperusteista.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että kuntalain 128 §:n ja kilpailulain 30 a §:n tavoitteina on osaltaan kilpailuneutraliteetin turvaaminen, minkä vuoksi kyseisten säännösten mukaisia arviointiperusteita on lähtökohtaisesti mahdollista ottaa huomioon arvioitaessa, onko tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan tarjoushinta ollut markkinaperusteinen. Valittajan esittämän perusteella markkinaoikeuden on kuitenkin edellä todetusti arvioitava, onko kyseisistä säännöksistä seurannut hankintayksikölle yksiselitteistä velvollisuutta pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen tarjouksen markkinaperusteisesta hinnoittelusta tässä asiassa.

Markkinaoikeus toteaa, että kuntalain 128 § koskee sananmuotonsa mukaisesti tilannetta, jossa kunta toimii lain 127 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa kilpailutilanteessa markkinoilla. Kuntalain 127 § koskee puolestaan yksinomaan sellaisia pykälässä yksilöityjä tapauksia, joissa kunta poikkeuksellisesti voi poiketa yhtöittämisvelvollisuudesta. Tässä asiassa ei ole osoitettu, tai edes väitetty, että voittanut tarjoaja ei olisi noudattanut kuntalain 126 §:n mukaista yhtiöittämisvelvollisuutta. Kyse ei siten ole ollut sellaisesta kuntalain 127 §:n mukaisesta yhtiöittämisvelvollisuutta koskevasta poikkeustilanteesta, johon kuntalain 128 § tulisi suoraan sovellettavaksi. Hankintayksiköllä ei siten ole ollut kuntalakiin perustuvaa velvollisuutta selvittää markkinaperusteista hinnoittelua tässä tapauksessa.

Kilpailulain 30 a § koskee Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaa kilpailun tasapuolisuuden turvaamiseksi julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. Markkinaoikeus toteaa, että toimivalta markkinaperusteisen hinnoittelun valvomiseen on lainsäädännössä asetettu Kilpailu- ja kuluttajavirastolle. Tässä asiassa ei ole kyse Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun toimivallan sisällöstä. Siltä osin kuin valittaja on viitannut Kilpailu- ja kuluttajaviraston julkaisemiin suuntaviivoihin markkinaperusteisesta hinnoittelusta, markkinaoikeus toteaa, että kyseiset suuntaviivat koskevat markkinaperusteisuuden arviointia Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvontatoiminnassa. Kyseisissä suuntaviivoissa ei myöskään aseteta hankintayksiköille velvollisuutta selvittää tarjoushintojen markkinaperusteisuutta julkisissa hankinnoissa koskevissa tarjouskilpailuissa.

Mainituissa kuntalain ja kilpailulain säännöksissä ei siten voida katsoa asetetun yksiselitteistä velvollisuutta hankintayksiköille selvityksen pyytämisestä siitä, onko tarjoaja noudattanut tarjouksessaan markkinaperusteista hinnoittelua. Tällaista velvollisuutta ei ole asetettu myöskään hankintalaissa. Näin ollen hankintayksikön ei voida katsoa menetellen valittajan esittämällä tavalla virheellisesti sillä perusteella, että se ei ole pyytäyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä voittaneen tarjoajan tarjoushinnan markkinaperusteisuudesta.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka hankintayksikölle ei ole asetettu yksiselitteistä velvollisuutta pyytää selvityksiä tarjoushinnan markkinaperusteisuudesta, hankintayksiköllä voidaan kilpailuneutraliteetin ja hankintalain 3 §:stä ilmenevien velvollisuuksien noudattamisen turvaamiseksi kuitenkin katsoa olevan oikeus pyytää tarjoajalta myös tällaista selvitystä, mikäli hankintayksiköllä on aihetta epäillä, että tarjous johtaisi kyseisten velvollisuuksien noudattamatta jättämiseen.

Valittaja on edellä todetusti perustanut väitteensä hankintamenettelyn virheellisyydestä nimenomaan tällaisen väitetyn selvitysvelvollisuuden laiminlyöntiin. Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on esittänyt yksinomaan epäilyn voittaneen tarjoajan markkinaperusteisen hinnoittelun vastaisuudesta, joka on perustunut vain tarjoushintojen eroihin ja palvelun tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Valittaja on lisäksi edellä todetuin tavoin luopunut hinnoittelun poikkeuksellista alhaisuutta koskevasta väitteestään.

Edellä lausutun sekä sen perusteella, mitä voittanut tarjoaja on lausunnossaan hinnoittelunsa perusteista esittänyt, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole tässä tapauksessa ole ollut aihetta epäillä voittaneen tarjoajan tarjoushinnan markkinaperusteisuutta eikä hankintayksikön voida siten katsoa ylittäneen harkintavaltaansa, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjoushinnan markkinaehtoisuudesta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Eurofins Environment Testing Finland Oy:n korvaamaan HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.