25.6.2025

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 12.4.2024 nro 474/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Juhani Starck Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)  Ruokavirasto on päätöksellään 7.11.2023 määrännyt kaikki päätöksessä mainitussa Juhani Starck Oy:n (muutoksenhakija) pitopaikan minkit ja ketut välittömästi lopetettaviksi. Lisäksi päätöksessä on annettu määräyksiä muun ohella raatojen hävittämisestä, pitopaikan puhdistamisesta ja päätöksen täytäntöönpanosta.

(2) Perusteluissa on viitattu pitopaikassa 20.10.2023 ja 2.11.2023 tehtyjen tutkimusten perusteella havaittuihin H5-alatyypin lintuinfluenssaviruksen vasta-aineisiin ja pitopaikan sijaintiin alueella, jossa on todettu korkeapatogeenista lintuinfluenssaa, sekä luonnonvaraisten lintujen, erityisesti lokkien, muuttoreitin varrella. Pitopaikan kaikkien minkkien ja kettujen lopettaminen, raatojen käsittely ja hävittäminen sekä pitopaikan puhdistus- ja desinfektiotoimien suorittaminen on välttämätöntä, jotta korkeapatogeenisen lintuinfluenssan leviäminen estetään. Päätös on luonteeltaan sellainen, että se on viipymättä pantava täytäntöön, koska taudin leviäminen turkiseläimissä vaarantaa myös ihmisen terveyden.

(3) Päätökseen on liitetty ohje turkiseläinten joukkolopetukseen valmistautumisesta. Ohjeessa on muun ohella pyydetty huomioimaan, että lopetettujen eläinten jäljiltä tyhjentyneisiin häkkeihin/varjotaloihin ei saa siirtää uusia eläimiä ennen tilojen saneerausta tai aluehallintoviraston antamaa lupaa.

(4)  Hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä. Hallinto-oikeus on jättänyt muutoksenhakijan valituksen tutkimatta eläinten siirtokieltoa koskevan vaatimuksen osalta ja muilta osin hylännyt valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeisesti seuraavasti:

(5) Lintuinfluenssa ei ole aiemmin laajamittaisesti levinnyt turkiseläimiin, eikä Ruokavirastolla ole ollut käytössään turkiseläinten testaukseen validoituja menetelmiä. Testaukseen on käytetty parasta saatavilla olevaa asiantuntemusta. Saatu selvitys huomioon ottaen testitulosten luotettavuudesta ei ole epävarmuutta. Epidemiologisen yhteyden osalta on otettava huomioon lintuinfluenssan laajamittainen leviäminen turkiseläimiin, pitopaikan sijainti lintujen muuttoreitin alueella, muuttoreitillä varmistetut lintujen tautitapaukset ja se, että muuttoreitillä sijaitsee suuri määrä tarhoja, joissa taudinpurkaus on vahvistettu. Kyseisen turkistarhan eläimet ovat olleet tekemisissä taudin pääasiallisten kantajien naurulokkien kanssa. Tarhan suojaaminen linnuilta on ollut puutteellista.

(6) Vasta-ainetestien ja epidemiologisen yhteyden perusteella on tullut vahvistetuksi, että pitopaikassa on todettu korkeapatogeenisen lintuinfluenssan taudinpurkaus. Pitopaikan ei ole voitu riittävällä varmuudella osoittaa vapautuneen tartunnasta. Kyse on ollut uudesta tilanteesta, jossa lintuinfluenssa on laajamittaisesti levinnyt turkiseläimiin, ja turkiseläimiin liittyy riski taudin muuntumisesta ja leviämisestä ihmisiin. Kyse on ollut eläintautilain 33 §:ssä tarkoitetuista välttämättömistä toimenpiteistä eläintaudin hävittämiseksi pitopaikasta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Janne Marttila ja Hanna Nieminen-Finne. Esittelijä Oscar Spåre.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)  Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa muutoksenhakija on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että Ruokaviraston päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee siitoseläimiä. Toissijaisesti Ruokaviraston päätös on kumottava siltä osin kuin päätöksessä on määrätty eläintensiirtokiellosta tai on vahvistettava, että päätöksessä ei ole mainittua kieltoa. Viimesijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(8) Muutoksenhakija on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn ja että Ruokavirasto velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut asiassa laillisine viivästyskorkoineen.

(9) Asiaan liittyy merkittävä taloudellinen intressi ja perusoikeusulottuvuus, ja suullisen käsittelyn järjestämättä jättäminen on myös vaikuttanut asian lopputulokseen. Näyttö on arvioitu virheellisesti. Vasta-ainetesteiltä puuttuu lainsäädännöllinen peruste. Niillä ei voida todeta ajankohtaista tartuntaa. Vaatimus epidemiologisesta yhteydestä ei tässä tapauksessa täyty. Muutoksenhakijan turkiseläimet on testattu, ja kaikki PCR-testit ovat olleet negatiivisia. Lintuinfluenssavirusta ei ole todettu yhdessäkään eläimessä. Ei ole näyttöä siitä, että lintuinfluenssavirus voisi muuntua tai levitä ihmisiin. Muutoksenhakija on viitannut filosofian tohtori Janne O. Koskisen neljään asiantuntijalausuntoon. Muutoksenhakijan perusoikeuksia ei ole turvattu, eikä Ruokaviraston päätös ole suhteellisuusperiaatteen mukainen.

(10)  Ruokavirasto on antanut lausunnon ja vaatinut ensisijaisesti valituslupahakemuksen hylkäämistä ja toissijaisesti valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Taudin vahvistamiseen vaikuttavat eläinlääketieteelliset ja epidemiologiset seikat perustuvat viime kädessä tilannekohtaiseen kokonaisarvioon. Vasta-ainetestaus on yleisesti käytetty menetelmä, kun tarvitaan suurta tutkimuskapasiteettia suurelle määrälle eläimiä ja kun kyseessä on nopeasti leviävä virustauti. Testaus on suunniteltu ja toteutettu yhteistyössä Euroopan unionin lintuinfluenssan vertailulaboratorion kanssa. Epidemiologista yhteyttä arvioitaessa selvitetään kaikki mahdolliset tartuntareitit. Yhteyden osoittaminen ei edellytä täydellistä varmuutta. Tartuntahavainnot luonnonvaraisista linnuista ja turkistarhoilta ovat samoilta alueilta. Avoimien varjotalojen takia lintujen ja turkiseläinten suorat kontaktit ovat mahdollisia. Toimenpiteistä päätettäessä on otettu huomioon ihmistartuntojen vaara. Lintuinfluenssavirus tarttuu ihmiseen huonosti, mutta viruksen aiheuttama kuolleisuus on korkea, noin 50 prosenttia.

(11)  Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen. Lintuinfluenssan esiintymistä ei voida vahvistaa pelkällä vasta-ainetestillä. Epidemiologinen yhteys on voitava osoittaa yksityiskohtaisesti ja varmasti. Ratkaisua ei voida perustella puutteilla varjotalojen suojaamisessa, koska suojaamisvelvoitetta ei ollut ennen maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 14/2024 voimaantuloa. Todennäköisyys laajemmasta taudinpurkauksesta väestössä on pieni, eikä ole näyttöä ihmisten välisistä tartunnoista. Pandemian vaara on vähäinen, mihin nähden perusoikeuksien punninnan merkitys korostuu.

(12)  Korkein hallinto-oikeus on ilmoittanut muutoksenhakijalle, että tuon hetkisen arvion mukaan asiassa ei tulla järjestämään suullista käsittelyä, ja varannut muutoksenhakijalle tilaisuuden esittää kirjallista lisäselvitystä.

(13)  Muutoksenhakija on toimittanut lisäselvitystä, muun ohella filosofian tohtori Petri Suden asiantuntijalausunnon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Suullinen käsittely

(14) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä.

(15) Pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä, jos:
1) suullista käsittelyä vaatineen asianosaisasema perustuu hyvinvointialueen, kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen;
2) asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista;
3) tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin;
4) suullinen käsittely on jo järjestetty samassa asiassa hallintotuomioistuimessa; tai
5) suullisen käsittelyn järjestäminen on muuten ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.

(16) Pykälän 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

(17) Pykälän 5 momentin mukaan, jos asiassa vedotaan asiantuntijalausuntoon tai yksityisluonteiseen kirjalliseen todistajankertomukseen, suullinen käsittely asiantuntijan tai todistajan kuulemiseksi järjestetään vain, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.

(18) Muutoksenhakija on hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut suullista käsittelyä. Muutoksenhakija on perustellut vaatimustaan asiaan liittyvän näytön tieteellisellä yksityiskohtaisuudella, tarpeella kuulla asiantuntijoita filosofian tohtori Janne O. Koskista ja filosofian tohtori Petri Sutta, jonka 22.5.2025 päivätty asiantuntijalausunto on toimitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen, sekä asian merkityksellä muutoksenhakijan elinkeinolle.

(19) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:ä sovellettaessa on otettava huomioon myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ja sitä koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Koska asia kuuluu myös unionin oikeuden soveltamisalaan, asiassa on otettava huomioon myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla, jossa määrätään oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, ja sitä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

(20) Suullisen käsittelyn järjestämistä koskevaan perusteltuunkin pyyntöön voidaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita loukkaamatta jättää suostumatta, jos asiassa ei ole kysymys henkilötodistelua tai muuta suullista kuulemista edellyttävistä uskottavuuskysymyksistä, vaan selvästi asiakirjojen perusteella ratkaistavasta kysymyksestä. Vaikka julkinen kuuleminen ja suullinen käsittely on perusperiaate, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan velvollisuus järjestää tällainen kuuleminen ei ole ehdoton, sillä olosuhteet, joiden vallitessa suullisen käsittelyn toimittamisesta voidaan luopua, riippuvat olennaisesti kansallisissa tuomioistuimissa ratkaistavana olevien asioiden luonteesta (esimerkiksi tuomio 23.2.2017  De Tommaso v. Italy , kohta 163).

(21) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on suuren jaoston tuomiossa 6.11.2018  Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal käsitellyt ihmisoikeustuomioistuimen siihenastisen oikeuskäytännön perusteella suullisen käsittelyn toimittamisen tarvetta. Tuomion (kohta 190) mukaan suullisen käsittelyn toimittamisesta voidaan poiketa, kun:

a) tosiseikkoja ei ole kiistetty tai kysymys ei ole niiden luotettavuuden arvioinnista, jolloin tuomioistuimet voivat tehdä päätöksensä oikeudenmukaisesti ja perustellusti (”fairly and reasonably”) asiakirja-aineiston perusteella (viittaus tuomioon 12.11.2002  Döry v. Sweden , kohta 37, sekä tuomioon 18.12.2008  Saccoccia v. Austria , kohta 73);

b) kysymys on rajoitetuista, puhtaasti oikeudellisista kysymyksistä (viittaukset tuomioon 19.2.1998, Allan Jacobsson v. Sweden (no. 2), kohta 49 ja tuomioon 28.2.2012 Mehmet Emin Şimşek v. Turkey, kohdat 28 — 31) tai ei erityisen monimutkaisesta lain tulkinnasta (viittaukset tuomioihin 25.4.2002  Varela Assalino v. Portugal  ja 5.9.2002  Speil v. Austria );

c) kysymys on erittäin teknisistä kysymyksistä (”highly technical issues”).

(22) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vastaavasti katsottu, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettu oikeus tulla kuulluksi ei edellytä ehdotonta velvollisuutta järjestää kaikissa menettelyissä suullinen käsittely. Näin on erityisesti silloin, kun asiassa ei ole tullut esille sellaisia tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin liittyviä kysymyksiä, joita ei voitaisi asianmukaisesti ratkaista asiakirja-aineiston ja asianosaisten kirjallisten huomautusten nojalla (yhdistetyt asiat C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19,  Euro Box Promotion ym. , 123 kohta).

(23) Muutoksenhakija on esittänyt hallinto-oikeudessa filosofian tohtori Janne O. Koskisen 26.10.2023, 22.11.2023, 10.12.2023 ja 3.3.2024 päivätyt neljä kirjallista asiantuntijalausuntoa. Lausunnoissa on muun ohella selvitetty eri testimenetelmien soveltuvuutta lintuinfluenssan eri vaiheiden osoittamiseen ja torjuntatoimista päättämiseen sekä epidemiologista yhteyttä. Lausunnoissa on kyse tieteellis-teknisistä seikoista. Osapuolet ovat voineet esittää kommenttinsa lausunnoista. Kun lisäksi otetaan huomioon jäljempänä esitettävät perustelut pääasiaratkaisulle, asia on voitu ratkaista kirjallisen aineiston perusteella eikä asiaa ole syytä palauttaa hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn järjestämiseksi siellä. Samasta syystä suullista käsittelyä ei ole tarpeen järjestää myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

(24) Muutoksenhakijan turkistarhassa pidetyt minkit ja ketut on määrätty vuonna 2023 olleen korkeapatogeenisen lintuinfluenssaepidemian yhteydessä lopetettaviksi. Asiassa on ratkaistava, onko Ruokavirasto voinut päättää, että lintuinfluenssan esiintyminen niissä on todettu yleisesti hyväksytyin eläinlääketieteellisin perustein ja onko eläinten määrääminen lopetettaviksi ollut välttämätöntä eläintaudin hävittämiseksi.

2.2 Sovellettavat ja muutoin huomioon otettavat oikeusohjeet

2.2.1 Kansallinen lainsäädäntö ja sen esitöitä

(25) Eläintautilain 1 §:n 1 momentin mukaan eläintautilaissa säädetään momentissa mainittujen eläintautien vastustamista koskevien Euroopan unionin säädösten, muun ohella parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/429 (”  eläinterveyssäännöstö ”), ja niiden nojalla annettujen säädösten, kuten komission delegoidun asetuksen (EU) 2020/689, täytäntöönpanosta siltä osin kuin niiden täytäntöönpanosta ei säädetä muun lain nojalla.

(26) Saman pykälän 2 momentin mukaan eläintautilaissa säädetään lisäksi 1 momentissa mainittujen asetusten sallimista kansallisista toimenpiteistä, lisätoimenpiteistä ja tiukemmista toimenpiteistä eläintautien vastustamiseksi.

(27) Eläintautilain 4 §:n 1 momentin mukaan eläinterveyssäännöstössä ja sen nojalla säädetään luetteloiduista taudeista ja luetteloiduista lajeista sekä luetteloitujen tautien jakautumisesta a — e-luokan taudeiksi. Eläinterveyssäännöstön 6 artiklassa säädetään uusista taudeista.

(28) Eläintautilain 4 §:n 2 momentin mukaan muu eläintauti kuin a — c-luokan tauti voidaan nimetä:

1) muuhun kuin a — c luokkaan kuuluvaksi torjuttavaksi eläintaudiksi, jäljempänä  muu torjuttava eläintauti , jos eläintauti merkittävästi vaikeuttaa eläintuotannon toimintaedellytyksiä, merkittävästi vahingoittaa luonnonvaraisia eläinkantoja, merkittävästi estää tai haittaa eläinten tai tuotteiden vientiä ja kauppaa taikka voi tarttua eläimestä ihmiseen aiheuttaen vakavan sairauden; tai

2)  valvottavaksi eläintaudiksi , jos eläintauti ei täytä 1 kohdassa säädettyjä kriteereitä, mutta aiheuttaa sellaista taloudellista vahinkoa eläintenpidolle, vahinkoa luonnonvaraisille eläinkannoille, vaaraa ihmisten terveydelle taikka vahinkoa eläinten tai tavaroiden viennille ja kaupalle, että eläintaudin leviämisen estäminen on näiden suojaamiseksi perusteltua.

(29) Eläintautilain 4 §:n 3 momentin mukaan eläintauti voidaan nimetä muuksi torjuttavaksi tai valvottavaksi eläintaudiksi, jos sen esiintymiseen voidaan vaikuttaa eläintautien vastustamisella. Jos eläintaudin aiheuttamien haittojen taikka eläintaudin vastustamistoimenpiteiden tehokkuuden kannalta on tarkoituksenmukaista, eläintauti voidaan nimetä muuksi torjuttavaksi tai valvottavaksi eläintaudiksi tietyllä maantieteellisesti rajatulla alueella taikka tiettyjen eläinlajien tai tuotantomuotojen osalta. Eläintauti voidaan nimetä muuksi torjuttavaksi tai valvottavaksi eläintaudiksi, vaikka sen tarttuvuudesta, leviävyydestä tai eläintaudin aiheuttamista haitoista ei ole varmuutta, jos eläintaudin katsotaan aiheuttavan välitöntä uhkaa eläinten tai ihmisten terveydelle.

(30) Eläintautilain 4 §:n 5 momentin mukaan muut torjuttavat eläintaudit, valvottavat eläintaudit ja muut ilmoitettavat eläintaudit nimetään maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.

(31) Muista torjuttavista, valvottavista ja muista ilmoitettavista eläintaudeista, eläintautien ilmoittamisesta sekä mikrobikantojen toimittamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (325/2021) 3 §:n (909/2023) 7 kohdassa muuna torjuttavana eläintautina mainitaan korkeapatogeeninen lintuinfluenssa turkistuotantoa varten tarhatuissa ketuissa, siniketuissa, minkeissä, supikoirissa ja soopeleissa.

(32) Eläintautilain 5 §:n mukaan luetteloidun ja uuden taudin esiintymisen vahvistaa eläinterveysviranomainen eläinterveyssäännöstön mukaisesti. Muun torjuttavan tai valvottavan eläintaudin esiintyminen on todettu, kun eläinterveysviranomainen yleisesti hyväksytyin eläinlääketieteellisin perustein havaitsee eläimellä olevan mainittu eläintauti.

(33) Eläintautilain 5 §:n jälkimmäisen virkkeen osalta esitöissä (HE 175/2020 vp) on viitattu eläintautilailla kumotun eläintautilain (441/2013) 21 §:ään. Eläintautilain (441/2013) säätämisen perusteena olevan hallituksen esityksen (HE 130/2012 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty, että pykälän mukaan eläintauti olisi laissa tarkoitetulla tavalla todettu, jos taudin olisi todennut valvontaviranomainen. Perusteiden osalta pykälä viittaa yleisesti hyväksyttyihin eläinlääketieteellisiin perusteisiin. Perusteluissa on edelleen todettu, että Elintarviketurvallisuusvirasto suorittaa lähes kaikki vastustettavien eläintautien varalta tehtävät laboratoriotutkimukset sekä toimii kansallisena vertailulaboratoriona. Tästä syystä virastolla on keskeinen rooli paitsi yksittäisten tautiepäilyjen vahvistamisessa tautilöydöksiksi myös yleisiä eri eläintautien toteamiseen liittyviä kriteereitä koskevassa päätöksenteossa. Joskus tauti on kuitenkin mahdollista todeta ilman laboratoriotutkimuksia esimerkiksi pitopaikassa tehdyn testin perusteella, joten eläintaudin voisi tapauksesta riippuen todeta Elintarviketurvallisuusviraston sijasta myös muu valvontaviranomainen.

(34) Eläintautilain 33 §:n 1 momentin mukaan muun torjuttavan eläintaudin esiintymisen tultua vahvistetuksi Ruokavirasto saa ryhtyä välttämättömiin toimenpiteisiin eläintaudin hävittämiseksi pitopaikasta tai muusta paikasta, jossa eläimiä pidetään. Tässä tarkoituksessa saadaan toteuttaa niitä toimenpiteitä, joista a-luokan taudin osalta säädetään eläinterveyssäännöstön 60 — 62 ja 70 artiklassa.

2.2.2 Eläinterveyssäännöstö

(35) Eläinterveyssäännöstön 61 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kun pidettävissä eläimissä ilmenee 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun luetteloidun taudin taudinpurkaus, toimivaltaisen viranomaisen on välittömästi toteutettava yksi tai useampia 1 kohdan alakohdissa a) — i) yksilöidyistä taudintorjuntatoimenpiteistä pitopaikassa, jotta ehkäistään kyseisen luetteloidun taudin leviäminen edelleen, jollei yksityisasuntojen tutkintaa koskevista kansallisista vaatimuksista muuta johdu. Alakohdat b) ja i) kuuluvat:

b) sellaisten eläinten lopettaminen ja hävittäminen tai teurastaminen, jotka saattavat olla saastuneita tai edistää kyseisen luetteloidun taudin leviämistä;

i) muut aiheelliset toimenpiteet.

(36) Eläinterveyssäännöstön 171 artiklan mukaan, jos jokin muu kuin luetteloitu tauti aiheuttaa merkittävän riskin pidettävien maaeläinten terveydelle jossakin jäsenvaltiossa, asianomainen jäsenvaltio voi toteuttaa kansallisia toimenpiteitä tämän taudin torjumiseksi edellyttäen että kyseisillä toimenpiteillä: a) ei estetä eläinten ja tuotteiden siirtoa jäsenvaltioiden välillä; b) ei ylitetä sitä, mikä on asianmukaista ja tarpeen tämän taudin torjumiseksi.

2.3 Saatu selvitys

(37) Muutoksenhakijan turkistarhassaan pitämistä minkeistä 13.10.2023 otetuista verinäytteistä on Ruokaviraston tekemissä laboratoriotutkimuksissa löydetty H5-alatyypin lintuinfluenssaviruksen vasta-aineita. Pitopaikassa on 31.10.2023 otettu uudelleen verinäytteitä minkeistä ja ketuista. Kummankin lajin yksilöistä olevista näytteistä on laboratoriotutkimuksissa löydetty H5-alatyypin lintuinfluenssaviruksen vasta-aineita. Vasta-ainemääritys on perustunut ELISA- ja HI-menetelmien yhdistelmään. Ensimmäisellä kerralla verinäyte on otettu 60 minkistä ja jälkimmäisellä 61 minkistä sekä 60 ketusta. Jälkimmäisellä kerralla näytteenoton yhteydessä lopetetut 121 eläintä on toimitettu Ruokaviraston laboratorioon PCR-tutkimusta varten. PCR-tutkimuksessa eläimissä ei ole todettu lintuinfluenssavirusta.

(38) Pitopaikassa on ollut noin 13 900 minkkiä ja noin 3 900 kettua. Pitopaikka sijaitsee alueella, jossa oli todettu korkeapatogeenista lintuinfluenssaa lokeissa ja muissa luonnonvaraisissa linnuissa. Pitopaikassa on kesällä 2023 ollut noin 500 naurulokin parvi. Pitopaikan varjotaloja ei ollut suojattu linnuilta.

(39) Ruokavirasto on päätöksellään määrännyt muutoksenhakijan pitopaikan kaikki minkit ja ketut lopetettaviksi. Päätöksen perusteluissa on viitattu pitopaikassa tehdyissä tutkimuksissa havaittuihin H5-lintuinfluenssaviruksen vasta-aineisiin ja siihen, että pitopaikka on alueella, jossa on todettu korkeapatogeenista lintuinfluenssaa, sekä luonnonvaraisten lintujen, erityisesti lokkien, muuttoreitin varrella.

(40) Muutoksenhakijan mukaan vasta-ainetestit eivät ole eläintautilain 5 §:ssä tarkoitettu yleisesti hyväksytty eläinlääketieteellinen peruste lintuinfluenssan toteamiseen eikä vasta-ainetestejä ole validoitu käytettäviksi turkiseläimiin. Muutoksenhakija on kiistänyt myös epidemiologisen yhteyden olemassaolon ja riskin lintuinfluenssan leviämisestä ihmisiin.

(41) Muutoksenhakija on viitannut filosofian tohtori Janne O. Koskisen neljään asiantuntijalausuntoon, jotka Koskinen on Suomen Turkiseläinten Kasvattajain Liitto ry:n pyynnöstä antanut useisiin eri turkistarhoihin kohdistettuihin pakkotoimiin liittyen. Vastaselitykseen on lisäksi liitetty filosofian tohtori Petri Suden asiantuntijalausunto, jossa on vastaavasti muun ohella katsottu, että vasta-ainemenetelmät eivät sovellu akuutin infektion todentamiseen, eivätkä käytetyssä muodossa mittaa sitä, milloin mahdollinen virusinfektio on tapahtunut. Koskisen lausuntojen mukaan vasta-ainetesti ei osoita tartuttavassa vaiheessa olevaa lintuinfluenssa H5N1 -tautia vaan jo sairastetun taudin, josta eläin on selvinnyt ja jota vastaan se on muodostanut immuniteetin. Vasta-ainetesteillä ei voida osoittaa, että pitopaikassa edelleen kiertää tartuntakykyistä virusta. Vasta-ainetestit eivät Koskisen mukaan sovellu H5N1-epidemian torjuntaan, vaan akuutin taudin havaitseminen edellyttää virologisia testejä, joista parhaita ovat antigeenitestit. Koskinen on viitannut ihmisiä diagnosoitaessa noudatettuun strategiaan, jossa mahdollisimman moni yksilö tai ainakin kaikki oireelliset testataan pikatestillä kaksi tai kolme kertaa viikon aikana. Koskinen on myös huomauttanut, että asiassa käytettyjä ELISA- ja HI-menetelmiä ei ole vahvistettu soveltuviksi eli validoitu turkiseläimissä epäillyn lintuinfluenssan testaukseen. Koskisen mukaan epidemiologisen yhteyden osoittaminen taudin yleisen esiintymisen perusteella on epävarmaa. Suden lausunnon mukaan testituloksista ei suoraan ilmene, että ne johtuisivat korkeapatogeenisen lintuinfluenssavirustyypin aiheuttamasta infektiosta.

2.4 Oikeudellinen arviointi

2.4.1 Pääasia

(42) Lintuinfluenssa turkiseläimissä ei kuulu eläinterveyssäännöstössä mainittuihin luetteloituihin tauteihin, eikä eläinterveyssäännöstöä ja sen nojalla annettuja säädöksiä sovelleta välittömästi turkiseläinten lintuinfluenssan torjuntatoimenpiteistä päättämiseen. Eläinterveyssäännöstön perusteella jäsenvaltio saa, merkittävän riskin eläinten terveydelle aiheuttavan muun kuin luetteloidun taudin esiintyessä, toteuttaa kansallisia toimenpiteitä taudin torjumiseksi.

(43) Korkeapatogeeninen lintuinfluenssa turkistuotantoa varten tarhatuissa minkeissä ja ketuissa on eläintautilain 4 §:n sekä Ruokaviraston päätöstä annettaessa voimassa olleen maa- ja metsätalousministeriön asetuksen nojalla kansallisesti säädetty muuksi torjuttavaksi eläintaudiksi, koska tauti voi tarttua ihmiseen aiheuttaen vakavan sairauden. H5N1-alatyypin lintuinfluenssa on lisäksi säädetty ihmisille yleisvaaralliseksi tartuntataudiksi.

(44) Muun torjuttavan eläintaudin esiintyminen on todettu, kun eläinterveysviranomainen yleisesti hyväksytyin eläinlääketieteellisin perustein havaitsee eläimellä olevan mainittu eläintauti. Tällöin Ruokavirastolla on toimivalta ryhtyä välttämättömiin toimenpiteisiin eläintaudin hävittämiseksi eläinten pitopaikasta. Tällainen toimenpide voi olla sellaisten eläinten lopettaminen, jotka saattavat olla saastuneita tai edistää taudin leviämistä.

(45) Eläintautilain 5 §:n esitöissä korostetaan Elintarviketurvallisuusviraston, nykyisin Ruokavirasto, keskeistä asemaa, kun yksittäisen eläintaudin esiintyminen vahvistetaan ja kun eläintaudin esiintymisen toteamisen yleisistä kriteereistä päätetään. Ruokavirastolla on lain 5 §:n perusteella katsottava olevan harkintavaltaa sen suhteen, milloin tauti on havaittu yleisesti hyväksytyin eläinlääketieteellisin perustein.

(46) Asiakirjojen perusteella lintuinfluenssa ei ole toistaiseksi tarttunut ihmiseen helposti, mutta tartunnan saaneiden kuolleisuus on ollut korkea, noin 50 prosenttia. Vuoden 2023 epidemian ajalta on havaintoja lintuinfluenssaviruksen muuntumisesta nisäkkäisiin paremmin sopeutuneeksi. Muuntuminen voi lisätä viruksen kykyä tarttua myös ihmiseen ja vaaraa ihmisten välisistä tartunnoista ja pandemiasta.

(47) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Koskinen ja Susi ovat luotettavasti osoittaneet, ettei vasta-ainetestillä voida osoittaa akuutissa, tartuttavassa vaiheessa olevaa tautia. Se ei siten ole mainittuun tarkoitukseen sopiva testimenetelmä, vaan sitä varten tarvittaisiin Koskisen mainitsemia virologisia testejä. Kuitenkin eläimen veressä todetut vasta-aineet osoittavat eläimen jossain vaiheessa altistuneen virukselle. Syksyllä 2023 kartoitettavina ovat olleet Suomen kaikki turkistarhat. Pitopaikkojen lukuisuuden ja niissä pidettyjen eläinten suuren määrän vuoksi ja koska kyseessä on vaarallinen ja nopeasti leviävä tauti, korkein hallinto-oikeus katsoo, että virologisen testausmenetelmän käyttäminen ei ole ollut tuolloin mahdollista.

(48) Kuten myös Koskinen on tuonut esiin, vasta-ainetestin voidaan katsoa olevan eläintautisäännöstön nojalla annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2020/689 (delegoitu asetus) liitteen I 1 jakson 2 kohdan c alakohdassa mainittu epäsuora diagnoosimenetelmä. Asiassa on kyse eläinterveyssäännöstön 171 artiklassa tarkoitetuista kansallisista toimenpiteistä, eikä delegoitua asetusta siten sovelleta asiassa. Delegoitu asetus voidaan kuitenkin ottaa huomioon, kun eläintautilain 5 §:ää ja sen sisältämää vaatimusta yleisesti hyväksytyistä eläinlääketieteellisistä perusteista tulkitaan.

(49) Vasta-ainetestien puuttuvan validoinnin osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että validoitu menetelmä on luotettavin tapa osoittaa tartunta, kuten Koskinenkin tuo esiin. Suomessa vuonna 2023 korkeapatogeeninen lintuinfluenssaepidemia levisi tarhattuihin turkiseläimiin laajemmin kuin tiettävästi missään oli koskaan tapahtunut, eikä lintuinfluenssan turkiseläimissä toteamiseen soveltuvaa vahvistettua testausmenetelmää ollut käytettävissä. Tuossa tilanteessa ei ollut mahdollista odottaa, että saatavilla olisi validoitu testimenetelmä.

(50) Delegoidun asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, jolla on tässä asiassa tulkinnallista merkitystä, viitataan asetuksen (EU) 2017/625 (valvonta-asetus) 34 artiklan 3 kohdassa säädettyihin menetelmiin. Valvonta-asetuksen mukaan tilanteessa, jossa laboratorioanalyyseja, -testejä tai -diagnooseja tarvitaan kiireellisesti eikä ole olemassa saman artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja validoituja menetelmiä, voidaan käyttää muita menetelmiä, kunnes sopiva menetelmä on validoitu. Suoritetut vasta-ainetestaukset on suunniteltu ja toteutettu yhteistyössä Euroopan unionin lintuinfluenssan vertailulaboratorion kanssa. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että syksyllä 2023 on voitu käyttää testausmenetelmiä, joita ei ollut vahvistettu soveltuviksi turkiseläimiä koskevia tutkimuksia varten. Ruokavirasto on voinut asiantuntemuksensa perusteella harkita kahden eri periaatteella toimivan testausmenetelmän (ELISA ja HI) yhdistelmän olevan riittävän luotettava.

(51) Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että syksyllä 2023 vallinneessa tilanteessa Ruokavirasto on voinut pitää vasta-ainetestejä eläintautilain 5 §:ssä tarkoitettuna yleisesti hyväksyttynä eläinlääketieteellisenä perusteena H5N1-lintuinfluenssan havaitsemiseen.

(52) Epidemiologisen yhteyden osoittamisen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys ei ole kansallisessa lainsäädännössä asetetusta nimenomaisesta kriteeristä lintuinfluenssan vahvistamiseksi. Asiassa on kuitenkin tulkinnallista merkitystä myös unionin säännöksillä, kun arvioidaan, onko Suomessa vuonna 2023 linnuissa todettujen lintuinfluenssatapausten ja muutoksenhakijan turkistarhalla todettujen positiivisten vasta-ainetestien välillä syy-yhteys. Muutoksenhakijan tarha on alueella, jolla on todettu korkeapatogeenista lintuinfluenssaa luonnonvaraisissa linnuissa. Ruokaviraston luonnonvaraisissa linnuissa vuonna 2023 toteamat 34 taudinpurkausta ovat todennäköisesti pieni osa luonnonvaraisten lintujen kaikista tartunnoista. Vuonna 2023 virus myös aiheutti ensimmäisen kerran naurulokkien joukkokuolemia. Muutoksenhakijan tarhalla on kesällä 2023 ollut naurulokkeja. Linnuilla on ollut pääsy ainakin osaan tarhan varjotaloista tai varjotalojen lanta-alustalle. Nämä seikat huomioon ottaen Ruokavirasto on voinut katsoa, että luonnonvaraisten lintujen tartuntojen ja muutoksenhakijan tarhassaan pitämissä turkiseläimissä olevien, vasta-aineiden osoittamien tartuntojen välillä on epidemiologinen yhteys. Delegoidun asetuksen 9 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan tauti olisi tällaisessa tilanteessa vahvistettava.

(53) Vaikka vasta-ainetestien yhteydessä lopetetuista 121 eläimestä ei PCR-testeissä ole löydetty H5N1-lintuinfluenssavirusta, on tarhattujen eläinten suuren määrän vuoksi ollut mahdollista, että pitopaikassa on edelleen kiertänyt myös tartuntakykyistä virusta. Kun lisäksi otetaan huomioon taudin vaarallisuus, Ruokavirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa todetessaan korkeapatogeenisen lintuinfluenssan esiintymisen kyseisessä pitopaikassa olevissa turkiseläimissä. Tällöin Ruokavirasto on voinut määrätä lopettamaan sellaiset eläimet, jotka saattavat olla saastuneita tai edistää taudin leviämistä.

(54) Eläinten suuren määrän vuoksi niiden yksilökohtainen riskinarviointi ei ole ollut mahdollista. Kun lisäksi otetaan huomioon kyseiseen epidemiaan väestön kannalta liittyneet vaarat, kaikkien pitopaikassa pidettyjen turkiseläinten lopettaminen ei ole suhteettomasti loukannut muutoksenhakijan omaisuudensuojaa ja elinkeinovapautta. Viranomaisten määräyksestä lopetetuista eläimistä maksettavista korvauksista säädetään eläintautilain 14 luvussa.

(55) Ruokavirasto on siten eläintautilain 33 §:n 1 momentin perusteella voinut harkintavaltansa puitteissa antaa lopettamismääräyksen ja muut päätöksessään antamansa määräykset.

2.4.2 Eläinten siirtokielto ja asiakokonaisuuden yhdessä käsitteleminen

(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Ruokaviraston päätöksessä ei ole määrätty siirtokieltoa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden olisi tullut päätöksensä perusteluissa todeta tämä seikka eikä jättää valitusta tältä osin tutkimatta.

(57) Vaasan hallinto-oikeudessa on ollut samanaikaisesti vireillä useita valituksia, jotka ovat koskeneet eläinterveysviranomaisten edellä mainittuun epidemiaan liittyen tekemiä päätöksiä. Osa valituksista on siirretty Vaasan hallinto-oikeuteen muista hallinto-oikeuksista oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 11 §:n nojalla. Mainitun pykälän 1 momentin perusteella ja momentissa mainituin edellytyksin hallinto-oikeus on sen estämättä, mitä toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta lain 10 §:ssä säädetään, toimivaltainen käsittelemään samaan asiakokonaisuuteen kuuluvat hallinto-oikeudessa vireillä olevat asiat. Hallituksen esityksen lain 11 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan yhdistämisellä yhdessä käsiteltäväksi tarkoitetaan sitä, että asiat käsitellään samanaikaisesti samassa tuomioistuimessa ja niissä annetaan ratkaisu yhtä aikaa (HE 29/2018 vp). Asiat on hallinto-oikeudessa käsitelty yhtä aikaa samassa kokoonpanossa, mutta päätökset on annettu eri päivinä. Korkein hallinto-oikeus katsoo pykälän mainitut perustelut huomioon ottaen, että Vaasan hallinto-oikeuden olisi ollut aiheellista antaa päätöksensä yhtä aikaa kaikissa samaan asiakokonaisuuteen kuuluvissa asioissa.

3. Oikeudenkäyntikulut

(58) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Petri Leinonen.