9.10.2007

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimi on pyytänyt 21.6.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia asunnottomien tilapäisasumisen tuottamisesta. Hankintakausi on alkanut syksyn 2005 aikana ja se päättyy 31.12.2007, minkä lisäksi on varattu oikeus lisähankinnan tekemiseen vuodelle 2008. Hankinnasta on julkaistu ilmoitus Julkiset
Hankinnat -lehdessä numero 7.7.2005/27. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 27.10.2005 § 18 valinnut asunnottomien tilapäisasumisen toteuttajaksi
Sininauhasäätiön.

Hankinnan kokonaisarvo on ollut hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 1.280.000 euroa.

Espoon kaupunki on 7.12.2005 markkinaoikeuteen saapuneella sitoumuksella ilmoittanut, ettei se solmi hankintasopimusta valitun palveluntuottajan kanssa markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

HAKEMUS

Oy Meditellus Ab on markkinaoikeudelle 1.12.2005 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa Espoon kaupungin tekemään asiassa hankintalain mukaisen hankintapäätöksen. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 10.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut
3.000 eurolla korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tekevänsä yhteistyötä
Raha-automaattiyhdistyksen kanssa. Tarjousasiakirjoihin on Espoon hankintaohjeiden mukaan yleensä liitetty vakuutus Raha-automaattiyhdistyksen avustuksesta, josta ilmenee mahdollinen avustuksen määrä ja saantiaika sekä se, että avustusta ei käytetä tarjoushintaa alentavana tekijänä. Kyseessä olevassa tarjouskilpailussa ei ole pyydetty vakuutusta. Vuoden 2003 tilinpäätöksen mukaan
Sininauhasäätiön tuotoista 69 prosenttia on muodostunut avustuksista ja on varsin ilmeistä, että ne ovat vaikuttaneet olennaisesti tarjottuun hintaan. Tuen vaikutus tarjoushintaan on selvitettävä tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut avoimesti, että heidän tarjousasiakirjansa eivät ole tarjouspyynnön mukaisia. Muun muassa taloudellisia selvityksiä koskevia liitteitä ei ole toimitettu määräajassa, vaan ne on luvattu toimittaa tarvittaessa myöhemmin. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan myös velvollisuus tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi. Tarjoaja on velvollinen tekemään tarjouksensa hankintayksikön ennalta asettamien kriteerien mukaisena ja lähtökohtaisesti tarjous on lopullinen.
Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteet edellyttävät, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Kenellekään tarjoajalle ei voida sallia tarjouksen parantamista tämän ajankohdan jälkeen.

Tarjouksessa on hinnan osalta tullut ilmoittaa kokonaishinta. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut erillisen palvelumaksuosuuden, johon lisättävä vuokranosuus on ollut keskimääräinen, ja lisäksi hintaa alentavana seikkana on huomioitu mahdolliset asumis- ja toimeentulotuet.
Hankintapäätöksessä on hinnaltaan halvimmaksi katsottu voittaneen tarjoajan tukien alentama hinta. Voittanut tarjoaja ei siten ole esittänyt tarjouspyynnön mukaista kokonaishintaa, vaan ainoastaan arvioidun keskimääräisen hinnan.

VASTINE

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Julkinen tuki on tarjousten vertailussa lisättävä tarjoajan tarjoushintaan silloin, kun se on kohdistettu kyseessä olevaan palvelutoimintaan ja on hankintayksikön itsensä antamaa. Espoon kaupunki ei ole avustanut
Sininauhasäätiötä millään tavoin. Raha-automaattiyhdistyksen myöntämiä avustuksia ei ole tullut ottaa tarjouskilpailussa huomioon.
Tästä huolimatta Espoon kaupungin hankintakeskus on pyytänyt
Sininauhasäätiöltä selvitystä asiasta. Säätiö on ilmoittanut, ettei myönnetyillä avustuksilla ole ollut vaikutusta tarjoushintaan.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään pyytänyt liittämään tarjouksen liitteeksi veroviranomaisen todistuksen verojen maksamisesta tai verovelkatodistuksen, luettelon tärkeimmistä toimituksista, selvityksen laadunvalvontajärjestelmästä, selvityksen alihankkijoista, luottolaitoksen lausunnon, toimittajan tilinpäätöstiedot ja selvityksen vakuutuksista. Hankintayksikkö on edellä mainittujen seikkojen avulla selvittänyt tarjoajien kelpoisuutta hankinnan suorittamiseen.

Sininauhasäätiö on liittänyt tarjoukseensa todistuksen verojen maksamisesta ja tilinpäätöstiedot. Lisäksi Sininauhasäätiö on tarjouksessaan esittänyt selvityksen laadunvalvontajärjestelmästään, alihankkijoista ja referensseistään. Sininauhasäätiö ei ole säätiönä voinut toimittaa luottotietolaitoksen lausuntoa luottokelpoisuudestaan.
Vakuutusten osalta Sininauhasäätiö on ilmoittanut tarjouksessaan: "jos tarjouksemme tulee huomioiduksi tai antaa aihetta esimerkiksi jatkoneuvotteluille, pyydämme mahdollisuutta täydentää asiakirjojamme kaupungin edellyttämällä tavalla". Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössään, että edellä mainittujen selvitysten toimittaminen olisi ehdoton vaatimus tai vähimmäisvaatimus. Hankintayksiköllä on siten oikeus mutta ei velvollisuutta jättää tarjoajan tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana tarjousvertailun ulkopuolelle.

Hankintayksikkö on voinut Sininauhasäätiön toimittaman aineiston perusteella tehdä luotettavan päätelmän tarjoajan taloudellisista ja teknisistä edellytyksistä hankinnan toteuttamiseksi.

Tarjousten vertailuhintana on käytetty tarjoajien tarjoamaa suurinta mahdollista hintaa, joka varmistaa tarjoushintojen yhteismitallisuuden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Hankintayksikön käsityksen mukaan voittaneen tarjoajan hinta on kaikilla laskutavoilla alhaisempi kuin hakijan. Sekä Sininauhasäätiön ilmoittama alin mahdollinen hinta 624 euroa kuukaudessa että keskimääräinen hinta 924 euroa ovat alhaisempia kuin Oy Meditellus Ab:n ilmoittama hinta 989 euroa.

LAUSUNTO

Sininauhasäätiö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on hankintamenettelyssään noudattanut hankintalainsäädännön vaatimuksia. Voittanut tarjoaja on hankintamenettelyssä osoittautunut tarjouspyynnön mukaisilla kriteereillä edullisimmaksi.

Tarjouskilpailuihin osallistumisen esteenä ei ole yhteisön saama julkinen avustus. Laki julkisista avustuksista edellyttää kilpailuneutraalia kohtelua tarjoajien kesken, joten mahdollista julkista avustusta ei saa kohdentaa hankintamenettelyn kohteena oleviin palveluihin tai ne on huomioitava palvelun hinnanmuodostuksessa.
Sininauhasäätiö on toiminut tämän periaatteen mukaisesti.

Sininauhasäätiön saamista avustuksista Espoossa tuotettaviin palveluihin kohdentuu ainoastaan Raha-automaattiyhdistyksen Oikeus
Omaan Oveen -projekti. Edellä mainittuun projektiin on suunnattu puolen henkilön työpanos, joka kohdennetaan ainoastaan Espoossa sijaitsevasta, Suomen Luterilaisen Evankeliumiyhdistyksen Väinöläkodista poismuuttavien tukemiseen. Kyseessä on tarjouskilpailusta täysin erillinen asiakasryhmä. Voittanut tarjoaja ei ole hakenut uusia, espoolaisille kohdennettuja projekti- tai toiminta-avustuksia Raha-automaattiyhdistykseltä tai miltään muiltakaan tahoilta.

Sininauhasäätiö saa Raha-automaattiyhdistykseltä merkittävästi julkisia avustuksia. Se ei kuitenkaan saa lainkaan yleisavustusta. Avustukset on kohdennettu ensisijaisesti asuntojen hankintoihin, mihin myös
Sininauhasäätiö on varannut ja käyttää omaa varallisuuttaan. Projekti- ja kohdennetut toiminta-avustukset ovat määrättyihin tarkoituksiin osoitettuja. Sininauhasäätiö on toteuttanut rahoituslähteiden ja toimintamuotojen erillisyyden kustannuspaikkamenettelyllä.

Sininauhasäätiö on toimittanut markkinaoikeudelle selvityksen avustusten osuudesta hankinnassa.

Sininauhasäätiö ei ole toimittanut hankintayksikölle määräajassa tarjouspyynnön edellyttämiä tilintarkastajien lausuntoa tilinpäätöksestä eikä päätöstä tili- ja vastuuvapauden myöntämisestä. Hankintayksikölle on ilmoitettu tarjouksen saatekirjeessä tarjousasiakirjojen olevan tältä osin puutteellisia. Kyseiset asiakirjat eivät ole vaikuttaneet tarjousten vertailuun eivätkä hankintapäätöksen tekemiseen. Kyseisten asiakirjojen toimittamisella tarjousajan jälkeen ei ole parannettu tarjousta hakijan esittämällä tavalla.

Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt tarjouspyynnössään tarjousta joihinkin tiettyihin, ennalta osoitettuihin asuntoihin sijoittuvista palveluista. Tarjouspyyntö on ollut tältä osin avoin eikä annettava tarjous ole voinut perustua yksinomaan tiettyyn asumisyksikköön perustuvaan vuokratasoon. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt valmiita toimitiloja asukkaiden asuttamista varten. Sininauhasäätiön käsityksen mukaan myös hakijan olisi tullut erotella tarjouksessaan palvelun osuus.

Sininauhasäätiöllä on Helsingissä noin 60 tukiasuntoa, yksiöitä ja pieniä kaksioita, joita on käytetty vertailukohtana tarjouksessa. Niiden keskikoko on 34,10 neliömetriä ja keskimääräinen neliövuokra on
13,90 euroa neliömetriltä kuukaudessa ja kuukausivuokra 474 euroa.
Tarjouspyynnön mukaiseen hankintaan on kuulunut myös asumisen tukipalveluita, joiden hinnaksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut 15 euroa vuorokaudelta henkilöä kohden eli kuukausihinnaksi 450 euroa.
Voittaneen tarjouksen lopullinen tarjoushinta on muodostunut näiden kahden hinnan summasta.

Hankinnan kohteena olevan asunnottomien tilapäisasumisen todelliset kustannukset vaihtelevat suuresti, jopa välillä 624 - 924 euroa kuukaudessa. Kustannuksia vähentää asukkaan mahdollinen asumistuki ja mahdollisen toimeentulotuen vuokran omavastuuosuus. Alin ilmoitettu hinta koskee asumistukeen oikeutettuja asiakkaita, joiden saama asumistuki ohjataan kaupungin eduksi. Sininauhasäätiö on tarjouksessaan sitoutunut tuottamaan asumispalvelut asiakasta kohden enimmillään 924 eurolla kuukaudessa ja laskemaan kustannuksia, mikäli asukaskohtaisesti kulut ovat pienemmät. Säätiön tarjous on ollut hakijan tarjousta edullisempi.

VASTASELITYKSET

Hakija on antanut vastaselityksen hankintayksikön vastineeseen ja
Sininauhasäätiön antamaan lausuntoon.

Hakijan vastaselitys hankintayksikön vastineen johdosta

Hakija kiistää hankintayksikön oikeudenkuluvaatimukset ja paljoksuu niiden määrää.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous hylätään.
Tarjouspyynnössä on myös todettu, että tarjouksen tulee vastata tarjouspyyntöä ja sen liitteitä sekä niissä mainittuja vaatimuksia.
Tarjouspyynnön liitteessä on tarjoukseen vaadittu liitettäväksi tarjoajan tilinpäätöstiedot. Tarjouspyynnön edellytykset eivät ole olleet miltään osin ehdolliset, vapaaehtoiset tai harkinnanvaraiset vaan sanamuodoltaan selvästi pakottavat. Hankintayksikkö on jättämällä hylkäämättä Sininauhasäätiön tarjouksen rikkonut asettamiaan tarjousehtoja ja tasavertaisen kohtelun periaatetta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksessaan tarjouksen kokonaishinta. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan
"kuukausihinta tulee ilmoittaa arvonlisäverottomana per asukas/paikka". Myös tarjouspyynnön liitteessä 3 kohdassa 8 pyydetään tarjoajan ilmoittamaan tilapäisasumisen kokonaiskuukausihinta.
Hankintamenettelyssä on lisäksi tullut tarjouspyynnön mukaan noudattaa julkisten hankintojen yleisiä sopimusehtoja (JYSE 1994), joiden mukaan jos tarjoushinta ei ole kiinteä, tarjouksessa on yksiselitteisesti määriteltävä hinnanmuutosperuste. Tälläkin perusteella tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous olisi tullut hylätä.

Sininauhasäätiö on tarjouksessaan ilmoittanut kokonaishinnan olevan keskimäärin 924 euroa kuukaudessa henkilöä kohden. Tarjouksessa ei ole ilmoitettu laskentaperustetta, miten keskimääräinen hinta on laskettu tai mistä seikoista hinnan muuttuminen riippuu. Tästä johtuen tarjousten hinnat eivät ole olleet keskenään vertailukelpoiset, koska hankintayksikkö ei ole voinut tarjouksen perusteella varmistua siitä, että voittaneen tarjouksen lopullinen hinta olisi alhaisempi kuin hakijan tarjoama hinta.

Hankintayksikön viittaus alimpaan mahdolliseen hintaan edellyttää palvelun saajan julkisten tukien huomioimista maksussa. Edellä mainitut julkiset tuet ovat luonnollisesti myös hakijan käytettävissä joten ilmoitettua alinta mahdollista hintaa ei voida ottaa huomioon hintavertailussa.

Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi ollut hakijan tarjousta parempi muutoin kuin hinnan osalta.
Virheettömässä hankintamenettelyssä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hakijan vastaselitys Sininauhasäätiön lausuman johdosta

Sininauhasäätiön tilikaudelta 2004 esitetystä tilinpäätöksestä on ilmennyt, että säätiön saamien avustusten suhde palvelutuottoihin on ollut yli kaksinkertainen. Tuloslaskelmayhteenvedon kustannuspaikkakohtaisesta erittelystä on voitu todeta, että säätiö on voinut tehdä muun muassa kalustohankintoja käyttäen julkisten avustusten määrärahoja kulujen kattamiseen. Projektin päättyessä muun muassa käytetty kalusto voidaan hyödyntää säätiön muussa toiminnassa alentaen näin kustannuksia, joita vastaavat kustannukset yksityiset tarjoajat joutuvat kattamaan katteestaan.

Lisäksi tilinpäätöksestä on ilmennyt säätiön saavan vuokratuottoja yli kolmanneksen avustuksiakin enemmän. Säätiöllä on varsin merkittävä määrä toimitiloja, joita se voi hyödyntää ilman vastaavia hankintakustannuksia, joita yksityiselle palveluntarjoajalle syntyisi.
Asiassa ei ole voitu selvittää miltä osin julkisia avustuksia on käytetty toimitilojen hankintaan.

HANKINTAYKSIKÖN LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on 31.5.2006 toimittanut markkinaoikeudelle lisävastineen, jossa se on ilmoittanut uudistavansa asiassa jo aikaisemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi seuraavaa.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön liitteessä 5 (Keskeiset sopimusehdot) maininnut tarjoushinnan tarkistamisesta seuraavaa:
"Hintoja voidaan korottaa enintään kotimarkkinoiden perushintaindeksin muutosta vastaavasti. Palveluntuottajan tulee yksilöidä ne kustannustekijät, joihin vedotaan hinnanmuutosta esitettäessä. Vetoamista yleiseen kustannustason nousuun ei voida pitää hyväksyttävänä perusteena hintojen korottamiselle."
Hankinnassa on sovellettu edellä mainittua hinnanmuutosperustetta, ei hakijan viittaamaa julkisten hankintojen yleisten sopimusehtojen kohtaa 2.6.b.

Oy Meditellus Ab on tarjouksessaan ilmoittanut hinnan ja sen muutosperusteen tarjouspyynnön vastaisesti. Hakija on asettanut tarjouksessa ilmoittamalleen tarjoushinnalle varauman. Varauman mukaan hakijan tarjous on laskettu 100 prosentin käyttöasteen mukaan. Tarjoushinta on siis ilmoitettu ainoastaan viitteellisenä.
Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut voivansa sijoittaa 35 - 39
asukasta. Hankintayksikön käsityksen mukaan tarjoushinta on siten laskettu 39 asukkaan mukaan. Asukasmäärässä tapahtuvat muutokset vaikuttavat hankintayksikön käsityksen mukaan hakijan tarjoushintaan korottavasti. Voittaneen tarjoajan tarjoukseen ei tarjouspyynnön vastaisia varaumia ole asetettu.

Oy Meditellus Ab:n tarjouksessa on mainittu, että "vuoden 2007 hinta määräytyy palkkakustannusten ja muiden toiminnankulujen mahdollisen nousun mukaisesti ja se tarkastetaan yhteisissä neuvotteluissa". Tarjouksessa ei ole yksilöity mahdollisia toiminnankuluja. Koska hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut noudattavansa edellä mainittua hinnantarkistusehtoa, on hakijan tarjous myös tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä, sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteessä 2 on väliotsikon
"tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu" alla todettu seuraavaa: "Edellytyksenä palveluntuottajaksi valitsemiselle on palveluntuottajalle asetettujen periaatteiden täyttyminen palveluntuottajan tarjouksessa. Liitteessä 1 on lueteltu periaatteet ja liite
3 on selvitys periaatteiden toteutumisesta. Palveluntuottajille asetettuja periaatteita arvioi kaupungin asiantuntijatyöryhmä saatujen tarjousten ja tarjousten jättäneiden palveluntuottajien haastattelujen perusteella.
Edellä mainittujen periaatteiden täyttymisen jälkeen valitaan palveluntuottaja Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen tarpeisiin edullisuusperiaatteella."

Edellä todetussa liitteessä 1 on lueteltu tilapäisasumisen tuottajalle asetutut periaatteet seuraavasti:

1 Asukasvalinta asukasvalinta tapahtuu yhteistyössä Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen kanssa
2 Sijainti yksikkö sijaitsee Espoossa tai lähellä Espoota hyvien julkisten kulkuyhteyksien päässä
3 Toiminnan laajuus yksikkö tarjoaa tilapäisasumista 30 - 40 asunnottomalle
4 Asukkaan tilat huoneet ovat yhden hengen huoneita
5 Tilaan liittyviä muita vaatimuksia asukkailla on käytössä yhteinen keittiö, wc, suihku/sauna ja pyykinpesukone
6 Henkilöstömitoitus henkilökunnan suhde asukkaisiin on vähintään 2.30, ei yövalvontaa
7 Henkilöstön koulutus henkilökunnasta vähintään yhdellä työntekijällä on sosiaali- ja terveysalan kouluasteinen tutkinto (lähihoitaja)
8 Tilapäisasumisen hinta
Liitteessä 3 tarjoajia on pyydetty antamaan selvitystä liitteessä 1 todetuista seikoista.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että tarjousten vertailu on perustunut hintoihin. Tarjouspyynnössä on kuitenkin väliotsikko "Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu".
Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnöstä selkeästi ilmene onko tarjousten vertailuperusteena kokonaistaloudellinen edullisuus vai ainoastaan hinta. Näin ollen hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti kun se ei ole tarjouspyynnössä kuvannut tarjousten valintaan vaikuttavia seikkoja sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajien kelpoisuuden tutkiminen

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen. Säännös liittyy esitöidensä (HE 69/1997) mukaan ehdokkaan ja tarjoajan ominaisuuksien etukäteen tapahtuvaan arviointiin eikä varsinaisten tarjousten vertailuun. Hankintamenettely onkin kaksivaiheinen menettely, jossa hankintayksikön on ennen tarjousvertailun tekemistä ja parhaan tarjouksen valitsemista selvitettävä, täyttyvätkö tarjoajien tarjouspyynnön mukaisen hankinnan suorittamiseen liittyvät kelpoisuusehdot. Mikäli tarjoajan poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta poissulkemisesta on hankintayksiköllä.

Tarjousvertailussa hankintalain 6 §:n 3 momentin mukainen tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.
Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hakija on katsonut, että voittanut tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena sen vuoksi, että Sininauhasäätiö ei ole toimittanut kaikkia tarjouspyynnön edellyttämiä liitteitä. Muun muassa taloudellisia selvityksiä koskevia tarjouspyynnön liitteitä ei ole toimitettu määräajassa, vaan ne on luvattu toimittaa tarvittaessa myöhemmin.

Hankintayksikön mukaan se on tarjouspyynnön liitteeksi vaadittujen asiakirjojen avulla selvittänyt tarjoajien kelpoisuutta hankinnan suorittamiseen. Hankintayksikkö on voinut Sininauhasäätiön toimittaman aineiston perusteella tehdä luotettavan päätelmän tarjoajan taloudellisista ja teknisistä edellytyksistä hankinnan toteuttamiseksi.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön liitteessä 4 luetellut tiedot ja selvitykset, jotka tarjoajan on liitettävä tarjoukseensa. Edellä mainitun tarjouspyynnön liitteen mukaan tarjoukseen on liitettävä veroviranomaisen antama todistus verojen maksamisesta tai verovelkatodistus, luettelo tärkeimmistä toimituksista, selvitys laadunvalvontajärjestelmästä, selvitys alihankkijoista, luottolaitoksen lausunto tarjoajan luottokelpoisuudesta, toimittajan tilinpäätöstiedot ja selvitys vakuutuksista.

Sininauhasäätiö on liittänyt tarjoukseensa todistuksen verojen maksamisesta ja tilinpäätöstiedot. Lisäksi Sininauhasäätiö on tarjouksessaan antanut selvityksen laadunvalvontajärjestelmästään, alihankkijoista ja referensseistään. Sininauhasäätiö ei ole säätiönä voinut toimittaa luottotietolaitoksen lausuntoa luottokelpoisuudestaan.
Vakuutusten osalta Sininauhasäätiö on ilmoittanut tarjouksessaan "jos tarjouksemme tulee huomioiduksi tai antaa aihetta esimerkiksi jatkoneuvotteluille, pyydämme mahdollisuutta täydentää asiakirjojamme kaupungin edellyttämällä tavalla". Edellä mainittu hankintalain 6 §:n 1 momentin säännös antaa hankintayksikölle oikeuden mutta ei aseta velvollisuutta sulkea tarjoaja pois tarjouskilpailusta säännöksessä mainituilla perusteilla. Hankintayksikön on kuitenkin tältäkin osin meneteltävä tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteessä 1 on edellä todetulla tavalla lueteltu seikat, joista tarjoajien on tullut esittää selvitystä, ja joiden täyttymistä hankintayksikkö on tarjouspyynnön mukaan selvittänyt osana tarjoajien valintaa. Ne edellä todetut asiakirjat, joita voittanut tarjoaja ei ole oheistanut tarjoukseensa, eivät kuitenkaan liity liitteessä 1 lueteltuihin seikkoihin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei kyseisillä asiakirjoilla ole ollut vaikutusta tarjousten vertailuun, vaan ne ovat hankintayksikön esittämällä tavalla liittyneet tarjoajien kelpoisuuden arviointiin. Hankintayksikkö ei ole sulkenut yhtään tarjoajaa tarjouskilpailusta kelpoisuuden perusteella.
Hankintayksikön ei siten voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti ja epätasapuolisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta sillä perusteella, että edellä mainittuja asiakirjoja ei ole toimitettu tarjouksen liitteenä.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt, että voittanut tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena, koska Sininauhasäätiö ei ole tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnön mukaista kokonaishintaa, vaan ainoastaan keskimääräisen hinnan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousten vertailuhintana on käytetty tarjoajien tarjoamaa suurinta mahdollista hintaa, joka varmistaa tarjoushintojen yhteismitallisuuden ja tasapuolisen kohtelun. Voittaneen tarjoajan hinta on kaikilla laskutavoilla alhaisempi kuin hakijan.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että "kuukausihinta tulee ilmoittaa arvonlisäverottomana per asukas/paikka". Myös tarjouspyynnön liitteessä 3 kohdassa 8 pyydetään tarjoajaa ilmoittamaan tilapäisasumisen kokonaiskuukausihinta. Hankintamenettelyssä on lisäksi tullut tarjouspyynnön mukaan noudattaa julkisten hankintojen yleisiä sopimusehtoja (JYSE 1994), joiden mukaan jos tarjoushinta ei ole kiinteä, tarjouksessa on yksiselitteisesti määriteltävä hinnanmuutosperuste. Julkisten hankintojen yleisiä sopimusehtoja sovelletaan mikäli tarjouspyynnössä ei ole esitetty yleisten ehtojen kanssa päällekkäisiä yksityiskohtaisempia ehtoja. Tarjouspyynnön liitteessä 5 "Keskeiset sopimusehdot" on hinnoista ja hintojen tarkistamisesta ilmoitettu seuraavaa: "Kuukausihinta on arvonlisäverottomana per asukas/paikka. Kuukausihintojen tulee olla voimassa vuoden 2006 loppuun, jonka jälkeen hintoja voidaan tarkistaa yhteisissä neuvotteluissa. Hintoja voidaan korottaa enintään kotimarkkinoiden perushintaindeksin muutosta vastaavasti.
Palveluntuottajan tulee yksilöidä ne kustannustekijät, joihin vedotaan hinnanmuutosta esitettäessä. Vetoamista yleiseen kustannustason nousuun ei voida pitää hyväksyttävänä perusteena hintojen korottamiselle."

Sininauhasäätiö on tarjouksessaan ilmoittanut palvelun kokonaiskuukausihinnan henkeä kohden seuraavasti: "Palvelusmaksu
450 € + vuokra tai asumismaksu keskimäärin 474 €. Tästä voidaan laskennallisesti vähentää keskimääräinen, mahdollinen asumistuki 267
€ ja asukkaan mahdollisen toimeentulotuen vuokran omavastuuosuus
33 €. Yllä olevan esimerkkilaskelman mukaiset kustannukset kaupungille ovat 624 €/kk/asukas".

Kuten edellä on todettu tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnön määräykset hintojen ilmoittamisesta ovat olleet yksiselitteiset. Tarjouksessa on tullut esittää kiinteä kuukausihinta asukasta kohden. Sininauhasäätiön ilmoittama esimerkkihinta 624 euroa edellyttää keskimääräisen, mahdollisen asumistuen sekä asukkaan toimeentulotuen vuokran omavastuuosuuden ottamista huomioon palvelun kuukausihinnassa. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitut tuet ovat palvelun saajasta riippuvaisia, täysin voittajan tarjouksesta irrallisia tekijöitä. Voittanut tarjoaja ei näin ollen ole ilmoittanut kiinteää kuukausihintaa, vaan ainoastaan esimerkin keskimääräisestä hinnasta. Voittaneen tarjoajan tarjous ei edellä todetun mukaisesti ole hintaa koskevalta osin vastannut tarjouspyyntöä.
Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja sen vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Hankintayksikön olisi näin ollen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Espoon kaupunki on esittänyt, että Oy Meditellus Ab:n tarjouksessaan ilmoittama hinta ja hinnanmuutosperuste on ilmoitettu tarjouspyynnön vastaisesti.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut tarjoushinnan seuraavasti:
"Tarjouksemme tilapäisasumisesta on 989,00 € /kk/asukas (alv 0 %).
Tarjoushinta on voimassa vuoden 2006 loppuun. Vuoden 2007 hinta määräytyy palkkakustannusten ja muiden toiminnankulujen mahdollisen nousun mukaisesti ja se tarkastetaan yhteisissä neuvotteluissa." Hakija on tarjouksessaan otsikon "Asukasvalinta" alla täsmentänyt hintailmoitustaan seuraavasti: "Asiakassuhteet tulevat olemaan lyhyitä ja vaihtuvuus siksi suuri, tämän vuoksi olettamuksena on, että kaupunki sitoutuu ostamaan sovitut paikat ja vastaamaan asukasvaihdon yhteydessä mahdollisesti syntyvästä "tyhjäkäynnistä".
Olemme laskeneet kokonaiskuukausihinnan 100 % käyttöasteella."

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut voivansa majoittaa kiinteistönsä tiloihin 35 - 39 asukasta. Edellä ilmenevillä perusteilla hakija on ilmoittanut kuukausihintansa perustuvan 100 prosentin käyttöasteelle eli 39 asukkaan majoittamiselle. Mikäli asukkaita todellisuudessa onkin tiettyinä aikoina vähemmän, tulee hankintayksikön tarjoukseen otetun varauman mukaan maksaa kuukausivuokraa myös tyhjillään olevista paikoista. Tarjouspyynnössä ei ole mahdollistettu tällaisen varauman sisällyttämistä tarjoukseen. Hakijan tarjous on siten tarjoushintaan otetun varauman osalta tarjouspyynnön vastainen.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnön määräykset hintojen ilmoittamisesta ovat olleet yksiselitteiset. Oy Meditellus Ab:n tarjous ei edellä todetun mukaisesti ole tarjouksen hintaan ilmoitetun varauman osalta vastannut tarjouspyyntöä. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja sen vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Hankintayksikön olisi näin ollen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut hylätä hakijan tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainitun perusteella hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole tarjouspyynnössä kuvannut tarjousten valintaan vaikuttavia seikkoja riittävällä tarkkuudella, ja kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan ja hakijan tarjouksia tarjouspyynnön vastaisina. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamus

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1 - 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Asiassa hankintakausi on ollut syksy 2005 - 31.12.2007 ja optiona vuosi
2008.

Espoon kaupunki on ilmoittanut, ettei hankintapäätöksen pohjalta tehdä hankintasopimusta valitun palveluntuottajan kanssa markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Hankintapäätös voidaan näin ollen optiokauden vuoden 2008 osalta kumota ja sen täytäntöönpano vastaavilta osin kieltää. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö järjestää edellä mainitut seikat huomioon ottaen optiokauden 1.1.2008 -
31.12.2008 osalta uuden tarjouskilpailun, ja suorittaa uuden tarjousten vertailun, ja tekee sen perusteella hankintapäätöksen.

Varsinaisesta hankintakaudesta on kulunut jo yli kolme neljäsosaa, joten hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Kuten edellä on todettu, hankintamenettely on ollut tarjouspyynnön ja tarjoajien tarjousten hintojen ilmoittamisen osalta virheellistä.
Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, onko tarjousten vertailu perustunut kokonaistaloudelliseen edullisuuteen vai hintaan. Jälkikäteen on mahdotonta arvioida tarkasti, millaisia tarjouksia olisi saatu ja miten tarjousten keskinäistä paremmuutta olisi arvioitu virheettömän tarjouspyynnön perusteella sekä millaiseksi tarjouskilpailun lopputulos olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hyvitysmaksun määräämiselle asiassa ei edellä mainituista syistä ole edellytyksiä, joten hakijan hyvitysmaksuvaatimus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan Oy Meditellus Ab:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen Espoon kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Oy Meditellus Ab:n hyvitysmaksuvaatimuksen.

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 27.10.2005 § optiovuoden 2008 osalta ja kieltää Espoon kaupunkia tekemästä hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä tältä osin muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 25.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa asunnottomien tilapäisasumisen vuonna 2008 hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailun, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Oy Meditellus Ab:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.