21.5.2025

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 13.11.2023 nro 2531/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Venäjän federaation kansalainen  A (jäljempänä muutoksenhakija) on saapunut 23.6.2023 Venäjältä Vaalimaan rajatarkastusasemalle. Hän on ilmoittanut tarkoituksenaan olevan matkustaa Suomen kautta Kreikkaan vierailemaan siellä asuvan täysi-ikäisen poikansa luona.

(2)  Kaakkois-Suomen rajavartiosto on päätöksellään 23.6.2023 evännyt muutoksenhakijalta pääsyn maahan Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 e alakohdan perusteella. Päätöksen perustelujen mukaan muutoksenhakija vaarantaa yhden tai useamman Euroopan unionin jäsenvaltion kansainvälisiä suhteita valtioneuvoston periaatepäätöksen suuntaviivojen mukaisesti.

(3)  Itä-Suomen hallinto-oikeus  on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta sekä jättänyt tutkimatta hänen esittämänsä vahingonkorvausvaatimuksen.

(4) Hallinto-oikeus on katsonut, että rajavartiosto on voinut evätä muutoksenhakijan maahanpääsyn sillä perusteella, että hän vaarantaa yhden tai useamman valtion kansainvälisiä suhteita Schengenin rajasäännöstön mukaisesti. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa muun ohella lausunut, että maahantulon edellytyksiä on rajoitettu lakia alemman asteisella valtioneuvoston periaatepäätöksellä. Kyseinen periaatepäätös on tehty viranomaisen toiminnan tueksi, ja se on luonteeltaan voimassa olevan lainsäädännön soveltamista ohjaava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kati Korsman ja Henna Paterno. Esittelijä Nina Cederberg.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)  Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut sen kumoamista. Lisäksi Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen. Vaatimusten tueksi on esitetty seuraavaa:

(6) Rajavartiosto ei ole voinut evätä muutoksenhakijalta maahan pääsyä pelkästään oikeudellisesti sitomattoman valtioneuvoston periaatepäätöksen perusteella ottaen huomioon, että maahan pääsyn rajoittamisesta on säädettävä lailla. Valtioneuvoston periaatepäätös myös asettaa venäläiset kansalaisuutensa perusteella eriarvoiseen asemaan ja on siten syrjinnän kieltoa koskevan periaatteen vastainen. Kansainvälisten suhteiden vaarantumista ei ole arvioitu tapauskohtaisin perustein, vaikka Schengenin rajasäännöstö tätä edellyttää. Kysymyksessä on ollut kauttakulku Suomen kautta Kreikkaan, joka on myöntänyt muutoksenhakijalle pitkäaikaisen perheenjäsenen viisumin.

(7)  Rajavartiolaitoksen esikunta on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä sekä lausunut muun ohella seuraavaa.

(8) Kansainvälisten suhteiden ylläpito ja suhteiden vaarantumisen arvioiminen kuuluvat osana ulkopolitiikkaa valtion ylimmälle johdolle, joka on arvioinut, että Venäjän federaation kansalaisten muu kuin välttämätön matkustaminen Suomeen ja Suomen kautta vaarantaa käsillä olevassa uudessa ja poikkeuksellisessa turvallisuuspoliittisessa tilanteessa Suomen kansainväliset suhteet. Valtioneuvoston 29.9.2022 tekemä periaatepäätös perustuu tähän arvioon, jonka taustalla on Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan ja sen vaikutukset Euroopan turvallisuustilanteeseen. Periaatepäätös on tehty viranomaisten toiminnan tueksi, eikä se ole oikeudellisesti sitova. Valituksenalainen päätös on voimassa olevan oikeuden ja rajavartioviranomaisen soveltamiskäytännön mukainen.

(9)  Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(10) Asiassa on ratkaistavana, onko rajavartiosto voinut kesällä 2023 evätä Suomen kautta Kreikkaan pyrkineen Venäjän federaation kansalaisen maahan pääsyn sillä perusteella, että hänen on katsottu vaarantavan yhden tai useamman Euroopan unionin jäsenvaltion kansainvälisiä suhteita.

Sovellettavat oikeusohjeet

(11) Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla.

(12) Ulkomaalaislain 11 §:n 2 momentin mukaan kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytyksistä jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, säädetään Schengenin rajasäännöstössä.

(13) Ulkomaalaislain 142 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämisellä tarkoitetaan tässä laissa kolmannen maan kansalaisen maahantulon estämistä ulkorajalla siten kuin siitä säädetään Schengenin rajasäännöstön 14 artiklassa.

(14) Ulkomaalaislain 151 §:n 1 momentin mukaan rajatarkastusviranomaisen on ryhdyttävä toimenpiteisiin ulkomaalaisen pääsyn epäämiseksi, jos hän ei täytä maahantulon tai maassa oleskelun edellytyksiä.

(15) Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (2016/399, Schengenin rajasäännöstö) 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on mainittua asetusta soveltaessaan toimittava noudattaen täysimääräisesti unionin asiaa koskevaa oikeutta, mukaan lukien Euroopan unionin perusoikeuskirja, asian kannalta merkityksellistä kansainvälistä oikeutta, mukaan lukien Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehty pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, kansainvälisen suojelun saatavuuteen liittyviä velvoitteita, erityisesti palauttamiskiellon periaatetta, ja perusoikeuksia. Unionin oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti tämän asetuksen nojalla tehtävät päätökset on tehtävä tapauskohtaisin perustein.

(16) Schengenin rajasäännöstön 6 artiklassa on määräykset kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytyksistä jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, jolloin on otettava huomioon kutakin oleskelupäivää edeltävä 180 päivän jakso.

(17) Mainitun artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan kolmannen maan kansalaisen maahantulo edellyttää, että hänen ei katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita.

(18) Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan 1 kohdan mukaan pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu 6 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin. Tämä ei kuitenkaan rajoita turvapaikkaoikeutta koskevien erityismääräysten soveltamista eikä kansainvälistä suojelua tai viisumien myöntämistä pitkäaikaista oleskelua varten. Saman artiklan 2 kohdan mukaan pääsy voidaan evätä vain perustellulla päätöksellä, jossa ilmoitetaan epäämisen täsmälliset syyt.

(19) Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.

(20) Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämistä harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseensä liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Venäjän federaation kansalaisten maahantulon rajoittamista koskeva ohjeistus

(21) Valtioneuvosto on 29.9.2022 tehnyt periaatepäätöksen (UM/2022/199) suuntaviivoista Venäjän federaation kansalaisten maahantulon rajoittamisesta Suomen kansainvälisten suhteiden turvaamiseksi.

(22) Periaatepäätöksen taustaosassa on todettu, että Venäjän helmikuussa 2022 käynnistämä laajamittainen hyökkäyssota Ukrainaa vastaan ja Venäjän 21. syyskuuta 2022 julistama liikekannallepano ovat johtaneet Euroopan turvallisuustilanteen muuttumiseen. Euroopan unionin ja Venäjän välisen viisumihelpotussopimuksen soveltaminen keskeytettiin osittain 25. helmikuuta 2022 ja kokonaan 12. syyskuuta 2022 alkaen. Syyskuun 1. päivästä lukien Suomi alkoi voimakkaasti rajoittaa turistiviisumihakemusten vastaanottoa Venäjällä. Mainitut toimet eivät kuitenkaan ole uudessa tilanteessa riittävästi rajoittaneet turismitarkoituksessa tapahtuvaa matkailua, mukaan lukien kauttakulkuliikennettä Suomen kautta. Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta puolsivat 23. syyskuuta 2022, että valtioneuvosto antaisi Venäjän federaation kansalaisten maahantulon ja viisumien myöntämisen merkittävää rajoittamista koskevan periaatepäätöksen Suomen kansainvälisen aseman vakavan vahingoittumisen perusteella.

(23) Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan arvio on perustunut muun ohella siihen, että myös Viro, Latvia ja Liettua ovat rajoittaneet turismitarkoituksessa tapahtuvaa matkailua Venäjältä, koska ne arvioivat tämän muodostavan vaaran niiden sisäiselle turvallisuudelle. Venäjältä Suomen kautta muualle Eurooppaan suuntautuvan matkailuliikenteen jatkuminen voi muodostaa vaaran näiden Schengen-maiden turvallisuudelle. Matkustamisen rajoittaminen liittyy myös Suomen suhteisiin Ukrainaan, joka on pyytänyt Suomea rajoittamaan venäläisten turismiliikennettä. Suomeen kohdistuu lisäksi erityinen luottamus ja odotus siitä, että unionin ja Schengen-alueen raja pitää ja että sen kautta tapahtuvaa pääsyä Schengen-alueelle valvotaan tarkasti. Tämä luottamus voi vaarantua, mikäli turismiliikenne jatkuu. Suomen kansainvälisten suhteiden vaarantuminen ei näissä olosuhteissa ole arvioitavissa rajatarkastuksessa erikseen jokaisen yksittäisen matkustajan kohdalla, vaan kysymys on turismitarkoituksessa tapahtuvasta Suomeen matkustamisesta ja kauttakulusta kokonaisuutena sekä sen vaikutuksesta Suomen kansainvälisiin suhteisiin.

(24) Edellä selostettujen linjausten mukaisesti valtioneuvosto on arvioinut 29.9.2022 tekemässään periaatepäätöksessä Venäjän federaation kansalaisten maahantulon Suomen alueelle tai matkustamisen Suomen alueen kautta muihin Schengen-maihin vaarantavan Suomen kansainvälisiä suhteita, minkä vuoksi tällaisen maahantulon rajoittaminen on välttämätöntä. Rajoitukset perustuvat Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaan, joka antaa jäsenvaltioille liikkumavaraa niiden seikkojen suhteen, joita voidaan ottaa huomioon arvioitaessa kansainvälisten suhteiden vaarantumista.

(25) Valtioneuvosto on nähnyt tarpeelliseksi vahvistaa periaatepäätöksessään suuntaviivat, joiden mukaan Suomen kansainvälisille suhteille aiheutuva vaara on perusteltua ottaa huomioon osana maahantulon edellytysten arviointia. Suuntaviivojen toimeenpano ei periaatepäätöksen mukaan kuitenkaan saa estää matkustamista, jolle on perusoikeuksien kannalta välttämätön peruste, kuten perhesyyt, terveydelliset syyt tai muut päätöksessä tarkemmin yksilöidyt perustellut syyt, kuten työnteko. Suuntaviivojen soveltaminen on alkanut 30.9.2022.

(26) Rajavartiolaitos on antanut valtioneuvoston periaatepäätöksessä asetettujen suuntaviivojen perusteella tarkemman ohjeistuksen Venäjän federaation kansalaisten maahantulon rajoittamisesta 30.9.2022 lukien. Ohjeistuksen mukaan maahantulon edellytysten arvioiminen kuuluu Schengenin rajasäännöstön perusteella rajaviranomaisen tehtäväksi kunkin maahantulijan kohdalla erikseen. Harkinnassa on kuitenkin perusteltua ottaa huomioon tietyt ohjeistuksessa luetellut erityisryhmät, joiden maahantuloa ei lähtökohtaisesti rajoiteta. Venäjän kansalaisten maahantulo sallitaan tämän mukaisesti muun muassa, mikäli he ovat vapaan liikkuvuuden oikeutta käyttävän unionin kansalaisen perheenjäseniä direktiivin 2004/38 mukaisesti.

(27) Euroopan komissio on 30.9.2022 antanut Venäjän federaation kansalaisten pääsyä Schengen-alueelle koskevan tiedonannon C(2022) 7111. Tiedonannon mukaan jäsenvaltion rajaviranomaisen tulisi Venäjän hyökkäyssodan aiheuttamassa turvallisuustilanteessa ottaa korostetusti huomioon mahdollinen vaara, jonka unionin jäseneksi pyrkivää valtiota vastaan sotaa käyvän valtion kansalaisen päästäminen Schengenin alueelle saattaa aiheuttaa. Rajaviranomaisen tulisi myös arvioida, vaarantaako Venäjän federaation kansalaisen maahanpääsy näissä olosuhteissa vakavasti yhden tai useamman jäsenvaltion kansainvälisiä suhteita (kohdat 51 ja 52).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(28) Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että ulkomaalaislain 11 §:n 2 momentin mukaan kolmannen maan kansalaisten maahantulon edellytyksistä lyhytaikaiseen jäsenvaltioiden alueella oleskeluun säädetään Schengenin rajasäännöstössä. Arvioitaessa tapauskohtaisin perustein Venäjän federaation kansalaisen oikeutta tällaiseen maahantuloon sekä osana tätä arviota sitä, vaarantaako maahantulo Suomen kansainvälisiä suhteita, sovelletaan näin ollen unionin asetuksena voimassa olevaa ja siten suoraan jäsenvaltioissa sovellettavaa Schengenin rajasäännöstöä.

(29) Oikeuskäytännössä on vastaavanlaisen asian käsittelyssä katsottu, ettei Schengenin rajasäännöstöä voida soveltaa (vertaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 21.2.2023 243/2023, Finlex-tietokanta). Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei tällaiselle lopputulokselle ole oikeudellisia perusteita.

(30) Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa jätetään jäsenvaltiolle harkintavaltaa sen suhteen, minkä seikkojen voidaan katsoa vaarantavan jäsenvaltion kansainvälisiä suhteita. Vaarantamiseen riittää yhdenkin jäsenvaltion kansainvälisten suhteiden vaarantaminen. Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan 2 kohdan mukaan maahanpääsy voidaan kuitenkin evätä vain perustelulla päätöksellä, jossa ilmoitetaan epäämisen täsmälliset syyt.

(31) Toimivallasta kansainvälisissä asioissa säädetään perustuslain 93 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Valtioneuvosto vastaa pykälän 2 momentin mukaan Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä.

(32) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvosto on antanut 29.9.2022 periaatepäätöksen suuntaviivoista Venäjän federaation kansalaisten maahantulon rajoittamisesta Suomen kansainvälisten suhteiden turvaamiseksi sen jälkeen, kun tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta 23.9.2022 puolsivat tällaisen periaatepäätöksen antamista. Periaatepäätös on annettu viranomaisten toiminnan tueksi, eikä se ole vaikuttanut toimivaltaisten viranomaisten toimivaltuuksiin.

(33) Rajavartiolaitos on antanut erikseen tarkemman ohjeistuksen niistä erityisryhmistä, joiden maahantuloa ei ole valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan tarkoitus rajoittaa.

(34) Kyse ei ole siitä, että maahantuloa olisi rajoitettu lakia alemmanasteisilla säännöksillä. Valtioneuvoston periaatepäätökseen sisältyvillä kannanotoilla ja niihin perustuvalla Rajavartiolaitoksen ohjeistuksella on pyritty ohjaamaan Rajavartiolaitoksen toimintaa sen arvioidessa voiko yksittäisen henkilön maahanpääsy vaarantaa Suomen tai muun unionin jäsenvaltion kansainvälisiä suhteita.

(35) Valtioneuvoston periaatepäätös on sisältänyt kannanoton, jonka mukaan Venäjän federaation kansalaisten matkailu Suomeen vaarantaa Suomen kansainvälisiä suhteita. Arvion taustalla on periaatepäätöksen mukaan ollut Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan ja sen vaikutukset muuttuneeseen Euroopan turvallisuustilanteeseen. Asiassa ei ole esitetty perusteita kyseenalaistaa tätä valtioneuvoston arviota.

(36) Periaatepäätös ja Rajavartiolaitoksen ohjeistus eivät ole ilmaisseet yleistä tarvetta estää kaikkien Venäjän kansalaisten maahanpääsy, vaan ohjeistukseen on sisältynyt yksityiskohtaiset määritelmät erityisryhmistä, joiden maahantuloon ei liity sellaista vaaraa Suomen kansainvälisille suhteille, että heidän maahantuloaan on välttämätöntä rajoittaa. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus toteaa, että rajavartioston on tullut valtioneuvoston periaatepäätöksen sitä estämättä arvioida maahanpääsyn edellytyksiä tapauskohtaisin perustein Schengenin rajasäännöstön 4 artiklan edellyttämällä tavalla.

(37) Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko muutoksenhakijan maahantulon rajoittaminen kansainvälisten suhteiden vaarantamisen perusteella ollut tässä tapauksessa välttämätöntä ja suhteellisuusperiaatteen mukaista ja onko päätös maahanpääsyn epäämisestä tehty tapauskohtaisin perustein.

(38) Muutoksenhakija on esittänyt rajalla viisumin, joka oikeuttaa 90 päivän oleskeluun Kreikassa. Matkan syyksi hän on ilmoittanut vierailun Kreikassa asuvan yli 21-vuotiaan lapsensa luona.

(39) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että muutoksenhakija ei ole ollut ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettu lapsensa perheenjäsen. Muutoksenhakijan kauttakulkumatkalleen ilmoittamaa syytä ei siten voida pitää sellaisena perheasiana, jota maahanpääsyn epäämisen ajankohtana on pidetty välttämättömänä, eikä hän ollut esittänyt muutakaan välttämättömänä pidettävää syytä matkalleen.

(40) Rajavartioston valituksenalaisessa päätöksessä on arvioitu sitä, onko muutoksenhakijan maahantulolle perhesiteistä johtuvia välttämättömiä syitä. Maahanpääsyn epääminen rajasäännöstön perusteella ei myöskään edellytä yksilöllistä arviota siitä, että muutoksenhakijan oma käyttäytyminen sellaisenaan muodostaisi uhkan yhden tai useamman Euroopan unionin jäsenvaltion kansainvälisille suhteille. Tähän nähden rajavartioston päätös on tehty rajasäännöstön edellyttämällä tavalla tapauskohtaisin perustein. Rajavartiosto on näin ollen voinut esittämillään perusteilla evätä muutoksenhakijan maahanpääsyn.

(41) Muutoksenhakija ei ole myöskään kuulunut mihinkään valtioneuvoston periaatepäätöksessä tai Rajavartiolaitoksen ohjeistuksessa tarkoitettuun erityisryhmään, jonka maahantulon sallimisen edellytyksiä olisi ollut etenkin tarpeen harkita. Tällaisia erityisryhmiä olivat muun muassa Suomen kansalaiset ja Suomessa pysyvästi asuvien ulkomaalaisten perheenjäsenet, Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisten perheenjäsenet, Suomeen työntekoa varten tulevat henkilöt, liikematkailijat, opiskelijat, Suomeen hoitoon saapuvat, Suomessa asunnon tai kiinteistön omistavat, diplomaatti- ja konsuliedustustojen henkilökunta ja heidän perheenjäsenensä sekä muut erityisestä syytä matkustavat henkilöt yksilöllisen harkinnan perusteella. Muutoksenhakijan maahanpääsyä ei näin ollen ole estetty ohjeistukset sivuuttaen tai muuten mielivaltaisesti.

(42) Edellä todetun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(43) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Emil Waris. Asian esittelijä Sampsa Mäenpää.