13.6.2025

Asia

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan mukainen ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle

Muutoksenhakija

HUS-yhtymä

Asiassa kuullut tahot

Cloudia Oy
SC Software Oy

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 29.9.2023 nro 442/2023

Oikeudenkäynnin kohde

(1) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa on arvioitavana kilpailullisena neuvottelumenettelynä toteutettu hankintamenettely, joka koskee Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirien kuntayhtymän, josta on 1.1.2023 tullut HUS-yhtymä (jäljempänä myös ”hankintaviranomainen”), hankintojen kokonaisvaltaisen johtamisjärjestelmän ja siihen liittyvien asiantuntijapalvelujen hankintaa. Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko sopimuksentekoperusteiden suhteellisten painoarvojen ilmoittamisessa noudatettu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (jäljempänä myös ”hankintadirektiivi”) 30 artiklan 2 ja 7 kohdan ja 67 artiklan 5 kohdan edellyttämää menettelyä, kun otetaan huomioon tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaate ja siitä johtuva avoimuusvelvoite.

(2) Asiassa on kysymys siitä, onko hankintaviranomainen voinut kilpailullisen neuvottelumenettelyn hankintailmoitusvaiheessa asettaa sopimuksentekoperusteille suhteelliset painotukset alustavasti käyttäen vaihteluväliä 30 — 70 %, ja myöhemmin neuvottelujen jälkeen lopullisessa tarjouspyynnössä täsmentää painotukset aiemmin ilmoitetun vaihteluvälin puitteissa täsmällisiin lukuihin. Asiassa on lisäksi noussut esiin kysymys siitä, mitä tarkoitetaan hankintadirektiivin 67 artiklan 5 kohdassa olevalla käsitteellä ”asianmukainen kohtuullinen vaihteluväli”.

Merkitykselliset tosiseikat

(3) Hankintaviranomainen on ilmoittanut Euroopan unionin virallisessa lehdessä 6.5.2022 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintojen kokonaisvaltaisen johtamisjärjestelmän ja siihen liittyvien asiantuntijapalvelujen hankinnasta kahden vuoden ajaksi ja sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle. Hankintasopimuksen ennakoitu arvonlisäveroton arvo on HUS-yhtymän mukaan ollut enintään 1 950 000 euroa.

(4) Hankintaviranomainen on hankintailmoituksen liitteenä olleessa menettelyn kuvauksessa todennut, että hankinnan lähtökohtana on hankkia ja suunnitella uusi innovatiivinen ratkaisu hankintatoimen operatiivisen ja strategisen työn tueksi.

(5) Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Hankintailmoituksen liitteenä olleessa menettelyn kuvauksessa on edelleen todettu, että tarjousten vertailu tapahtuu lopullisessa tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla. Samassa asiakirjassa on lisäksi todettu, että alustavat sopimuksentekoperusteet ja painoarvojen vaihteluvälit ovat seuraavat:

”- Hinta 30 — 70 prosenttia

- Toiminnalliset ominaisuudet 15 — 35 prosenttia (voi sisältää käytettävyyteen, lisätoiminnallisuuksiin tai toiminnallisuuksien laajuuteen tai ratkaisun sisältöön tai kuvauksiin liittyviä vertailuja)

- Asiantuntijatiimin kyvykkyys 15 — 35 prosenttia (voi sisältää historiatietoihin, haastatteluihin tai työnäytteisiin liittyviä vertailuja).”

(6) Hankintaviranomainen on osallistumishakemusten vastaanottamisen jälkeen valinnut neljä ehdokasta neuvotteluihin. Hankintaviranomainen on ehdokkaiden kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen lähettänyt valituille ehdokkaille lopullisen tarjouspyynnön.

(7) Tarjouspyynnön mukaan hinta-laatusuhteen painotus sekä sopimuksentekoperusteet ovat seuraavat:

”- Hinta 30 %

- Laatu 70 %

• Lisätoiminnallisuudet (35 pistettä)
• Haastattelu (35 pistettä)”

(8) Tarjouskilpailuun on osallistunut kolme tarjoajaa.

(9) Hankintaviranomainen on 14.2.2023 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 23/2023) valinnut SC Software Oy:n tarjouksen.

(10) Hankintaviranomainen on 9.3.2023 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 29/2023) kumonnut 14.2.2023 tekemänsä hankintapäätöksen, täsmentänyt laatuvertailun perusteluja ja valinnut uudelleen aikaisemmalla hankintapäätöksellä valitun SC Software Oy:n tarjouksen sekä lisäksi valinnut varatoimittajaksi Cloudia Oy:n.

(11) Cloudia Oy on valittanut päätöksestä markkinaoikeuteen. Cloudia Oy:n mukaan hankintayksikön hankintailmoituksessaan yksilöimä sopimuksentekoperusteiden painotuksen vaihteluväli 30 — 70 % on ollut kohtuuttoman suuri. Vaihteluväli on ollut niin laaja, että se on mahdollistanut sopimuksentekoperusteiden suhteellisen tärkeysjärjestyksen määrittämisen vasta neuvottelujen kulun aikana. Vasta tarjouspyyntövaiheessa ilmoitettu täsmennys on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun.

(12) Markkinaoikeus on kumonnut hankintaoikaisupäätöksen muutoin paitsi siltä osin kuin sillä on kumottu 14.2.2023 tehty hankintapäätös (§ 23/2023) sekä kieltänyt hankintaviranomaista asettamansa 150 000 euron sakon uhalla tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön.

(13) Markkinaoikeus on katsonut, että sopimuksentekoperusteiden ja niiden painotuksen muuttaminen kilpailullisen neuvottelumenettelyn kuluessa neuvottelujen päättymisen jälkeen merkitsisi sitä, että kyseiset muutokset tehdään ajankohtana, jolloin hankintaviranomainen on jo saanut tietoonsa eri osallistujien ehdottamat ratkaisumallit. Markkinaoikeuden mukaan tässä tilanteessa hankintaviranomaiselle annettaisiin käytännössä rajattomat mahdollisuudet suunnata menettely tietyn tarjoajan hyväksi, jos muutokset sopimuksentekoperusteisiin sallittaisiin, mitä ei voida pitää tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen mukaisena. Markkinaoikeus on tältä osin viitannut Euroopan komission laatimiin kilpailullista neuvottelumenettelyä koskeviin selittäviin huomautuksiin (European Commission Directorate General Internal Market and Services, Public Procurement Policy, Explanatory Note — Competitive Dialogue — Classic Directive, s. 6), jotka koskevat ennen hankintadirektiivin voimaantuloa voimassa ollutta julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettua Euroopan Parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/18/EY.

(14) Markkinaoikeus on edelleen todennut, että hankintaviranomainen on esillä olevassa asiassa sinänsä ilmoittanut sopimuksentekoperusteet ja niiden suhteelliset painotukset vaihteluväleineen ennalta, eikä se ole poikennut ilmoittamistaan vaihteluväleistä. Hankintailmoituksessa ilmoitetut sopimuksentekoperusteiden suhteellisten painotusten laajat vaihteluvälit ovat kuitenkin jättäneet hankintaviranomaiselle hyvin laajan harkintavallan lopullisten sopimuksentekoperusteiden painoarvojen asettamisessa neuvottelujen päättymisen jälkeen. Markkinaoikeus on katsonut, etteivät hankintailmoituksessa ilmoitetut sopimuksentekoperusteet näin ollen ole olleet omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä. Hankintailmoituksessa ilmoitetut sopimuksentekoperusteet ovat mainitusta syystä saattaneet vaikuttaa kielteisesti myös potentiaalisten tarjoajien halukkuuteen osallistua hankintamenettelyyn.

(15) Edellä todetuin perustein markkinaoikeus on katsonut, että hankintaviranomainen on menetellyt virheellisesti sopimuksentekoperusteita hankintailmoituksessa asettaessaan.

(16) HUS-yhtymä on hakenut korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan. HUS-yhtymä on lisäksi sittemmin hakemuksessaan 4.9.2024 vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut hankintaviranomaisen järjestämään hankinnasta kokonaan uuden tarjouskilpailun.

(17) Korkein hallinto-oikeus on 18.9.2024 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 2546/2024 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut HUS-yhtymän järjestämään uuden tarjouskilpailun hankintojen kokonaisvaltaisen johtamisjärjestelmän ja siihen liittyvien asiantuntijapalvelujen hankinnasta. Täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Asianosaisten keskeiset lausumat

(18) HUS-yhtymä on esittänyt, että markkinaoikeuden päätös muuttaa kilpailullisen neuvottelumenettelyn käytössä vakiintunutta käytäntöä. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn hankintailmoitusvaiheessa ei vielä tiedetä, millainen lopullinen ratkaisumalli tulee olemaan. Tämän vuoksi hankintailmoitusvaiheessa ei voida vielä asettaa lopullisia sopimuksentekoperusteita painoarvoineen. Markkinaoikeuden päätöksen myötä syntynyt epäselvä oikeustila heikentää olennaisesti kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttömahdollisuuksia Suomessa. Hankintailmoitusvaiheessa jouduttaisiin painottamaan tarkasti seikkoja, jotka eivät vielä ole tiedossa.

(19) HUS-yhtymän mukaan hankintadirektiivi sekä laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) (jäljempänä ”hankintalaki”) antavat hankintaviranomaiselle nimenomaisen mahdollisuuden sopimuksentekoperusteiden painotuksen ilmoittamiseen vaihteluvälinä. Painoarvoja ei ole muutettu, sillä ne on määritelty lopulliseen tarjouspyyntöön hankintailmoituksen vaihteluväliä noudattaen. Hankintadirektiivin valmistelussa käytettyjen kieliversioiden mukaan vaihteluvälin on oltava ”sopiva”. Hankintadirektiivin suomenkielisessä kieliversiossa ”sopiva” on virheellisesti käännetty ”kohtuulliseksi”. Hankintadirektiivissä ei oteta kantaa vaihteluvälien laajuuteen, vaan riittävää on, että ne ovat sopivat. Ei ole olemassa mitään perustetta arvioida, miksei hankintailmoituksessa ilmoitettu vaihteluväli olisi ollut sopiva.

(20) Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä voidaan neuvotella kaikesta, myös esimerkiksi hankittavan järjestelmän vähimmäisominaisuuksista. Se, millaisia ominaisuuksia järjestelmälle asetetaan neuvotteluiden perusteella, vaikuttaa myös olennaisesti siihen, miten lopullisessa vertailussa painotetaan järjestelmän teknisiä ominaisuuksia sopimuksentekoperusteena. Jos vähimmäisvaatimuksia ei aseteta korkealle lopulliseen tarjouspyyntöön tehtyjen ratkaisujen perusteella, on luonnollista, että laatua painotetaan vertailussa hintaa enemmän. Painoarvoihin voivat vaikuttaa muun muassa sellaiset neuvottelujen aikana täsmentyvät seikat kuin toteutukseen kuluva aika, valittu hinnoittelumalli ja pisteyttäväksi jätettyjen laatukriteerien merkitys. Ennen neuvotteluja ei esimerkiksi vielä tiedetä, mitkä laatuominaisuudet jäävät ei-pakollisiksi ja pisteytettäviksi, joten on mahdotonta sanoa, kuinka suuri painoarvo niille tulisi antaa.

(21) HUS-yhtymä on lisäksi esittänyt, että tässä asiassa neuvottelumenettelyn aikana ei ole kertynyt sellaista tietoa, jonka perusteella HUS-yhtymä olisi voinut tietää, miten tarjoajat lopulliset tarjouksensa tekevät ja hinnoittelevat. Pelkästään tieto ratkaisumalleista ei anna hankintaviranomaiselle rajattomia mahdollisuuksia suunnata menettelyä tietyn tarjoajan hyväksi. Tarjoajilla ei ole velvollisuutta tehdä tarjousta sen mukaan, miten ne neuvotteluvaiheessa ovat ilmoittaneet asiaa lähestyvänsä. Tarjoajien on lisäksi ollut tarpeen huomioida kaikki hankintaan liittyvät sopimukselliset tekijät kuten toimitusaikataulu, käyttöönoton vaiheet, järjestelmämoduulit, resursointitarpeet ja laatuvertailussa huomioidut seikat.

(22) Cloudia Oy:n mukaan hankintaviranomaisen sopimuksentekoperusteiden painoarvoille hankintailmoitusvaiheessa käyttämä vaihteluväli on mahdollistanut sopimuksentekoperusteiden keskinäisen tärkeysjärjestyksen määrittämisen vasta neuvottelujen edetessä tai päätyttyä. Sopimuksentekoperusteiden keskinäisen tärkeysjärjestyksen muuttamisen kesken kilpailullisen neuvottelumenettelyn on vakiintuneesti katsottu olevan julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaista. Tärkeysjärjestyksen on oltava siten selvillä jo hankintailmoitusvaiheessa.

(23) Cloudia Oy on lisäksi esittänyt, että hankintaviranomaisella on mahdollisuus kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä täsmentää ja tarkentaa hankintailmoituksessa ilmoittamiaan sopimuksentekoperusteita ja niiden painoarvoja neuvottelumenettelyn edetessä. Täsmentämistä ja tarkentamista ei kuitenkaan ole tarkoitettu täysin rajoituksettomaksi, vaan kuten hankintalain esitöissäkin on todettu, kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä sallitaan pienet täsmennykset. Mikäli vaihteluväliä käytetään, tulee sen olla kohtuullinen, eli tässä tapauksessa riittävän pieni. Sopimuksentekoperusteille hankintailmoitusvaiheessa ilmoitettu vaihteluväli ei ole ollut hankintalain edellyttämällä tavalla kohtuullinen, eikä tarjouspyyntövaiheessa tehtyä täsmennystä voida pitää pienenä.

(24) Cloudia Oy:n mukaan kilpailullisen neuvottelumenettelyn neuvotteluvaiheessa hankintaviranomainen saa tyypillisesti varsin oleellisia tietoja tarjoajan tarjoamasta ratkaisusta. Eri toteutusvaihtoehtojen karkea kustannusarvio voi olla yksi merkittävimmistä tekijöistä, joilla valitaan lopulliseen tarjousvaiheeseen hyväksyttävät ratkaisumallit. Kun otetaan huomioon hankintaviranomaisen käyttämä vaihteluväli, tarjoajien suosiminen ja/tai syrjiminen on ollut mahdollista.

(25) SC Software Oy on esittänyt, että unionin oikeuskäytännössä ratkaisevaa sopimuksentekoperusteiden asettamisen ja täsmentämisen ajankohdan osalta on ollut se, että tarjoajilla on tullut olla tiedossaan sopimuksentekoperusteet tarjouksia laatiessaan. Hankintaviranomainen on menetellyt hankintalain ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti. Hankintaviranomaisen hankintailmoituksessa ilmoittamat sopimuksentekoperusteiden vaihteluvälit ovat olleet kohtuullisia ja sopivia, eikä hankintaviranomainen ole käyttänyt rajoittamatonta harkintavaltaa sopimuksentekoperusteiden ja suhteellisten painoarvojen asettamisessa.

(26) SC Software Oy on lisäksi esittänyt, että markkinaoikeuden ratkaisun mukainen tulkinta ja hankintaviranomaisen harkintavallan rajoittaminen näin laajasti johtaisi tilanteeseen, jossa kilpailullinen neuvottelumenettely ei enää käytännössä olisi hankintaviranomaisille houkutteleva ja käyttökelpoinen hankintamenettely, vaikka sen käyttöedellytykset täyttyisivätkin. Tällainen ratkaisukäytäntö ei myöskään edistä hankintalain mukaisten tavoitteiden toteutumista.

Unionin lainsäädäntö

Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU

(27) Direktiivin johdanto-osan 42, 90 ja 92 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(42) (---) [Kilpailullinen neuvottelumenettely] on osoittautunut käyttökelpoiseksi tapauksissa, joissa hankintaviranomaiset eivät ole pystyneet määrittelemään, millä tavoin niiden tarpeet voitaisiin tyydyttää, tai arvioimaan, millaisia teknisiä, taloudellisia tai oikeudellisia ratkaisuja markkinat voisivat tarjota. (---)

(---)

(90) (---) Jotta varmistettaisiin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen hankintasopimuksia tehtäessä, hankintaviranomaiset olisi velvoitettava varmistamaan tarvittava avoimuus, jotta kaikki tarjoajat saisivatriittävät tiedot perusteista ja järjestelyistä, joita sovelletaan sopimuksen tekemisestä päätettäessä. Hankintaviranomaiset olisi sen vuoksi velvoitettava ilmoittamaan hankintasopimuksen tekoperusteet ja kunkin perusteen suhteellinen painotus. Hankintaviranomaisten olisi kuitenkin sallittava poiketa hankintasopimusten tekoperusteiden painoarvon ilmoittamisvelvoitteesta asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, jotka niiden on kyettävä perustelemaan, jos painoarvoa ei voida määrittää ennakolta erityisesti sopimuksen monitahoisuuden vuoksi. Tällaisissa tapauksissa niiden olisi ilmoitettava perusteet alenevassa tärkeysjärjestyksessä.

(---)

(92) (---)Valitut hankintasopimuksen tekoperusteet eivät saisi antaa hankintaviranomaiselle rajatonta valinnanvapautta, niillä olisi varmistettava todellisen ja terveen kilpailun mahdollisuus ja niihin olisi liitettävä järjestelyjä, jotka mahdollistavat tarjoajien esittäminen tietojen tosiasiallisen tarkistamisen.

(---)”

(28) Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 13 alakohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Tässä direktiivissä tarkoitetaan

(---)

13) ’hankinta-asiakirjalla’ mitä tahansa asiakirjaa, jonka hankintaviranomainen on tuottanut tai johon se viittaa kuvatakseen tai määrittääkseen hankinnan tai menettelyn eri osia, mukaan lukien hankintailmoitus, ennakkoilmoitus, jolla kutsutaan tarjouskilpailuun, tekniset eritelmät, hankekuvaus, ehdotetut sopimusehdot, ehdokkaiden ja tarjoajien asiakirjojen esittämismuodot, yleisesti sovellettavia velvollisuuksia koskevat tiedot ja mahdolliset täydentävät asiakirjat;”

(29) Direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä noudatettava avointa ja oikeasuhteista toimintatapaa.

(---)”

(30) Direktiivin 30 artiklassa, joka koskee kilpailullista neuvottelumenettelyä, säädetään seuraavaa:

”1. Kilpailullisissa neuvottelumenettelyissä kaikki halukkaat talouden toimijat voivat jättää osallistumishakemuksen hankintailmoituksen perusteella toimittamalla tiedot, jotka hankintaviranomainen vaatii laatuun perustuvaa valintaa varten.

Vähimmäismääräaika osallistumishakemusten vastaanottamiselle on 30 päivää hankintailmoituksen lähettämispäivästä.

Neuvotteluihin voivat osallistua ainoastaan sellaiset talouden toimijat, joille hankintaviranomainen esittää kutsun arvioituaan toimitetut tiedot. Hankintaviranomaiset voivat rajoittaa menettelyyn osallistumaan kutsuttavien sopivien ehdokkaiden lukumäärää 65 artiklan mukaisesti. Hankintasopimuksen ainoa tekoperuste saa olla hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen valitseminen 67 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

2. Hankintaviranomaisten on ilmoitettava tarpeensa ja vaatimuksensa hankintailmoituksessa ja määriteltävä tarpeet ja vaatimukset kyseisessä ilmoituksessa ja/tai hankekuvauksessa. Hankintayksiköiden on julkaistava ja määriteltävä samanaikaisesti ja samoissa asiakirjoissa perusteet, joiden mukaisesti hankintasopimukset tehdään, ja vahvistettava alustava aikataulu.

3. Hankintaviranomaisten on aloitettava asiaa koskevien 56 — 66 artiklan säännösten mukaisesti valittujen osallistujien kanssa neuvottelu, jonka tarkoituksena on kartoittaa ja määritellä keinot, joilla hankintaviranomaisten tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Hankintayksiköt voivat neuvottelun kuluessa keskustella valittujen osallistujien kanssa kaikista hankinnan näkökohdista.

Neuvottelun kuluessa hankintaviranomaisten on varmistettava kaikkien osallistujien yhdenvertainen kohtelu. Sen vuoksi ne eivät saa antaa tietoja syrjivästi niin, että jotkut osallistujat saattavat päästä muita edullisempaan asemaan.

Edellä olevan 21 artiklan mukaisesti hankintaviranomaiset eivät saa paljastaa muille osallistujille minkään neuvotteluun osallistuvan ehdokkaan tai tarjoajan ehdottamia ratkaisuja tai niiden antamia luottamuksellisia tietoja ilman tämän suostumusta. Tällaista suostumusta ei voida antaa yleispätevän poikkeuksen muodossa, vaan se on annettava viittaamalla tiettyjen tietojen aiottuun tiedoksiantamiseen.

4. Kilpailulliset neuvottelumenettelyt voidaan toteuttaa vaiheittain siten, että neuvoteltavien ratkaisujen määrää rajoitetaan neuvottelun aikana soveltamalla hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa vahvistettuja hankintasopimuksen tekoperusteita. Hankintaviranomaisen on ilmoitettava tämän mahdollisuuden käyttämisestä hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa.

5. Hankintaviranomaisen on jatkettava neuvottelua, kunnes se saa kartoitettua ratkaisumallit, joilla kyetään täyttämään sen määrittelemät tarpeet.

6. Kun hankintaviranomainen on julistanut neuvottelun päättyneeksi ja tiedottanut siitä osallistujille, sen on pyydettävä kutakin niistä jättämään lopulliset tarjouksensa neuvottelun aikana esitettyjen ja määriteltyjen ratkaisujen pohjalta. Tarjouksessa on oltava kaikki hankkeen toteuttamiseksi pyydetyt ja tarpeelliset osat.

Kyseisiä tarjouksia voidaan hankintaviranomaisen pyynnöstä selventää, täsmentää ja optimoida. Selvennyksillä, täsmennyksillä, optimoinnilla tai lisätiedoilla ei kuitenkaan saa muuttaa tarjouksen tai julkisen hankinnan olennaisia osia, kuten hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa esitettyjä tarpeita ja vaatimuksia, jos kyseisten osien, tarpeiden ja vaatimusten muutoksilla olisi todennäköisesti kilpailua vääristävä tai syrjivä vaikutus.

7. Hankintaviranomaisten on arvioitava saadut tarjoukset hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa vahvistettujen sopimuksen tekoperusteiden mukaan.

Hankintaviranomaisen pyynnöstä voidaan käydä neuvotteluja sen tarjoajan kanssa, jonka on todettu tehneen hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen 67 artiklan mukaisesti, tarjoukseen liittyvien rahoitussitoumusten tai muiden tarjouksessa olevien ehtojen vahvistamiseksi viimeistelemällä sopimusehdot, jos tämä ei muuta tarjouksen tai julkisen hankinnan olennaisia näkökohtia, hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa esitetyt tarpeet ja vaatimukset mukaan luettuina, eikä uhkaa vääristää kilpailua tai aiheuttaa syrjintää.

8. Hankintaviranomaiset voivat määritellä neuvotteluun osallistuville palkintoja tai maksuja.”

(31) Direktiivin 54 artiklassa on säädetty ehdokkaille osoitetuista pyynnöistä. Artiklan 2 kohdan mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä vuoropuheluun osallistumista koskevassa pyynnössä on oltava muun ohella liitteessä IX esitetyt tiedot. Direktiivin liitteen IX 1 kohdan e alakohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Edellä olevan 54 artiklan mukaisen tarjouspyynnön tai vuoropuheluun osallistumista koskevan kutsun on sisällettävä vähintään seuraavat:

(---)

e) sopimuksen tekoperusteiden suhteellinen painotus tai tapauskohtaisesti näiden perusteiden aleneva tärkeysjärjestys, jos ne eivät käy ilmi hankintailmoituksesta, kiinnostuksen vahvistamispyynnöstä, teknisistä eritelmistä eivätkä hankekuvauksesta.”

(32) Direktiivin 56 artiklan, jonka otsikkona on ”Yleiset periaatteet”, 1 kohdassa on säädetty, että hankintasopimukset on tehtävä 67 — 69 artiklan mukaisesti vahvistetuin perustein.

(33) Direktiivin 67 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintasopimuksen tekoperusteet”, 4 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:

”4. Hankintasopimuksen tekoperusteilla ei saa olla sellaista vaikutusta, että hankintaviranomaisella on rajoittamaton valinnanvapaus. (---)

5. Hankintaviranomaisen on täsmennettävä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi valitsemansa kunkin perusteen suhteellinen painotus hankinta-asiakirjoissa, paitsi jos tämä määritetään yksinomaan hinnan perusteella.

Painotukset voidaan ilmaista ilmoittamalla asianmukainen kohtuullinen vaihteluväli.

Jos painotusta ei objektiivisista syistä voida määritellä, hankintaviranomaisen on ilmoitettava perusteet alenevassa tärkeysjärjestyksessä.”

Kansallinen lainsäädäntö

(34) Hankintadirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetulla lailla (1397/2016, jäljempänä hankintalaki ).

(35) Hankintalain 36 ja 37 §:ssä säädetään kilpailullisesta neuvottelumenettelystä. Hankintalain 37 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on määriteltävä hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa. Hankintayksikkö voi laatia lisäksi hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkentavan hankekuvauksen. Hankintayksikön on vahvistettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa alustava aikataulu sekä asetettava hinta-laatusuhteen vertailuperusteet.

(36) Saman pykälän 6 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hankintayksikön on arvioitava tarjous hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa asetettujen vertailuperusteiden mukaisesti.

(37) Hankintalain 68 §:n 9 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

(38) Hankintalain 93 §:ssä säädetään kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinnasta. Kyseisen pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei objektiivisesta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava alenevassa tärkeysjärjestyksessä.

(39) Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp, s. 202) on todettu 93 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa, että hankintayksikkö ei saisi kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia. Kuitenkin tämän lain 34, 36 ja 38 §:n mukaisissa neuvotteluja sisältävissä menettelyissä vertailuperusteisiin voitaisiin tehdä pieniä täsmennyksiä neuvottelujen kulun aikana. Tällöin hankintayksikön on erityisesti huolehdittava, etteivät täsmennykset johda ehdotetun pykälän 5 momentin vastaiseen menettelyyn.

(40) Hankintalain 93 §:n 5 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

(41) Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole tiedossaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskisi sopimuksentekoperusteiden ja niiden suhteellisten painotusten ilmoittamista kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintadirektiivin tai sitä edeltäneen direktiivin 2004/18/EY soveltamisaikana. Unionin tuomioistuimella on kuitenkin direktiiviä 2004/18/EY ja sitä edeltäneitä julkisia hankintoja koskevia direktiivejä (muun ohella direktiiviä 92/50/ETY) koskevaa sellaista oikeuskäytäntöä sopimuksentekoperusteiden ja niiden suhteellisten painotusten ilmoittamisesta muun tyyppisissä hankintamenettelyissä, jolla saattaa olla merkitystä esillä olevaa asiaa arvioitaessa.

(42) Unionin tuomioistuin on todennut, että yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteiden turvaamiseksi on tärkeää, että kilpailuun mahdollisesti osallistuvat tarjoajat tarjouksia valmistellessaan tuntevat kaikki ne tekijät, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon valitessaan taloudellisesti edullisimman tarjouksen, ja jos mahdollista niiden suhteellisen merkityksen (tuomio 24.11.2005, ATI EAC e Viaggi di Maio ym ., C-331/04, EU:C:2005:718, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(43) Unionin tuomioistuin on tuomiossaan 14.7.2016 TNS Dimarso , C-6/15 (EU:C:2016:555) todennut, että kun hankintaviranomainen päättää tehdä hankintasopimuksen kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella direktiivin 2004/18 53 artiklan 2 kohdan mukaisesti, sillä on velvollisuus täsmentää hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa suhteellinen painotus, jonka se antaa kullekin valitulle sopimuksentekoperusteelle kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi. Painotus voidaan ilmaista määrittämällä äärirajoiltaan asianmukainen suuruusluokka. Jos hankintaviranomainen katsoo, että painottaminen ei todistettavista syistä ole mahdollista, se ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa tai, jos on kyse kilpailullisesta neuvottelumenettelystä, hankekuvauksessa perusteiden tärkeysjärjestyksen (20 kohta).

(44) Unionin tuomioistuin on lisäksi vakiintuneesti katsonut, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusvelvollisuus merkitsevät erityisesti sitä, että tarjoajilla on oltava yhdenvertaiset mahdollisuudet sekä silloin, kun ne laativat tarjouksiaan, että silloin, kun hankintaviranomainen arvioi niiden tekemiä tarjouksia (em. tuomio TNS Dimarso , 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(45) Unionin tuomioistuin on siten katsonut, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen kohde ja tekoperusteet on määritettävä selvästi jo heti tämän sopimuksen tekomenettelyn alussa (em. tuomio TNS Dimarso , 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Hankintamenettelyissä sovellettavat yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusperiaate asettavat hankintaviranomaisille lisäksi velvollisuuden tulkita sopimuksentekoperusteita samalla tavoin koko menettelyn ajan (tuomio 20.12.2017, EUIPO v. European Dynamics Luxembourg ym ., C-677/15 P, EU:C:2017:998, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen hankintaviranomainen ei voi soveltaa sopimuksentekoperusteisiin painotusta koskevia sääntöjä tai alaperusteita, joita se ei ole etukäteen saattanut tarjoajien tietoon (em. tuomio EUIPO v. European Dynamics Luxembourg ym . 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(46) Unionin tuomioistuin on todennut, että näitä vaatimuksia sovelletaan periaatteessa soveltuvin osin hankintaviranomaisten velvollisuuteen ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa kunkin sopimuksentekoperusteen suhteellinen painotus. Oikeuskäytännössä on siten katsottu, että hankintaviranomainen ei periaatteessa voi soveltaa painotussääntöjä, joita se ei ole etukäteen saattanut tarjoajien tietoon (em. tuomio TNS Dimarso , 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(47) Lisäksi em. tuomion TNS Dimarso kohdasta 25 ilmenee, että kunkin sopimuksentekoperusteen painotus on, jollei direktiivin 2004/18 53 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan säännöksistä muuta johdu, vahvistettava selvästi jo julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn alussa, jolloin tarjoajat voivat määrittää objektiivisesti sen tosiasiallisen merkityksen, joka tietyllä sopimuksentekoperusteella on suhteessa muuhun perusteeseen hankintaviranomaisen arvioidessa niitä myöhemmin. Kunkin sopimuksentekoperusteen suhteellista painotusta ei myöskään saada muuttaa menettelyn aikana.

(48) Unionin tuomioistuin on kuitenkin myöntänyt, että hankintaviranomainen voi määrittää — sen jälkeen, kun tarjousten jättämiselle asetettu määräaika on päättynyt — painotuskertoimia niille alaperusteille, jotka vastaavat olennaisilta osin niitä perusteita, jotka on etukäteen saatettu tarjoajien tietoon. Tämän jälkikäteisen määrittämisen on kuitenkin täytettävä kolme edellytystä eli se ei ensinnäkään saa muuttaa tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa määriteltyjä sopimuksentekoperusteita, toiseksi se ei saa sisältää seikkoja, jotka olisivat voineet vaikuttaa tarjousten valmisteluun, jos ne olisivat olleet tällöin tiedossa, ja kolmanneksi sitä ei ole saatu tehdä sellaisten seikkojen perusteella, joilla voi olla johonkin tarjoajista kohdistuva syrjivä vaikutus (em. tuomio ATI EAC e Viaggi di Maio ym. , 32 kohta. Oikeuskäytäntö on sittemmin vahvistettu tuomiossa 24.1.2008 Lianakis ym. , C-532/06, EU:C:2008:40, 42 ja 43 kohta; tuomiossa 21.7.2011, Evropaïki Dynamiki v. EMSA , C-252/10 P, ei julkaistu, EU:C:2011:512, 32 ja 33 kohta; em. tuomiossa TNS Dimarso , 26 kohta; sekä em. tuomiossa EUIPO v. European Dynamics Luxembourg ym ., 33 kohta).

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

(49) Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan unionin tuomioistuimen aiemman oikeuskäytännön perusteella on tulkinnanvaraista, tuleeko hankintaviranomaisen hankintadirektiivin 30 artiklassa tarkoitetussa kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä arvioida saadut tarjoukset hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa vahvistettujen sopimuksen tekoperusteiden ja niitä koskevien suhteellisten painotusten perusteella, vai onko hankintaviranomaisella oikeus neuvottelujen jälkeen tarjoajille toimitettavassa lopullisessa tarjouspyynnössä tarkentaa hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa vahvistettuja sopimuksen tekoperusteita koskevia suhteellisia painotuksia erityisesti silloin, kun painotukset on hankintailmoitusvaiheessa ilmaistu käyttämällä direktiivin 67 artiklan 5 kohdan toisessa kohdassa tarkoitettua vaihteluväliä. Jäljempänä tässä ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitetaan ”hankintailmoituksella” myös hankintailmoituksen liitteitä, mukaan lukien hankekuvaus.

(50) Mikäli hankintaviranomaisella katsotaan olevan oikeus tarkentaa hankintailmoituksessa hankintadirektiivin 67 artiklan 5 kohdan toisessa kohdassa tarkoitettua vaihteluväliä käyttäen ilmaistuja painotuksia tarjouspyyntöä laadittaessa, tulkinnanvaraista on korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan se, voidaanko hankintaviranomaisen tässä asiassa käyttämää painotusten vaihteluväliä pitää direktiivin 67 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaisena, kun otetaan huomioon erityisesti yhtäältä se, että hankintaviranomaisen käyttämästä vaihteluvälistä ei ole ilmennyt hintaa ja laatua koskevien sopimuksentekoperusteiden lopullinen tärkeysjärjestys, ja toisaalta se, että sopimuksen tekoperusteet ja niiden suhteellinen painotus on lopullisessa tarjouspyynnössä esitetty hankintailmoitusvaiheessa ilmoitetun vaihteluvälin puitteissa.

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

(51) Korkein hallinto-oikeus pyrkii ennakkoratkaisupyynnöllään selvittämään, seuraako hankintadirektiivin 30 artiklasta, luettuna yhdessä direktiivin 67 artiklan 5 kohdan kanssa, se, että kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintaviranomaisen tulee jo hankintailmoitusvaiheen asiakirjoissa ilmoittaa sopimuksentekoperusteet ja niiden painoarvot lopullisella tarkkuudella, vai voidaanko nämä tiedot ilmoittaa kyseisessä vaiheessa vain alustavasti käyttäen vaihteluväliä 30 — 70 %, mikäli ne ilmoitetaan täsmällisesti neuvottelujen jälkeen tarjouspyyntöä laadittaessa eli ennen kuin tarjoajat ovat laatineet tarjouksensa.

(52) Kuten edellä on jo todettu, asiasta ei korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskisi nimenomaan hankintadirektiivin 30 artiklassa (tai direktiivin 2004/18 29 artiklassa) tarkoitettua kilpailullista neuvottelumenettelyä.

(53) On myös epävarmaa, onko unionin tuomioistuimen aiempi muita hankintamenettelyjä kuin kilpailullista neuvottelumenettelyä koskeva oikeuskäytäntö sellaisenaan sovellettavissa kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn, jossa on omat ominaispiirteensä menettelyn kaksivaiheisuudesta ja neuvottelujen käymisestä johtuen. Kilpailullista neuvottelumenettelyä käytetään erityisen monitahoisissa hankinnoissa, jollaisena käsillä olevaa hankintaa on korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan pidettävä.

(54) Korkein hallinto-oikeus kiinnittää tältä osin huomiota myös siihen, että hankintadirektiivin asianomaisten säännösten sanamuodoissa on tapahtunut sellaisia muutoksia verrattuna direktiiviin 2004/18, joilla saattaa olla merkitystä asian arvioinnissa. Korkein hallinto-oikeus viittaa erityisesti siihen, että edellä mainitussa asiassa TNS Dimarso sovelletun direktiivin 2004/18 53 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”hankintaviranomaisen on täsmennettävä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi valitsemansa kunkin perusteen suhteellinen painotus hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa tai, jos on kyse kilpailullisesta neuvottelumenettelystä, hankekuvauksessa”. Hankintadirektiivin 67 artiklan 5 kohdassa käytetään sen sijaan ilmaisua ”hankinta-asiakirjat” ottamatta kantaa käytettyyn menettelyyn tai sen vaiheeseen.

(55) Korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan hankintadirektiivin 30 artiklan selkeänä lähtökohtana on säännöksen sanamuodon perusteella se, että kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä sopimuksentekoperusteet on määriteltävä hankintailmoituksessa ja/tai hankekuvauksessa. Lisäksi direktiivin 54 artiklasta ja sen liitteen IX 1 kohdan e alakohdasta seuraa, että kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevaan neuvottelukutsuun tulee sisältyä sopimuksen tekoperusteiden suhteellinen painotus tai tapauskohtaisesti näiden perusteiden aleneva tärkeysjärjestys, jos ne eivät käy ilmi hankintailmoituksesta, kiinnostuksen vahvistamispyynnöstä, teknisistä eritelmistä tai hankekuvauksesta. Direktiivin 30 artiklan 7 kohdan mukaan hankintaviranomaisten on arvioitava saadut tarjoukset hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa vahvistettujen sopimuksen tekoperusteiden mukaan. Direktiivissä ei ole säädetty siitä, että hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa määriteltyjä ja julkaistuja sopimuksentekoperusteita tai niiden painotuksia voitaisiin muuttaa menettelyn aikana, edes tekemällä niihin vähäisiä täsmennyksiä.

(56) Edellä mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä puolestaan ilmenee, että hankintaviranomaisen tulee tulkita sopimuksentekoperusteita ja niiden painotuksia samalla tavalla koko menettelyn ajan ja että sopimuksentekoperusteiden suhteellisia painotuksia ei saa muuttaa menettelyn aikana. Unionin tuomioistuin on myös vahvistanut, että kunkin sopimuksentekoperusteen painotus on vahvistettava selvästi jo julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn alussa. Tästä voidaan poiketa, jos painottaminen ei todistettavasti ole mahdollista. Tällöinkin sopimuksentekoperusteiden aleneva tärkeysjärjestys tulee ilmoittaa jo hankintamenettelyn alussa.

(57) Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan mainitut seikat viittaisivat siihen, että myös kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä sopimuksentekoperusteet ja niiden painoarvot tulisi ilmoittaa jo hankintailmoituksessa, eikä niiden tarkentaminen tarjouspyyntöä laadittaessa olisi mahdollista.

(58) Toisaalta hankintadirektiivin 30 artiklassa ei nimenomaisesti säädetä sopimuksentekoperusteita koskevista painotuksista. Direktiivin 67 artiklan 5 kohdasta seuraa, että painotukset voidaan ilmaista ilmoittamalla ”asianmukainen kohtuullinen vaihteluväli”. Direktiivin johdanto-osan 90. perustelukappaleessa on myös todettu, että hankintaviranomaisten olisi sallittava tietyin edellytyksin poiketa hankintasopimusten tekoperusteiden painoarvon ilmoittamisvelvoitteesta asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa. Tällaisissa tapauksissa niiden olisi kuitenkin ilmoitettava perusteet alenevassa tärkeysjärjestyksessä.

(59) Unionin tuomioistuin on myös todennut, että sopimuksentekoperusteita koskevia vaatimuksia ”sovelletaan periaatteessa soveltuvin osin” velvollisuuteen ilmoittaa painotukset (em. tuomio TNS Dimarso , 24 kohta). Tästä on mahdollisesti pääteltävissä, että vaatimukset sopimuksentekoperusteiden ja painotusten ilmoittamisessa eivät välttämättä ole täysin yhdenmukaiset. Unionin tuomioistuimen aiemmassa oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, että painotukset on saatettava tarjoajien tietoon ”etukäteen”. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt esillä olevassa asiassa sopimuksentekoperusteiden täsmälliset painoarvot on ilmoitettu tarjouspyynnössä, ja ne on siten saatettu tarjoajien tietoon ennen kuin nämä ovat valmistelleet lopulliset tarjouksensa.

(60) Lisäksi hankintadirektiivin johdanto-osan 42. perustelukappaleesta ilmenee, että kilpailullinen neuvottelumenettely on erityisen käyttökelpoinen tapauksissa, joissa hankintaviranomaiset eivät pysty määrittelemään, millä tavoin niiden tarpeet voitaisiin tyydyttää, tai arvioimaan, millaisia teknisiä, taloudellisia tai oikeudellisia ratkaisuja markkinat voisivat tarjota. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vastaavasti myös sopimuksen tekoperusteita koskevien lopullisten painotusten asettaminen hankintamenettelyn alussa saattaa näissä tilanteissa osoittautua haastavaksi.

(61) Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan edellä todetut seikat viittaavat siten puolestaan siihen, että hankintadirektiivi sallisi ainakin jossain määrin joustoa sopimuksentekoperusteiden ja niiden painotusten ilmoittamisessa, eikä kyseisiä seikkoja välttämättä tarvitsisi lopullisella tarkkuudella ilmoittaa hankintailmoituksessa.

(62) Edellä todettuun nähden on korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tulkinnanvaraista, seuraako direktiivin 30 artiklasta, luettuna yhdessä direktiivin 67 artiklan 5 kohdan kanssa, se, että kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintaviranomaisen tulee jo hankintailmoitusvaiheen asiakirjoissa ilmoittaa sopimuksentekoperusteet ja niiden painoarvot lopullisella tarkkuudella, vai voidaanko nämä tiedot ilmoittaa kyseisessä vaiheessa vain alustavasti käyttäen vaihteluväliä 30 — 70 %, mikäli ne ilmoitetaan täsmällisesti neuvottelujen jälkeen tarjouspyyntöä laadittaessa eli ennen kuin tarjoajat ovat laatineet tarjouksensa.

(63) Tämän vuoksi esitetään ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys.

Toinen ennakkoratkaisukysymys

(64) Mikäli unionin tuomioistuin katsoisi, että hankintaviranomaisella on kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä oikeus tarkentaa hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa hankintadirektiivin 67 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua vaihteluväliä käyttäen ilmaistuja painotuksia tarjouspyyntöä laadittaessa, korkein hallinto-oikeus haluaa toisella ennakkoratkaisukysymyksellään selvittää, voidaanko hankintaviranomaisen tässä asiassa hankintailmoitusvaiheessa käyttämää painotusten vaihteluväliä pitää direktiivin 67 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaisena, kun otetaan huomioon erityisesti se, että hankintaviranomaisen käyttämästä vaihteluvälistä ei ilmene hintaa ja laatua koskevien sopimuksentekoperusteiden lopullinen tärkeysjärjestys.

(65) Hankintadirektiivin 67 artiklan 5 kohdasta seuraa, että sopimuksen tekoperusteiden painotukset voidaan hankinta-asiakirjoissa ilmaista ilmoittamalla asianmukainen kohtuullinen vaihteluväli. Jos painotusta ei objektiivisista syistä voida määritellä, hankintaviranomaisen on ilmoitettava perusteet alenevassa tärkeysjärjestyksessä. Sanotusta säännöksestä, luettuna yhdessä direktiivin 2 artiklan 13 kohdan kanssa voidaan katsoa seuraavan, että kyseiset vaatimukset koskevat myös kilpailullisen neuvottelumenettelyn hankintailmoitusvaiheen asiakirjoja.

(66) Korkein hallinto-oikeus toteaa yhtäältä, että hankintaviranomaisen tässä asiassa hankintailmoitusvaiheessa käyttämä hintaa koskeva vaihteluväli 30 — 70 % on jättänyt avoimeksi hintaa ja laatua koskevien sopimuksentekoperusteiden lopullisen tärkeysjärjestyksen. Tähän nähden voidaan korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan esittää, että hankintaviranomaisen hankintailmoitusvaiheessa käyttämä hintaa koskeva vaihteluväli ei ole ollut direktiivin 67 artiklan 5 kohdan mukainen.

(67) Korkein hallinto-oikeus toteaa toisaalta, että hankintaviranomainen on toiminut tarjouspyyntöä laatiessaan hankintailmoituksessa ilmoittamansa vaihteluvälin puitteissa. Sopimuksentekoperusteita tai niiden painotuksia ei myöskään ole lopullisen tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen millään tavalla muutettu, eikä tarjouspyynnössä ole esitetty sellaisia sopimuksentekoperusteita tai painotuksia, joita ei olisi ilmoitettu jo hankintailmoituksessa. Lopullisessa tarjouspyynnössä sopimuksen tekoperusteiden painotuksia ei myöskään ole ilmaistu käyttämällä vaihteluväliä. Nämä seikat puoltaisivat korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tulkintaa, jonka mukaan hankintailmoituksessa käytetty vaihteluväli on ollut direktiivin 67 artiklan 5 kohdassa säädetyn mukainen.

(68) Koska direktiivin 67 artiklan 5 kohdan tulkinnasta kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevassa asiayhteydessä ei ole unionin tuomioistuimen aiempaa oikeuskäytäntöä, esitetään toinen ennakkoratkaisukysymys.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

(69) Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisua. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevien asioiden ratkaisemiseksi.

Ennakkoratkaisukysymykset

1. Tuleeko hankintaviranomaisen direktiivin 2014/24/EU 30 artiklassa tarkoitetussa kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä arvioida saadut tarjoukset hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa vahvistettujen sopimuksen tekoperusteiden ja niitä koskevien suhteellisten painotusten perusteella, vai onko hankintaviranomaisella oikeus neuvottelujen jälkeen tarjoajille toimitetussa lopullisessa tarjouspyynnössä tarkentaa hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa ilmoitettuja sopimuksen tekoperusteita koskevia suhteellisia painotuksia erityisesti silloin, kun painotukset on hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa ilmaistu käyttämällä direktiivin 67 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua vaihteluväliä?

2. Mikäli hankintaviranomaisella on kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä oikeus tarkentaa hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa direktiivin 2014/24/EU 67 artiklan 5 kohdan toisessa kohdassa tarkoitettua vaihteluväliä käyttäen ilmaistuja painotuksia tarjouspyyntöä laadittaessa, voidaanko hankintaviranomaisen tässä asiassa hankintailmoitusvaiheessa käyttämää painotusten vaihteluväliä pitää direktiivin 67 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaisena, kun otetaan huomioon erityisesti yhtäältä se, että hankintaviranomaisen käyttämästä vaihteluvälistä ei ole ilmennyt hintaa ja laatua koskevien sopimuksentekoperusteiden lopullinen tärkeysjärjestys, ja toisaalta se, että sopimuksen tekoperusteet ja niiden suhteellinen painotus on lopullisessa tarjouspyynnössä esitetty hankintailmoitusvaiheessa ilmoitetun vaihteluvälin puitteissa?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Anne Nenonen, Jaakko Autio, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Heidi Muukkonen.