26.8.2008

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Merenkulkulaitos on pyytänyt 29.11.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmästä pilottikaudelle 2007 - 2008 ja tuotantovaihekaudelle avovesikausilla 2009 - 2011. Tarjouksia on saatu kolme.

Merenkulkulaitoksen Väylänpitoyksikkö on päätöksellään 1.2.2007 valinnut Oy Sabik Ab:n merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmän toimittajaksi.

Hankinnan kokonaisarvo pilottikaudelle sekä tuotantovaihekaudelle on valitun tarjoajan tarjouksen mukaan noin 2,3 miljoonaa euroa.

Merenkulkulaitos on tilannut merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmän pilottivaiheen toimitukset Oy Sabik Ab:ltä.

HAKEMUS

Indagon Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa tehdyn hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä valitsemalla hakijan tarjouksen.

Hakijan tarjous on ollut edullisin tarjouspyynnön vaatimukset täyttävä tarjous. Tarjouspyynnössä on edellytetty merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmään liittyen DGPS-pohjaista paikannusratkaisua, jossa on voinut olla mukana EGNOS-valmius. Voittaneen tarjoajan tarjoama ratkaisu on perustunut kokonaan EGNOS-teknologiaan, eikä se ole ollut DGPS-pohjainen ratkaisu. EGNOS-pohjainen ratkaisu on edullisempi kuin DGPS-pohjainen ratkaisu. Hakija olisi voinut tehdä tarjouspyynnön niin salliessa myös EGNOS-pohjaisen ratkaisun, joka olisi ollut halvempi ja teknisesti yhteismitallinen voittaneen tarjoajan tarjoaman järjestelmän kanssa.

VASTINE

Merenkulkulaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmä ja sen paikannusjärjestelmä on tarjouspyynnön mukaan tullut perustua DGPS-paikannusteknologiaan. Voittaneen tarjoajan tarjoama paikannusjärjestelmä on perustunut vaadittuun DGPS-teknologiaan. Hakijan tarkoittama EGNOS-teknologia tarkoittaa DGPS-järjestelmän paikannustiedon korjaustiedon välittämistä EGNOS-tekniikalla, eikä erillistä EGNOS-paikannusjärjestelmää. Hakija olisi halutessaan voinut esittää EGNOS-korjausviestiä käyttävä DGPS-ratkaisun.

Tarjouspyynnössä mainittu paikannusvaatimus perustuu VTT Tietotekniikan laatimaan esiselvitykseen. Selvityksessä on todettu, että differentiaalinen korjaustieto voidaan välittää käyttäen radioverkkoja, geostationäärisiä satelliitteja, matkapuhelinverkkoja tai Internetiä. Mainituista vaihtoehdoista voittanut tarjoaja on tarjonnut korjaustiedon välityskanavaksi geostationäärisiä satelliitteja hakijan tarjotessa matkapuhelinverkkoa molempien perustuessa DGPS-paikannusteknologiaan. Tarjoukset olivat teknisesti yhteismitallisia.

LAUSUNTO

Oy Sabik Ab on antamassaan lausunnossa vaatinut hakemuksen hylkäämistä ja hakijan velvoittamista korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.

Voittaneen tarjoajan tarjoama paikannusjärjestelmä perustuu differentiaaliseen GPS-tekniikkaan, jossa korjaussignaali välitetään EGNOS-satelliittien välityksellä. Hakijan tarjoamassa ratkaisussa vastaava differentiaalikorjaussignaali tarjotaan GSM-verkon välityksellä. Molemmat tarjotut ratkaisut perustuvat DGPS-teknologiaan. Tarjoukset ovat olleet keskenään teknisesti yhteismitallisia.

VASTASELITYS

Indagon Oy on antanut vastaselityksen.

LISÄVASTINE

Merenkulkulaitos on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankinnassa on hankintalain 5 §:n mukaan käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan hankintaan on hankintalain lisäksi sovellettava hankinta-asetusta, jos hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvon. Hankinta-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan tavara- tai palveluhankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on sopimuksen kokonaisarvo tai toimittajalle maksettava kokonaiskorvaus. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut hankinta-asetuksen 1 §:n 4 momentin nojalla tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvoksi 1.1.2006 alkaen muiden valtion viranomaisten kuin keskushallintoviranomaisten, alue- ja paikallishallinnon viranomaisten sekä muiden julkishallintoon kuuluvien yksiköiden osalta 211.129 euroa. Mainittua arvoa on sovellettu hankinta-asioissa 31.5.2007 saakka. Hankinta-asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan sopimuksen ennakoidun arvon määrittämisessä on myös otettava huomioon sopimukseen mahdollisesti sisältyvät optio- ja pidennysehdot. Sopimuksen arvon määritysperusteena on käytettävä sopimuksen suurinta mahdollista kokonaisarvoa optio- ja pidennysehdot mukaan luettuina.

Hankintayksikkö on esittänyt markkinaoikeudelle hankinnan sopimuksen kohteena olleen järjestelmän pilottivaiheen. Pilottivaihe on ilmoitettu tehtäväksi aiesopimuksena, jonka aikana määritetään järjestelmän toimitusvarmuus. Pilottivaiheen jälkeen tehtäväksi on määritelty tuotantovaihe, joka on ilmoitettu tehtävän niin ikään aiesopimuksena. Aiesopimuksella on tarkoitettu hankintayksikön mukaan sitä, että tuotantovaihe käynnistyy, mikäli pilottivaiheen tuotekehitetty järjestelmä saavuttaa annetut käytettävyystavoitteet. Projektin ollessa tuotekehityshanke hankinnan laajuus ja järjestelmän sisältö täsmentyisivät teknisesti pilottivaiheen jälkeen, jolloin hankkeen jatkotoimista päätetään. Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että hankkeen pilottivaiheen sekä tuotantovaiheen arvoa on ollut mahdotonta etukäteen määrittää, koska hanke sisältää useita tuotekehitysvaiheita antenniratkaisuista elektroniikan suojaukseen asti. Hankinnasta ei ole hankintayksikön mukaan julkaistu hankintailmoitusta hankinnan kohdistuessa vain pilottivaiheeseen, jonka arvo on ollut noin 50.000 euroa. Pilottivaihe on ollut lisäksi luonteeltaan tutkimus- ja kehityshanke.

Tarjouspyynnössä 29.11.2006 on pyydetty tarjouksia Merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmästä. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on tullut käsittää eriteltynä sekä pilottivaihe että tuotantovaihe seuraavasti:

" 1. Pilottivaihe
Pilottijärjestelmä käsittää 20 turvalaitetta. Pilotin kesto on 2 vuotta ajoittuen vuosiin 2007 ja 2008, joiden aikana järjestelmän toimintavarmuus todetaan jatkoa varten. Pilottivaiheen hinta on tullut antaa kokonaishintana, johon sisältyy koko pilottijärjestelmän rakentaminen ja testaaminen sekä tiedonsiirtokustannukset. Lisäksi hintaan tulee sisältyä mahdolliset matkakustannukset. Kokonaishinnan lisäksi turvalaitekohtainen hinta on esitettävä.

2. Tuotantovaihe
Turvalaitteiden asennusaikataulu:
Avovesikaudella vuonna 2009 100-200 turvalaitetta (osittain voidaan asentaa jo 2008)
Avovesikaudella vuonna 2010 500-1000 turvalaitetta (osa voi olla kiinteitä, jolloin paikannusta ei tarvita)
Avovesikaudella vuonna 2011 1000-2000 turvalaitetta (myös osa kiinteitä)."

Tuotantovaiheen hinta on tullut tarjouspyynnön mukaan eritellä turvalaitteen hinnan, tiedonsiirtokustannusten (/turvalaite/kk) ja palvelun osalta, joka kattaa paikannuksen (DGPS paikannus ja sen varmennus) sekä tiedonsiirtoon liittyvät datakonversiot (SMS/SDS/Oracle tietokanta konversio ja sen varmennus).

Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että pilottivaihetta varten Merenkulkulaitos tekee aiesopimuksen toimittajan kanssa. Jos aiesopimuksessa määritelty turvalaitteiden toimintavarmuus ei toteudu, niin sopimuksessa mainittu jatko raukeaa. Lisäksi tuotantovaiheen jokaisen vaiheen päättyessä arvioidaan jatko (keskeytysmahdollisuus). Varsinainen sopimus tehdään ennen tuotantovaiheen alkua.

Hankintapäätöksestä 1.2.2007 ilmenee, että tarjousten hintavertailu on toteutettu sekä pilottivaiheen että tuotantovaiheiden osalta. Pilottivaiheen ja tuotantovaiheiden yhteishinnat ovat olleet kaikissa tarjouksissa noin 2,4 miljoonaa euroa. Pilottivaiheen hinta on ollut voittaneella tarjoajalla noin 56.000 euroa, hakijalla noin 238.000 euroa ja kolmannella tarjoajalla noin 271.000 euroa.

Hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että järjestelmätoimittaja valittiin tarjottujen pilottivaiheen hintojen sekä kumulatiivisesti laskettujen kokonaishintojen (optio) perusteella. Tarjouksista Sabik Oy:n tarjous oli kumulatiivisesti lasketuista neljästä vertailuvaiheesta kolmessa vaiheessa edullisin ja näin ollen Sabik Oy tuli valituksi Merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmän toimittajaksi. Valinta on hankintapäätöksen mukaan ehdollinen siten, että Sabik Oy:n on todistettava Egnos-paikannuksen sopivuus kenttätestillä. Jos kenttätesti toteutuu määritellyllä tavalla, astuu virallinen valinta voimaan.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia sekä pilottikaudesta sekä kolmesta tuotantovaiheesta. Ottaen huomioon myös tarjouspyynnössä esitetyn hankintakauden pituuden markkinaoikeus katsoo, ettei Merenkulkulaitoksella ole ollut tarjouskilpailua valmistellessaan kokemukseensa ja asiantuntemukseensa nähden perusteltua aihetta ennakoida hankinnan arvonlisäverottoman kokonaisarvon jäävän alle kysymyksessä olevan kynnysarvon 211.129 euroa. Hankintaan on näistä syistä sovellettava sekä hankintalakia että hankinta-asetusta.

Hankinta-asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Hankintayksikön, joka aikoo muun ohella hankkia tavaraa tai toteuttaa rakennushankkeen tai rakennusurakan avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen, on hankinta-asetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan ilmoitettava tarjouskilpailusta julkaisemalla hankintailmoitus, jollei neuvottelumenettelystä muuta johdu. Hankintailmoitus on laadittava ja toimitettava julkaistavaksi hankinta-asetuksen 20 §:ssä säädetyllä tavalla. Kysymyksessä olevasta merenkulun turvalaitteiden kaukovalvontajärjestelmän hankinnasta sen ennakoidun arvon ylittäessä kynnysarvon, olisi tullut julkaista hankinta-asetuksen 20 §:ssä tarkoitettu hankintailmoitus.

Merenkulkulaitos ei ole julkaissut kysymyksessä olevasta kynnysarvon ylittävästä hankinnasta hankinta-asetuksen 20 §:ssä tarkoitettua hankintailmoitusta. Merenkulkulaitos on siten menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamukset

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Hankintayksikkö on tilannut pilottivaihetta koskevan hankinnan Oy Sabik Ab:ltä. Tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen mukaan pilottivaihe on käsittänyt runsaat kaksikymmentä kappaletta kaukovalvontalaitteita yhteyksineen vuosille 2007 ja 2008. Hankintapäätöksen mukaan varsinainen tuotantovaihe käsittäisi puolestaan 2100 kappaletta kaukovalvontalaitteita yhteyksineen vuosille 2009 - 2011. Asiassa ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan tehty hankintasopimusta varsinaiselta tuotantokaudelta eikä sanottua taloudellisesti merkittävintä osaa hankinnasta ole siten pantu täytäntöön. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön mukaan lähtenyt lisäksi siitä, että pilottivaiheen jälkeen varsinaisen tuotantokauden jatko voi raueta ja että jatko arvioidaan tältä osin vielä erikseen jokaisen tuotantovaiheen jälkeen.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausuttuun nähden, että hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankintayksikkö järjestää kysymyksessä olevasta hankinnastaan kokonaan uuden tarjouskilpailun, josta toimitetaan julkaistavaksi hankintalaissa säädetyt ilmoitukset.

Koska hankintamenettely on ollut edellä mainitulla tavalla virheellistä hankintailmoituksen julkaisemisen laiminlyönnin vuoksi ja koska hankintamenettely tulee sanotun vuoksi aloittaa alusta, asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että lausunnon antanut Oy Sabik Ab saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Merenkulkulaitoksen päätöksen 1.2.2007 ja kieltää Merenkulkulaitosta tekemästä tuotantovaihekauden hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai muutoinkaan panemasta hankintapäätöstä täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Merenkulkulaitos aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 säännökset huomioon ottaen kokonaan uusi tarjouskilpailu, jossa on lisäksi otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Ville Parkkari ja Jaakko Ritvala.