20.11.2002

ASIAN KÄSITTELY KILPAILUVIRASTOSSA

Toimenpidepyyntö

Vapaa-ajattelijain liitto ry (liitto) on tehnyt kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön 28.5.1997, jossa kilpailuvirastoa on pyydetty selvittämään, onko evankelis-luterilaisilla seurakunnilla ollut määräävä markkina-asema hautausmaiden ylläpidossa ja hautapaikkojen tarjonnassa. Kilpailuvirastoa on pyydetty ryhtymään tarvittaviin toimiin, mikäli seurakuntien todetaan olevan määräävässä markkina-asemassa ja jos määräävää markkina-asemaa käytetään väärin.

Toimenpidepyynnössä on katsottu, että evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien hautausmaatoiminta on vaikeuttanut alalle pääsyä kirkon erityisaseman ja sen määräävän markkina-aseman vuoksi. Kun kilpailevan yrittäjän pääsy markkinoille vaikeutuu, kirkko voi käyttää määräävää markkina-asemaansa siten, että toiminta on tehotonta, tehokkaampien toimintojen kehittyminen hidastuu sekä kustannukset ovat korkeat.

Toimenpidepyynnössä on esitetty esimerkkejä epäillyn määräävän markkina-aseman aiheuttamasta ongelmasta kuvaamalla hautapaikkojen hinta- ja kustannustietoja viiden seurakunnan osalta. Toimenpidepyynnössä on vertailtu hautapaikkojen hintoja oman seurakunnan jäsenten, muun seurakunnan jäsenten ja kirkkoon kuulumattomien osalta. Esitettyjen tietojen mukaan hautaustoimi on ainakin osassa seurakunnista ollut voitollista vähintäänkin kirkkoon kuulumattomien ja usein myös muun seurakunnan jäsenten osalta. Lisäksi kilpailun puuttumisen johdosta arkku- ja uurnahautapaikat ovat usein maksaneet saman verran, vaikka ne eroavat kustannuksiltaan olennaisesti toisistaan. Arkkuhautauksen todellisten kustannusten on todettu olevan 6-7 kertaa uurnahautauksen kustannuksia suuremmat. Uurnahautauksen kate on ollut seurakunnille siten huomattavasti suurempi kuin arkkuhautauksen kate. Kun seurakunnan hautaustoimi on tuottanut voittoa ainakin seurakuntaan kuulumattomien osalta, kysymys on ollut elinkeinon harjoittamisesta.

Syy erilaiseen hinnoitteluun ei ole ollut seurakunnan jäsenten veronmaksamisvelvollisuus, vaan seurakunnan jäsenyys hautapaikan hankintahetkellä. Esimerkiksi Helsingissä helluntailaiset ovat maksaneet hautaustoimesta muita kirkkoon kuulumattomia halvemman hinnan, vaikka he eivät ole maksaneet kirkollisveroa. Myöskään muun seurakunnan jäsen ei ole maksanut veroa seurakunnalle, josta hänelle on hankittu hautapaikka.

Lisäksi on huomioitava, että seurakunnat ovat sanoneet käyttäneensä yhteisöveron tuottoa hautaustoimen kulujen kattamiseen. Yhteisöveron tuotto vuonna 1996 oli noin 540 miljoonaa markkaa, kun hautaustoimen kulut ovat olleet vuodessa noin 300 miljoonaa markkaa. Opetusministeriön kirkko ja valtio -työryhmä onkin jo vuonna 1982 esittänyt, että hautaustoimesta johtuvat maksut olisi määrättävä kaikille samansuuruisiksi.

Ratkaisu ongelmaan olisi se, että seurakuntien hautausmaat irrotettaisiin muusta seurakunnan taloudesta. Silloin jokainen hautausmaa voisi tarjota hautaustoimen palveluja parhaaksi katsomallaan tasolla ja hinnalla. Kilpailun mahdollistuessa ei voisi valittaa epäoikeudenmukaisesta ja epäyhtenäisestä hinnoittelusta.

Kilpailuviraston ratkaisu

Kilpailuvirasto on toimittanut liitolle hautapaikkatarjontaan liittyviä epäkohtia koskevan selvityksen. Selvitykseen on liitetty valitusosoitus. Selvityksessä kilpailuvirasto on kertonut, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt liiton tekemän toimenpidepyynnön johdosta.

Selvityksessä kilpailuvirasto on katsonut, että toimenpidepyyntö on heijastanut yhteiskunnallista muutosta, jonka johdosta hautaustoiminnan yhteys elinkeinonharjoittamiseen on tullut esille. Yhteyden ymmärtäminen on ollut aikaa vievä prosessi. Kilpailuviraston ja kirkkohallituksen välisten neuvottelujen seurauksena kirkkohallitus on antanut seurakunnille suositusohjeistuksen näiden laskentatoimen kehittämiseksi. Uskonnonvapauskomitean lainvalmistelutyö ja myös kilpailuviraston pyrkimys vaikuttaa kirkkoon ja keskushallintoon ovat olleet johtamassa näkemysten selkeytymiseen hautaustoiminnan luonteesta.

Kilpailuvirasto on pitänyt toimenpidepyynnön jatkokäsittelyä tarpeettomana ja poistanut asian käsittelystä. Kilpailuvirasto on selvityksessään todennut myös, että mikäli lain uudistus ei lainkaan toteudu tai muutoinkaan seurakuntien menettely hautaustoiminnassa ei tule johdonmukaiseksi, asian käsittely voi tulla uudelleen ajankohtaiseksi.

Kilpailuviraston liitolle toimittama selvitys on tämän päätöksen liitteenä.

ASIAN KÄSITTELY KILPAILUNEUVOSTOSSA JA MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Liitto on vaatinut, että kilpailuneuvosto tutkii, onko kilpailuvirasto voinut poistaa asian käsittelystä vastaamatta toimenpidepyynnössä esitettyihin kysymyksiin evankelis-luterilaisen kirkon määräävästä markkina-asemasta ja kilpailun rajoittamisesta.

Vaatimusta on perusteltu muun ohella seuraavasti. Liiton toimenpidepyynnössä on ollut lukuisia esimerkkejä, jotka ovat osoittaneet kirkolla olleen määräävä markkina-asema. Esimerkit ovat osoittaneet myös sen, että kirkko on käyttänyt määräävää markkina-asemaansa väärin, koska kirkko on voinut määrätä palvelun hinnan riippumatta toiminnan aiheuttamista kustannuksista tai joutumatta mitenkään ottamaan huomioon mahdollisten kilpailijoiden toimintaa. Kilpailijoiden on ollut erittäin vaikea päästä markkinoille. Jos markkinoille on päästy, kilpailu hautaustoimessa on ollut vaikeaa ellei mahdotonta.

Kilpailuvirasto on antanut 21.11.1997 lausunnon valtion ja kirkon taloudellisia suhteita käsitelleen toimikunnan mietinnöstä. Lausunnossa kilpailuvirasto on todennut, että kirkolla on määräävä markkina-asema hautaustoimessa. Lausunnossa on todettu myös, että kilpailutilanteen parantamiseksi kirkolta olisi poistettava osuus yhteisöveron tuotosta. Vaikka kilpailuvirasto on aikaisemmin todennut kirkon olevan määräävässä markkina-asemassa, ei kilpailuvirasto ole selvittänyt, käyttääkö kirkko määräävää markkina-asemaansa väärin.

Kilpailuviraston asiaa koskevaa ratkaisua on jouduttu odottamaan kohtuuttoman kauan. Kilpailuvirasto ei ole ratkaisussa ottanut kantaa toimenpidepyynnössä esitettyihin perusteluihin ja todistusaineistoon kirkon määräävästä markkina-asemasta ja kilpailun rajoittamisesta.

Kilpailuviraston ratkaisu on perustunut uskonnonvapauskomitean mietintöön ja komitean ehdotukseen hautaustoimilaiksi. Liiton mukaan esitetty laki huonontaisi kilpailutilannetta hautaustoimessa. Liitto on antanut hautaustoimilaista lausunnon tammikuussa 2001, jossa esitetään perustellusti, että komitean hautaustoimilakiesityksen toteutuessa kirkon määräävä asema vahvistuisi ja kilpailutilanne hautaustoimessa vääristyisi entisestään. Lausunto on toimitettu kilpailuviraston tietoon. Kilpailuvirasto ei ole huomioinut kilpailun huononemista eikä ole ryhtynyt toimenpiteisiin taloudellisesti merkittävän elinkeinonharjoittamisen alan sulkemisesta taloudellisen kilpailun ulkopuolelle. Kilpailuvirasto ei ole ottanut kantaa esimerkiksi siihen, miksi hautausmaan ylläpitämisestä ei saisi tavoitella taloudellista tuottoa. Esimerkiksi samalla toiminta-alueella toimivat hautaustoimistot, kukkakaupat ja pitopalvelut saavat tavoitella toiminnastaan taloudellista tuottoa.

Kilpailuviraston vastine

Kilpailuvirasto on vaatinut, että valitus hylätään.

Kilpailuviraston mukaan sen tekemät selvitykset ovat osoittaneet liiton toimenpidepyynnössä esille tuomat hautapaikkatarjontaan liittyvät epäkohdat perustelluiksi. Kilpailuvirasto on selvittänyt asiaa ja pyrkinyt aloitteellisella toiminnallaan poistamaan esitetyt epäkohdat.

Liiton selvityspyyntö ja kilpailuviraston tekemien selvitysten esille tuomat epäkohdat ovat yhdessä myötävaikuttaneet siihen, että uskonnonvapauskomitean mietinnössä on ehdotettu säädettäväksi erillinen hautaustoimilaki epäkohtien korjaamiseksi. Kilpailuvirasto ei ole kiirehtinyt liiton toimenpidepyynnön käsittelyä, koska kilpailuvirasto on halunnut varmistua siitä, että uskonnonvapauskomitean mietinnössä hautaustoimialaa koskevat epäkohdat tulevat korjatuiksi. Jos lainsäädäntö ei toteudu valmistellussa muodossa, kilpailuvirasto on valmis palaamaan asian käsittelyyn.

Kilpailuvirasto on lausunut, että sillä ei ole ollut lähtökohtaisia tarpeita rajata hautaustoimea liiketoiminnan ulkopuolelle, mutta virasto on pitänyt komiteamietinnön perusteluja esimerkiksi toiminnan erityislaatuisen pitkäjänteisyyden huomioon ottamisesta hyväksyttävinä. Kilpailuviraston mielestä osakeyhtiömuotoisten hautausmaiden perustaminen ja ylläpito tulisi kuitenkin sallia muun muassa järjestöjen välisen yhteistyön mahdollistamiseksi.

Kirkolle annettavaa yhteisövero-osuutta on perusteltu korvauksena kirkon yhteiskunnalle suorittamista palveluista. Hautausmaiden yleisen hoitovelvollisuuden lisäksi kirkko osallistuu muun muassa väestörekisterin ja kulttuurihistoriallisesti merkittävien rakennusten ylläpitoon.

Kilpailuviraston lausunto vuonna 1997 ja toimenpidepyynnön johdosta tehdyt selvitykset

Kilpailuvirasto on opetusministeriölle vuonna 1997 antamassaan lausunnossa (dnro 545/72/97) katsonut, että evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnilla on ollut määräävä markkina-asema hautapaikkojen myynnissä Suomessa ja että hautaustointa tulee arvioida kilpailunrajoituslain mukaisesti. Lausunnossa kilpailuvirasto on katsonut, että kirkon ja seurakuntien hautapaikkojen ja hautaamispalvelujen myynti on siinä määrin laajaa ja suunnitelmallista, että kilpailunrajoituslain soveltamiseen vaadittava elinkeinonharjoittajaksi määrittelyyn edellytetty ansiotarkoitus täyttyy. Lausunnossa on todettu myös, että evankelisluterilaisten seurakuntien tulisi hautasijamaksujen hinnoittelussa pyrkiä nykyistä syrjimättömämpään ja kustannusvastaavampaan hinnoitteluun.

Kilpailuvirasto on 10.9.1998 pyytänyt selvityksen kirkkohallitukselta. Kirkkohallituksen 30.10.1998 antamassa selvityksessä on käsitelty muun muassa hautaustoimen kustannuksia, seurakuntien hautaustoimen päätöksentekojärjestelmää sekä kirkkoon kuulumattomien asemaa. Kilpailuviraston mukaan hautaustoimen maksutulot vuosien 1990-1997 välillä ovat kattaneet näiden vuosien aikana keskimäärin 14,9 % hautaustoimen kokonaismenoista vaihdellen 10,4 - 18,3 % välillä. Kustannusvastaamattomuuden korjaamiseksi kirkkohallitus on antanut seurakunnille opaskirjasen kustannusvastaavan hinnoittelun toteuttamiseksi.

Kilpailuviraston mukaan evankelisluterilaisilla seurakunnilla ja seurakuntayhtymillä on hoidettavinaan noin 1500 hautausmaata, joiden kokonaisala on noin 3600 hehtaaria. Tämä ala kattaa noin 97 % maan koko hautausmaa-alasta. Muita hautausmaiden ylläpitäjiä maassamme ovat muun muassa ortodoksisen kirkkokunnan seurakunnat, muut uskonnolliset yhdyskunnat, kuten helluntaiseurakunnat ja Suomen vapaakirkon seurakunnat, Vapaa-ajattelijain liito ry:n paikallisyhdistykset sekä Kauniaisten ja Turun kaupungit.

Kilpailuvirasto on todennut, että evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnat ovat päättäneet itsenäisesti hautaustoimesta perimänsä maksut. Maksut ovat vaihdelleet suuresti seurakunnan jäsenten, muun evankelisluterilaisen seurakunnan jäsenten, ortodoksisen seurakunnan jäsenten, sekä väestörekisteriin kuuluvien välillä. Hinnoittelukäytäntö on vaihdellut suuresti eri seurakuntien välillä. Osa seurakunnista on pyrkinyt hinnoittelemaan hautaustoimipalvelunsa kustannusvastaavasti. Osalla seurakunnista laskentatoimi on ollut resurssien puuttumisen vuoksi kehittymätön.

Kilpailuviraston perustelut aloitteellisen toimintalinjan valinnalle

Kilpailuvirasto on katsonut, että hautaustoimintaa säätelevä erityislainsäädäntö ja se, että hautaustoiminnan maksutulot ovat kattaneet vain murto-osan kuluista, on viitannut siihen, ettei hautaustointa ole organisoitu liiketaloudellisin perustein. Toisaalta kirkkoon kuulumattomien erilainen kohtelu on osoittanut, että jotkut seurakunnat ovat toimineet elinkeinonharjoittajan tavoin hinnoittelemalla hautaustoimipalvelut kirkkoon kuulumattomien osalta kustannusvastaavalla tavalla. Evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien hautaustoimi on kilpailuviraston mukaan toisaalta katsottava julkisyhteisön lakisääteiseksi toiminnaksi, mutta toisaalta siihen liittyy elinkeinon harjoittamiseen liittyviä piirteitä.

Kilpailuvirasto on neuvotellut asiasta kirkkohallituksen kanssa 23.8.1999 sekä opetusministeriön ja kirkkohallituksen edustajien kanssa 26.1.2000. Kilpailuvirasto on antanut opetusministeriölle lausunnon uskonnonvapauskomitean välimietinnöstä 17.12.2000 ja lopullisesta mietinnöstä 24.4.2000.

Aloitteellisen toimintalinjan valintaa on kilpailuviraston mukaan puoltanut myös se, että epäillyn määräävän markkina-aseman selvittäminen olisi edellyttänyt kaikkien seurakuntien markkina-aseman ja hautaustoimen talouden selvittämistä. Vuonna 1998 Suomessa on ollut 595 evankelis-luterilaiseen kirkkoon kuuluvaa seurakuntaa, joista 422 on toiminut itsenäisinä ja 173 seurakuntaa ovat muodostaneet 43 seurakuntayhtymää muun muassa sen vuoksi, että kaikilla seurakunnilla ei ole ollut omaa hautausmaata. Asian selvittäminen olisi vienyt runsaasti resursseja ja aikaa ja olisi vääristänyt kilpailuviraston toimenkuvaa vieden kilpailupolitiikan painotusta epätarkoituksenmukaiseen suuntaan. Kilpailuviraston mielestä on ollut tarkoituksenmukaista pyrkiä poistamaan hautaustoimeen liittyvät epäkohdat lainsäädännöllisin keinoin. Kilpailuvirasto on valinnut hautaustoiminnassa esiintyneiden epäkohtien poistamiseksi aloitteellisen toimintalinjan esitettyjen seikkojen johdosta.

Kilpailunrajoituslain soveltamisala ja elinkeinonharjoittajan käsite

Kilpailuvirasto on katsonut, että tapauksessa on arvioitava, ovatko evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnat olleet kilpailunrajoituslain soveltamisalan ulkopuolella erityislain säädösten perusteella. Kilpailuviraston mukaan on tulkinnanvaraista, onko hautaustoimea voitu pitää kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettuna elinkeinon harjoittamisena, koska suuri osa hautaustoimen rahoituksesta on saatu verovaroista ja vain pieni osa maksutuloista.

Uskonnonvapauskomitean ehdotus

Kilpailuvirasto on katsonut, että ehdotuksen mukainen laki takaisi vakaumuksesta riippumatta kaikille vainajille syrjimättömän kohtelun evankelis-luterilaisen kirkon hautausmaalla. Liiton esiin tuomat epäkohdat hautaustoimessa voitaisiin parhaiten poistaa erityissääntelyllä. Mietinnössä on esitetty samansuuruista hautausmaksua kaikille vainajille. Lisäksi mietinnössä on ehdotettu perustettavaksi tarvittaessa myös tunnuksettomia hauta-alueita hautausmaiden yhteyteen.

Hautaustoimeen liittyy osatoimintoja, joiden toiminnan sallimista kaupallisista lähtökohdista ei voida kyseenalaistaa. Esimerkkinä on mainittu hautajaisten järjestäminen. Hautausmaan pitoon liittyy paljon toimintaa rajoittavia seikkoja, minkä vuoksi tämä voittoa tavoittelematon toiminta on haluttu rajata hautaustoiminnan ulkopuolelle. Toisaalta mietinnössä on tarkennettu hautausmaan perustamisoikeutta ja annettu mahdollisuus hakea valtiolta avustusta hautausmaan ylläpitoon.

Vastaselitys

Liitto on vaatinut, että kilpailuviraston on otettava kantaa siihen, käyttävätkö evankelis-luterilainen kirkko ja sen seurakunnat väärin määräävää markkina-asemaansa hautaustoimessa, koska virasto on jo 21.11.1997 todennut kirkon hautaustoimen elinkeinonharjoittamiseksi ja kirkolla olevan määräävä markkina-asema.

Lisäksi liitto on ehdottanut, että kilpailuneuvosto kumoaisi kilpailuviraston evankelis-luterilaisen kirkon puolesta ja uskontokuntiin kuulumattomien ihmisoikeuksia vastaan tekemän päätöksen; toistaisi kilpailuviraston opetusministeriölle 21.11.1997 antaman lausunnon ja toteaisi sen edelleen pitävän paikkansa, koska kilpailuneuvoston ratkaisulla on vaikutusta tulevaan lainsäädäntöön; toteaisi, että uskonnonvapauskomitean ehdottama uusi hautaustoimilaki vain vahvistaisi evankelis-luterilaisen kirkon määräävää asemaa hautaustoimen alalla ja toteaisi, että ainoastaan valtion ja kuntien omistamat hautausmaat voidaan katsoa sellaisiksi terveyshuollon välineiksi, jotka voivat käyttää julkisia varoja maksujen alentamiseen.

Liitto on vastaselityksessä uudistanut aiemmin lausumansa todennut muun ohella seuraavaa. Kilpailuviraston liiton toimenpidepyynnön johdosta antama ratkaisu on ollut hyvin suurpiirteinen, eikä siinä ole esitetty myöhemmin vastineessa esitettyjä perusteluja.

Kilpailuvirasto on ottanut selkeän kannan hautaustoimen epäkohtiin ja määräävään markkina-asemaan antamassaan lausunnossa 21.11.1997. Vastineessa 3.8.2001 virasto ei ole lausunut selvästi onko kirkolla määräävä markkina-asema vai ei. Lisäksi virasto on täysin perusteluitta muuttanut käsityksensä kirkolle ohjatusta yhteisöverosta. Vuonna 1997 virasto on lausunut, että yhteisöverokäytännön perustelut ovat olleet riittämättömät, koska kirkko on perinyt hautaamisesta maksun ja sen lisäksi kerännyt jäseniltään henkilökohtaista veroa. Nyt annetun vastineen mukaan virasto olisi sallinut veron tuoton ohjaamisen kirkolle.

Kilpailuviraston väite siitä, että suuri osa hautaustoiminnan rahoituksesta olisi tullut verovaroista on ollut perusteeton. Suuri osa hautaustoimen kustannusten kattamiseksi käytettävistä varoista on tullut seurakuntien jäsenten maksamista jäsenmaksua vastaavista veroista. Jos yhteisöveroa olisi käytetty hautapaikkojen kustannusten kattamiseen, hautapaikkojen hintojen olisi aina pitänyt olla samanhintaisia riippumatta kirkkoon kuulumisesta. Kirkko on saanut vuonna 2000 yhteisöveron jako-osuutta noin 750 miljoonaa markkaa, kun kaikki kirkon hautausmaiden kustannukset ovat olleet alle puolet tästä. Tämän lisäksi kirkko on perinyt hautapaikoista maksuja, ja ainakin uskontokuntiin kuulumattomien hautapaikkamaksut ovat ylittäneet moninkertaisesti kustannukset, jotka hautaamisen on todettu aiheuttavan valittajan ylläpitämillä hautausmailla. Liiton ylläpitämien hautausmaiden yleistymistä ovat rajoittaneet kunnat ja seurakunnat, ei kilpailu.

Hautapaikkojen hinnanmuodostus ei ole ollut läpinäkyvää. Hinta on muodostunut osaksi seurakuntien jäsenten verovaroista ja osaksi hautapaikkamaksuista. Tästä on aiheutunut kilpailun vääristymiä.

Kilpailuvirasto on myöntänyt, että hautaustoimessa on ollut korjaamista kaipaavia epäkohtia, mutta ei ole ryhtynyt sille lain mukaan kuuluviin toimenpiteisiin niiden poistamiseksi. Kilpailuvirasto on aloitteellisen toimintalinjan mallissaan neuvotellut asiasta kirkkohallituksen ja opetusministeriön kanssa. Neuvotteluja ei sen sijaan ole käyty kilpailutilannetta vääristäneistä ongelmista kärsineiden kanssa.

Ehdotettu laki vääristäisi toteutuessaan kilpailutilannetta entisestään. Kilpailuvirasto ei ole kommentoinut liiton esittämiä kriittisiä huomioita, mutta on pitänyt perustelematta esitettyjä ehdotuksia parannuksina. Vastineen perusteella Kilpailuvirasto pitää tarkoituksenmukaisena pyrkimystä poistaa hautaustoimeen liittyviä epäkohtia lainsäädännöllisin keinoin. Myös liitto pitää ensisijaisena keinona epäkohtien poistamista lainsäädäntöteitse. Viraston tiedossa on ollut, ettei ehdotettu laki ole liiton mielestä parannus.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian käsittely on siirtynyt 1.3.2002 voimaan tulleen markkinaoikeuslain nojalla markkinaoikeudelle.

Valituksen vuoksi käsiteltävissä kilpailunrajoitusasioissa markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia kilpailuviraston päätöksen lainmukaisuus.

Liiton kilpailuvirastolle tekemä toimenpidepyyntö on koskenut evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien toimintaa hautausmaiden ylläpidossa ja hautapaikkojen tarjonnassa.

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus tutkii, onko kilpailuvirasto voinut poistaa asian käsittelystä vastaamatta toimenpidepyynnössä esitettyihin kysymyksiin evankelis-luterilaisen kirkon määräävästä markkina-asemasta ja kilpailun rajoittamisesta. Kilpailuviraston olisi liiton mukaan otettava kantaa siihen, käyttävätkö evankelis-luterilainen kirkko ja sen seurakunnat väärin määräävää markkina-asemaansa hautaustoimessa.

Kilpailunrajoituslain 12 §:n mukaan kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4-7 §:ssä tai 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun. Kilpailunrajoituslain 8 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltoa koskevia säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana. Seuraamusmaksun määrää kilpailuviraston esityksestä markkinaoikeus.

Kilpailunrajoituslain määräävää markkina-asemaa koskevissa säännöksissä kielletään määräävän markkina-aseman väärinkäyttö. Määräävän markkina-aseman olemassaolo sinänsä ei ole kiellettyä tai rangaistavaa niin kauan kun määräävän markkina-aseman haltija ei väärinkäytä asemaansa.

Määräävän markkina-aseman olemassaolo tutkitaan esikysymyksenä silloin, kun kilpailuviranomainen tutkii, onko elinkeinonharjoittajan tiettyjä toimia pidettävä lain 7 §:ssä tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Määräävän markkina-aseman olemassaolo on taloudelliseen tietoon perustuva tosiasiakysymys, jonka selvittäminen edellyttää asianomaisten markkinoiden rakenteen ja toiminnan analysointia. Tämän analyysin tulee perustua kulloisenkin tarkastelun kohteena olevan ajankohdan olosuhteisiin.

Kilpailuvirasto voi ryhtyä toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi omasta aloitteestaan tai kilpailuvirastolle tehdyn toimenpidepyynnön johdosta. Kun toimenpidepyynnössä on yksilöity epäilty kilpailunrajoitus ja kilpailunrajoituksen vaikutukset siten, että se mahdollistaa tutkinnan, on kilpailuviraston tehtävä päätös toimenpidepyynnön perusteella. Jollei kilpailuvirasto ryhdy toimenpiteisiin, on sillä, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, mahdollisuus saattaa asia valituksella markkinaoikeuteen ja viime kädessä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Tässä asiassa toimenpidepyyntö on koskenut evankelis-luterilaisen kirkon ja sen seurakuntien toimintaa hautausmaiden ylläpidossa ja hautapaikkojen tarjonnassa. Toimenpidepyynnössä kilpailuvirastoa on pyydetty ryhtymään tarvittaviin toimiin, mikäli epäiltyä määräävää markkina-asemaa käytetään väärin. Kilpailuvirasto on tehnyt toimenpidepyynnön perusteella hautaustoimea koskevan selvityksen. Tehty selvitys on kilpailuviraston mukaan osoittanut liiton esille tuomat hautapaikkatarjontaan liittyvät epäkohdat perustelluiksi. Kilpailuvirasto pyrkinyt poistamaan ilmenneitä epäkohtia neuvottelemalla asiasta kirkkohallituksen ja opetusministeriön edustajien kanssa. Lisäksi kilpailuvirasto on antanut lausuntoja uskonnonvapauskomitean mietinnöistä vireille tulleeseen uskonnonvapauslainsäädännön kokonaisuudistukseen liittyen. Kilpailuvirasto on katsonut, että on ollut tarkoituksenmukaista pyrkiä poistamaan hautaustoimessa havaitut epäkohdat lainsäädännöllisin keinoin.

Kilpailuvirasto voi tehdä lainsäädännön uudistamista tai muuttamista koskevia aloitteita sekä antaa lainsäädäntöä koskevia lausuntoja toimialaansa liittyvistä kysymyksistä. Se, muutetaanko lakia ja mikä on lain muutoksen sisältö suhteessa kilpailunrajoituslakiin, ei riipu kilpailuvirastosta.

Kilpailuvirasto on perustellut niin sanotun aloitteellisen toimintalinjan valintaa sillä, että hautaustoimen luonne ja yhteys elinkeinonharjoittamiseen on osin yhteiskunnallisista syistä ollut täsmentymätön. Aloitteellisen toimintalinjan valintaa on kilpailuviraston mukaan puoltanut myös se, että epäillyn määräävän markkina-aseman selvittäminen olisi vienyt runsaasti resursseja ja aikaa ja vääristänyt kilpailuviraston toimenkuvaa vieden kilpailupolitiikan painotusta epätarkoituksenmukaiseen suuntaan.

Kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin mukaan kilpailuviraston päätökseen saa hakea muutosta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Tässä asiassa kilpailuvirasto on lähettänyt liitolle selvityksen, jossa kilpailuvirasto on kertonut, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt hautaustoimessa havaittujen epäkohtien poistamiseksi. Kilpailuvirasto on pitänyt toimenpidepyynnön jatkokäsittelyä tarpeettomana. Kilpailuvirasto on selvityksessä todennut, että mikäli lain uudistus ei lainkaan toteudu tai muutoinkaan seurakuntien menettely hautaustoiminnassa ei tule johdonmukaiseksi, asian käsittely voi tulla uudelleen ajankohtaiseksi.

Kilpailuvirasto ei ole ottanut kantaa siihen, sovelletaanko kilpailunrajoituslakia hautaustoimeen. Kilpailuvirasto ei ole myöskään ryhtynyt selvittämään minkään yksittäisen seurakunnan mahdollista määräävää markkina-asemaa. Koska määräävää markkina-asemaa koskevaa selvitystä ei ole tehty, ei kilpailuvirasto ole lausunut eikä ole voinutkaan lausua kirkon tai seurakuntien olevan määräävässä markkina-asemassa taikka kirkon tai seurakuntien käyttäneen epäiltyä määräävää markkina-asemaansa väärin.

Kilpailuvirastolle tehty toimenpidepyyntö ja havaitut epäkohdat ovat koskeneet koko hautaustoimea. Valittajalla on kuitenkin ollut ja on edelleenkin oikeus saattaa yksilöidyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevat epäilyt kilpailuviraston tutkittaviksi ja ratkaistaviksi.

Markkinaoikeus katsoo, ettei kilpailuviraston Vapaa-ajattelijain liitto ry:lle osoittama hautapaikkatarjonnan epäkohtia koskeva selvitys ole sisältänyt asiaratkaisua. Valitus on siten, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 5 § :n 1 momentti, jätettävä tutkimatta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Kilpailunrajoituslain 21 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa on säädetty. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Pertti Virtanen sekä asiantuntijajäsen Tarja Jaakkola.

LIITE
Kilpailuviraston selvitys dnro 353/61/97; hautapaikkatarjontaan liittyvät epäkohdat

LIITE
17.5.2001 Dnro 353/61/97

HAUTAPAIKKATARJONTAAN LIITTYVÄT EPÄKOHDAT

Toimenpidepyyntönne

Olette viitekohdassa mainitussa kirjeessänne pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, onko evankelis-luterilaisilla seurakunnilla määräävä markkina-asema hautausmaiden ylläpidossa ja hautapaikkojen tarjonnassa. Jos seurakunnilla on määräävä markkina-asema ja jos seurakunnat käyttävät määräävää markkina-asemaansa kilpailua rajoittavasti, niin pyydätte Kilpailuvirastoa ryhtymään tarvittaviin toimiin.

Katsotte evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien hautausmaatoiminnan tosiasiassa vaikeuttavan kilpailevan yrittäjän alalle pääsyä markkinoille juuri kirkon erityisaseman ja määräävän markkina-aseman vuoksi. Kun kilpailevan yrittäjän pääsy markkinoille vaikeutuu, kirkon määräävä markkina-asema voi johtaa toiminnan tehottomuuteen, tehokkaampien toimintojen kehityksen hidastumiseen ja kustannusten korkeuteen.

Asian selvittäminen

Kilpailuvirasto pyysi 10.9.1998 selvityksen Kirkkohallitukselta. Selvitys saapui Kilpailuvirastoon 30.10.1998. Lisäksi Kilpailuvirasto on neuvotellut asiasta 23.8.1999 Kirkkohallituksen kanssa sekä 26.1.2000 opetusministeriön ja Kirkkohallituksen edustajien kanssa. Kilpailuvirasto on antanut 17.12.2000 opetusministeriölle lausunnot uskonnonvapauskomitean välimietinnöstä ja lopullisesta mietinnöstä 24.4.2001.

Uskonnonvapauskomitean mietintö 2001:1

Uskonnonvapauskomitean välimietintöä koskevassa lausunnossaan 17.12.2000 Kilpailuvirasto piti perusteltuna komitean esitystä siitä, että hautaustoimesta säädettäisiin erillinen laki. Tähän lakiin otettaisiin nykyiseen uskonnonvapauslakiin sisältyvät hautaustointa koskevat säännökset ja laissa täydennettäisiin ja täsmennettäisiin hautaustointa koskevia, osin puutteellisia säännöksiä. Samalla virasto esitti hautausalalle tulon edellytyksien selkiinnyttämistä. Virasto ei pitänyt suotavana hautaustoimen hinnoittelun liian yksityiskohtaista sääntelyä, koska tällainen erityissääntely olisi päällekkäistä kilpailunrajoituslain kanssa. Erityisääntely voisi aiheuttaa hautausalan toimijoille epäselvyyksiä yleislakina pidettävän kilpailunrajoituslain säännöksien noudattamisesta.

Lausunnossaan 24.4.2001 uskonnonvapauskomitean lopullisesta mietinnöstä Kilpailuvirasto piti perusteltuna, että ehdotetussa uudessa hautaustoimilaissa säädeltäisiin seurakunnan tai seurakuntayhtymän hautasijan luovuttamista, haudan hoitoa ja edellytettäisiin, että hautausmaan ylläpidosta perittävien maksujen tulee olla samat kaikista hautauksista seurakunnan tai seurakuntayhtymän ylläpitämille hautausmaille. Samalla laki vahvistaisi sen, että seurakuntien tai seurakuntayhtymien on tarjottava hautasija kaikille vainajille. Kilpailuvirasto katsoi, että tällä säännöksellä voitaisiin turvata sekä uskonnollisten vähemmistöjen että uskonnollisiin yhdyskuntiin kuulumattomien yhdenvertainen asema.

Ratkaisu ja asian poistaminen käsittelystä

Toimenpidepyyntönne heijastelee yhteiskunnallista muutosta, jonka johdosta hautaustoiminnan yhteys elinkeinonharjoittamiseen on tullut esille. Tämän yhteyden ymmärtäminen on aikaa vievä prosessi. Komiteatyö ja myös viraston pyrkimys vaikuttaa kirkkoon ja keskushallintoon on johtamassa näkemysten selkeytymiseen hautaustoiminnan luonteesta. Muutos ilmenee muun muassa siten, että

• nykyään on täysin selvää, että evankelis-luterilaisen kirkon ja sen seurakuntien hallitsemille hautausmaille voidaan haudata sekä eri uskontokuntiin kuuluvia että tunnustuksettomia vainajia,
• vainajien hautapaikkajärjestelyjen tulee olla yhdenmukaisia,
• hautaustoiminnan kustannukset ja niiden perintä eriytettäisiin myös evankelis-luterilaisen kirkon jäsenten osalta kirkollisverosta ja muista kirkon saamista yhteisöveroista,
• hautaustoiminnasta perittävien maksujen on perustuttava tavanomaisiin ja selkeisiin laskentaperiaatteisiin.

Kilpailuviraston ja Kirkkohallituksen välisten neuvottelujen seurauksena Kirkkohallitus on antanut suositusohjeistuksen seurakunnille näiden laskentatoimen kehittämiseksi. Tämän lisäksi uskonnonvapauskomitea on ottanut ym. näkökohdat huomioon.

Yllä esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto pitää toimenpidepyyntönne jatkokäsittelyä tarpeettomana. Mikäli lain uudistus ei lainkaan toteudu tai muutoinkaan seurakuntien menettely hautaustoiminnassa ei tule johdonmukaiseksi, toimenpidepyynnössänne tarkoittamienne kysymysten käsittely voi tulla uudelleen ajankohtaiseksi. Asia poistetaan käsittelystä.

HUOM.

Markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Katso korkeimman hallinto-oikeuden päätös 29.1.2004 taltionumero 161.