29.12.2023

Asia

Kaivoslain mukaista asiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 13.5.2022 nro 22/0021/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:lle valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys malminetsintäluvan täytäntöönpanomääräykseen liittyvän vakuuden määräämisestä. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian tältä osin. Lausuminen asiasta raukeaa perusteluista jäljempänä ilmi käyvistä syistä.

Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös Tukes) on 30.9.2020 antamallaan päätöksellä (lupatunnus ML2012:0036) jatkanut AA Sakatti Mining Oy:lle aiemmin voimassa olleen kaivoslain nojalla myönnetyn ja Tukesin 28.10.2015 antamalla päätöksellä voimassa olevan kaivoslain mukaiseksi muutetun malminetsintäluvan voimassaoloa. Tukes on kaivoslain 169 §:n nojalla lisäksi määrännyt, että lupapäätöksen määräyksessä 1 kuvattuihin yksilöityihin toimenpiteisiin (määräykset malminetsintätutkimusten sallituista ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista) voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä annettuja rajattuja lupamääräyksiä noudattaen.

(2) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry hakenut muutosta Tukesin päätökseen. Yhdistys on valituksessaan muun ohella katsonut, että Tukesin päätös on lainvastainen sen johdosta, että päätöksessä ei ole otettu huomioon Viiankiaavalla sijaitsevien muiden malminetsintähankkeiden yhteisvaikutuksia.

(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään yhdistyksen valituksesta kumonnut Tukesin päätöksen vakuutta koskevan lupamääräyksen 7 ja palauttanut asian tältä osin Tukesille uudelleen käsiteltäväksi, koska vakuudessa ei ollut otettu huomioon Naturaan liittyviä erityispiirteitä tai muitakaan mahdollisia toiminta-alueen erityispiirteitä, eikä vakuuden määrää myöskään ollut arvioitu suhteessa toiminnan laatuun ja laajuuteen sekä annettuihin lupamääräyksiin. Hallinto-oikeus on muilta osin hylännyt yhdistyksen valituksen todeten muun ohella, ettei asiassa ollut ilmennyt seikkoja, joiden vuoksi Natura-arvioinnissa kuvattua vaikutustenarviointia, mukaan lukien yhteisvaikutukset, ei voitaisi pitää luontodirektiivin 6 artiklassa ja luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla tavalla asianmukaisena. Hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on todennut päätöksensä perusteluina, siltä osin kuin nyt on kyse korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että asian tultua hallinto-oikeuden päätöksellä ratkaistuksi, lausuminen yhdistyksen vaatimuksesta kieltää Tukesin päätöksen täytäntöönpano raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja-Riitta Tuisku, Anne-Mari Keskitalo ja Laura Juntunen, joka on myös esitellyt asian .

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatinut suureksi osaksi samoilla perusteilla kuin hallinto-oikeudessa, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Muutoksenhakija on perustellut vaatimuksiaan siltä osin kuin nyt on kyse muun ohella seuraavasti:

(5) Hallinto-oikeus on kumonnut Tukesin päätöksen vakuuden osalta ja palauttanut asian Tukesille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus ei ole näin tehdessään ottanut kantaa Tukesin päätökseen sisältyvään määräykseen, jonka mukaan päätös voidaan panna tietyin osin täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen, koska päätöksen johdosta malminetsintälupapäätöksen täytäntöönpano on tullut sallituksi ilman voimassa olevaa vakuusmääräystä .

(6) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on lausunut, että se on 18.11.2022 antamallaan uudella päätöksellä määrännyt malminetsintäluvalle (ML2012:0036) asetettavaksi lupakohtaisen 5 000 euron suuruisen vakuuden jo aikaisemmin määrättyjen vakuuksien lisäksi. Päätös on lainvoimainen. AA Sakatti Mining Oy on tämän jälkeen asettanut malminetsintäluvalle yhteensä 30 000 euron suuruiset vakuudet.

(7) AA Sakatti Mining Oy on antanut vastineen.

(8) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Kysymyksenasettelu

(9) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes on päätöksessään määrännyt, että päätös voidaan siinä määrätyin osin panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa valituksessa esitetyn perusteella kysymys siitä, onko määräys voitu antaa, vaikka siinä ei ole määrätty vakuuden asettamisesta.

Sovellettavat oikeusohjeet

(10) Kaivoslain 169 §:n 1 momentin (sellaisena kuin se on ollut laissa 515/2016) mukaan kaivosviranomainen voi perustellusta syystä hakijan pyynnöstä malminetsintäluvan tai kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista taikka kullanhuuhdontalupaa, kaivoslupaa tai kaivosturvallisuuslupaa koskevassa päätöksessä määrätä, että luvassa yksilöityihin toimenpiteisiin voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä lupapäätöstä noudattaen. Sanottu ei koske uraanin tai toriumin tuottamista koskevaa kaivoslupaa.

(11) Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä määräykselle on, että täytäntöönpano ei tee muutoksenhakua hyödyttömäksi ja että hakija asettaa kaivosviranomaisen määräämän vakuuden niiden edunmenetysten ja kustannusten korvaamiseksi, jotka päätöksen kumoaminen tai lupamääräysten muuttaminen voi aiheuttaa. Vakuuteen sovelletaan vastaavasti, mitä lain 10 luvussa säädetään. Kaivosluvan ja kaivosturvallisuusluvan osalta edellytyksenä määräykselle on lisäksi, että kaivosalue ja kaivoksen apualue on otettu luvanhaltijan haltuun lain 82 §:n mukaisesti, jolleivat alueet kuulu luvanhaltijalle.

(12) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi valituksen ollessa vireillä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen. Täytäntöönpanomääräys voidaan kohdistaa myös osaan päätöksestä.

Asiassa saatu selvitys

(13) Tukesin 30.9.2020 antamaan päätökseen sisältyy seuraava määräys:

”Päätöksen täytäntöönpano

Kaivoslain (621/2011) 168.1 §:n mukaisesti malminetsintälupaan perustuvat toimenpiteet saa aloittaa, kun siihen oikeuttava lupapäätös on saanut lainvoiman ja lupapäätöksessä määrätyt velvoitteet on suoritettu.

Tukes määrää kaivoslain (621/2011) 169 §:n nojalla, että tämän lupapäätöksen määräyksessä 1 kuvattuihin yksilöityihin toimenpiteisiin voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä annettuja rajattuja lupamääräyksiä noudattaen.”

(14) Tukesin päätöksen lupamääräys 7 kuuluu puolestaan seuraavasti:

”Malminetsintäluvalle ML2012:0036 määrätään asetettavaksi lupakohtainen 5 000 euron suuruinen vakuus. Vakuus tulee asettaa pankkitalletuksena Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle kaivoslain (621/2011) 15 §:ssä tarkoitettujen jälkitoimenpiteiden sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamista, sekä muiden kaivoslakiin perustuvien velvoitteiden täyttämistä varten. Tässä malminetsintäluvassa määrätty vakuus on lisättävä viimeistään 30 päivänä siitä, kun malminetsintälupa on tullut lainvoimaiseksi, luvanhaltijan malminetsinnästä mahdollisesti aiheutuvaa vahinkoa, haittaa tai muuta kaivoslaissa mainittua velvoitetta varten pankkiin avatulle vakuustalletustilille. Kaivoslain 73 §:ssä tarkoitettu luvan siirto ei vapauta vakuutta.”

(15) Muutoksenhakija on vaatinut hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa, että Tukesin päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä siihen saakka, kun asiassa on saatu lainvoimainen päätös.

(16) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Tukesin päätöksen vakuutta koskevan lupamääräyksen 7 ja palauttanut asian tältä osin Tukesille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on lisäksi todennut päätöksessään seuraavaa: ”Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi lausuminen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.”

Oikeudellinen arviointi

(17) Tukes on määrännyt päätöksessään kaivoslain 169 §:n 1 momentin nojalla, että luvan haltija voi muutoksenhausta huolimatta ryhtyä päätöksen määräyksessä 1 tarkoitettuihin toimenpiteisiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaivoslain 169 §:n 2 momentin mukaan vakuuden asettaminen on ehdoton edellytys toiminnan aloittamisen salliman täytäntöönpanomääräyksen antamiselle. Tukesin antamassa täytäntöönpanomääräyksessä luvan haltijaa ei ole määrätty asettamaan mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettua vakuutta niiden edunmenetysten ja kustannusten korvaamiseksi, jotka päätöksen kumoaminen tai lupamääräysten muuttaminen voi aiheuttaa. Lupamääräyksen 7 mukainen vakuus ei korvaa toiminnan aloittamisen mahdollistaman määräyksen muuttamisen varalle asetettavaa vakuutta, vaan siinä on kyse varsinaisesta malminetsintätoiminnasta aiheutuneiden vahinkojen ja haittojen varalta asetettavasta vakuudesta. Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, että Tukesin antama täytäntöönpanomääräys on kaivoslain 169 §:n 2 momentin vastainen.

(18) Muutoksenhakija on hallinto-oikeudessa vaatinut kieltämään Tukesin päätöksen täytäntöönpanon sekä valituksessaan muutoin katsonut Tukesin antaman täytäntöönpanomääräyksen olevan lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus on voitu käsitellä hallinto-oikeudessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n mukaisesti, mutta hallinto-oikeuden olisi tämän lisäksi tullut ottaa asiassa kantaa Tukesin asettaman kaivoslain 169 §:n mukaisen täytäntöönpanomääräyksen lainmukaisuuteen.

Johtopäätös

(19) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetuin perustein, että hallinto-oikeuden ja Tukesin päätöksissä on kaivoslain 169 §:ssä tarkoitettua täytäntöönpanomääräystä koskeva tulkintavirhe, koska luvan haltijaa ei ole määrätty asettamaan mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettua vakuutta. Koska Tukes on sittemmin erillisellä lainvoimaisella päätöksellään asettanut vakuuden, lain virheellisellä soveltamisella ei ole enää oikeudellista merkitystä. Tämän vuoksi enempi lausuminen asiasta raukeaa.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(20) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.