4.11.2022

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.8.2021 nro 21/0119/3

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys biologista hapenkulutusta (BOD ₇ ) ja ammoniumtyppeä koskevien päästöraja-arvojen ja fosfaattifosforia koskevan tavoitearvon asettamisesta lupamääräyksessä 7. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian tältä osin.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Asian tausta

(1) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 23.4.2020 nro 30/2020 myöntänyt Stora Enso Oulu Oy:lle ympäristöluvan, joka koskee hakemuksen mukaista, kahdessa vaiheessa toteutettavaa valkaisemattoman sellun, kemitermomekaanisen massan (CTMP) ja kartongin tuotantoa, energiantuotantoa, jätteen laitos- ja ammattimaista hyödyntämistä ja käsittelyä sekä prosessiveden valmistusta, jäteveden käsittelyä ja muita päätoimintaa palvelevia aputoimintoja. Toiminnassa on noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä 1 — 46. Tehtaan pääasiallisessa toiminnassa on käytettävä ja ylläpidettävä komission 30.9.2014 julkaiseman massan, paperin ja kartongin valmistuksen parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevan täytäntöönpanopäätöksen (2014/687/EU) mukaisia toimintaa koskevia menetelmiä vähintään siinä laajuudessa kuin päätöksen liitteessä 2 olevassa BAT-vertailutaulukossa on esitetty, jollei päätöksessä ole toisin määrätty. Päätöksen liitteessä 3 on määrätty sellu-, CTMP- ja kartonkitehtaan tarkkailusta.

(2) Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 7 muun ohella asettanut raja-arvot sellutehtaan ja kartonkitehtaan jätevedenpuhdistamoilta johdettavan jäteveden biologiselle hapenkulutukselle (BOD ₇ ) ja ammoniumtyppipitoisuudelle. Lupamääräyksessä 7 kartonkitehtaan puhdistamolta lähtevän jäteveden fosfaattifosforipitoisuudelle on lisäksi asetettu tavoitearvo, jonka ylittyessä puhdistamolla on saostettava fosforia osana jäteveden tertiääristä käsittelyä.

(3) Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Stora Enso Oulu Oy:n valituksesta muun ohella poistanut lupamääräyksestä 7 jäteveden biologiselle hapenkulutukselle ja ammoniumtyppipitoisuudelle asetetut päästöraja-arvot sekä fosfaattifosforille asetetun tavoitearvon. Hallinto-oikeus on esittänyt perusteluinaan muun ohella, ettei sanotuille päästöille ole asetettu päästötasoja massan, paperin ja kartongin valmistuksen parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevissa BAT-päätelmissä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kirsi Stark, Kirsti Poikonen, Jenni Korpeinen ja Laura Portin, joka on myös esitellyt asian.

Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut kumoamaan päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksiä 7 ja 45 sekä valituksessa mainittuja osia lupapäätöksen liitteestä 3. Päätöstä on vaadittu kumottavaksi myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on poistanut soodakattilan lentotuhkan jätteenkäsittelylupaa koskevan käsittelymaksun.

Aluehallintovirasto on esittänyt perusteluinaan siltä osin, kuin nyt on kyse, muun ohella seuraavaa:

(5) Massan, paperin ja kartongin valmistuksen parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevan päätelmän BAT 19 mukaan puhdistetun jäteveden BOD-pitoisuuden oletetaan olevan alhainen, 24 tunnin kokoomanäytteissä noin 25 mg/l. Kun otetaan huomioon, että biologinen käsittely on BAT 14:n mukaisesti kyseisellä toimialalla aina käytettävää tekniikkaa, BAT 19:ssä mainitulla BOD:n pitoisuustasolla 25 mg/l tarkoitetaan korkeinta sallittavaa pitoisuutta, jossa biologisen käsittelyn voidaan katsoa olevan vielä toiminnassa. Lupamääräys 7 on siten annettu ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin mukaisesti sen varmistamiseksi, että päätelmissä edellytetty tekniikka eli biologinen käsittely toimii koko ajan tehokkaasti ja BOD-taso pysyy sitä kautta jatkuvasti alhaisena.

(6) Metsäteollisuuden aktiivilietelaitoksilla joudutaan lisäämään prosessiin typpeä biologisen toiminnan optimaalisen tason ylläpitämiseksi. Monilla laitoksilla typpiravinteen syötössä on ajoittain ongelmia, jotka näkyvät vesistöön johdettavissa jätevesissä kohonneina ammoniumtyppipitoisuuksina. Ammoniumtyppipitoisuutta koskeva raja-arvo on annettu ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin mukaisesti sen varmistamiseksi, että päätelmissä edellytetty tekniikka eli ravinteiden määrän aktiivinen säätäminen todellisen tarpeen mukaisesti toimii koko ajan tehokkaasti. Ammoniumtypen seuranta on tyypillisesti normaalia puhdistamojen seurantaa. Määräys ei siten myöskään lisää tarkkailukustannuksia.

(7) Fosfaattifosforin tavoitepäästöraja-arvo on määrätty toiminnanharjoittajan kuvaaman kartonkitehtaan jätevedenpuhdistamon tertiäärikäsittelyn käyttöönoton säätökonseptin mukaisesti. Fosfaattifosforipäästön rajoittaminen on tarpeen ensisijaisesti, jotta vesienhoidon tilatavoitteet olisi mahdollista saavuttaa Oulun edustan merialueella. Vastaanottavan vesistön hyvää huonomman ekologisen tilan vuoksi pelkkä primäärinen ja sekundäärinen jätevesien puhdistaminen ei ole kaikissa tilanteissa riittävää. Fosfaattifosforia koskeva raja-arvo on siten annettu osin ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin mukaisesti sen varmistamiseksi, että päätelmissä edellytetty tekniikka eli fosforinpoisto tertiäärikäsittelyssä otetaan käyttöön tilanteissa, joissa pelkkä primäärinen ja sekundäärinen käsittely eivät riitä poistamaan mereen menevää fosforikuormitusta riittävän tehokkaasti. Asiassa ei ole siten ollut kyse pelkästään hallinto-oikeuden tulkinnan mukaisesta tilanteesta, jossa päästöraja-arvo olisi annettu ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla päätelmistä poikkeavana tai niitä tiukempana. Fosfaattifosforin seuranta on tyypillisesti normaalia puhdistamojen seurantaa. Määräys ei siten myöskään lisää tarkkailukustannuksia.

(8) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on lausunut, että se yhtyy Pohjois-Suomen aluehallintoviraston näkemykseen lupamääräyksen 7 sisällöstä perusteluineen. Pitoisuusraja-arvot ovat tukeneet valvontaa, ja niillä on voitu osoittaa puhdistamoiden toimintakyky sekä osaltaan rajoittaa ympäristön pilaantumista.

(9) Stora Enso Oulu Oy (jäljempänä myös yhtiö) on antanut selityksen ja vaatinut hylkäämään valituksen. Yhtiö on esittänyt perusteluinaan siltä osin, kuin nyt on kyse, muun ohella seuraavaa:

(10) Lupamääräyksessä 7 asetetut raja-arvot ja tavoitearvo eivät perustu massan- ja paperituotantoa koskeviin BAT-päätelmiin, eikä niille ole esitetty ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaisia perusteita.

(11) Jos BOD-pitoisuus olisi massa- ja paperiteollisuuden päätelmissä tarkoitettu toiminnanharjoittajia suoraan sitovaksi, se olisi esitetty päästötasona muiden muuttujien tavoin, kuten kemiallista hapenkulutusta koskevan COD-pitoisuuden osalta on tehty. BAT 19:ssä mainitussa BOD-pitoisuustasossa ei siten ole aluehallintoviraston esittämällä tavalla kyse korkeimmasta sallittavasta pitoisuudesta. Koska päätelmissä esitetty BOD-pitoisuus ei ole ympäristönsuojelulain 75 §:n nojalla lupaharkinnassa tiukasti sitova päästötaso, josta yhtiö tarvittaessa voisi hakea BAT-poikkeamaa, sitä ei tule lupaharkinnassa myöskään soveltaa näin. Aluehallintovirasto ei ole päätöksessään tai valituksessaan tuonut esiin ympäristön tilaan liittyviä syitä raja-arvon asettamiselle, vaan virasto on päinvastoin todennut, ettei raja-arvojen asettaminen BOD-pitoisuudelle perustu ympäristönsuojelulain 52 §:ään.

(12) Yhtiön mukaan edellä sanottu koskee myös ammoniumtyppi- ja fosfaattifosforipitoisuuksille määrättyä päästöraja- tai tavoitepäästöraja-arvoa. Ammoniumtyppipäästön ohjaaminen päästöraja-arvolla ei ole myöskään tarkoituksenmukaista tai kaikilta osin edes mahdollista ottaen huomioon sen merkitys biologisen puhdistamon ohjausarvona. Puhdistamon kuorman heilahdellessa ammoniumtyppeä voi vapautua, vaikka ravinteita ei annosteltaisi lainkaan. Sitova päästöraja-arvo ei paranna laitoksen ohjausta, vaan voi sitä vastoin johtaa liian alhaiseen typpipitoisuuteen puhdistusprosessissa ja siten puhdistamon toiminnan heikkenemiseen ja ristikkäispäästöihin jätevesikuormituksen kasvaessa muiden parametrien osalta. Tehtaan jätevesien typpipäästöjä rajoitetaan tehokkaasti jo päätelmien mukaisen kokonaistyppiraja-arvon myötä. Tehtaan ammoniumtyppipäästöjen rajoittaminen ei ole tarpeellista myöskään ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Fosfaattifosforille asetettu tavoitepäästöraja-arvo ei ole pienien pitoisuuksien takia tarpeen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Kokonaisfosforille on määrätty päätelmien mukainen päästöraja-arvo, eikä fosfaattifosforin rajoittaminen tavoitearvolla tuo siihen nähden ympäristönsuojelullista lisäarvoa. Aluehallintoviraston asettama tavoitearvo on perustunut yhtiöltä saatuihin teknisiin tietoihin, ei ympäristön tilaan tai ympäristönsuojeluun.

(13) Yhtiö on vielä todennut, että aluehallintoviraston valitusoikeus perustuu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momenttiin. Säännöksen esitöiden perusteella viranomaisen valitusoikeuden käyttämisen tulisi lähtökohtaisesti olla poikkeuksellista ja perustua lähinnä oikeuskäytännön yhtenäisyyden tai viranomaisen tehtäviin kuuluvien perusoikeuksien turvaamiseen. Yhtiön mukaan asiassa ei ole kyse tällaisesta tilanteesta. Aluehallintoviraston valituksella ei ole liityntää ympäristönsuojeluun ja sitä koskevien perusoikeuksien tai yleisen edun turvaamiseen, vaan kyse on teknisistä muutosvaatimuksista yksittäiselle toiminnanharjoittajalle asetettuihin lupamääräyksiin.

(14) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

(15) Stora Enso Oyj on selityksessään kiinnittänyt huomiota siihen, että lain esitöiden mukaan aluehallintoviraston oikeutta hakea muutosta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin perusteella olisi rajoitettu vain tiettyihin tilanteisiin, joista esillä olevassa ei yhtiön mukaan olisi kysymys. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus ottaa kantaa aluehallintoviraston muutoksenhakuoikeuteen ennen pääasian ratkaisua.

(16) Pääasia koskee kysymystä siitä, voidaanko lupahakemuksessa tarkoitettua sellu-, CTMP- ja kartonkitehtaan toimintaa koskevassa ympäristöluvassa ympäristönsuojelulain 75 §:n nojalla asettaa jätevedenpuhdistamoista johdettavalle käsitellylle jätevedelle biologista hapenkulutusta ja ammoniumtyppipitoisuutta koskevat päästöraja-arvot ja fosfaattifosforia koskeva tavoitepäästöraja-arvo, vaikka tuotantoalaa koskevissa BAT-päätelmissä ei ole asetettu näitä vastaavia päästötasoja.

2. Aluehallintoviraston muutoksenhakuoikeus

2.1 Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säännökset ja lain esityöt

(17) Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (HOL) on tullut voimaan 1.1.2020. Mainitulla lailla on kumottu hallintolainkäyttölaki (586/1996).

(18) HOL 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan mainitun lain asemesta.

(19) HOL 109 § koskee valitusoikeutta hallintotuomioistuimen päätöksestä. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea valittamalla muutosta hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä.

(20) Hallituksen esityksessä laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 29/2018 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.2.6 ”Viranomaisen valitusoikeus ja asema prosessissa” muun ohella seuraavaa:

”Esityksessä ehdotetaan yleissäännöstä siitä, että alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella olisi oikeus valittaa ensi asteen hallintotuomioistuimen päätöksestä ylempään hallintotuomioistuimeen, jos hallintopäätöstä on ensi asteessa muutettu tai se on kumottu. Muun viranomaisen kuin hallintopäätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeuteen ei ehdoteta muutoksia.

Päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeus antaisi korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen saamiseen myös tapauksissa, joissa hallinto-oikeuden päätös on ollut asianosaiselle myönteinen. Tällöin asianosaisella ei ole intressiä valittaa hallinto-oikeuden mahdollisuuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tällaiseen asiaan voi sisältyä tulkintakysymyksiä, joissa olisi tarpeen saada ylimmän oikeusasteen linjaratkaisu viranomaisten ratkaisukäytäntöjen selkeyttämiseksi ja yhtenäistämiseksi. (---).

(---)

Päätöksen tehneellä viranomaisella ei ole asiassa omaa intressiä. Sen tulee oikeudenkäynnissäkin noudattaa hallinnon yleisiä periaatteita ja ottaa huomioon tasapuolisesti yleiset ja yksityiset edut. Käytännössä oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaaminen on keskeisin valitusluvan myöntämisen perusteista. Mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen viranomaiselle ilmeisen virheen tai muun painavan syyn perusteella voi kuitenkin olla tarpeen erityisesti silloin, kun viranomaisen valituksessa on kyse sen tehtäviin kuuluvasta perusoikeuksien turvaamisesta.”

Samassa hallituksen esityksessä (HE 29/2018 vp) todetaan lain 109 §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Jos tuomioistuin on muuttanut viranomaisen tekemää alkuperäistä hallintopäätöstä tai kumonnut sen, tämä viranomainen voisi pykälän 2 momentin mukaan valittaa hallintotuomioistuimen päätöksestä. Ehdotus merkitsisi muutosta nykyiseen sääntelyyn. Nykyisin hallintopäätöksen tehneen viranomaisen oikeus valittaa hallintotuomioistuimen päätöksestä voi perustua vain erityissäännöksiin tai siihen, että valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Muussa lainsäädännössä voi olla yleissäännöksestä poikkeavaa sääntelyä viranomaisen valitusoikeudesta tai viranomaisen puhevallan käyttämisestä, jolloin sovelletaan erityissäännöksiä. (---)

Viranomaisen valitusoikeus on tarpeen erityisesti silloin, kun valituksessa tarkoitettu kysymys koskee tässä viranomaisessa vireillä olevia asioita laajemminkin kuin kyseessä olevassa yksittäisessä tapauksessa, eikä asiasta ole vielä oikeuskäytäntöä. Ylimmän oikeusasteen ratkaisun saaminen voisi olla tarpeen myös yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi silloin, kun samasta kysymyksestä on epäyhtenäistä käytäntöä hallinnossa tai hallintotuomioistuimissa.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta hallintolainkäyttöjärjestelmässä poikkeuksellisena ja katsonut etenkin viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen mahdolliseksi vastapuoleksi. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin hyväksynyt päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeuden silloin, kun se on rajattu pääosin tapauksiin, joissa asian saattaminen tuomioistuimen ratkaistavaksi on hallintomenettelyn ohjaamisen tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi tärkeätä.

(---)

Ehdotetun lain säännökset valitusluvasta muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen koskisivat myös viranomaisen valitusta. Valitusluvan myöntämisen edellytykset arvioitaisiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtenäisin kriteerein valittajasta riippumatta.”

2.2 Oikeudellinen arviointi muutoksenhakuoikeudesta

(21) Ympäristönsuojelulain 190 §:n 1 momentin (1420/2019) mukaan mainitun lain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Saman lain 191 §:ssä (527/2014) säädetään valitusoikeudesta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan valtion valvontaviranomaisella ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi tai muusta perustellusta syystä sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut päätöksen. Viimeksi mainittu muutoksenhakua koskeva erityissäännös vastaa sen säätämisajankohtana voimassa ollutta hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin yleissäännöstä, jonka mukaan viranomaisella oli valitusoikeus, jos laissa niin säädettiin tai jos valitusoikeus oli viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

(22) Edellä mainittu ympäristönsuojelulain 191 §:n 2 momentti ei koske valtion lupaviranomaisen oikeutta hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen. Hallintolainkäyttölain voimassa ollessa valtion lupaviranomaisen oikeutta hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen on siten tullut arvioida hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin yleissäännöksen perusteella. Ympäristönsuojelulain viranomaisjärjestelmää koskevan systematiikan mukaisesti valtion lupaviranomaisella ei kuitenkaan ole katsottu olleen valvottavana sellaista julkista etua, jonka perusteella sen valitusoikeus olisi voinut perustua mainittuun säännökseen.

(23) Sittemmin voimaan tulleessa HOL 109 §:n 2 momentissa alkuperäisen päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeudesta säädetään toisin kuin edellä mainitussa hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa säädettiin viranomaisen valitusoikeudesta. Tämä ilmenee sekä säännöksen sanamuodosta että lain esitöistä. HOL 109 §:n 2 momentin yksiselitteinen sanamuoto ei myöskään anna tukea sellaiselle tulkinnalle, että alkuperäisen päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeus olisi rajoitettu koskemaan vain tiettyjä tilanteita.

(24) HOL 109 §:n 2 momentista poikkeavaa lupaviranomaisen valitusoikeuden rajoitusta tilanteessa, jossa hallinto-oikeus kumoaa lupaviranomaisen ratkaisun tai muuttaa sitä, ei ole säädetty erikseen ympäristönsuojelulakiin HOL:n voimaantulon jälkeen. HOL 109 §:n 2 momentin yleissäännös tulee siten sellaisenaan sovellettavaksi. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa samalla, että edellä selostettua ympäristönsuojelulain 191 §:n 2 momenttia ei voida myöskään tulkita HOL:n voimaantulon jälkeen alkuperäisen päätöksen tehnyttä viranomaista koskevaksi valituskielloksi.

(25) Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että Pohjois-Suomen aluehallintovirastolla on alkuperäisen hallintopäätöksen tehneenä viranomaisena oikeus hakea HOL 109 §:n 2 momentin nojalla muutosta Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen ilman muutoksenhakuoikeuteen liittyviä rajoituksia.

3. Päästöraja-arvojen ja tavoitearvon määrääminen

3.1 Oikeusohjeet

(26) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

(27) Mainitun pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(28) Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan direktiivilaitoksen päästöraja-arvojen, tarkkailun ja muiden lupamääräysten on parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen toteuttamiseksi perustuttava päätelmiin. Päästöille on ympäristöluvassa määrättävä päästöraja-arvot siten, että päätelmien päästötasoja ei ylitetä laitoksen normaaleissa toimintaolosuhteissa.

(29) Mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos päätelmissä ei ole ilmoitettu päästötasoja, luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päätelmissä kuvattua parasta käyttökelpoista tekniikkaa vastaavan ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi. Jos päätelmissä ei ole kuvattu laitoksella käytettävää tekniikkaa, parhaan käyttökelpoisen tekniikan arviointiin sovelletaan päästöraja-arvoja määrättäessä 53 §:ssä säädettyjä arviointiperusteita.

3.2 Asiassa saatu selvitys

(30) Asiassa sovellettavat BAT-päätelmät, jotka sisältyvät Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU mukaisten parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevien päätelmien vahvistamisesta massan, paperin ja kartongin tuotantoa varten annettuun komission täytäntöönpanopäätökseen 26.9.2014 (2014/687/EU), ovat siltä osin, kuin nyt on kyse, seuraavat:

BAT 14: Veteen johdettavien päästöjen vähentämiseksi parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa on hyödyntää kaikkia seuraavassa mainittuja tekniikoita. Tekniikka: a Primäärinen (fysikaalis-kemiallinen) käsittely; b Sekundäärinen (biologinen) käsittely. Kuvaus: Katso 1.7.2.2 kohta.

BAT 15: Kun on tarve poistaa orgaaniset aineet, typpi tai fosfori vielä tarkemmin, parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa on käyttää 1.7.2.2 kohdassa kuvattua tertiääristä käsittelyä.

BAT 16: Biologisista jätevedenpuhdistamoista veteen johdettavien päästöjen vähentämiseksi parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa on hyödyntää kaikkia seuraavassa mainittuja menetelmiä. Tekniikka: a Biologisen puhdistamon asianmukainen suunnittelu ja käyttö; b Aktiivisen biomassan säännöllinen valvonta; c Saatavilla olevien ravinteiden (typen ja fosforin) määrän säätäminen aktiivisen biomassan todellisen tarpeen mukaiseksi.

BAT 19: Taulukko 2. Parhaan käytettävissä olevan tekniikan mukaiset päästötasot, kun kyseessä ovat valkaisematonta sulfaattisellua valmistavan tehtaan suorat jätevesipäästöt veteen (---) Puhdistetun jäteveden BOD-pitoisuuden oletetaan olevan alhainen (24 tunnin kokoomanäytteissä noin 25 mg/l).

(31) Aluehallintovirasto on määrännyt lupamääräyksessä 7, että sellutehtaan ja kartonkitehtaan jätevedenpuhdistamoilta mereen johdettavan käsitellyn jäteveden biologinen hapenkulutus (BOD ₇ ) saa olla kummassakin tuotantovaiheessa enintään 25 mg/l. Päätöksen perustelujen mukaan päästöraja-arvo on määrätty BAT-päätelmän 19 perusteella, ja sen tarkoituksena on määrittää jätevedenpuhdistuksen toiminnan tasoa.

(32) Aluehallintovirasto on määrännyt lupamääräyksessä 7, että sellutehtaan ja kartonkitehtaan jätevedenpuhdistamoilta mereen johdettavan jäteveden ammoniumtyppipitoisuus saa olla enintään 2 mg/l ja että kartonkitehtaan jätevedenpuhdistamolla on flotaation lisäksi saostettava fosforia osana tertiääristä käsittelyä, jos lähtevän jäteveden fosfaattifosforipitoisuus käyttötarkkailun perusteella ylittää tavoitearvon 0,1 mg/l. Aluehallintovirasto on perustellut asetettua ammoniumtypen raja-arvoa muun ohella ravinnesyötön ylimäärän ehkäisemisellä ja kokonaistypen päästöraja-arvon alittamisella. Aluehallintovirasto on perustellut kartonkitehtaan tertiäärikäsittelyn käynnistämiseksi asetettua fosfaattifosforin tavoitepäästöraja-arvoa muun ohella sillä, että raja-arvo on yhtiön hakemuksessaan esittämän säätökonseptin mukainen ja johtaa tehokkaaseen fosforipäästön rajoittamiseen.

(33) Hallinto-oikeus on todennut, ettei BAT-päätelmien kohdan BAT 19 taulukko 2 sisällä jätevesien BOD-pitoisuudelle päästötasoa, joka tulisi ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin nojalla asettaa ympäristöluvassa päästöraja-arvoksi. Hallinto-oikeuden mukaan BOD-pitoisuuden päästöraja-arvoksi ei ole voitu asettaa BAT-päätelmistä poikkeavaa ja tiukempaa raja-arvoa myöskään ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla, koska aluehallintoviraston päätöksessä ei ole esitetty erityisiä olosuhteita jätevesien BOD-pitoisuuden rajoittamiseksi.

(34) Hallinto-oikeus on katsonut, ettei aktiivilieteprosessien toimintaan liity sellaista epävarmuutta, jonka vuoksi puhdistamoiden käyttöä pitäisi säädellä ammoniumtypen ja fosfaattifosforin jäännöspitoisuuksien raja-arvoja koskevilla lupamääräyksillä. Asiassa ei hallinto-oikeuden mukaan ole myöskään esitetty erityisiä perusteita sille, miksi määräykset olisivat tarpeen vesienhoidon tavoitteiden kannalta, kun otetaan huomioon kokonaistypen ja kokonaisfosforin kuormitukselle asetetut raja-arvot. Hallinto-oikeus on poistanut ammoniumtypen ja fosfaattifosforin pitoisuusraja-arvot ympäristönsuojelulain 52 §:ään perustumattomina.

3.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(35) Jos toimialalle hyväksytyissä parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevissa päätelmissä ei ole ilmoitettu päästötasoja, ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päätelmissä kuvattua parasta käyttökelpoista tekniikkaa vastaavan ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että säännöksen mukaan ympäristöluvassa voidaan tarvittaessa määrätä päästöraja-arvo toiminnassa käytettävälle aineelle tai siinä muodostuvalle päästölle riippumatta siitä, onko ainetta tai päästöä mainittu päätelmissä.

(36) Ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin mukaan säännöksessä edellytetyn ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi voidaan antaa myös muu määräys kuin päästöraja-arvo. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tällainen määräys voi koskea esimerkiksi aineelle asetettavaa tavoitearvoa taikka toimintaan sisältyvän jonkin tuotantoprosessin mukaista ajotapaa. Määräysten tarkoituksena voi tällöin olla varmistaa, että toiminta on parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaista erilaisissa tuotanto-olosuhteissa, varautua häiriötilanteisiin taikka varmistaa, että toiminta on muutoin valvottavissa. Määräyksen ei tällöin voida katsoa olevan välttämättä ankarampi kuin päätelmään perustuva raja-arvo, vaan sitä on pidettävä tällaista määräystä täydentävänä.

(37) Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirasto on voinut lähtökohtaisesti määrätä ympäristöluvassa päästöraja-arvon sellutehtaan ja kartonkitehtaan jätevedenpuhdistamoilta mereen johdettavan jäteveden biologiselle hapenkulutukselle (BOD ₇ ) ja ammoniumtypelle sekä tavoitepäästöraja-arvon jäteveden sisältämälle fosfaattifosforille siitä riippumatta, onko sanottuja aineita tai jätevesistä aiheutuvaa biologista hapenkulutusta mainittu toimintaa koskevissa päätelmissä.

(38) Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan päästöraja-arvot on määrättävä siten, ettei päätelmien päästötasoja ylitetä laitoksen normaaleissa toimintaolosuhteissa. Jos päätelmissä ei ole ilmoitettu päästötasoja, luvassa on pykälän 2 momentin mukaan annettava tarpeelliset määräykset päätelmissä kuvattua parasta käyttökelpoista tekniikkaa vastaavan ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi. Lupaviranomaisen harkintavalta sen antaessa pykälän 2 momentin mukaisia päästöraja-arvo- ja muita ympäristönsuojelun tason kannalta tarpeellisia määräyksiä on pykälän 1 momentissa säädettyä laajempi. Harkintavaltaa rajaa yhtäältä se, mitä ympäristönsuojelulain 52 §:ssä säädetään ympäristöluvassa annettavista tarpeellisista määräyksistä pilaantumisen ehkäisemiseksi, ja toisaalta se, mitä saman lain 53 §:ssä säädetään parhaan käyttökelpoisen tekniikan arvioinnista.

(39) Päätelmään BAT 19 sisältyy lupapäätöksessä tarkoitetun tehtaan jätevesipäästöjä koskeva taulukko 2, jossa veteen johdettaville jätevesipäästöille on asetettu parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaiset päästötasot. Taulukon yhteydessä on maininta, jonka mukaan puhdistetun jäteveden BOD-pitoisuuden oletetaan olevan alhainen (24 tunnin kokoomanäytteissä noin 25 mg/l). Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan biologiselle hapenkulutukselle määrätty päästöraja-arvo 25 mg/l perustuu BAT-päätelmään 19. Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä kohdassa (38) esitetyin perustein, että antaessaan määräyksiä parasta käyttökelpoista tekniikkaa vastaavan ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi aluehallintovirasto on voinut käyttää muun ohella arviointiperusteena BAT 19:ssä mainittuja tietoja. Aluehallintoviraston ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin perusteella antama biologisen hapenkulutuksen päästöraja-arvo on tästä huolimatta kansallinen määräys. Määräyksellä ei ole vaikutusta siihen, että päätelmiä sovellettaessa BAT 19:ssä mainittua vastaavaa BOD-pitoisuusarvoa ei pidetä oikeudellisesti sitovana päästötasona.

(40) Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, ettei aluehallintoviraston päätöksessä ole tuotu esiin sellaisia toiminnan luonteeseen, vaikutusalueen ominaisuuksiin tai toiminnan ympäristövaikutuksiin kokonaisuutena liittyviä syitä, kuten jätevesiä vastaanottavan merialueen vallitseva tai tavoiteltava tila, päästöjen laatu tai määrä taikka jätevesien käsittelymenetelmiin liittyvät epävarmuudet, joiden vuoksi päätöksen lupamääräyksessä 7 asetettuja biologisen hapenkulutuksen ja ammoniumtypen päästöraja-arvoja ja fosfaattifosforin tavoitepäästöraja-arvoa voitaisiin pitää ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 ja 3 momentissa säädetyllä tavalla tarpeellisina.

(41) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi päätelmään BAT 16 viitaten, että lupapäätöksen mukaisessa toiminnassa hyödynnettävää parasta käyttökelpoista tekniikkaa biologisista jätevedenpuhdistamoista veteen johdettavien päästöjen vähentämiseksi on muun ohella aktiivisen biomassan säännöllinen valvonta sekä typen ja fosforin määrän säätäminen aktiivisen biomassan todellisen tarpeen mukaiseksi. Päätelmän BAT 16 noudattaminen on otettu huomioon sellutehtaan ja kartonkitehtaan jätevedenpuhdistamojen toiminnassa siten, kuin aluehallintoviraston päätöksen liitteen 2 jaksoista 3.1.8, 3.2.1 ja 3.4.1 käy ilmi. Korkein hallinto-oikeus pitää tätä riittävänä sen varmistamiseksi, että päästöraja-arvoja, jotka lupamääräyksessä 7 on määrätty jätevesien sisältämille päätelmässä BAT 19 tarkoitetuille aineille, pysytään noudattamaan niin, ettei päätelmissä asetettuja päästötasoja ylitetä laitoksen normaaleissa toimintaolosuhteissa.

(42) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, aluehallintoviraston valituksen johdosta ei ole perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta lupamääräyksen 7 osalta.

4. Valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin

(43) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(44) Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Dahl. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.