16.5.2024

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 173 ja 174) mukaan tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Hankintayksikön ei tule kuitenkaan sallia tarjousten olennaista muuttamista. Sallittua ei ole pyytää täsmennyksiä, korjauksia ja täydennyksiä siten, että menettelyllä on olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Siten hankintayksikön ei ole sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon. Hankintayksikkö ei voi myöskään pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen. Soveltuvuuteen liittyvien asiakirjojen täydentämiseen ja täsmentämiseen sovelletaan samoja periaatteita kuin tarjouksiin. Siten tarjoajien ei ole sallittua tehdä olennaisia muutoksia toimittamiinsa tietoihin ja asiakirjoihin. Esimerkiksi ehdokkaan tai tarjoajan ei tule sallia vaihtaa sellaista referenssiä, joka ei täytä hankintayksikön esittämiä vaatimuksia, mutta hankintayksikkö voi pyytää ehdokkailta tai tarjoajalta lisäselvitystä referenssin sisällöstä. Hankintayksiköllä on esitöiden mukaan harkintavaltaa siitä, pyytääkö se ehdokkaita tai tarjoajia täsmentämään tai täydentämään asiakirjoja. Hankintayksiköllä ei sitä vastoin ole velvollisuutta antaa ehdokkaille tai tarjoajille oikeutta täsmentää tai täydentää tarjouksia.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84 — 86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia oppilaskuljetusten ja palveluliikenteen järjestämisestä. Hankinta on jaettu kuuteen osakokonaisuuteen. Valittaja on jättänyt tarjouksen osakokonaisuuteen 1 ”Ajoneuvo A: oppilaskuljetukset ja palveluliikenne Sumiaisten alue”.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Osia koskevat tiedot” on osakokonaisuuden 1 kuvauksessa todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan kohteena ovat Äänekosken kaupungin henkilökuljetukset (esi- ja peruskoulun oppilaiden kuljetukset sekä palveluliikenne) ja tarvittaessa muiden asiakasryhmien kuljetukset.

[ — — ]

Kaupunki voi muuttaa reittejä ja aikatauluja sopimuskauden aikana kuljetustarpeiden mukaisesti.

Osakokonaisuuden palveluntuotanto edellyttää, että käytettävässä ajoneuvossa on istumapaikat kuljettajalle, vähintään 13 oppilaspaikkaa ja lisäksi vähintään yksi esteetön pyörätuolipaikka. Päivittäisessä palveluntuotannossa on voitava hyödyntää kaikkia oppilaspaikkoja ja pyörätuolipaikkaa, mutta kaikkien oppilaspaikkojen ja pyörätuolipaikan ei tarvitse olla samanaikaisesti käytettävissä. Ajoneuvo voi olla rekisteröity henkilöautoksi tai linja-autoksi, palveluntuotantoon hyväksytään oppilaspaikkavarusteltu tilataksi (1+8 / 13 oppilaspaikkaa) tai pikkubussi, kunhan paikkavaatimus ja muut ajoneuvoa koskevat vaatimukset täyttyvät.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Ajoneuvo A, oppilaskuljetukset ja palveluliikenne Sumiaisten alue” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Ajoneuvossa on vähintään 13 oppilaskuljetuspaikkaa ja vähintään yksi esteetön pyörätuolipaikka.”

Tarjoajan on tullut vastata edellä mainittuun vaatimukseen ”Kyllä”.

Tarjouslomakkeen osana olleen yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan (ESPD) IV osan ”Valintaperusteet” kohdassa C ”Tekninen ja ammatillinen pätevyys” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Vaatimus: Tarjoajalla tulee olla tarjousten viimeisestä mahdollisesta jättöajankohdasta laskien viimeisten kolmen (3) vuoden ajalta kokemusta yhteensä vähintään kahdesta (2) vastaavasta referenssitoimituksesta. Vastaavaksi katsotaan vähintään lukukauden kestänyt tai muutoin riittävän laaja referenssi ammattimaisista henkilökuljetuksista. Vähintään yhden esitetyistä referensseistä tulee koskea lasten kuljettamista.

Vastausohje:

Täytä kohtaan ’Arvo’ referenssikuljetusten toteutuneen palveluntuotannon kesto kuukausina. Täytä kohtaan ’Päivämäärä’ referenssikuljetuksen palveluntuotannon aloitusajankohta. Täytä kohtaan ’Vastaanottajat’ referenssiasiakkaan nimi ja yhteystiedot. Ilmoita kohdassa ’Kuvaus’ lyhyt kuvaus referenssikuljetusten sisällöstä (esim. kuljetusten viikkomäärä ja asiakaskunta). Halutessasi voit täyttää tähän muutakin täydentävää tietoa.

Tarjoaja voi ilmoittaa kaikki vaaditut referenssit tässä tai vaihtoehtoisesti tarjoaja voi ladata tarjouksensa liitteeksi erillisen referenssiselvityksen. Erillisestä referenssiselvityksestä ja/tai tähän syötetyistä tiedoista tulee ilmetä kaikki soveltuvuusvaatimuksen osoittamiseen käytettävät referenssit sekä niiden hyväksyttävyyden arvioinnissa tarvittavat tiedot.”

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan referensseinä yhden referenssin ja sitä koskevat tiedot. Referenssiasiakkaaksi on ilmoitettu Konneveden kunta, referenssikuvauksena on ollut ”Konneveden koulukuljetukset”, kestoksi on ilmoitettu 36 kuukautta ja aloitusajankohdaksi ”8/10/2020”.

Hankintayksikkö on 27.10.2023 lähettänyt sähköisen kilpailutusjärjestelmän kautta valittajan tarjouksessaan ilmoittamaan sähköpostiosoitteeseen täsmennyspyynnön, jossa se on pyytänyt valittajaa täsmentämään 31.10.2023 mennessä valittajan tarjouksessaan ilmoittamia referenssitietoja. Täsmennyspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hei! Kiitos tarjouksestanne Äänekosken kaupungin henkilökuljetuksista 2024 — 2026 (2027 — 2030). Hankintalain 74 §:n mukaan annetut tarjoukset ovat lähtökohtaisesti lopullisia, mutta niihin voidaan tarvittaessa pyytää täsmennystä. Pyydämme teitä täsmentämään tarjouksessanne ilmoitettuja referenssitietoja. [ — — ] Tarjouksessanne on ilmoitettu referensseinä Konneveden koulukuljetukset 10.8.2020 alkaen. Tarjouksessanne ei ollut erillistä referenssiliitettä, joka olisi täydentänyt ESPD-lomakkeella ilmoitettuja tietoja. Ilmoittamistanne referenssitiedoista ei käy ilmi sopimusten, ajoneuvojen tai reittien lukumäärä, joten pyydämme teitä täsmentämään jo ilmoittamianne referenssitietoja sen osalta, kuinka ne täyttävät vaatimuksen kahdesta referenssitoimituksesta. Huomioittehan kuitenkin, että täsmennykset tulee ilmoittaa jo alkuperäisessä tarjouksessanne ilmoitettuja referenssejä koskien. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti emme voi hyväksyä tarjoukseen jälkikäteen lisättyjä referenssejä.”

Hankintayksikkö on valituksenalaisella hankintapäätöksellään sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Valittajan sulkemista tarjouskilpailusta on perusteltu sillä, että valittajan tarjouksessaan ilmoittamat referenssitiedot aikaisemmasta kokemuksesta eivät ole vastanneet tarjouspyynnön vaatimuksia. Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu vain yksi referenssiasiakas, jonka ei ole voitu siitä ilmoitettujen tietojen perusteella katsoa täyttävän vaatimusta kahdesta vastaavasta referenssitoimituksesta.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on sulkenut sen virheellisesti tarjouskilpailusta puutteellisten referenssitietojen perusteella. Valittajan mukaan hankintayksikön olisi tullut havaita, että referenssitietojen ilmoittamisessa on tapahtunut inhimillinen virhe, kun valittaja on ilmoittanut vain yhden referenssin, vaikka sillä olisi ollut ilmoittaa niitä useita. Hankintayksikön on lisäksi tullut olla valittajan ja hankintayksikön välisten aikaisempien kuljetussopimusten perusteella tietoinen siitä, että valittajalla on ollut vähintään kaksi vaadittua referenssiä. Hankintayksikkö on vaikuttanut omalla menettelyllään siihen, että valittaja on suljettu tarjouskilpailusta, koska hankintayksikön lähettämä täsmennyspyyntö on mennyt valittajan roskapostiin eikä valittajalla ole siten ollut tosiasiallista mahdollisuutta täydentää tarjoustaan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska valittaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan tietoja, joiden perusteella soveltamisvaatimusten olisi voitu katsoa täyttyneen. Asian arvioinnissa ei voida antaa merkitystä sille, onko hankintayksikkö tiennyt valittajan mahdollisista muista referensseistä. Valittaja ei ole hankintayksikön täsmennyspyynnöstä huolimatta esittänyt selvitystä tarjouspyynnössä edellytetyistä referenssitiedoista, eikä hankintayksikön vastuulla ole ollut se, onko valittaja lukenut mainitun pyynnön sisältäneen viestin, joka on lähetetty valittajan ilmoittamaan sähköpostiosoitteeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintamenettelyn lähtökohtana on soveltuvuusvaatimustenkin osalta tarjousten lopullisuus. Tarjoaja vastaa siten tarjouksensa sisällöstä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa, eikä tarjoajalle anneta mahdollisuutta tarjouksensa olennaiseen muuttamiseen. Tarjoajat, jotka eivät täytä hankintasäännösten mukaisesti asetettuja soveltuvuusvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksikön tulee arvioida referenssejä koskevien tarjouspyynnön vaatimusten täyttymistä lähtökohtaisesti tarjoajan tarjousasiakirjoissa referensseistään esittämien tietojen perusteella. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on tullut olla tarjousten viimeisestä mahdollisesta jättöajankohdasta laskien viimeisten kolmen vuoden ajalta kokemusta yhteensä vähintään kahdesta vastaavasta referenssitoimituksesta. Tarjouspyynnön mukaan referenssit on tullut ilmoittaa tarjouksessa tai tarjouksen liitteenä olevalla erillisellä referenssiselvityksellä. Tarjouslomakkeesta tai erillisestä referenssiselvityksestä on tullut ilmetä kaikki soveltuvuusvaatimuksen osoittamiseen käytettävät referenssit sekä niiden hyväksyttävyyden arvioinnissa tarvittavat tiedot. Tässä tilanteessa hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta käyttää tarjoajan referenssien tarjouspyynnön mukaisuutta arvioidessaan muita mahdollisia tietojaan tai aiempaa kokemustaan tarjoajan referensseistä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan vain Konneveden koulukuljetuksia koskevan referenssin. Valittajan ilmoittamien tietojen perusteella ei ole ollut todennettavissa, että valittaja olisi täyttänyt tarjouspyynnössä olleen referenssivaatimuksen vähintään kahdesta referenssistä.

Hankintayksikkö on sähköisen kilpailutusjärjestelmän kautta pyytänyt valittajaa esittämään 31.10.2023 mennessä tarkemman selvityksen siitä, kuinka valittajan ilmoittama referenssitieto on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen vähintään kahdesta referenssitoimituksesta. Valittaja ei ole vastannut tähän annettuun määräaikaan mennessä. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön valittajan ilmoittamaan sähköpostiosoitteeseen lähettämän täsmennyspyynnön päätyminen roskapostiin valittajan sähköpostin roskapostisuodattimen asetusten vuoksi ei ole johtunut hankintayksikön vastuulla olleista tekijöistä.

Lisäksi edellä todetusti hankintalain 74 §:n 2 momenttia koskevien esitöiden mukaan hankintayksiköllä ei ole edes oikeutta sallia tarjousten olennaista muuttamista. Nyt kyseessä olevassa asiassa tällaisena olennaisena muuttamisena olisi pidettävä sitä, että tarjoaja täydentäisi tarjoustaan kokonaan uudella referenssillä tarjousajan päättymisen jälkeen.

Edellä todetun perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta puutteellisten referenssien perusteella.

Valittajan esittämän perusteella asiassa on vielä arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään tarjousvertailuun tarjoukset, joissa on tarjottu kuljettajalle ja kahdeksalle matkustajapaikalle rekisteröityjä henkilöautoja, joissa on 13 oppilaspaikkaa.

Valittaja on esittänyt, että vaatimuksen 13 oppilaspaikasta kuljetuksessa, jossa on yli 13-vuotiaita oppilaita, voi kuormitussäännösten mukaan täyttää vain linja-autoksi rekisteröidyllä autolla ja hankintayksikön päätös hyväksyä henkilöautoksi rekisteröityjä takseja tällaiseen kuljetukseen on ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittajan mukaan hankintayksikkö on aikaisemmissa kuljetussopimuksissa järjestänyt Sumiaisten alueen koulukuljetukset siten, että kyydissä on ollut myös yli 13-vuotiaita oppilaita. Tällöin kuljettajalle ja kahdeksalle matkustajalle rekisteröidyssä henkilöautossa on saanut kuljettaa vain 12 oppilasta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintayksikön päätös hyväksyä tarjousten vertailuun kahdeksalle matkustajapaikalle rekisteröityjä henkilöautoja, joissa on 13 oppilaspaikkaa, ei ole ollut tarjouspyynnön eikä tieliikennelain vastainen. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä nimenomaisesti ilmoittanut hyväksyvänsä vertailuun sekä linja-autoiksi rekisteröidyt ajoneuvot että kuljettajalle ja kahdeksalle matkustajalle rekisteröidyt henkilöautot, joissa on koulukuljetuskäyttöön hyväksytyt lisäturvavyöt 13 oppilaalle. Oppilaskuljetukset suunnitellaan aina lainsäädännön mukaisesti. Kuljetustarpeissa ja reittisuunnittelun lähtökohdissa tapahtuu vuosittain muutoksia, joiden johdosta kalustovaatimusta on ollut perusteltua muuttaa vuosien takaiseen vaatimukseen nähden. Hankintayksikkö on optimoinut reittisuunnittelua ja varmistanut tosiasialliset mahdollisuutensa järjestää hankittava palveluntuotanto lainsäädännön mukaisesti tarjouspyynnön mukaisella ajoneuvokalustolla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä sekä tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee lisäksi olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnön osakokonaisuutta 1 koskevassa kuvauksessa on todettu, että ajoneuvo voi olla rekisteröity henkilöautoksi tai linja-autoksi ja että palveluntuotantoon hyväksytään oppilaspaikkavarusteltu tilataksi (1+8 / 13 oppilaspaikkaa) tai pikkubussi, kunhan paikkavaatimus ja muut ajoneuvoa koskevat vaatimukset täyttyvät. Osakokonaisuutta 1 koskevien yleisten kriteerien mukaan ajoneuvossa tulee olla vähintään 13 oppilaskuljetuspaikkaa ja vähintään yksi esteetön pyörätuolipaikka. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole esitetty vaatimusta, jonka mukaan ajoneuvon matkustajien kokonaismäärä tulee olla 13 myös silloin, kun matkustajien joukossa on 13-vuotiaita tai tätä vanhempia oppilaita.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön menettelyllä aikaisemmassa tarjouskilpailussa tai aikaisemmissa vastaavissa hankinnoissa ei ole nyt tarkasteltavana olevan tarjouspyynnön kannalta merkitystä. Näin ollen valittajan esittämillä väitteillä hankintayksikön aikaisemmista kuljetussopimuksista ei ole tämän asian arvioinnissa merkitystä.

Kun otetaan huomioon hankintayksikön harkintavalta tarjouspyynnön vaatimusten asettamisessa ja nyt kyseessä olevassa tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut hyväksyä tarjousvertailuun sellaiset tarjoukset, joissa tarjoaja on vakuuttanut täyttävänsä ajoneuvon oppilaspaikoille asetetut vaatimukset riippumatta siitä, onko tarjottu ajoneuvo ollut tilataksi tai pikkubussi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.