27.8.2021

Valitusten tutkiminen ja asioiden käsittelyjärjestys

Valittaja on valittanut markkinaoikeuteen hankintayksikön 24.2.2021 tekemästä hankintapäätöksestä (markkinaoikeuden asia dnro 20069/2021). Hankintayksikkö on 24.3.2021 tekemällään päätöksellään kumonnut ensiksi mainitun hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn. Valittaja on valittanut markkinaoikeuteen viimeksi mainitusta keskeytyspäätöksestä (markkinaoikeuden asia dnro 20112/2021).

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 154 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi määrätä momentin 1 — 7 kohdassa tarkoitetun seuraamuksen, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti.

Markkinaoikeuden on ensiksi arvioitava markkinaoikeuden asiassa dnro 20112/2021 sitä, onko hankintayksiköllä ollut todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle ja onko valituksenalainen päätös ollut riittävästi perusteltu. Tämän jälkeen on tarvittaessa arvioitava markkinaoikeuden asiassa dnro 20069/2021 esitettyjä vaatimuksia. Markkinaoikeus ei kuitenkaan voi ottaa tutkittavaksi valittajan vaatimusta hankintayksikön velvoittamisesta myöntämään virheellisen menettelynsä, sillä kyseinen seuraamus ei ole hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla määrättävissä.

Oikeusohjeet

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1 — 31 §) ja IV osassa (123 — 174 §) säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.  

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 108/2016 vp s. 221) on todettu, että hankintapäätöksen perustelujen tulee olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätösten oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöissä (HE 108/2016 vp s. 223) on todettu, että säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi.

Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintalain 154 §:n 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Tarjouspyyntö ja keskeyttämispäätös

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut Sotkamon Tenettiin rakennettavan uuden yläkoulurakennuksen arkkitehtisuunnittelu ja pääsuunnittelu.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjoajan vähimmäisvaatimukset” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Arkkitehtisuunnittelusta ja pääsuunnittelijan tehtävistä vastaavan henkilön tulee täyttää Ympäristöministeriön ohjeen rakennusten suunnittelijoiden kelpoisuudesta (YM2/601/2015) mukaisesti vaativan rakennussuunnittelutehtävän kelpoisuusvaatimukset.

Tarjoajalla tulee olla viimeisen viiden vuoden ajalta arkkitehti- ja pääsuunnittelukokemusta muuntojoustavasta ja nykyaikaisesta avoimen oppimisympäristön mukaisesta koulurakentamisesta.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen valintaperuste” on esitetty seuraavaa:

”Suunnittelijan valinnassa valintaperusteena on suunnittelutyön hinta, jonka painoarvo on 40 %, sekä suunnittelun laatutekijät painoarvoltaan 60 %, joita arvioidaan seuraavilla kriteereillä:

- kokemus uuteen avoimeen oppimisympäristöön perustuvan koulun suunnittelusta viimeisen viiden vuoden ajalta 25 %

- pätevyydet, toimitusvarmuus, projektin-hallintakyky ja tarjouksen mukana esitettävät muut referenssit 35 %”.

Hankintayksikkö on perustellut valituksenalaista keskeyttämispäätöstä sillä, että tehtyyn hankintapäätökseen liittyen on havaittu, että tarjouspyynnössä on ollut tulkinnanvaraisuuksia vertailuperusteiden ja vähimmäisvaatimusten osalta, eikä tarjouspyyntö näin ollen ole ollut kaikilta osin hankintalain mukainen.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä tarjousvertailun tekemiseksi ja että hankintamenettely voidaan korjata tekemällä uusi tarjousvertailu. Valittajan mukaan hankintamenettelyn keskeyttäminen ei voi perustua sellaiseen virheeseen, jolla ei ole vaikutusta tarjousvertailun lopputulokseen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä on jäänyt epäselväksi, missä määrin vähimmäisvaatimuksena edellytetty kokemus on poikennut laadun vertailuperusteena olleesta kokemuksesta. Lisäksi hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska siinä ei ole kuvattu, mitä seikkoja vertailussa huomioidaan, arvostetaan ja miten tarjouksia vertaillaan suhteessa toisiinsa. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt laadun vertailuperusteiden olleen liian yleisiä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä. Hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole asetettu edellytystä siitä, että virheellisyyden vaikutus hankintamenettelyn lopputulokselle olisi osoitettavissa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina, eikä samoja seikkoja ole mahdollista ottaa huomioon sekä tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa että tarjousten vertailussa. Vähimmäisvaatimuksen täyttämättä jättämisen seurauksena on, ellei tarjouspyynnössä ole toisin ilmoitettu, että tarjousta on pidettävä tarjouspyynnön vastaisena. Sen sijaan, mikäli tarjous ei täytä vertailuperusteissa asetettua edellytystä, vaikuttaa tämä ainoastaan tarjousvertailussa saatavien pisteiden määrään. Tarjouspyynnössä asetetuilla vähimmäisvaatimuksilla ja vertailuperusteilla on siten erilaiset tehtävät ja seuraukset.

Tarjouspyynnössä on yhtäältä vähimmäisvaatimuksena edellytetty, että tarjoajalla tulee olla viimeisen viiden vuoden ajalta arkkitehti- ja pääsuunnittelukokemusta muuntojoustavasta ja nykyaikaisesta avoimen oppimisympäristön mukaisesta koulurakentamisesta. Toisaalta tarjouspyyntöasiakirjoissa on ollut laadun vertailuperusteena 25 prosentin painoarvolla kokemus uuteen avoimeen oppimisympäristöön perustuvan koulun suunnittelusta viimeisen viiden vuoden ajalta. Näin ollen tarjoajan kokemus koulun suunnittelusta viimeisen viiden vuoden ajalta on ollut sekä vähimmäisvaatimuksena että laadun vertailuperusteena.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole esitetty, miten kyseinen vähimmäisvaatimus eroaa laadun vertailuperusteena olevasta viiden vuoden kokemuksesta. Markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vähimmäisvaatimus ja vertailuperuste ovat tietyistä vähäisistä eroista huolimatta olleet päällekkäisiä. Todettu huomioon ottaen tarjoajille on tarjouspyynnön perusteella voinut jäädä epäselväksi se, miltä osin tarjouspyynnössä asetettu vähimmäisvaatimus ja toisaalta kokemusta koskeva vertailuperuste sekä niihin tarjouksissa annetut vastaukset ovat vaikuttaneet tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin ja miltä osin tarjousten vertailuun. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut epäselvä.

Tarjouspyynnössä on toisena laadun vertailuperusteena ollut 35 prosentin painoarvolla ”pätevyydet, toimitusvarmuus, projektin-hallintakyky ja tarjouksen mukana esitettävät muut referenssit”. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole esitetty mitä kyseisillä tekijöillä tarkoitetaan. Myöskään sitä, mitä seikkoja niiden arvioinnissa tullaan tarjousvertailussa ottamaan tältä osin huomioon, ei ole esitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa. Näin ollen, vaikka tarjoajat ovat sinänsä voineet päätellä esimerkiksi, että hankinnan kohdetta vastaavat referenssit voivat olla tarjousvertailussa merkityksellisiä, tarjoajat eivät ole voineet tarjouksia laatiessaan tietää, mitä selvitystä niiden edellytetään toimittavan ja millä perustein sanottuja selvityksiä tullaan tarjousvertailussa pisteyttämään. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut tältäkään osin riittävän selvä tuottaakseen yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Koska tarjouspyyntö on edellä esitetyin perustein ollut epäselvä ja koska hankintamenettelyn keskeyttäminen voi johtua myös hankintayksikön omasta menettelystä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa esitetyn perusteella ei ole todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että keskeyttämispäätöksen perustelut ovat olleet varsin lyhyet. Keskeyttämispäätöksen perusteluista ei ole ilmennyt tarkemmin, mitä seikkoja hankintayksikkö on pitänyt syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle, kuten esimerkiksi mitä tarjouspyynnön kohtia sanottu epäselvyys on koskenut tai millä tavalla epäselvyys on käynyt ilmi. Markkinaoikeus katsoo, että valittajalla ei ole ollut keskeyttämistä koskevan päätöksen perusteella mahdollisuutta arvioida sitä, onko hankintamenettelyn keskeyttämiselle tässä tapauksessa ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy. Vaikka hankintayksikkö ei ole keskeyttämistä koskevassa päätöksessään esittänyt riittäviä perusteluja keskeyttämiselle, markkinaoikeus on edellä katsonut, että keskeyttämiselle on kuitenkin ollut olemassa hankintalain mukaiset perusteet, joten hankintayksikkö ei ole kuitenkaan toiminut hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään hankinnan. Perustelujen puutteellisuudella ei ole ollut vaikutusta asian lopputulokseen, minkä vuoksi keskeyttämispäätös ei ole kumottavissa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeuden asioissa dnrot 20069/2021 ja 20112/2021

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Markkinaoikeuden asiassa dnro 20069/2021 hankintayksikkö on vasta valituksen tiedoksi saatuaan kumonnut valituksenalaisen hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn. Hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut tarjouspyynnön epäselvyyteen eli hankintayksikön virheelliseen menettelyyn kilpailutuksessa.

Markkinaoikeuden asiassa dnro 20112/2021 valitus on perustunut muun ohella siihen markkinaoikeuden edellä toteamaan seikkaan, että keskeyttämispäätöksen perusteluista ei ole käynyt riittävällä tavalla ilmi, millä perusteilla hankintamenettely on keskeytetty. Valittajalla on siten ollut perusteltu syy saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Edellä todetun perusteella olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut molemmissa asioissa markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Kohtuullisuutta harkittaessa markkinaoikeus on ottanut huomioon valittajalle asioissa määrättävän oikeudenkäyntimaksun määrän. Asioiden näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeuden asiassa dnro 20112/2021.

Lopputulos

Asian käsittely raukeaa markkinaoikeuden asiassa dnro 20069/2021.

Markkinaoikeus hylkää valituksen markkinaoikeuden asiassa dnro 20112/2021.

Markkinaoikeus velvoittaa Sotkamon kunnan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asioissa dnrot 20069/2021 ja 20112/2021.

Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Sotkamon kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeuden asiassa dnro 20112/2021.