2.9.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kiinteistö Oy Lapinlahden Kaskihovi on pyytänyt 15.11.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Puustellin alueelle rakennettavan rivitalon KVR-urakasta. Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Kiinteistö Oy Lapinlahden Kaskihovin hallitus on päätöksellään 29.1.2009 § 4 päättänyt käynnistää rakennushanketta koskevat urakkaneuvottelut Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy:n tarjouksen pohjalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 500.000–1.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on 30.3.2009 allekirjoittanut urakkasopimuksen Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy:n kanssa.

HAKEMUS

Rakennusliike Salonen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön suorittamaan sille virheellisen menettelyn johdosta hyvitysmaksuna 50.000 euroa ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.550 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta vain Puustellin ensimmäisen vaiheen rakentamisesta. Lisäksi tarjouspyynnössä on mainittu, että hankintayksiköllä on naapuritonttia varten ennakkovaraus sen mahdollisesta jatkorakentamisesta. Tarjouspyyntö on ollut sisällöltään epämääräinen.

Hakija on 22.1.2009 päivätyn pisteytystaulukon mukaan voittanut tarjouskilpailun. Hankintayksikkö on kuitenkin päättänyt 20.1.2009 jatkaa urakkatarjousten käsittelyä kolmen halvimman tarjouksen osalta. Hankintayksikkö on 21.1.2009 pyytänyt tarjoajilta lisäselvityksiä ja tarkennuksia niiden jättämiin tarjouksiin. Käytännössä hankintayksikkö on järjestänyt tinkimiskierroksen, koska se on pyytänyt tarjousta rakentamisen jatkovaihetta varten tarvittavan lämmönvaihtimen lisähinnasta ja eräistä muista hinnanmuutoksista. Alkuperäiset tarjoushinnat on annettu tarjoajille tiedoksi, jotta tinkiminen on tullut mahdolliseksi.

Alkuperäisessä tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa lämmönvaihtimen tehon kasvattamisesta jatkorakentamista varten. Hakija on korottanut jatkorakentamiseen tarvittavan tehokkaamman lämmönvaihtimen vuoksi alkuperäisen tarjouksensa hintaa, mikä on johtanut siihen, että uudessa pisteytyksessä hakija on jäänyt toiselle sijalle.

Hankintayksikkö on valinnut hankkeen toteuttajaksi tarjoajan, jonka tarjous on alun perin ollut vasta kolmanneksi halvin. Koska valituksi tulleen rakennusliikkeen tiedossa on ollut, että sen ensimmäinen tarjous ei ole ollut halvin eikä se olisi tullut valituksi, se on antanut vaaditun lisätyön ilman lisähintaa parantaakseen kilpailuasemaansa.

Urakkatarjouskilpailu ei ole taannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Mikäli tarjouskilpailu olisi järjestetty asianmukaisesti, hakija olisi tullut valituksi urakan toteuttajaksi.

VASTINE

Kiinteistö Oy Lapinlahden Kaskihovi on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja yksiselitteinen. KVR-urakan luonteeseen kuuluu, että tarjoajille annetaan tarjouksen tekemisessä liikkumavaraa.

Hakija ei ole voittanut tarjouskilpailua. Tarjousten arviointi on ollut 22.1.2009 vielä kesken. Koska kaikissa tarjouksissa on ollut puutteita, hankintayksikkö on päättänyt jatkaa tarjousten käsittelyä pyytämällä kolmea halvimman tarjouksen tehnyttä tarjoajaa esittämään tarjouksiinsa tarkennuksia. Hakija on antanut jatkoneuvotteluissa tarjoukseensa tarkennuksia yhden A4-sivun verran. Tarjousten tarkennuksissa ei ole ollut kysymys vain lämmönvaihtimen tehon nostosta rakennusurakan toista vaihetta varten.

Hakijan lisätyötarjouksen hinta lämmönvaihtimen tehon nostosta on heikentänyt hakijan kilpailuasemaa tarjousvertailussa. Jos lämmönvaihdin palvelee sekä ensimmäistä että toista rakennusvaihetta, se tulee luonnollisesti rakentaa jo ensimmäisessä vaiheessa. Jatkoneuvotteluissa on haluttu tarkentaa, että kaikki kolme tarjoajaa ovat tarjonneet tämän osion samalla tavalla. Kysymys ei ole ollut tinkimisestä, vaan tarjousten saattamisesta vertailukelpoisiksi keskenään. Avoimuutta on haluttu korostaa käyttämällä julkista tarjousten avaamistilaisuutta. Alkuperäisten tarjousten hintatiedot on annettu kaikille tarjouksen tehneille tiedoksi. Kaikilla kolmella lisätarkistuksissa mukana olleella urakoitsijalla on ollut samanlaiset lähtökohdat lisätarkistusten tekemiseen eikä ketään ole syrjitty. Hakijan tarjous olisi ilman mainittua täydennystä ollut niin puutteellinen, että se olisi voitu hylätä.

Tarjousten lopullinen pisteytys on tehty vasta tarjousten täydentämisen jälkeen. Tarjouksen valintaan ovat vaikuttaneet hinnan lisäksi laatutekijät. Juuri laatutekijöillä on ollut urakassa ratkaiseva merkitys.

Myös hakija on sisällyttänyt tarjousten tarkennuskierroksella urakkaan huomattavia töitä sen tarjoushinnan kuitenkaan muuttumatta. Tarjoajan antamien tarkistettujen tarjoushintojen ja muiden täsmennysten tulisi korreloitua hankintayksikön esittämän tarkennuspyynnön sisältöön. Hakijan oma menettely on kriittisesti arvioituna ollut sellaista, että sen antama tarkennettu tarjous olisi jälkeenpäin arvioituna tullut hylätä.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään esittänyt muun muassa, että hankintayksikkö ei olisi saanut pyytää lisäselvityksiä enää sen jälkeen, kun alkuperäiset tarjoushinnat oli julkaistu. Hankintayksikön olisi tullut laatia tarjouspyyntö niin yksityiskohtaiseksi, että siihen olisi voinut antaa tarjouksen ilman lisäselvityksiä ja jatkoneuvotteluja. Mikäli lisäselvityksiä olisi aidosti tarvinnut pyytää, mahdolliset lisäselvitykset olisi tullut pyytää ennen tarjoushintojen julkistamista.

Hakijan tarjousta ei ole pisteytysvaiheessa 22.1.2009 ja 29.1.2009 väitetty puutteelliseksi. Hinnalla on ollut 85 prosentin painoarvo ja hintapisteytys on ollut tarjouksen valinnassa ratkaiseva. Laatupisteytyksessä hakijan tarjous on saanut lähes yhtä hyvät pisteet kuin muut tarjoajat. Pisteytyksessä 29.1.2009 on muutettu vain hintapisteitä, vaikka olisi luullut, että mahdollisten tarjouksen puutteiden korjaaminen olisi korottanut tarjoajien laatupisteitä.

Valittu tarjoaja on hakeutunut yrityssaneeraukseen joulukuussa 2008. Hakijan käsityksen mukaan se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta puuttuvien taloudellisten edellytysten vuoksi.

MUUT KIRJELMÄT

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut tieto valitun tarjoajan hakeutumisesta yrityssaneeraukseen. Hankintayksikkö on hankintapäätöstä tehdessään ottanut huomioon yrityssaneerausmenettelyn ja selvittänyt saneerausmenettelyyn liittyviä riskejä. Hankintayksikkö on katsonut, että hankintasopimus saneerausmenettelyssä olevan yrityksen kanssa voidaan tehdä, mikäli yhtiö huolehtii normaaleista vakuuksista ja muista sen vastuulla olevista seikoista.

Hakija on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Hakija on esittänyt, että tarjouskilpailun voittanut Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy olisi taloudellisten edellytysten puuttumisen vuoksi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 54 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on konkurssissa tai purettavana tai keskeyttänyt liiketoimintansa taikka jonka velkoja on vahvistetulla akordilla, saneerausohjelmalla tai muussa vastaavassa lainsäädäntöön perustuvassa menettelyssä järjestelty. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle myös ehdokkaan tai tarjoajan, jonka konkurssiin asettaminen tai purkaminen taikka muu 1 kohdassa tarkoitettu menettely on vireillä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 97) on lain 54 §:n osalta todettu, että säännöksen tarkoituksena on vähentää toimittajan heikosta taloudellisesta asemasta johtuvia taloudellisia tai muista tekijöistä johtuvia riskejä, jotka liittyvät hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksiköllä on harkintavalta poissulkemisperusteen käyttämisessä. Hankintayksikön on kuitenkin noudatettava ehdokkaiden ja tarjoajien poissulkemisessa suhteellisuuden periaatetta. Tasapuolisen kohtelun ja syrjimättömyyden periaatteet edellyttävät, että poissulkemisperusteita sovelletaan samalla tavalla kaikkiin ehdokkaisiin tai tarjoajiin.

Hankintayksikkö ei ole sulkenut Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy:tä tai muitakaan tarjoajia pois tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Hankintayksiköllä on ilmoituksensa mukaan ollut hankintapäätöstä tehdessään tieto Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy:n hakeutumisesta yrityssaneerausmenettelyyn. Kun hankintayksiköllä on harkintavalta poissulkemisperusteen käyttämisessä, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy:n mukaan tarjouskilpailuun.

Muu hankintamenettely

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntövaihe on toteutettava sellaisella tavalla, ettei tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarannu. Tarjouskilpailu ei ole osa suunnitteluprosessia, vaan suunnitteluvaiheen tulee pääsääntöisesti edeltää tarjouskilpailua siten, että hankinnan kohde ja siltä edellytettävät ominaisuudet ovat selvillä tarjouskilpailua aloitettaessa. Tarjouspyyntöä laadittaessa on siten otettava huomioon kaikki tiedossa olevat urakkaan ja tarjousten laatimiseen vaikuttavat seikat.

Hankinnan kohteena on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan ollut Lapinlahden keskustaajamassa Puustellin alueelle rakennettavan 10–12 huoneiston rivitalon KVR-urakka (kokonaisvastuu-urakka) sisältäen rakennushankkeen kokonaisuutena suunnittelusta sen lopulliseen toteutukseen saakka. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että rakentaminen tapahtuu korttelissa numero 8 tontille numero 8, minkä lisäksi hankintayksiköllä on ennakkovaraus tontista numero 9 mahdollista jatkorakentamista varten.

Hankintayksikkö on tarjoukset saatuaan todennut, että mikään annetuista tarjouksista ei sellaisenaan ole täyttänyt niitä toiveita sekä vaatimuksia, mitä rakennuttaja on hakenut. Hankintayksikkö on tämän vuoksi lähettänyt kolmen halvimman tarjouksen tehneelle tarjoajalle lisäselvityspyynnöt. Alkuperäisten tarjousten hintatiedot on tässä yhteydessä annettu tarjoajille tiedoksi.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö on kysymyksessä olevassa tapauksessa voinut sinänsä jättää tarjoajille varsin paljon liikkumavaraa suunnitelmien esittämisessä ottaen huomioon, että hankinnan kohteena ollut rakennusurakka on KVR-urakkana käsittänyt rakentamisen lisäksi rakennushankkeen suunnittelun. Hankinnan kohde on kuitenkin tässäkin tapauksessa tullut rajata tarjouspyynnössä riittävän selvästi. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole riittävällä tarkkuudella ilmennyt, miten tarjouspyynnössä mainittu jatkorakentamismahdollisuus on tullut ottaa tarjouksia annettaessa huomioon. Tarjouspyynnön epäselvyydestä tältä osin on ollut osaltaan osoituksena sekin, että hankintayksikkö on joutunut kaikissa kolmessa lisäselvityspyynnössään varaamaan tarjoajille tilaisuuden esittää lisähinta lämmönvaihtimen koon kasvattamiselle, jotta jatkorakentaminen tontille numero 9 mahdollistuisi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hakijan tarjous olisi ollut niin puutteellinen, että se olisi voitu hylätä. Hankintayksikkö ei ole tarkemmin yksilöinyt vastineessa esittämäänsä väitettään. Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintayksikkö voi sulkea tarjousta pois tarjouskilpailusta tarjouksen puutteellisuuden vuoksi, jos puutteellisuus on johtunut tarjouspyynnöstä. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt hakijan tarjouksen olleen sillä tavoin tarjouspyynnön ehtojen vastainen, että hankintayksikkö olisi voinut sulkea hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouskilpailussa menettelyn perustana on, että tarjoajat antavat tarjouksensa ja hinnoittelevat sen toisista tarjoajista riippumatta. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei kenellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely, jossa se on annettujen tarjousten hintatiedot tarjoajille ensin ilmoitettuaan pyytänyt tarjoajilta lisäselvityksiä muun ohella lämmönvaihtimen koon kasvattamisen hintavaikutuksesta, on hankintasäännösten vastaisesti mahdollistanut sen, että tarjoajat ovat tietoisina toistensa tarjoushinnoista voineet tinkiä hinnoistaan. Hankintayksikkö on tähdännyt lisäselvityspyynnöissään hankintasäännösten vastaiseen tarjousten parantamiseen myös muilta osin, sillä se on esittänyt lisäselvityspyynnöissä tarjoajille eri parannustoiveita näiden suunnitelmiin ja pyytänyt tarjoajia esittämään lisäselvityksessään tällaisten suunnitelmamuutosten hintavaikutuksen. Hankintayksikön edellä kuvattu menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Seuraamus

Hankintapäätös on jo pantu täytäntöön, joten ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan (348/2007) mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina ovat olleet hinta 85 prosentin painoarvolla ja laatu tarjouspyynnössä tarkemmin eritellysti 15 prosentin painoarvolla. Hakijan alkuperäisen tarjouksen hinta 785.900 euroa on ollut halvin. Hintaero seuraavaksi halvimpiin tarjouksiin ei kuitenkaan ole ollut suuri, sillä toiseksi halvin tarjous on ollut alkuperäiseltä hinnaltaan 789.000 euroa ja tarjouskilpailun voittaneen Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy tarjous kolmanneksi halvimpana 820.200 euroa. Laadun osalta voittanut Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy tarjous on arvioitu tarjousvertailussa hakijan tarjousta paremmaksi. Mainittujen tarjousten kokonaispistemäärät ovat olleet 22.1.2009 päivätyn tarjousvertailun perusteella hakija 96,0 pistettä, Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy 95,7 pistettä ja kolmas tarjoaja 95,2 pistettä. Tarjousten täsmennysten jälkeen tehdyssä ja hankintapäätöksen perustana olleessa tarjousten vertailussa tarjoajien pistemäärät ovat puolestaan olleet seuraavat: Rakennusliike Pulkka & Sutinen Oy 96,2 pistettä, hakija 96,0 pistettä ja kolmas tarjoaja 94,7 pistettä. Hankintayksikkö ei ole laatuvertailun osalta perustellut tarkemmin tarjousten piste-eroja eikä muuttanut jälkimmäisessä pisteytyksessä tarjouksille antamiaan pisteitä.

Tarjouspyyntö on edellä todetun mukaisesti ollut hankinnan kohteen määrittelyn osalta epäselvä, minkä vuoksi tarjoajat eivät ole ottaneet tarjouksissaan huomioon tarjouspyynnössä mainittua jatkorakentamismahdollisuutta. Hankintayksikkö on varatessaan tarjoajille mahdollisuuden täsmentää mainitulta osin tarjoustaan ja esittää lisähinta lämmönvaihtimen koon kasvattamiselle esittänyt tarjoajille myös muita tarjousten sisältöä koskevia täsmennyspyyntöjä, joista hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia ilmoittamaan mahdollisen lisähinnan. Hankintayksikön hakijalle tarjouksen sisällöstä esittämä lisäselvityspyyntö on sisältänyt merkittävästi enemmän selvitettäviä kohtia kuin voittaneelle tarjoajalle lähetetty lisäselvityspyyntö. Tarjousten täsmennysmenettely on edellä todetun mukaisesti tapahtunut virheellisesti, koska se on mahdollistanut tarjousten tinkimisen hankintayksikön ilmoitettua täsmennyspyyntöjensä yhteydessä tarjoajille muiden tarjousten hintatiedot.

Virheettömässä hankintamenettelyssä tarjoajille ei olisi annettu mahdollisuutta parantaa tarjouksiaan ja tarjoajat olisivat antaneet lisäselvityksensä toistensa tarjouksista tietämättä. Hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen asiassa on vaikea arvioida, millaisia tarjoajien lisäselvitykset ja tarjousten täsmennykset olisivat olleet, jos tarjoajat eivät olisi tienneet toistensa hintoja. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei sanotusta syystä ja ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyys tarjouspyynnön laatimisen ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta sekä tarjousten vähäiset hinta- ja piste-erot ole mahdollista riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hankintamenettelyssä tapahtuneet virheet ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Rakennusliike Salonen Oy:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kiinteistö Oy Lapinlahden Kaskihovin korvaamaan Rakennusliike Salonen Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.550 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Kiinteistö Oy Lapinlahden Kaskihovin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.