KHO:2021:154

Asiasanat: Vesihuoltolaitoksen toiminta-alue, Toiminta-alueen muuttaminen, Toiminta-alueen supistaminen, Jätevesihuollon turvaaminen, Selvitys vesihuoltolaitoksen taloudellisesta tilanteesta, Kustannusten vaikutus vesihuollosta perittäviin maksuihin, Asiakkaalle aiheutuvat ylimääräiset kustannukset
Tapausvuosi: 2021
Antopäivä: 4.11.2021
Diaarinumero: 5291/1/19,5317/1/19
Taltio: 434
ECLI-tunnus: ECLI:FI:KHO:2021:154

Vesihuoltolaitoksena toimiva osuuskunta (jäljempänä vesiosuuskunta) oli viemäriverkoston huonon kunnon ja korjauskustannusten suuruuden vuoksi hakenut kaupungin lautakunnalta toiminta-alueensa lakkauttamista viemäriverkoston osalta. Lautakunta oli hyväksynyt vesiosuuskunnan hakemuksen toiminta-alueen muutoksen osalta ja päättänyt, ettei toiminta-alue käsittänyt jatkossa viemäriverkostoa, vaan viemäriverkostopalvelut voitiin korvata esimerkiksi kiinteistökohtaisilla tai useampaa kiinteistöä palvelevilla käsittelyjärjestelmillä. Lautakunnan päätöksen mukaan vesiosuuskunnan sääntömääräiset velvoitteet huolehtia osuuskuntana jäsenistönsä jätevesien asianmukaisesta käsittelystä eivät poistuneet.

Hallinto-oikeus oli hylännyt lautakunnan päätöksestä tehdyt valitukset ja katsonut lautakunnan päättäneen, että vesiosuuskunnalla säilyi edelleen vastuu toiminta-alueellaan jätevesien asianmukaisesta käsittelystä.

Vesihuoltolain 3, 7, 8 ja 12 §:n säännökset koskivat kiinteistön liittämistä jätevesiverkostoon, eikä vesihuoltolakiin sisältynyt säännöksiä siitä, että vesihuoltolaitos voisi vastata asiakkaiden kiinteistöillä sijaitsevien kiinteistökohtaisten jätevesijärjestelmien käytöstä ja toiminnasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi tämän vuoksi, että vesihuoltolain mukainen vesihuoltolaitos voi huolehtia jätevesihuollosta ainoastaan liittämällä kiinteistöt jätevesiviemäriverkostoonsa. Lautakunnan päätöksessä ei ollut myöskään voitu vesihuoltolain nojalla antaa määräyksiä siitä, mitkä osuuskunnan sääntöjen mukaiset velvollisuudet olivat suhteessa jäseniinsä.

Vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaan toiminta-alueen tuli olla sellainen, että vesihuoltolaitos kykeni huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuivat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi. Kunta saattoi muuttaa toiminta-alueen hyväksymispäätöstä, jos jompikumpi edellytyksistä ei enää myöhemmin täyttynyt.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että päättäessään toiminta-alueen lakkauttamisesta jätevesihuollon osalta lautakunta oli päättänyt vesiosuuskunnan toiminta-alueen supistamisesta vesihuoltolaissa tarkoitetulla tavalla.

Vesiosuuskunta ei ollut esittänyt tarkempaa selvitystä taloudellisesta tilanteestaan. Vesiosuuskunta ei ollut myöskään esittänyt laskelmaa siitä, miten viemäriverkoston mahdollinen kunnostus rahoitus- ja käyttökustannuksineen vaikuttaisi sen asiakkailta perittäviin maksuihin. Korkein hallinto-oikeus katsoi tämän vuoksi, ettei lautakunnan päätöksessä ollut riittävästi arvioitu viemäriverkoston kunnostamisesta ja jätevesien asianmukaisesta käsittelystä aiheutuvia kustannuksia eikä niiden vaikutusta vesihuollosta perittäviin maksuihin. Päätöksessä ei siksi ollut voitu myöskään arvioida, olisiko vesiosuuskunta kyennyt vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaisesti huolehtimaan vastuullaan olevasta jätevesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti sekä myös siten, että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät maksut olisivat muodostuneet kohtuullisiksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesihuoltolain mukainen sopimus kiinteistön liittämisestä vesihuoltolaitoksen verkostoon ja laitoksen palvelujen toimittamisesta ja käyttämisestä oli yksityisoikeudellinen sopimus. Kunnalla ei ollut vesihuoltolain mukaan toimivaltaa vaikuttaa sopimuksen sisältöön eikä valvoa sopimuksen noudattamista. Vesihuoltolain 24 §:n 5 momentissa säädetyn sopimusten irtisanomisehdon toteutuminen oli kuitenkin välttämätön edellytys, jotta lain 8 a §:ssä tarkoitettu kunnan päätös voitiin panna tehokkaasti täytäntöön. Korkein hallinto-oikeus katsoi tämän vuoksi, että kunnalla tuli päätöstä tehdessään olla riittävät tiedot vesihuollon turvaamiseksi tarkoitetuista toimenpiteistä aiheutuvista kustannuksista. Sen arvioimiseksi, aiheutuiko toimenpiteistä vesihuoltolain 24 §:n 5 momentissa tarkoitettuja ylimääräisiä kustannuksia, kunnalla oli oltava tiedot myös niistä kustannuksista, jotka aiheutuisivat vesihuollon jatkamisesta toiminta-alueen alkuperäisen hyväksymispäätöksen mukaisesti. Kunnan tuli näiden tietojen pohjalta todeta toiminta-alueen supistamisesta päättäessään, aiheutuiko vesihuollon turvaamiseksi tehtävistä toimenpiteistä ennakolta arvioiden laitoksen asiakkaille vesihuoltolain 24 §:n 5 momentissa tarkoitettuja ylimääräisiä kustannuksia. Lautakunnan päätöksessä arviointia ei ollut tehty.

Lautakunnan päätöksestä ei myöskään käynyt ilmi, missä ajassa vesiosuuskunnan oli toteutettava toimenpiteet ja milloin osuuskunnalle vesihuoltolaitoksena kuuluvat velvoitteet jätevesihuollon osalta päättyivät. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että päätöksen tehokas toimeenpano ja sen noudattamisen valvonta edellyttivät, että vesiosuuskunnalle vesihuoltolaitoksena kuuluvien toimenpiteiden toteuttamiselle asetettiin määräaika. Määräaika oli lisäksi välttämätön sen osoittamiseksi, milloin vesiosuuskunnan velvollisuus huolehtia toiminta-alueen aiemman hyväksymispäätöksen mukaisesta jätevesivesihuollosta päättyi. Määräaika oli välttämätön myös asianosaisten kiinteistönomistajien oikeuksien toteuttamiseksi ja valvomiseksi.

Koska lautakunnan päätös oli edellä todettujen puutteiden vuoksi kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen, hallinto-oikeuden ja lautakunnan päätökset oli kumottava ja asia oli palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vesihuoltolaki 3, 6, 7, 8, 8 a, 9, 12 ja 25 §

Hallintolaki 11 §, 44 § 1 momentti 3 kohta ja 45 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 8.10.2019 nro 19/0247/1

Asian aikaisempi käsittely

X:n vesiosuuskunta on 27.2.2017 toimittanut Rovaniemen kaupungille hakemuksen, jossa se on ilmoittanut purkavansa osuuskunnan viemäriverkoston ja pyytänyt toiminta-alueensa lakkauttamista viemäriverkoston osalta.

Rovaniemen tekninen lautakunta on päätöksellään 29.8.2017 § 110 hyväksynyt X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen muutoksen.

Päätöksen mukaan toiminta-alue määrittää alueen, joka on saatettava vesiosuuskunnan vesijohtoverkoston piiriin. Toiminta-alue ei jatkossa käsitä viemäriverkostoa, vaan viemäriverkostopalvelut voidaan korvata esimerkiksi kiinteistökohtaisilla tai useampaa kiinteistöä palvelevilla käsittelyjärjestelmillä. Vesiosuuskunnan tulee turvata vesihuoltoverkostoon liitettyjen kiinteistöjen vesihuolto, mukaan lukien jätevesien käsittely, toiminta-alueen muutostilanteessa. Tämä koskee kaikkia osuuskuntaan sopimussuhteessa olevia kiinteistöjä.

Toiminta-alueen ja alueen ulkopuolella olevien kiinteistöjen jätevesien käsittely tulee hoitaa jätevesiasetuksen mukaisesti kiinteistökohtaisilla jätevesijärjestelmillä. Vesiosuuskunta siis hakemuksensa mukaisesti ei muuta sääntöjä eikä toimintatarkoitusta. Vain toimintatapa muuttuu jätevesien käsittelyssä niin, että ajastaan jälkeen jäänyt yhteinen viemäriverkosto korvataan kiinteistökohtaisilla jätevesijärjestelmillä. Osuuskunnan sääntömääräiset velvoitteet huolehtia jäsenistönsä talousveden häiriöttömästä saannista ja jätevesien asianmukaisesta käsittelystä eivät poistu. Viemäriverkosto on edelleen X:n vesiosuuskunnan omaisuutta, ja osuuskunta vastaa verkostosta ja sen mahdollisesti aiheuttamista vahingoista kustannuksellaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valitukset.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan vesihuoltolain 6 ja 7 §:n, 8 §:n 1 ja 2 momentin esitöineen, 8 a §:n esitöineen, 9 §:n esitöineen ja hallintolain 31 §:n 1 momentin sekä asiassa saadun selvityksen, perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuuleminen ja tiedottaminen

Kuten edeltä ilmenee, Rovaniemen kaupunki on tiedottanut vesiosuuskunnan hakemuksesta kaupungin ilmoitustaululla ja paikallisessa sanomalehdessä. Lisäksi alueen kiinteistönomistajille on lähetetty erikseen kuulemiskirje. Hallinto-oikeus katsoo, että alueen kiinteistönomistajia, mukaan lukien A Oy, on vesihuoltolain 8 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla tiedotettu ja kuultu vesiosuuskunnan toiminta-alueen muuttamisesta ennen asian ratkaisua. Yhtiöllä on ollut mahdollisuus tuossa yhteydessä esittää näkemyksensä muun muassa X:n vesiosuuskunnan hakemuksen johdosta. Mainitussa lainkohdassa ei ole edellytetty, että alueen kiinteistönomistajia olisi tullut kuulla jo hakemusta valmisteltaessa tai sitä edeltäneen vesihuoltojärjestelmän kehittämistyön aikana.

Teknisen lautakunnan päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä A Oy:n kuulemisen ja tiedottamisen puutteellisuuden osalta esittämillä perusteilla.

Päätöksen perusteena olleiden selvitysten riittävyys ja tietojen oikeellisuus

Teknisellä lautakunnalla on ollut asiaa ratkaistessaan käytettävissään X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen purkuhakemus viemäriverkoston osalta liitteineen. Hakemuksesta ja sen liitteistä on ilmennyt vesiosuuskunnan toimialueella olevien jäsenkiinteistöjen määrä ja se, että alueella on myös useita sellaisia kiinteistöjä, jotka eivät ole osuuskunnan jäseniä mutta jotka ovat osuuskunnan sopimusasiakkaita. Viimeksi mainittujen kiinteistöjen omistajat on lueteltu hakemuksessa. Hakemuksesta liitteineen on käynyt ilmi tutkitut jätevesiverkoston saneeraus- ja uusimisvaihtoehdot ja niiden arvioidut kustannukset. Lautakunnalla on ollut käytettävissään myös viranomaisten hakemuksen johdosta antamat lausunnot ja alueen kiinteistönomistajien esittämät mielipiteet. Ainakin C:n ja D:n esittämissä mielipiteissä on tuotu esille, että toiminta-alueen kiinteistöjen määrää koskeva tieto on ollut virheellinen ja että alueella on muitakin kuin osuuskunnan jäsenkiinteistöjä. Lautakunnalla on ollut niin ikään käytettävissään X:n vesiosuuskunnan antama vastine lausuntojen ja mielipiteiden johdosta.

Ottaen huomioon teknisellä lautakunnalla käytettävissä olleet selvitykset kokonaisuudessaan hallinto-oikeus katsoo, että lautakunnalla on ollut riittävät selvitykset ja tiedot sen arvioimiseksi, voidaanko vesiosuuskunnan hakemukseen suostua. Lautakunnalle esitettyjä tietoja ei voida pitää vesiosuuskunnan toimialueella olevien kiinteistöjen määrän, E:n kylän olosuhteiden, eri vaihtoehtojen vertailun tai kustannuslaskelmien taikka alueen maaperän ominaisuuksien osalta sillä tavoin virheellisinä tai siinä määrin puutteellisina, että lautakunnan päätöksen olisi katsottava syntyneen tämän johdosta virheellisessä järjestyksessä. Lautakunta on voinut perustaa päätöksensä sillä oleviin selvityksiin ja tietoihin, eikä lautakunnan päätöstä ole kumottava valittajien tältä osin esittämillä perusteilla.

Tekninen lautakunta on tehnyt päätöksensä toiminta-alueen muutoksesta vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaisesti X:n vesiosuuskunnan hakemuksesta. Osuuskunnan hallituksen allekirjoittamaan hakemukseen on liitetty muun muassa osuuskunnan varsinaisen kokouksen 6.11.2016 tekemä päätös koskien jätevesien tulevaa käsittelyä. Lautakunta on voinut pitää vesiosuuskunnan päätöksenteon lainmukaisuutta lähtökohtana, eikä sen tehtävänä ole ollut asiaa ratkaistessaan tarkemmin tutkia tuon päätöksentekomenettelyn lainmukaisuutta. Lautakunnan päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä tältäkään osin esitetyllä perusteella.

Päätöksen sisällöllinen lainmukaisuus

Tekninen lautakunta on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt, että X:n vesiosuuskunnan toiminta-alue lakkautetaan viemäriverkoston osalta. Hallinto-oikeus katsoo, että tältä osin kysymys on vesihuoltolain 8 a §:ssä tarkoitettuun vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamiseen rinnastuvasta toiminta-alueen sisäisen toiminnan muutoksesta (jäljempänä toiminnan muutos). Lautakunta on lisäksi päättänyt, että X:n vesiosuuskunnalla säilyy edelleen vastuu toiminta-alueellaan jätevesien asianmukaisesta käsittelystä, vaikka jätevesien käsittely tapahtuukin jatkossa kiinteistökohtaisesti. Tältä osin lautakunnan on katsottava mainitussa lainkohdassa edellytetyllä tavalla päättäneen siitä, miten jätevesihuolto järjestetään ja sen asianmukainen toiminta turvataan viemäriverkoston lakkaamisen jälkeen toiminta-alueella olevilla kiinteistöillä. Hallinto-oikeus katsoo, että päätös vesiosuuskunnalle jätevesihuollon järjestämisen osalta annettujen tehtävien osalta perustuu vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa kunnalle säädettyyn velvollisuuteen huolehtia vesihuollon palvelujen saatavuuden turvaamisesta ja lain 9 §:ssä säädettyyn mahdollisuuteen vahvistaa vesihuoltolaitokselle ne tehtävät, jotka kuuluvat sen huolehtimisvelvollisuuteen toiminta-alueellaan.

Kunnan harkintavaltaa kysymyksessä olevan kaltaisen toiminnan muutoksen osalta rajaavat vesihuoltolain 6, 7 ja 8 §. Lähtökohtaisesti kunta saa mainittujen säännösten rajoissa päättää toiminnan muutoksesta esimerkiksi viemäriverkoston lakkauttamisen osalta. Toiminnan muutoksen tulee kuitenkin perustua muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin objektiivisiin seikkoihin. Toiminnan muutos edellä kuvatulla tavalla voi tulla kysymykseen, jos olosuhteet ovat muuttuneet siten, että kunnalla ei ole enää vesihuoltolain 6 ja 7 §:n perusteella velvollisuutta järjestää jätevesihuoltoa vesihuoltolaitoksen ylläpitämän viemäriverkoston avulla eikä vesihuoltolaitoksella ole mahdollisuuksia huolehtia jätevesihuollosta vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaisesti taloudellisesti ja asianmukaisesti. Laitoksen palvelujen tarve ja toimintaedellytykset ovat voineet poistua esimerkiksi sen takia, että alueen asutus ja muut toiminnot ovat vähentyneet tai edelleen vähentymässä. Kysymyksessä olevan kaltaisen toiminnan muutoksen edellytysten arvioinnissa keskeistä on arvioida sitäkin, voidaanko alueen jätevesihuolto olemassa oleva yhdyskuntarakenne ja odotettavissa oleva yhdyskuntakehitys huomioon ottaen tyydyttävästi hoitaa kiinteistökohtaisin ratkaisuin.

Asiassa saadun selvityksen mukaan E:n kylän väkiluku on ollut ja tullee olemaan laskeva ja vakituinen asuminen on vähenemässä. Alueelle ei ole odotettavissa muutakaan merkittävää yhdyskuntakehitystä. X:n vesiosuuskunnan viemäriverkosto on vanhentunut eikä täytä nykyisiä lainsäädännön vaatimuksia. Jätevesihuollon järjestäminen viemäriverkoston avulla edellyttäisi viemäriverkoston saneeraamista. Näissä oloissa vesiosuuskunnan mahdollisuudet huolehtia jätevesihuollosta vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaisesti taloudellisesti ja asianmukaisesti olisivat todennäköisesti heikot eikä jätevesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävien vesihuollon maksujen kohtuullisuutta ja tasapuolisuutta voitaisi taata siinä tapauksessa, että vesiosuuskunnan edellytettäisiin saneeraavan ja edelleen ylläpitävän alueella viemäriverkostoa. Toisaalta alueen yhdyskuntarakenne ja odotettavissa oleva yhdyskuntakehitys huomioon ottaen jätevesien asianmukainen käsittely lakkautettavan viemäriverkoston alueella ei ehdottomasti edellytä keskitettyä viemäröintiä, vaan jätevesien käsittely voidaan tyydyttävästi hoitaa myös kiinteistökohtaisin ratkaisuin.

Edellä todetut seikat huomioon ottaen tekninen lautakunta on voinut katsoa, että vesihuoltolaissa säädetyt edellytykset X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen toiminnan muutokselle viemäriverkoston lakkauttamisen osalta ovat olemassa. Tekninen lautakunta ei hakemuksen tältä osin hyväksyessään ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin.

X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen asutus ja muu yhdyskuntarakenne ovat kuitenkin sen tasoiset, ettei alueen jätevesihuoltoa voida jättää yksin kiinteistökohtaisesti sopimuksenvaraisesti järjestettäväksi. Alueen jätevesihuollon toimivuuden turvaaminen edellyttää sitä, että X:n vesiosuuskunta hakemuksessaan ja lisäselvityksessään esittämällään tavalla edelleenkin vastaa toiminta-alueellaan jätevesien asianmukaisesta käsittelystä ja muun muassa kiinteistökohtaisten jätevesijärjestelmien huollosta ja korjauksista. Teknisen lautakunnan on siten päättäessään toiminnan muutoksesta viemäriverkoston lakkauttamisen osalta tullut vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin ja 9 §:n säännökset huomioon ottaen vahvistaa vesiosuuskunnan huolehtimisvelvollisuuteen kuuluvaksi jätevesien asiamukaisesta käsittelystä vastaamisen.

Teknisen lautakunnan arvioitavana on ollut se, täyttyvätkö vesihuoltolaissa säädetyt edellytykset toiminnan muutokselle ja jätevesihuoltoon liittyvien tehtävien antamiselle vesiosuuskunnalle. Tässä arvioinnissa A Oy:n valituksessa mainituilla yhtiön ja Rovaniemen kaupungin välisellä kauppakirjalla tai muilla sopimuksilla ei ole ollut ratkaisevaa merkitystä, eikä valituksenalainen päätös ole lainvastainen sillä perusteella, ettei lautakunta olisi asiaa ratkaistessaan riittävästi ottanut huomioon noita sopimuksia.

Johtopäätös

Teknisen lautakunnan päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun lautakunnan päätökseen ei kunnallisvalituksin voida hakea muutosta sen tarkoituksenmukaisuutta koskevilla perusteilla, päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Renne Pulkkinen ja Anna-Leena Kiviniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Rovaniemen teknisen lautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

A Oy:tä ei ole asian käsittelyn yhteydessä kuultu lainsäädännön edellyttämällä tavalla.

Päätöksessä on korostetusti tuotu esille kunnan harkintavalta. Tällä perusteella on vesihuoltolain säännösten rajoissa tässä asiassa voitu päättää viemäriverkoston lakkauttamisesta ilmoitusmenettelyllä, ilman korvaavaa jätevesijärjestelmää. Kunnan tulee kuitenkin ottaa vastuu päätöksen seurauksista, varsinkin kun päätöksellä on vaikutusta pitkälle tulevaisuuteen.

Vesihuoltolain mukaan tehdessään päätöksen vesihuoltolaitoksen toiminnan supistamisesta kunnan on samalla päätettävä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoon liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät toiminta-alueen ulkopuolelle. Viemäriverkoston sulkeminen merkitsee sitä, että A Oy:n Rovaniemen kaupungilta ostama 12 hehtaarin maa-alue muuttuu pienpuhdistamoilla ympäröidyksi imeytyskentäksi. Suunnitelmassa ei ole huomioitu lainkaan ympäristönäkökohtia eikä myöskään maisemaan aiheutuvia rakenteellisia muutoksia. Osalla alueen muista kiinteistöistä ei ole tilaa rakentaa pienpuhdistamoja. Muutoinkin tiiviisti rakennetun kylätaajaman pienetkin viheralueet jouduttaisiin hävittämään pienpuhdistamojen tieltä.

Osuuskunnan hakemuksessa esitetyt tiedot ovat harhaanjohtavia. X:n vesiosuuskunta ei ole huomioinut osuuskunnan sopimusasiakkaiden kiinteistöjen tarpeita. A Oy on lisännyt vesihuoltopalveluiden tarvetta alueella huomattavasti. Kyläalueen asukasmäärä on kasvanut. Näin ollen toiminta-alueen muutos ei ole perusteltu.

Jätevesiverkoston kunnostaminen ja liittäminen joen toisella puolella sijaitsevaan puhdistuslaitokseen mahdollistaisi pysyvän ja ympäristön kannalta kestävän ratkaisun 46 kiinteistölle kohtuullisin kustannuksin.

Päätöksessä todetaan, ettei X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueella tarvita yhteistä viemäröintiä, vaan jätevesien käsittely voidaan tyydyttävästi hoitaa kiinteistökohtaisin ratkaisuin. Tämä on lyhytnäköinen ja kestämätön ratkaisu. Pienpuhdistamojen toimintavarmuudesta on valmistunut lukuisia tutkimuksia, eivätkä ne puolla pienpuhdistamojen laajamittaista lisäämistä tiiviisti asutuilla taajama-alueilla, varsinkaan jos alueella on sellaista elinkeinotoimintaa, joka edellyttää järjestelmien keskeytyksetöntä ja ympärivuotista toimintaa.

Tekninen lautakunta ei ole ottanut riittävästi huomioon kunnalle säädettyä velvollisuutta huolehtia vesihuollon palveluiden turvaamisesta kaikissa olosuhteissa ja kaikille, myös X:n vesiosuuskuntaan kuulumattomille kiinteistöille ja yrityksille.

Asunto-osakeyhtiö B asiakumppaneineen on pyytänyt lupaa valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittajat ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Rovaniemen teknisen lautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Rovaniemen maalaiskunnan kunnanvaltuusto on vahvistanut vesiosuuskunnan toiminta-alueen vuonna 2004. X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen olosuhteissa ei ole tapahtunut oleellista negatiivista muutosta vahvistamisen jälkeen. Esimerkiksi rivitalon kahdeksan asunnon käyttöaste vakituisena asuntona on lisääntynyt. Usean kiinteistön omistaja on vaihtunut. Kahdella kiinteistöllä on uudisrakennuksia.

Kiinteistökohtaiset jätevesijärjestelmät tulevat toiminta-alueen kiinteistöille kokonaistaloudellisesti selvästi kalliimmiksi kuin viemäriratkaisu. X:n vesiosuuskunnan toiminta-alue sijaitsee suurelta osin niemellä, jolloin monilta kiinteistöiltä matkaa vesirajaan on alle 100 metriä.

Alueen maaperässä on savea ja savisilttiä, jotka eivät maa-aineksina sovellu imeytyskentän rakentamiseen. Jätevesien jäämät jäävät maaperään. Kiinteistöt ovat pieniä. Maaperää ei ole tutkittu, jotta voitaisiin todeta, että imeytyskenttä on hyväksyttävä ratkaisu. Tekninen lautakunta ei ole myöskään ottanut huomioon viemäriratkaisun ympäristöystävällisyyttä kiinteistökohtaisiin jätevesijärjestelmiin verrattuna.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon, jossa se on todennut, että teknisellä lautakunnalla käytettävissä olleet selvitykset kokonaisuudessaan huomioon ottaen lautakunta on voinut katsoa, että vesihuoltoa koskevassa lainsäädännössä säädetyt edellytykset X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen toiminnan muutokselle viemäriverkoston lakkauttamisen osalta ovat olemassa.

Rovaniemen elinvoimalautakunta nykyisin toimivaltaisena vesihuoltolain mukaisista kunnan tehtävistä vastaavana lautakuntana on antanut vastineen, jossa on esitetty valitusten hylkäämistä ja todettu muun ohella seuraavaa:

Asian käsittelyssä ei ole tapahtunut kuulemisvirhettä. X:n vesiosuuskunnan toimintaedellytyksiä viemäriverkoston ylläpitämiseksi ja saneeraamiseksi on selvitetty. Toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. X:n vesiosuuskunta on hakemuksessaan ja lisäselvityksessään kuvannut toimintaedellytyksiään toiminta-alueella. Toiminta-alueen tilannetta on avattu myös teknisen lautakunnan päätöksessä. X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen olosuhteiden vuoksi yhteisviemäröinnistä on päätetty perustellusti luopua siirtymällä kiinteistökohtaisiin jätevesijärjestelmiin. Ympäristönsuojeluviranomaisen lausunto puoltaa ratkaisua.

Kiinteistökohtaiset jätevesijärjestelmät eivät kuormita taloudellisesti vesiosuuskuntaa tilanteessa, jossa nykyisten kiinteistöjen käytöstä luovutaan. Myös jäteveden käsittely- ja ylläpitokustannukset pienenevät, kun kiinteistöillä ei enää muodostu jätevesiä. Viemäriverkoston saneeraus sekä sen yhdistäminen Pirttikosken jätevedenpuhdistamoon johtaisi siihen, että verkoston ylläpito kävisi entistä vaikeammaksi nykyisten kiinteistöjen käytön vähentyessä tai niiden käytöstä luovuttaessa.

Kunnassa on vireillä X:n vesiosuuskunnan alueelta yhdeksän hakemusta kiinteistökohtaisten jätevesijärjestelmien rakentamiseksi. F:n kappelin kiinteistölle on jo saatu lupa kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentamiseen. Vuonna 2018 on myönnetty rakennuslupa yhdelle uudelle asuinrakennukselle, joka liitettäisiin X:n vesiosuuskunnan viemäriverkostoon.

X:n vesiosuuskunta on antanut vastineen.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Asunto-osakeyhtiö B asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Rovaniemen teknisen lautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan Rovaniemen elinvoimalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on arvioitavana, onko Rovaniemen teknisen lautakunnan päätös (29.8.2017 § 110), jolla on päätetty X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen muutoksesta, kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

2. Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Vesihuoltolain 6 §:n 1 momentin mukaan kiinteistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistönsä vesihuollosta sen mukaan kuin mainitussa laissa ja muussa laissa säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Pykälän 3 momentin mukaan ennen 2 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ryhtymistä kunnan on varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on tiedotettava riittävässä laajuudessa sekä varattava valvontaviranomaisille mahdollisuus antaa lausunto ja alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että:

1) vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti; ja

2) vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi.

Pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen jätevesiviemäriverkoston piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaava aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

Pykälän 4 momentin mukaan toiminta-alue, sillä sijaitsevat taajamat sekä vesijohtoverkoston ja jätevesiviemäriverkoston piiriin saatettavat alueet esitetään kartalla, jonka on oltava yleisesti saatavilla tietoverkossa. Toiminta-alueen hyväksymisestä on tiedotettava riittävässä laajuudessa.

Vesihuoltolain 8 a §:n mukaan tehdessään päätöksen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisesta kunnan on samalla päätettävä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoihin liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät toiminta-alueen ulkopuolelle.

Vesihuoltolain 9 §:n mukaan vesihuoltolaitos huolehtii toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti 8 §:ssä tarkoitetun toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti.

Vesihuoltolain 24 §:n 5 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 ja 3 momentissa säädetään, vesihuoltolaitos voi irtisanoa 21 §:ssä tarkoitetun sopimuksen verkostoon liittämisestä ja laitoksen palvelujen toimittamisesta ja käyttämisestä myös silloin, kun asiakkaan kiinteistö jää laitoksen toiminta-alueen supistamisen takia toiminta-alueen ulkopuolelle. Irtisanomisen edellytyksenä on, että vesihuoltolaitos tai kunta turvaa kiinteistön vesihuollon siten, että asiakkaalle ei aiheudu tästä ylimääräisiä kustannuksia.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi vesihuoltolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 218/2013 vp) todetaan 8 a §:n kohdalla (vesihuollon turvaaminen toiminta-aluetta supistettaessa) muun ohella seuraavaa:

”Vesihuoltolaitoksen verkostoon liitettyjen kiinteistöjen vesihuollon turvaaminen olisi edellytyksenä sille, että päätös toiminta-alueen supistamisesta voitaisiin tehdä. (---) Kiinteistön vesihuolto voitaisiin turvata supistamisen jälkeen kiinteistökohtaisin tai useamman kiinteistön yhteisin järjestelyin. Kiinteistön omistajan tai haltijan ja vesihuoltolaitoksen kesken olisi myös mahdollista sopia laitoksen palvelujen toimittamisesta, vaikka kiinteistö jäisikin toiminta-alueen ulkopuolelle asutuksen kokonaismäärän vähetessä. Vesihuollon turvaamisen vähimmäisvaatimuksina olisivat, että kiinteistöllä käytettävissä oleva talousvesi täyttäisi terveydensuojelulainsäädännön mukaiset laatuvaatimukset ja että jätevesihuolto kyettäisiin järjestämään talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annetussa asetuksessa tarkoitetulla tavalla.”

Mainitussa hallituksen esityksessä (HE 218/2013 vp) todetaan 24 §:n kohdalla (sopimuksen irtisanominen) muun ohella seuraavaa:

”Kiinteistön vesihuoltoa turvattaessa vesihuollon saatavuuden ja laadun tulisi säilyä hyvinä. Vesihuoltolaitoksen verkostopalvelut voitaisiin korvata esimerkiksi kiinteistökohtaisilla vesihuoltoratkaisuilla rakentamalla kiinteistölle lainsäädännössä asetetut vaatimukset täyttävä kaivo ja jätevesien käsittelyjärjestelmä. Kysymykseen voisivat tulla myös muunlaiset yhtä tai useampaa kiinteistöä palvelevat vesihuoltoratkaisut.

Vesihuoltolaitoksen asiakkaalle ei saisi aiheutua ylimääräisiä kustannuksia vesihuollon turvaamisesta. Vesihuoltolaitteiston rakentamisesta ja käyttöönotosta ei tulisi aiheutua asiakkaalle kustannuksia. Myöskään asiakkaan kannettaviksi jäävät laitteiston käyttökustannukset eivät saisi olla tasoltaan olennaisesti vesihuoltolaitoksen palveluista perittäviä maksuja korkeampia.

Vesihuoltolaitoksen tai kunnan tulisi turvata kiinteistön vesihuolto ja vastata tästä aiheutuvista rakentamis- ja käyttöönottokustannuksista. Kunta vastaisi vesihuollon turvaamisesta, jos sillä olisi edelleen velvollisuus järjestää kiinteistön vesihuolto 6 §:n 2 momentin perusteella. Jos kunnalla ei enää olisi järjestämisvelvollisuutta, tulisi vesihuoltolaitoksen turvata kiinteistön vesihuolto. Kunta määrittäisi toiminta-alueen supistamispäätöksen yhteydessä ehdotetussa 8 a §:ssä tarkoitetulla tavalla, miten supistettavalla alueella sijaitsevien kiinteistöjen vesihuollon saatavuus turvataan.”

Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

3. Oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:7 oli kysymys vesihuoltolaitokselle vahvistetun toiminta-alueen supistamisesta. Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesihuoltolaissa ei säädetä perusteista, joilla toiminta-aluetta voidaan muuttaa. Kunnan harkintavaltaa toiminta-aluetta muutettaessa rajasivat kuitenkin vesihuoltolain 6, 7 ja 8 §. Toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on myös pidettävä tärkeänä. Toiminta-alueen muuttamisen toiminta-aluetta supistamalla tuli perustua muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voitiin osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä.

Asiassa ei ollut selvitystä muun ohella siitä, että alueella olisi tapahtunut tai tapahtumassa toiminta-alueen hyväksymisen jälkeen sellaisia olosuhteiden muutoksia asumisessa, maankäytössä tai muutoinkaan vesihuoltopalveluiden tarpeessa, joiden takia toiminta-alueen supistaminen olisi ollut perusteltua. Asiassa ei ollut esitetty muutakaan selvitystä, joka olisi osoittanut vesiosuuskunnan toiminta-alueen hyväksymistä koskeneen kaupunginvaltuuston päätöksen perusteiden olleen virheellisiä. Tämän vuoksi valtuuston päätös, jolla oli supistettu vesiosuuskunnan toiminta-aluetta, oli kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

4. Asiassa saatu selvitys

X:n vesiosuuskunnan toiminta-alue sijaitsee niemellä Kemijoen rannalla. Vesiosuuskunta on perustettu vuonna 1958, ja vesi- ja viemäriverkosto on rakennettu samoihin aikoihin. Jätevesien puhdistusjärjestelmänä on ollut jätevesien sakokaivokäsittely, minkä jälkeen jätevedet on johdettu Kemijokeen.

Rovaniemen maalaiskunnan kunnanvaltuusto on hyväksynyt X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen 20.9.2004.

X:n vesiosuuskunta on päättänyt, että se purkaa huonokuntoisen jätevesiviemärin toiminta-alueeltaan. Osuuskunta on 27.2.2017 toimittanut silloiselle Rovaniemen tekniselle lautakunnalle hakemuksen, jolla sen on katsottava hakeneen toiminta-alueensa lakkauttamista viemäriverkoston osalta.

Hakemuksen mukaan X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueella asuu vakituisesti 49 henkilöä. Toiminta-alueella on 36 niin sanottua jäsenkiinteistöä, joiden omistajat ovat paitsi X:n vesiosuuskunnan asiakkaita myös vesiosuuskunnan jäseniä. Näistä kiinteistöistä kuudessa ei ole asukkaita, yhdeksän on vapaa-ajan asuntoja ja kaksikymmentäyksi on vakituisesti asuttuja yhden tai kahden hengen talouksia. Kuudellatoista kiinteistöllä on kiinteistökohtainen jätevesien käsittelyjärjestelmä.

Edellä sanottujen asiakkaiden lisäksi vesiosuuskunnalla on hakemuksen mukaan asiakkaina viisi yhteisöä, joiden kiinteistöt on liitetty vesiosuuskunnan jätevesiviemäriin. Nämä yhteisöt ovat A Oy, G Ky, H ry, asunto-osakeyhtiö B ja Rovaniemen seurakunta. Näistä Rovaniemen seurakunta on rakennuttanut kiinteistölleen imeytyskentän vuonna 2017.

Hakemuksen mukaan X:n vesiosuuskunnan viemäriverkosto on vanhentunut. Jätevesihuollon järjestäminen edellyttäisi viemäriverkoston kunnostamista niin, että jätevedet voitaisiin johtaa noin yhden kilometrin etäisyydellä sijaitsevaan Napapiirin Energia ja Vesi Oy:n viemäriverkostoon ja sitä kautta yhtiön jätevedenpuhdistamolle. Hankkeen kustannuksiksi Lapin Yhdyskuntatekniikka Ky on vuonna 2015 arvioinut 195 000 euroa.

Hakemuksen mukaan X:n vesiosuuskunta rakennuttaa toiminta-alueella sijaitseville osuuskunnan jäsenkiinteistöille kiinteistökohtaiset jätevesien käsittelyjärjestelmät sekä hoitaa kenttien huollon ja korjaukset vastaisuudessa. Osuuskunta sulkee viemäriputket sitten, kun kiinteistökohtaiset järjestelmät on rakennettu.

Rovaniemen kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen on lausunnossaan tekniselle lautakunnalle 31.5.2017 todennut, että E:n kylän väkiluku on laskeva ja että rakennusten käyttötarkoitus on useassa tapauksessa muuttumassa vapaa-ajan asumisen suuntaan, jolloin myös vedenkulutus on laskevaa. Siirtyminen nykyisestä ympäristönsuojelun kannalta toimimattomasta yhteisviemäröinnistä kiinteistökohtaiseen maaperäkäsittelyyn edistää alueen ympäristönsuojelun tilaa.

Rovaniemen tekninen lautakunta on valituksenalaisella päätöksellään 29.8.2017 § 110 hyväksynyt X:n vesiosuuskunnan hakemuksen toiminta-alueen muutoksen osalta. Päätöksen mukaan toiminta-alue ei jatkossa käsitä viemäriverkostoa, vaan viemäriverkostopalvelut voidaan korvata esimerkiksi kiinteistökohtaisilla tai useampaa kiinteistöä palvelevilla käsittelyjärjestelmillä. Päätöksen mukaan vesiosuuskunnan tulee turvata vesihuoltoverkostoon liitettyjen kiinteistöjen vesihuolto, mukaan lukien jätevesien käsittely, toiminta-alueen muutostilanteessa. Tämä koskee kaikkia osuuskuntaan sopimussuhteessa olevia kiinteistöjä. Toiminta-alueen ja alueen ulkopuolella olevien kiinteistöjen jätevesien käsittely tulee hoitaa jätevesiasetuksen mukaisesti kiinteistökohtaisilla jätevesijärjestelmillä. Päätöksessä todetaan lisäksi, että osuuskunnan sääntömääräiset velvoitteet huolehtia jäsenistönsä talousveden häiriöttömästä saannista ja jätevesien asianmukaisesta käsittelystä eivät poistu.

Rovaniemen tekninen lautakunta on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että sen käsityksen mukaan X:n vesiosuuskunta ei ole hakenut toiminta-alueen supistamista viemäriverkoston osalta, vaan vastaa edelleen jätevesien käsittelystä toiminta-alueellaan. Hallinto-oikeus on hylännyt valitukset ja katsonut lautakunnan päättäneen, että X:n vesiosuuskunnalla säilyy edelleen vastuu toiminta-alueellaan jätevesien asianmukaisesta käsittelystä. Hallinto-oikeus on myös katsonut, että päätös vesiosuuskunnalle jätevesihuollon järjestämisen osalta annettujen tehtävien osalta perustuu vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa kunnalle säädettyyn velvollisuuteen huolehtia vesihuollon palvelujen saatavuuden turvaamisesta ja lain 9 §:ssä säädettyyn mahdollisuuteen vahvistaa vesihuoltolaitokselle ne tehtävät, jotka kuuluvat sen huolehtimisvelvollisuuteen toiminta-alueellaan.

5. Oikeudellinen arviointi

5.1 Oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

Vesihuoltolain mukainen vesihuoltolaitos huolehtii yhdyskunnan vesihuollosta kunnan hyväksymällä toiminta-alueella.

Vesihuoltolain 3, 7, 8 ja 12 §:n säännökset koskevat kiinteistön liittämistä jätevesiverkostoon, eikä vesihuoltolakiin sisälly säännöksiä siitä, että vesihuoltolaitos voisi vastata asiakkaiden kiinteistöillä sijaitsevien kiinteistökohtaisten jätevesijärjestelmien käytöstä ja toiminnasta. Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun vuoksi, että vesihuoltolain mukainen vesihuoltolaitos voi huolehtia jätevesihuollosta ainoastaan liittämällä kiinteistöt jätevesiviemäriverkostoonsa. Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että vesihuoltolain mukaisessa asiassa ei käsitellä osuuskunnan sääntöjen mukaisia velvoitteita suhteessa jäsenistöönsä.

Vesihuoltolain 8 §:ssä säädetään paitsi toiminta-alueen hyväksymisestä myös hyväksymispäätöksen muuttamisesta ja lain 8 a §:ssä toiminta-alueen supistamisesta. Toiminta-alueen muuttamista koskevassa päätöksessä on myös noudatettava, mitä lain 8 §:n 3 momentissa säädetään alueen eri osien saattamisesta verkostojen piiriin. Lain 8 a §:n mukaan supistamistilanteessa on lisäksi päätettävä siitä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoihin liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät päätöksen jälkeen toiminta-alueen ulkopuolelle. Vesihuoltolaissa ei ole tarkempia säännöksiä siitä, millaisia selvityksiä on esitettävä toiminta-aluetta muutettaessa tai supistettaessa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toiminta-alueen supistamista koskevassa päätöksessä on sovellettava soveltuvin osin myös toiminta-alueen hyväksymistä ja muuttamista koskevia säännöksiä. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen muuttamista tai supistamista koskevassa päätöksessä on edellä todetun lisäksi otettava huomioon, että vesihuoltolaitoksen toiminta on järjestetty lain 6 ja 7 §:n säännösten mukaisesti. Lisäksi päätöksiä tehtäessä on otettava huomioon, mitä lain 24 §:n 5 momentissa säädetään vesihuoltolaitoksen ja asiakkaan sopimuksen irtisanomisen edellytyksistä.

Päättäessään X:n vesiosuuskunnan hakemuksesta lautakunnan on tullut soveltaa asiassa vesihuoltolain 8 ja 8 a §:ää ja ottaa huomioon päätöksessään mainittujen pykälien lisäksi, mitä lain 6 ja 7 §:ssä säädetään. Lisäksi vesihuoltolain 24 §:n 5 momentin mukaan vesihuoltolaitoksen ja sen asiakkaan sopimuksen irtisanomisen edellytyksenä on toiminta-aluetta supistettaessa, että vesihuoltolaitos tai kunta turvaa kiinteistön vesihuollon siten, että asiakkaalle ei aiheudu tästä ylimääräisiä kustannuksia.

5.2 X:n vesiosuuskunnan hakemus ja teknisen lautakunnan päätöksen oikeudellinen luonne

Vesihuoltolain mukaisena vesihuoltolaitoksena toimivan X:n vesiosuuskunnan velvollisuutena on huolehtia toiminta-alueellaan vesihuoltolain ja Rovaniemen maalaiskunnan 20.9.2004 tekemän toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti talousvesihuollosta eli veden johtamisesta, käsittelystä ja toimittamisesta talousvetenä käytettäväksi sekä jätevesihuollosta eli jätevesien poisjohtamisesta ja käsittelystä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että X:n vesiosuuskunnan 27.2.2017 tekniselle lautakunnalle toimittama hakemus on sanamuodoiltaan tulkinnanvarainen. Edellä kohdassa 4 selostettu asian tausta ja hakemuksen sisältö huomioon ottaen vesiosuuskunnan on katsottava hakeneen 20.9.2004 tehdyn toiminta-alueen hyväksymispäätöksen muuttamista siten, että vesiosuuskunnan velvollisuus huolehtia vesihuoltolaitoksena jätevesihuollosta lakkaa.

Tekninen lautakunta on päätöksellään hyväksynyt X:n vesiosuuskunnan hakemuksen. Vaikka päätös on sanamuodoiltaan tulkinnanvarainen, korkein hallinto-oikeus katsoo, että lautakunta on ratkaissut asian vesiosuuskunnan hakemuksen mukaisesti ja päättänyt muuttaa Rovaniemen maalaiskunnan 20.9.2004 tekemää vesiosuuskunnan toiminta-alueen hyväksymispäätöstä siten, ettei vesiosuuskunnalla ole enää velvollisuutta huolehtia jätevesihuollosta. Tekninen lautakunta on siten päättänyt X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen lakkauttamisesta jätevesihuollon osalta eli toiminta-alueen supistamisesta vesihuoltolaissa tarkoitetulla tavalla. Päätöksen tulkinnanvaraisesta sanamuodosta huolimatta lautakunta ei ole tehnyt eikä ole voinutkaan tehdä päätöstä siitä, että vesiosuuskunnan velvollisuutena olisi vesihuoltolain mukaisena vesihuoltolaitoksena korvata nykyiset viemäriverkostopalvelut kiinteistökohtaisilla jätevesien käsittelyjärjestelmillä ja vastata tällaisten järjestelmien kunnossapidosta.

Lautakunnan on tullut vesihuoltolain mukaisesti päättää X:n vesiosuuskunnan velvollisuuksista laissa tarkoitettuna vesihuoltolaitoksena. Päätöksessä ei sen sijaan voida vesihuoltolain nojalla antaa määräyksiä siitä, mitkä X:n vesiosuuskunnan sääntöjen mukaiset velvollisuudet ovat suhteessa osuuskunnan jäseniin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lautakunnan olisi tullut päätöksessään yksilöidä vuoden 2004 toiminta-aluetta koskeva päätös ja tehdä muutos kyseiseen päätökseen.

5.3 Toiminta-aluepäätöksen muuttamisen edellytykset

Kunnan päätöksen vesihuoltolain 8 §:n mukaisesta toiminta-alueen hyväksymisestä tai muuttamisesta tulee sisältää toiminta-alueen maantieteellisen rajauksen lisäksi ratkaisu niistä seikoista, jotka ovat tarpeen vesihuoltolaitoksen toiminnan järjestämiseksi lain 8 §:n mukaisesti. Kunnan harkintavaltaa päätöksenteossa rajaavat myös lain 6 ja 7 §.

Lähtökohtana toiminta-alueen supistamista koskevassa päätöksessä on pidettävä, että olosuhteissa on tapahtunut jokin muutos aiempaan toiminta-alueen hyväksymistä koskevaan päätökseen. Muutos voi liittyä palveluiden tarpeen huomattavaan pienenemiseen aiempaan nähden, mutta myös muutoin vesihuoltolaitoksen toimintaedellytysten heikentymiseen.

Vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi. Molempien edellytysten on täytyttävä, jotta kunta voi päättää toiminta-alueen hyväksymisestä. Vastaavasti kunta voi muuttaa toiminta-alueen hyväksymispäätöstä, jos jompikumpi edellytyksistä ei enää myöhemmin täyty.

Saadun selvityksen mukaan vakituisten asukkaiden määrä X:n vesiosuuskunnan toiminta-alueella on vähentynyt ja oletettavasti edelleen vähenee. Toiminta-alue on verraten pieni. Toiminta-alueella sijaitsevista niin sanotuista jäsenkiinteistöistä asuttuja on 30, ja näistä 16:lla on kiinteistökohtaiset jätevesien käsittelyjärjestelmät. Vesiosuuskunnan muina asiakkaina on viisi yhteisöä, joista yhdellä on kiinteistökohtainen järjestelmä.

Saadun selvityksen mukaan X:n vesiosuuskunnan viemäriverkosto on huonokuntoinen. Nykyisestä järjestelmästä aiheutuu vuotoja, eikä jätevesien johtaminen sakokaivokäsittelyn jälkeen Kemijokeen ole muutoinkaan ympäristönsuojelun kannalta hyväksyttävää. Jätevesihuollon asianmukainen järjestäminen edellyttäisi viemäriverkoston kunnostamista ja verkoston liittämistä toiseen viemäriverkostoon. Tästä aiheutuvien kustannusten määräksi on vuonna 2015 arvioitu 195 000 euroa.

Vesiosuuskunta ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä taloudellisesta tilanteestaan. Vesiosuuskunta ei ole myöskään esittänyt laskelmaa siitä, miten viemäriverkoston kunnostus rahoitus- ja käyttökustannuksineen vaikuttaisi vesiosuuskunnan asiakkailta perittäviin maksuihin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, ettei teknisen lautakunnan päätöksessä ole riittävästi arvioitu viemäriverkoston kunnostamisesta ja jätevesien asianmukaisesta käsittelystä aiheutuvia kustannuksia eikä niiden vaikutusta vesihuollosta perittäviin maksuihin. Päätöksessä ei siten ole voitu myöskään arvioida, kykenisikö X:n vesiosuuskunta vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaisesti huolehtimaan vastuullaan olevasta jätevesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja myös siten, että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät maksut muodostuvat kohtuullisiksi. Lautakunnan päätös on tältä osin puutteellinen.

5.4 Toiminta-alueen supistamisen erityiset edellytykset

Lautakunnan päätöksen mukaan X:n vesiosuuskunnan tulee turvata vesihuoltoverkostoon liitettyjen kiinteistöjen vesihuolto, mukaan lukien jätevesien käsittely, toiminta-alueen muutostilanteessa. Päätöksen mukaan tämä koskee kaikkia osuuskuntaan sopimussuhteessa olevia kiinteistöjä. Päätöksen perusteluissa sen sijaan todetaan, että osuuskunta rakentaa jäsenilleen keskitetysti kiinteistökohtaisen jäteveden käsittelyn imeytyskentän tai suodatuskentän ja että kiinteistökohtaisten ratkaisujen valmistuttua yhteisviemäröintiputki suljetaan.

Lautakunnan päätöksestä tai sen perusteluista ei käy ilmi, miten jätevesihuolto turvataan niillä X:n vesiosuuskunnan viemäriverkostoon liitetyillä kiinteistöillä, joiden omistajat eivät ole osuuskunnan jäseniä. Lautakunnan päätös ja päätöksen perustelut ovat tältä osin ristiriitaiset ja puutteelliset.

Toiminta-alueen lakkauttaminen jätevesihuollon osalta edellyttää, että X:n vesiosuuskunta irtisanoo asiakkaidensa kanssa tehdyt jätevesihuoltoa koskevat sopimukset. Vesihuoltolain 24 §:n 5 momentin mukaan irtisanomisen edellytyksenä on, että vesihuoltolaitos tai kunta turvaa kiinteistön vesihuollon siten, että asiakkaalle ei aiheudu tästä ylimääräisiä kustannuksia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesihuoltolain mukainen sopimus kiinteistön liittämisestä vesihuoltolaitoksen verkostoon ja laitoksen palvelujen toimittamisesta ja käyttämisestä on yksityisoikeudellinen sopimus. Kunnalla ei ole vesihuoltolain mukaan toimivaltaa vaikuttaa sopimuksen sisältöön eikä valvoa sopimuksen noudattamista. Vesihuoltolaitoksen ja asiakkaan väliset erimielisyydet sopimuksen sisällöstä ja noudattamisesta ratkaistaan siviilioikeudellisena riita-asiana yleisessä tuomioistuimessa.

Vesihuoltolain 24 §:n 5 momentissa säädetyn sopimusten irtisanomisehdon toteutuminen on välttämätön edellytys, jotta lain 8 a §:ssä tarkoitettu kunnan päätös voidaan panna tehokkaasti täytäntöön. Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, että kunnalla on päätöstä tehdessään oltava riittävät tiedot vesihuollon turvaamiseksi tarkoitetuista toimenpiteistä aiheutuvista kustannuksista. Sen arvioimiseksi, aiheutuuko toimenpiteistä vesihuoltolain 24 §:n 5 momentissa tarkoitettuja ylimääräisiä kustannuksia, kunnalla on oltava tiedot myös niistä kustannuksista, jotka aiheutuisivat vesihuollon jatkamisesta toiminta-alueen alkuperäisen hyväksymispäätöksen mukaisesti. Kunnan tulee näiden tietojen pohjalta todeta toiminta-alueen supistamisesta päättäessään, aiheutuuko vesihuollon turvaamiseksi tehtävistä toimenpiteistä ennakolta arvioiden laitoksen asiakkaille vesihuoltolain 24 §:n 5 momentissa tarkoitettuja ylimääräisiä kustannuksia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei teknisen lautakunnan päätöksessä ole edellä sanotulla tavalla riittävästi arvioitu vesihuollon turvaamisesta X:n vesiosuuskunnan asiakkaille aiheutuvia kustannuksia. Lautakunnan päätös on siksi myös tältä osin puutteellinen.

Sen lisäksi, mitä edellä on todettu päätöksen puutteellisuudesta muiden kuin vesiosuuskunnan niin sanottujen jäsenkiinteistöjen osalta, lautakunnan päätöksestä ei käy hallintolaissa edellytetyllä tavalla riittävän yksilöidysti ilmi, mihin toimenpiteisiin X:n vesiosuuskunta on velvoitettu jätevesihuollon turvaamiseksi lakkautettavalla toiminta-alueella sijaitsevilla kiinteistöillä. Sanottu koskee erityisesti vesiosuuskunnan jätevesiverkostoon liittyneitä asiakkaita, jotka eivät ole vesiosuuskunnan jäseniä ja joiden kiinteistöillä ei ole kiinteistökohtaista jätevesien käsittelyjärjestelmää.

Lautakunnan päätöksestä ei myöskään käy ilmi, missä ajassa vesiosuuskunnan on toteutettava toimenpiteet ja milloin osuuskunnalle vesihuoltolaitoksena kuuluvat velvoitteet jätevesihuollon osalta päättyvät. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että päätöksen tehokas toimeenpano ja sen noudattamisen valvonta edellyttävät, että vesiosuuskunnalle vesihuoltolaitoksena kuuluvien toimenpiteiden toteuttamiselle asetetaan määräaika. Määräaika on lisäksi välttämätön sen osoittamiseksi, milloin vesiosuuskunnan velvollisuus huolehtia toiminta-alueen aiemman hyväksymispäätöksen mukaisesta jätevesihuollosta päättyy. Määräaika on välttämätön myös asianosaisten kiinteistönomistajien oikeuksien toteuttamiseksi ja valvomiseksi. Lautakunnan päätös on siten myös edellä sanotulla tavalla puutteellinen.

6. Lopputulos

Teknisen lautakunnan päätös on edellä todettujen puutteiden vuoksi kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden ja teknisen lautakunnan päätökset on tämän vuoksi kumottava ja asia on palautettava Rovaniemen elinvoimalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.