MAO:534/13
- Asiasanat
- Senaatti-kiinteistöt, maanrakennusurakka, julkinen hankinta, tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- Tapausvuosi
- 2013
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 2013/530
ASIAN TAUSTA
Senaatti-kiinteistöt (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.8.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Mikkelin vankilan perusparannukseen liittyvästä maanrakennusurakasta.
Senaatti-kiinteistöt on 7.10.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Mikkelin Autokuljetus Oy:n tarjouksen.
Koko perusparannushankkeen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 10.760.000 euroa, josta maanrakennusurakan osuus voittaneen tarjouksen mukaan 331.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
Maamerkki Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.226 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Valittajalle näytetyn selonottoneuvottelun pöytäkirjan mukaan voittanut tarjoaja on ilmoittanut selonottoneuvottelussa, että sen tarjous sisältää vankilan yhdystunnelin tuentatyöt ponttaamalla ja että se selvittää muita tuennan toteutustapoja. Pöytäkirjan perusteella voittanut tarjoaja on jättänyt lisäkustannusvarauksen hankintayksikölle. Laskenta-asiakirjojen mukaisesti tuenta toteutustavasta riippumatta on tullut sisällyttää tarjoukseen, ja vastuu tuennan suunnittelusta ja kustannuksista on ollut urakoitsijalla.
Vankilan yhdystunnelin tuenta ponttaamalla ei ole erittäin todennäköisesti mahdollista, ja tuenta tulee tehdä muulla tavalla, kuten injektoimalla, betonilamelleilla tai suihkupaaluilla. Koska voittanut tarjoaja on asettanut selonottoneuvottelussa tarjoukselleen tarjouspyynnön vastaisen ehdon, on sen tarjous suljettava tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.
Voittaneen tarjoajan on myös sallittu tehdä työmaalla tutkimuksia hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, mikä on hankintamenettelyn tasapuolisuusvaatimuksen vastaista.
Vastine
Vaatimukset
Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.
Perusteet
Voittaneen tarjoajan tarjoukseen on sisältynyt tuenta tarjouspyynnön mukaisesti, eikä sille ole asetettu tarjouspyynnöstä poikkeavia ehtoja. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tuentatavaksi ponttaamisen eikä ole esittänyt sille vaihtoehtoja. Valittajan hypoteettisella näkemyksellä tuennan mahdottomuudesta ponttaamalla ei ole mitään merkitystä, koska voittaneen tarjoajan on joka tapauksessa tehtävä tuenta jollakin vaihtoehtoisella menetelmällä urakkaan kuuluvana työnä.
Kaikilla tarjoajilla on ollut samat lähtötiedot käytettävissään ja kohtelu on ollut syrjimätöntä ja tasapuolista.
Kuultavan lausunto
Mikkelin Autokuljetus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.
Kuultava on selonottoneuvottelussa ilmoittanut, että vanhan sokkelin tuenta tunnelin ja hissin kohdalla on suunniteltu suoritettavan ponttauksella. Koska asiakirjoissa ei ole ollut mitään vaatimuksia siitä, kuinka tuenta on toteutettava, urakoitsija on voinut vapaasti valita tuentatavan vaaditun lopputuloksen saavuttamiseksi. Tuenta ja vastuu siitä tilaajan ilmoittamien lähtötietojen mukaisesti kuuluvat urakoitsijan suoritusvelvollisuuteen urakkahintaan sisältyvänä. Koska kuultavalla on vastuu urakkaan kuuluvasta tuentatyöstä, ei valittajan väitteellä ponttauksen väitetystä mahdottomuudesta ole merkitystä.
Kuultava on tehnyt rakennuspaikalla niin sanottuja koemonttuja pohjaolosuhteiden varmistamiseksi sen jälkeen, kun sille oli ilmoitettu valinnasta. Hankintapäätöksen tekemisen jälkeistä aikaa koskevalla valittajan väitteellä ei ole merkitystä.
Hankintayksikön vaatimus täytäntöönpanon sallimisesta
Hankintayksikkö on 22.11.2013 toimittamallaan lisäkirjelmällä vaatinut, että markkinaoikeus sallii hankintapäätöksen täytäntöönpanon.
Kysymyksessä on merkittävä, yli kymmenen miljoonan euron perusparannushanke, jonka aikataulu on erittäin kireä. Hankkeen viivästyminen aiheuttaa erittäin suurta taloudellista vahinkoa yhteiskunnalle. Vankilarakennus on jo tyhjennetty perusparannuksen aloittamiseksi. Hankkeen viivästyminen perusteettoman valituksen takia on omiaan vaarantamaan yleistä turvallisuutta. Hankkeen viivästyminen haittaa vakavasti myös vankilan sisäistä turvallisuutta.
Vastaselitys ja vastaus vaatimukseen täytäntöönpanon sallimisesta
Valittajalle on esitetty erilainen selonottoneuvottelun pöytäkirja kuin mitä hankintayksikön vastineen liitteenä on esitetty. Yhtiölle esitetyssä pöytäkirjassa tarjoukselle on asetettu ehto, eli että tuenta on sisältynyt tarjoukseen vain, mikäli se onnistutaan tekemään ponttaamalla. Tarjoukseen selonottoneuvottelussa liitettyä ehtoa ei voi jälkikäteen muuttaa tai korjata, ja hankintayksikön olisi tullut hylätä ehdollinen tarjous.
Hankintayksikkö on aiheuttanut oikeudenkäynnin esittämällä pöytäkirjan, jota se on itse jälkikäteen muuttanut, joten hankintayksikön tulee vastata valittajan oikeudenkäyntikuluista.
Koska valitus on perusteltu, täytäntöönpanoa ei tule sallia. Hankintayksikön olisi tullut menetellä hankintamenettelyssä huolellisesti eikä muuttaa laatimiansa pöytäkirjoja jälkikäteen. Huolellisuusvelvollisuus korostuu, mikäli hankinnan kohteena on yleiseen turvallisuuteen liittyvä hanke. Oikeudenkäyntiä ei olisi aiheutunut, mikäli hankintayksikkö ei olisi esittänyt valittajalle ehdon sisältävää pöytäkirjaa, jota ei salassapitoon vedoten aikaisemmin luovutettu valittajalle.
Joka tapauksessa hankintayksikön on tullut tietää jo ennen hankkeeseen ryhtymistä väittämänsä riskit.
Hankintayksikön selvitys ja valittajan lausuma
Vastauksena markkinaoikeuden selvityspyyntöön hankintayksikkö on ilmoittanut, että valittajalle on aikanaan esitetty tutustuttavaksi allekirjoittamaton ja hyväksymätön pöytäkirjan luonnos. Valittajalle on tilaisuudessa kerrottu kyseessä olevan luonnos.
Pöytäkirjan hyväksymisen ja allekirjoittamisen jälkeen hankintayksikön rakennuttajakonsultti on ollut puhelinyhteydessä valittajaan ja ilmoittanut, että valittaja voi tulla tutustumaan lopulliseen ja allekirjoitettuun pöytäkirjaan, mitä tilaisuutta valittaja ei ole käyttänyt hyväkseen ilmoittaen asian olevan kunnossa.
Se, että sekä hankintayksikön vastineessa että voittaneen tarjoajan lausunnossa mainitaan ponttaus, vaikka sitä ei mainita lopullisessa, allekirjoitetussa ja hyväksytyssä selonottoneuvottelun pöytäkirjassa, perustuu väärinkäsitykseen. Urakoitsija on sitoutunut tekemään tuennan. Tuennasta ei ole tehty suunnitelmaa, vaan tuennan suunnittelu ja toteutus on jäänyt urakoitsijan vastuulle, jonka asiana on päättää, millä tavalla se tuennan toteuttaa. Toteutustapa voi olla ponttaus tai joku muu, ja tuenta sisältyy urakkaan joka tapauksessa. Näin ollen hyväksymättömän ja allekirjoitetun ja hyväksytyn pöytäkirjan välillä ei asiallisesti ottaen ole todellista ristiriitaa.
Valittaja on lausumassaan esittänyt, ettei sille ollut kerrottu kyseessä olevan pöytäkirjan luonnos. Valittaja oli tilaisuudessa huomauttanut hankintayksikölle pöytäkirjan sisältämästä ehdosta, ja on selvää, että pöytäkirjaa on tämän seurauksena muutettu kyseisen kohdan osalta. Hankintayksikön väite luonnospöytäkirjan esittämisestä ei ole uskottava, ottaen myös huomioon, että pöytäkirjaan tutustuminen oli mahdollista vasta yhdeksän päivän kuluttua tutustumispyynnön esittämisestä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.
Hankintailmoitus ja tarjouspyyntöasiakirjat
Hankintailmoituksen mukaan hankinnan kohteena on Mikkelin vankilan perusparannusurakkaan liittyvä maanrakennusurakka. Hanke käsittää Mikkelin vankilan saneerattavan osan. Perusparannus rajoittuu toiminnassa olevaan vankilaan, jonka toiminta jatkuu normaalisti. Hankintailmoituksen mukaan ratkaisuperusteena on taloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon eritelmissä tai tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa esitetyt perusteet.
Tarjouspyynnön liitteenä olevan asiakirjan "Urakkaohjelman osa 1 – Yleinen osa" kohdassa 2.1 "Suoritusvelvollisuuden laajuus" on todettu, että urakoitsija suorittaa kaikki ne työt ja niihin liittyvät hankinnat, jotka asiakirjojen mukaan työsuorituksen valmiiksi saattaminen edellyttää ja joista ei nimenomaan asiakirjoissa mainita, etteivät ne kuulu urakoitsijan suoritusvelvollisuuksiin.
Urakkaohjelman yleisen osan kohdassa 15.1 "Tarjouksen hylkääminen" on todettu, että tarjouksista hyväksytään rakennuttajalle kokonaisedullisin tarjous.
Tarjouspyynnön liitteenä olevan asiakirjan "Urakkaohjelman osa 2 – Urakkakohtainen osa – Maanrakennusurakka (MRU)" kohdassa 1.1 "Suoritusvelvollisuuden laajuus" on ilmoitettu seuraavaa:
"Maanrakennusurakka sisältää kaikki urakkaan kuuluvat suoritukset urakkatarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti.
Tämän urakkaohjelman liitteenä on suuntaa antava ja pääpiirteinen urakan sisältöluettelo pääpiirteittäisen kokonaisuuden hahmottamisen helpottamiseksi urakoitsijalle. Tämä sisältöluettelo ei sido rakennuttajaa, vaan urakoitsijan on perustettava tarjouksensa kaikissa tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyyn urakoitsijan urakkasuoritukseen kuuluvaan sisältöön.
Urakka toteutetaan kokonaishintaurakkana."
Urakkaohjelman urakkakohtaisen osan kohdassa 2.1 "Urakan laajuus" on ilmoitettu, että urakka käsittää kyseessä olevan maanrakennusurakan työt ja hankinnat tarjouspyyntö- ja urakkasopimusasiakirjojen mukaisesti ja että tarjouksen kokonaishintaan on sisällytettävä kaikki urakkaan liittyvät työt ja velvoitteet urakan urakkarajojen mukaisesti. Urakoitsijan töinä ja velvoitteina on mainittu muun ohella yhdystunneliin liittyvät maanrakennustyöt.
Pohjatutkimusta koskevassa tutkimusselostuksessa on mainittu, että jos lisärakennuksen ja nykyisen vankilan välinen yhdyskäytävä toteutetaan maanalaisena, on nykyisen rakennuksen perustukset vahvistettava ennen kaivutöitä. Tällöin nykyisen vankilan lattia on purettava. Kaivannon tuenta on toteutettava siten, ettei maa vyöry kaivantoon nykyisen rakennuksen alta.
Arviointia
Asiassa on valittajan väitteiden vuoksi kysymys siitä, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut tarjouspyynnön vastainen, koska sen tarjous on sisältänyt tuennan ponttaamalla, mikä valittajan mukaan ei olisi mahdollista, ja voittanut tarjoaja olisi jättänyt lisäkustannusvarauksen hankintayksikölle tämän suhteen.
Voittanut tarjoaja on antanut valmiilla lomakkeella urakkatarjouksen, jonka mukaan se on sitoutunut suorittamaan kohteen kaikki kyseiseen maanrakennusurakkaan kuuluvat työt ja velvoitteet tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjouksessa mainitulla hinnalla. Urakan kohteeksi ja sisällöksi on tarjousasiakirjassa mainittu maanrakennusurakkaan kuuluvat työt tarjouspyyntöasiakirjojen ja suunnitelmien mukaisesti täysin valmiiksi tehtynä. Tarjous on vielä sisältänyt vaaditun luettelon yksikköhinnoista, jotka asiakirjan mukaan sisältävät kaikki kustannukset, toimitukset, asennukset ja työt valmiiksi tehtynä. Lomakkeessa on vielä mainittu, että luettelon yksikköhintoja tullaan käyttämään mahdollisten urakan lisä- ja muutostöiden, hyvitysten sekä erillisten yksikköhintoihin perustuvien tilausten ja toimitusten kustannusten laskennassa ja niiden veloitusperusteena.
Markkinaoikeus toteaa, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole sisältänyt valittajan esittämällä tavalla lisäehtoja tai lisäkustannusvarausta. Muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellä on valittu tarjouspyynnössä esitetyn valintaperusteen mukaisesti halvin tarjous.
Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että ennen hankintapäätöksen tekemistä 7.10.2013 voittaneen tarjoajan kanssa on 27.9.2013 käyty selonottoneuvottelu, jonka tarkoituksena on ollut käydä läpi rakennushankkeen tekninen ja kaupallinen sisältö siten, että saatu tarjous vastaa tarjouspyyntöä.
Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee myös, että valittajalle on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen tämän pyynnöstä näytetty pöytäkirja selonottoneuvottelusta.
Tässä pöytäkirjassa on kohdassa 4.2 tuentaan liittyen seuraavat maininnat:
"- Urakoitsija huomioinut vanhan sokkelin tuennan tunnelin ja hissin kohdalla ponttauksella. Urakoitsijan versio tuennasta sisältyy urakkahintaan. Huom! Tuennasta ei ole tehty suunnitelmaa.
- Tutkitaan tuentavaihtoehtoja suihkupaalutus tai injektointi
– –
- Tarjouksia tarkennetaan jos
– –
- sokkelin tuentaa muutetaan tunnelin ja hissin kohdalla, mahdollinen hyvitys-/veloitus-hinta (kuuluu urakkaan)"
Markkinaoikeus toteaa, että valittajalle on sille esitetyn pöytäkirjan perusteella voinut syntyä käsitys, että neuvottelussa on sovittu voittaneen tarjoajan kanssa tuennan osalta lisäkustannusvarauksesta tarjouspyynnöstä poiketen.
Hankintayksikön mukaan kysymyksessä on kuitenkin ollut vain allekirjoittamaton, hyväksymätön luonnos.
Markkinaoikeudelle vastineen liitteenä toimitetussa, 27.9.2013 päivätyssä ja allekirjoitetussa selonottoneuvottelun pöytäkirjassa kohdassa 4.2 on tuennan osalta seuraavat kohdat:
"- Urakoitsija huomioinut vanhan sokkelin tuennan tunnelin ja hissin kohdalla, tuenta sisältyy urakkahintaan. Huom! Tuennasta ei ole tehty suunnitelmaa.
- Tutkitaan tuentavaihtoehtoja"
Markkinaoikeus toteaa, että selonottoneuvottelun pöytäkirjaa on muutettu nimenomaan tuennan osalta, eikä korjattu pöytäkirja sisällä enää mitään ehtoa tai lisäkustannusvarausta sen suhteen.
Markkinaoikeus toteaa myös, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole missään kohtaa asetettu tuennan edellytykseksi tiettyä tuentatapaa eikä myöskään esimerkiksi ilmoitettu, että tuenta ponttaamalla ei olisi mahdollista. Sen sijaan asiakirjoissa on ilmoitettu, että urakan on sisällettävä kaikki maanrakennusurakan työt tarjouspyyntö- ja urakka-asiakirjojen mukaisesti ja että tarjouksen kokonaishintaan on sisällytettävä kaikki urakkaan liittyvät työt.
Näin ollen riippumatta siitä, onko voittanut tarjoaja aikonut suorittaa tuennan ponttaamalla vai, sen tarjousta ei voida tällä perusteella katsoa tarjouspyynnön vastaiseksi. Se on sitoutunut toteuttamaan koko urakan vaaditulla tavalla, mukaan lukien tuennan, ja sen on tullut sisältyä urakan kokonaishintaan. Lopulliseen, allekirjoitettuun pöytäkirjaan ei sisälly minkäänlaista lisäkustannusvarausta tältä osin.
Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on valinnut tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen, johon ei ole sisältynyt lisäehtoja.
Valittaja on lisäksi väittänyt, että hankintamenettelyn tasapuolisuusvaatimuksen vastaisesti voittaneen tarjoajan on sallittu tehdä työmaalla tutkimuksia hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen tekemisen jälkeisillä tapahtumilla ei tässä asiassa ole merkitystä hankintamenettelyn arvioinnin kannalta.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Ottaen huomioon valittajalle esitetyn selonottoneuvottelun pöytäkirjan sisällön, ei kuitenkaan ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö ja kuultava joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus hylkää Senaatti-kiinteistöjen ja Mikkelin Autokuljetus Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimista koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.
Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund ja Nina Korjus.
HUOMAA
Asiasta valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4.3.2016 taltionumero 679.