7.9.2007

HAKEMUKSEN KOHTEENA OLEVAT PÄÄTÖKSET

Hämeenlinnan kaupungin sosiaalilautakunta on päätöksellään 8.12.1983 § 386 päättänyt esittää kaupunginhallitukselle päiväkotipalveluja koskevan sopimuksen tekemistä B:n kanssa. Kaupunginhallitus on hyväksynyt sopimuksen päätöksellään 9.1.1984 § 17. Sopimus on tullut voimaan 1.1.1984 ja se on ollut voimassa irtisanomisen varaisesti kalenterivuoden kerrallaan.

Hämeenlinnan kaupungin perusturvalautakunta on päätöksellään 26.10.2000 § 176 päättänyt hyväksyä päiväkotipalvelujen ostosopimuksen C:n kanssa. Sopimus on tullut voimaan 1.8.2000 ja se on ollut voimassa toistaiseksi irtisanomisen varaisesti.

Hämeenlinnan kaupungin perusturvalautakunta on päätöksellään 22.8.2005 § 106 merkinnyt tiedoksi, että perusturvalautakunta jatkaa
B:n ja C:n toimintaa ostopalveluperiaatteella.

HAKEMUS

A on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 14.941,15 euroa sekä korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista 3.071 euroa korkoineen.

Hämeenlinnan kaupungin B:n sekä C:n kanssa tekemät toistaiseksi voimassa olevat puitesopimukset päivähoitopalveluiden ostamisesta on solmittu ilman, että hankintoja olisi kilpailutettu.

Hakija on esittänyt hankintayksikölle vaatimuksen asian saattamiseksi lainmukaiseen tilaan. Hankintayksikön päätöksen 22.8.2005 mukaan toimintaa on kuitenkin jatkettu ostopalveluperiaatteella edellä kerrottujen sopimusten perusteella.

Hankintayksikön päätöstä jatkaa toistaiseksi voimassa olevaa hankintasopimusta on pidettävä hankintapäätöksenä.

Hakija olisi osallistunut tarjouskilpailuun, jos sellainen olisi järjestetty.

Suoran neuvottelumenettelyn käyttämiselle ei ole ollut perustetta.

Toistaiseksi voimassa olevat ostopalvelusopimukset eivät voi olla esteenä tarjouskilpailun järjestämiselle tulevaisuudessa, koska sopimuksissa on irtisanomisaika, jonka jälkeen tarjouskilpailu voidaan järjestää.

Hankintayksikkö on määrättävä maksamaan hakijalle hyvitysmaksua, koska virheettömässä menettelyssä hakijalla olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakijan saamien tietojen mukaan Hämeenlinnan kaupunki on maksanut B:lle kokopäiväkotipaikasta 645 euroa kuukaudessa ja C:lle 606 euroa kuukaudessa. Hakijan vastaavasta kokopäiväkotipaikasta saama maksu on ollut huomattavasti edullisempi eli 531,33 euroa kuukaudessa.

VASTINE

Hämeenlinnan kaupunki on vaatinut, että hakemus jätetään tutkimatta tai että se hylätään.

Hämeenlinnan kaupungin perusturvalautakunnan päätös 22.8.2005 § 106 ei ole ollut sellainen hankintapäätös, joka voitaisiin saattaa markkinaoikeuden tutkittavaksi. Perusturvalautakunta on päätöksessään merkinnyt toteutetut toimenpiteet tiedoksi ja laatinut vuoden 2006
talousarvioesityksen siten, että yksityisen hoidon tuen kuntalisää korotetaan 1.1.2006 alkaen. Perusturvalautakunnan päätöksessä ei ole päätetty palveluhankinnasta, vaan siinä on selostettu, miten
Hämeenlinnassa päivähoitopalvelut on järjestetty ja miten yksityiset palveluntuottajat ovat mukana toteuttamassa päivähoitopalveluja.

Hakija on pitkäaikainen päivähoitopalvelujen tuottaja ja halunnut alusta lähtien olla niin sanottu itsenäinen palveluntuottaja ja toimia yksityisen hoidon tuella. Hakijan ilmoitettua syksyllä 2004 haluavansa myydä päivähoitopaikkoja ostopalveluperiaatteella hakijalle ilmoitettiin, ettei kaupungilla ole tarvetta lisätä ostopalvelupaikkojen hankintaa ja toivottiin erilaisten palveluvaihtoehtojen säilyttämisen vuoksi hakijan jatkavan yksityisen hoidon tuella.

Hämeenlinnan kaupungin ja B:n välisen sopimuksen tekoaikana hankintalaki ei ollut vielä voimassa. C:n kanssa tehty sopimus on puolestaan tehty neuvottelumenettelyä käyttäen, koska x päivähoitopalveluista ei ole ollut muuta tarjontaa.

Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, kuinka kauan toistaiseksi voimassa olevat sopimukset voivat olla voimassa, eikä sitä, milloin tällaiset sopimukset on irtisanottava. Koska molemmat edellä kerrotut sopimukset ovat olleet toistaiseksi voimassa olevia, Hämeenlinnan kaupungilla ei ole ollut velvollisuutta tarjouskilpailun järjestämiseen.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton. Kaupunki ei ole ollut velvollinen järjestämään tarjouskilpailua toimintakaudeksi 2005-2006
pelkästään sillä perusteella, että hakija haluaa aikaisemmista ilmoituksistaan poiketen myydä kaupungille päivähoitopalveluja ostopalveluperiaatteella. Hakija ei ole myöskään ilmoittanut tuottavansa palveluja x kielellä. Palveluntuottajien hintoja vertailtaessa on lisäksi otettava huomioon kunkin palveluntuottajan tuottamat palvelut, toimintaperiaate ja muut kustannustekijät. Erilaiset kustannustekijät, kuten hoitoajat huomioon ottaen palvelujen hinnat eivät ole vertailukelpoisia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hakemuksen kohteena oleva hankintamenettely on aloitettu ennen 1.
kesäkuuta 2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole järjestänyt kysymyksessä olevista päivähoitopaikkojen ostopalveluista tarjouskilpailua.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan hankintalain tarkoituksena on muun ohella kilpailun aikaansaaminen. Hankintamenettelyn pääasiallinen muoto on hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu tarjouskilpailu, jossa hankinnasta joko ilmoitetaan tai tarjouksia muutoin pyydetään hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Mainitun säännöksen mukaan tällaisina syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa.

Hankintalain 5 §:ää koskevien esitöiden (HE 154/1992 vp)
yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että erityisenä syynä, jonka vuoksi hankinta voitaisiin tehdä ilman tarjouskilpailua, voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa, tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvia kohtuuttoman suuria hallinnollisia kustannuksia tai sellaista odottamatonta muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuvaa kiirettä hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 14 §:n 2 kohdan mukaan suoran neuvottelumenettelyn käyttäminen on sallittua, mikäli teknisistä tai taiteellisista taikka yksinoikeuden suojelemiseen liittyvistä syistä ainoastaan tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan.

Koska suorahankinta on poikkeus hankintalain 5 §:n 1 momentin pääsäännöstä eli tarjouskilpailun järjestämisestä, hankintayksikön tulee lähtökohtaisesti kyetä osoittamaan suorahankinnan edellytysten olemassaolo.

Hankintayksiköllä on ollut hakemuksen vireille tullessa voimassa olevat sopimukset päivähoitopaikkojen ostopalvelusta B:n ja C:n kanssa.
Hankintayksikkö on esittänyt, ettei sillä toistaiseksi voimassa olevien sopimusten vuoksi ole ollut velvollisuutta hankintojen kilpailuttamiseen. Hankintayksikkö on vedonnut lisäksi siihen, ettei hankintalaki ole ollut voimassa, kun sopimus B:n kanssa on tehty, ja siihen, että se on hankkinut palvelut C:ltä suoraa neuvottelumenettelyä käyttäen, koska x-kielisistä päivähoitopalveluista ei ole ollut muuta tarjontaa. Hankintayksikön mukaan perusturvalautakunnan päätös 22.8.2005 § 106 ei ole edes ollut hankintalaissa tarkoitettu hankintapäätös. Tältä osin markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Hakijan kumottavaksi vaatimassa Hämeenlinnan kaupungin perusturvalautakunnan 22.8.2005 § 106 tekemässä päätöksessä on päätetty korottaa yksityisen hoidon tuen kuntalisää. Päätöksessä on lisäksi selostettu päivähoitopalvelujen järjestämistä Hämeenlinnan kaupungissa ja kohdassa 3 "Johtopäätöksiä" todettu, että perusturvalautakunta jatkaa B:n ja C:n päiväkodin toimintaa ostopalveluperiaatteella ja ostaa esikoulupaikkoja hakijalta ja eräältä toiselta palveluntarjoajalta. Perusturvalautakunta on päätöksessään merkinnyt edellä kerrotun tiedokseen.

Hankintapäätöksen, jolla Hämeenlinnan kaupunki on alun perin päättänyt ostaa päivähoitopaikkoja B:ltä, on tehnyt Hämeenlinnan kaupunginhallitus 9.1.1984 § 17. Hankintapäätöksen, jolla
Hämeenlinnan kaupunki on päättänyt ostaa päivähoitopaikkoja C:ltä, on puolestaan tehnyt Hämeenlinnan perusturvalautakunta 26.10.2000 § 176. Vaikka varsinaisia hankintapäätöksiä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole mainittujen päätösten jälkeen enää tehty, on niiden mukaiset päivähoitopaikkojen ostopalvelut kuitenkin markkinaoikeuden saaman tiedon mukaan vuosittain tarkistettu. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että Hämeenlinnan kaupungin perusturvalautakunnan päätöstä 22.8.2005 § 106, jossa päätöksessä perusturvalautakunta on merkinnyt ostopalveluiden ostamisen jatkamisen tiedokseen, on pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna hankintapäätöksenä.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta kilpailuttaa hankintaa vuonna 1984, jolloin sopimus B:n kanssa on tehty. Hankintalain
(23.12.1992/1505) voimaan tultua hankintayksiköllä olisi kuitenkin, jatkaessaan päivähoitopalveluiden hankintaa ostopalveluna eli julkisena hankintana, ollut toistaiseksi voimassa olleesta sopimuksesta huolimatta velvollisuus järjestää kysymyksessä olevien palvelujen hankinnasta hankintalain mukainen tarjouskilpailu.

Päivähoitopalveluiden x-kielisyyskään ei ole ollut peruste suorahankinnan käyttämiselle. Markkinaoikeus ei pidä uskottavana, että kyseisiä palveluita on voinut tarjota vain yksi palveluntarjoaja.
Hankintayksikkö ei ole kyennyt osoittamaan, että kysymyksessä olevat palvelut on voitu hankkia ainoastaan valituilta palveluntuottajilta.
Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että käsillä olisi ollut jokin muu sellainen seikka, jota voitaisiin pitää hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuna erityisenä syynä toteuttaa hankinta ilman tarjouskilpailua.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Hämeenlinnan kaupunki on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tarjouskilpailua järjestämättä hankkinut kysymyksessä olevat päivähoidon ostopalvelut B:ltä ja C:ltä. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on tehnyt sopimukset B:n ja C:n kanssa ennen kuin hakemus on tullut vireille markkinaoikeudessa. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Virheetön menettely olisi kysymyksessä olevassa tapauksessa merkinnyt sitä, että hankinnasta olisi järjestetty hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus katsoo, että toteutumatta jääneen tarjouskilpailun lopputuloksen jälkikäteiseen arviointiin liittyy lukuisia epävarmuustekijöitä, kuten se, miltä tahoilta tarjouksia olisi pyydetty, montako tarjousta olisi saatu ja millaisia tarjoukset olisivat olleet sisällöltään. Edellä mainittuun nähden asiassa ei näin jälkikäteen ole riittävällä varmuudella perusteita todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä.
Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Hämeenlinnan kaupungin korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 3.071 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen ja Ilkka Lahtinen.