29.6.2020

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 23.9.2019 nro 19/0426/3

Asian aikaisempi käsittely

Seinäjoen lupa-asiainlautakunta on 22.1.2019 (§ 2) tekemällään ja julkipanon jälkeen 1.2.2019 antamallaan päätöksellä myöntänyt Vapo Oy:lle ympäristöluvan jätteen ammattimaiseen hyödyntämiseen Haukinevan turvetuotantoalueella sijaitsevalla kiinteistöllä 743-421-4-360.

Lupaan on liitetty lupamääräykset 1 - 13:

1. Tuhkakentän rakenteissa saa käyttää lentotuhkaa (jätenimikkeet 10 01 02, 10 01 03, 10 01 17 ja 19 01 14) ja pohjatuhkaa (jätenimikkeet 10 01 01, 10 01 15 ja 19 01 12). Tuhkaa voidaan käyttää enintään 14 300 tn. Kentän tuhkarakentamisen on valmistuttava vuoden 2023 loppuun mennessä.

2. Tuhkan haitta-ainepitoisuudet eivät saa ylittää MARA-asetuksessa väylärakenteille annettuja pitoisuuksia.

3. Tuhkan laatu on tutkittava kokoomanäytteellä, joka koostuu vähintään 50 osanäytteestä. Näytteenoton on edustettava koko käytettävää tuhkamassaa. Jokaiselta laitokselta, jolta tuhkaa tuodaan, on teetettävä oma kokoomanäyte. Näytteenotto on uusittava, jos polttoainekoostumuksessa tehdään merkittäviä muutoksia. Ennen tuhkan vastaanottoa uusista kohteista on niiden tuhkasta teetettävä kattava kokoomanäytetutkimus. Näytteenotto on uusittava vähintään kerran vuodessa tai 5 000 tn kertymisen jälkeen. Tarkempi näytteenottosuunnitelma on toimitettava Seinäjoen ympäristönsuojeluun hyväksyttäväksi ennen tuhkakerroksen rakentamisen aloittamista.

4. Kentän rakentamisessa noudatetaan hakemuksen mukaista suunnitelmaa. Kenttään tulevat seuraavat rakennekerrokset:

- päällyste AB (tyhjätila alle 5 %)

- kantava kerros murske (raekoko 0−55 mm), kerrospaksuus 300 mm

- suodatinkangas

- tukikerros tuhkasta, kerrospaksuus vähintään 750 tai 800 mm, keskimäärin 1700 mm.

- suodatinkangas

- salaojat

Tuhkaa voi käyttää enintään 1,7 m patjana kentän tukikerroksessa.

Salaojakerros eristetään siten, että lentotuhka ei pääse sekoittumaan siihen. Tuhkarakenne peitetään aina osan valmistuttua murskekerroksella, kuitenkin vähintään kerran vuodessa. Kenttä on päällystettävä 30.6.2024 mennessä asfaltilla, jonka tyhjätila on enintään 5 % tai sitä tiiviimmällä materiaalilla.

5. Alue on ojitettava sekä salaojitettava siten, että keskimääräinen pohjaveden korkeus pysyy 1 m tuhkakerroksen alapuolella. Kenttäalueen kuivatuksesta on huolehdittava kokoamalla suoto- ja pohjavedet salaojien kautta avo-ojiin.

6. Tuhka on kuljetettava hyödyntämispaikalle siten, ettei sitä pääse kuljetuksen aikana leviämään ympäristöön. Kuljetuksessa on käytettävä yrityksiä, joilla on ELY-keskuksen päätös jätetiedostoon merkitsemisestä. Hyötykäyttöön kuljetettu tuhka tulee sijoittaa rakenteeseen mahdollisimman pian. Mahdollisen kasavarastoinnin aikana on huolehdittava, ettei tuuli levitä tuhkaa ympäristöön.

7. Kentän valmistumisen loppuvaiheessa ennen päällystämistä on otettava vesistönäyte runsaan veden aikana purkupaikan ylä- ja alapuolelta. Näytteistä analysoidaan pH, antimoni, arseeni, barium, kadmium, kromi, kupari, lyijy, molybdeeni, nikkeli, seleeni, sinkki, elohopea, kloridi, sulfaatti, fluoridi, vanadiini ja DOC. Ennen tutkimuksen toteuttamista on toimitettava tutkimussuunnitelma hyväksyttäväksi Seinäjoen ympäristönsuojeluun, jonne myös tulokset toimitetaan tutkimuksen jälkeen.

8. Hyötykäyttöön tulevan tuhkan määrästä, alkuperästä, laadusta ja kenttien rakentamisvaiheesta on pidettävä kirjanpitoa. Yhteenveto kirjanpidosta on toimitettava ympäristönsuojelun toimistoon vuosittain helmikuun loppuun mennessä.

9. Työ on keskeytettävä ja ryhdyttävä tarvittaviin suojaustoimiin, jos tuulen tai sateen vaikutuksesta tai muusta vastaavasta syystä voi aiheutua tuhkan merkittävää leviämistä ympäristöön tai kohtuutonta haittaa naapurikiinteistöille tai lähistöllä asuville.

10. Maanrakennustyön ajaksi tulee urakalle nimetä yhteyshenkilö, jonka nimi ja yhteystiedot ilmoitetaan ympäristönsuojeluviranomaiselle ennen työn aloittamista.

11. Tuhkakentän paikalta poistettavien pintamaiden hyödyntämisestä kiinteistöllä on tehtävä suunnitelma, jossa osoitetaan hyödyntämispaikat. Suunnitelma on toimitettava Seinäjoen ympäristönsuojeluun tiedoksi 30.4.2019.

12. Tuhkarakenteen rakentamisen aloittamisesta ja valmistumisesta, sekä mahdollisista poikkeuksellisista tilanteista tulee tehdä ilmoitus Seinäjoen ympäristönsuojeluun.

13. Tuhkan hyötykäytössä tapahtuvista olennaisista muutoksista on ilmoitettava hyvissä ajoin tai mahdollisimman pian havaitsemisen jälkeen Seinäjoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Olennainen muutos voi olla esimerkiksi tuhkan laadussa tai sen käyttömäärässä tapahtuva muutos. Mikäli toiminta muuttuu tai olennaisesti laajenee, on toiminnalle haettava uusi ympäristölupa.

Lupa-asiainlautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Luvan myöntämisen edellytykset

Lupa-asiainlautakunta katsoo, että tuhkan hyödyntäminen maarakentamisessa täyttää ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset, sillä toiminta ei aiheuta merkittävää ympäristön pilaantumista, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista, eikä naapureille kohtuutonta rasitusta. Lisäksi katsotaan, että hakijalla on käytettävissä toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus.

Kun toimintaa harjoitetaan hakemuksessa esitetyn sekä tässä päätöksessä asetettujen lupamääräysten mukaisesti, toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Lupamääräysten perustelut

Määräyksellä on rajattu hyötykäytettävän tuhkan määrää ja niiden laatua. Lisäksi rakenteen valmistumiselle on annettu määräaika. Hyötykäytettävä tuhkamäärä on hakemuksen mukainen. (Määräys 1)

Voimalaitostuhkien laatu voi vaihdella, joten toiminnanharjoittajan on oltava selvillä rakentamisessa käyttämiensä tuhkien laadusta. Tuhkan sisältämiä haitta-ainemääriä on seurattava, eivätkä ne saa ylittää missään vaiheessa hakemuksen mukaisia raja-arvoja, jotka tulevat suoraan MARA-asetuksen väylälle asetetuista liukoisuuksista. Hakijan hakemus mukailee MARA-asetusta, jonka vuoksi myös näytteenotto mukailee asetuksen vaatimuksia. Näytteenottosuunnitelma vaaditaan hyväksyttäväksi, koska tuhkamäärät ovat suhteellisen pieniä, joten toiminnanharjoittajan on hyvä miettiä, miten näytteenotto on parhaimmin sovellettavissa tämän päätöksen mukaiseen toimintaan. (Määräykset 2 ja 3)

Tuhkarakenne on tehtävä suunnitelman mukaisesti. Suodatinkankaalla ja soralla peittäminen on tehtävä mahdollisimman nopeasti kentän rakentumisen jälkeen mieluiten useamman kerran vuodessa, jottei tuuli pääse pölyttämään lentotuhkaa rakenteen pinnasta pinnan kuivuessa eikä tuhka pääse huuhtoutumaan sadevesien mukana. Salaojakerros tulee eristää suodatinkankaalla, ettei lentotuhka pääse tukkimaan salaojia. Tiiviillä päällysteellä estetään tuhkasta liukenevien haitta-aineiden määrää.

Tuhkaa ei pidä käyttää enempää kuin mitä tarvitaan, jotta saadaan tasainen ja kestävä tukikerros. (Määräys 4)

Määräys alueen suunnitelmallisesta ojituksesta ja vesien johtamisesta on annettu pinta- ja pohjavesien suojelemiseksi. Alueen asianmukainen kuivatus ja suojakerros keskimääräisen pohjavedentason sekä jätekerroksen välillä parantaa rakenteen teknistä kestävyyttä ja vähentää haitallisten aineiden liukenemista ja kulkeutumista maaperään ja pohjaveteen myös runsaan veden aikana. Tuhkakentän ulkopuolisilta alueilta tulevat vedet tai paineellinen pohjavesi voivat aiheuttaa tuhkarakenteesta liukenevien aineiden lisääntymistä, jos rakenteen kuivatus ei ole riittävän tehokasta. (Määräys 5)

Tuhkan käsittelystä ja kuljettamisesta on annettu määräykset tuhkan pölyämisen aiheuttamien ympäristöhaittojen ehkäisemiseksi. Tuhka luokitellaan jätelain mukaiseksi jätteeksi, jonka kuljettamiseen tarvitaan jätelain 94 §:n mukainen hyväksyntä jätehuoltorekisteriin. (Määräykset 6 ja 9)

Näytteenottoa koskeva lupamääräys on annettu toteutuvan vesistövaikutuksen havaitsemiseksi. Koska määräyksen mukainen näytteenotto poikkeaa hakemuksesta, vaaditaan uusi näytteenottosuunnitelma. (Määräys 7)

Kirjanpitovelvoite on tarpeen lupamääräyksien noudattamisen valvomiseksi, sekä toiminnan vaikutusten selvittämiseksi. (Määräys 8)

Maarakennustyön yhteyshenkilön tietojen kerääminen on katsottu tarpeelliseksi valvonnan helpottamiseksi. (Määräys 10)

Pintamaan hyödyntämissuunnitelma vaaditaan tiedoksi, jotta toiminnanharjoittaja voi osoittaa todellisen hyödyntämisen. (Määräys 11)

Tuhkakentän rakenteen rakentamisen aloittamisesta ja rakennustyön valmistumisesta pyydetään ilmoitukset valvonnan takia. Lisäksi olennaisista muutoksista pyydetään ilmoittamaan, jotta valvontaviranomainen voi ottaa asiaan kantaa etukäteen tai mahdollisimman pian tapahtuneen jälkeen. (Määräykset 12 ja 13)

Lupa-asiainlautakunta on myöntänyt luvan aloittaa toiminta ja päättänyt luvan voimassaolosta ja käsittelymaksusta seuraavasti:

Luvan voimassaolo

Lupapäätös on voimassa 30.6.2024 asti. Viranomainen voi muuttaa päätöstä, jos olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet tai toiminnasta aiheutuva ympäristön pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta.

Jos asetuksella annetaan tämän lain tai jätelain nojalla jo myönnetyn luvan määräystä ankarampia säännöksiä tai luvasta poikkeavia säännöksiä luvan voimassa olosta tai tarkistamisesta, on asetusta luvan estämättä noudatettava.

Käsittelymaksu ja sen määräytyminen

Ympäristölupahakemuksen käsittelystä peritään 2 173,60 € Seinäjoen ympäristönsuojeluviranomaisen 1.1.2017 voimaan tulleen ympäristönsuojelun lupataksan mukaisesti. Maksu koostuu jätteen ammattimaisen käsittelyn lupamaksusta sekä YSL 199 §:n mukaisesta vakuuden hyväksymisestä. Käytetty taksa perustuu luvan käsittelyyn käytettyyn työmäärään. (YSL 105 §)

Päätöksessä sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 6, 7, 12, 15, 27, 29, 34, 39, 40, 42 - 44, 48, 49, 52, 53, 70, 84, 85, 87, 89, 94, 190, 191, 199 ja 205 §

Ympäristönsuojeluasetus 2 §

Jätelaki 3, 96 ja 141 §

Valtioneuvoston asetus jätteistä 179/2012, muutos VnA 86/2015

Valtioneuvoston asetus eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa 843/2017 (ns. MARA-asetus)

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut, että lupa-asiainlautakunnan päätös ja sen sisältämä lupa aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta kumotaan.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on esittänyt, että Seinäjoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen ei ole asiassa toimivaltainen viranomainen. Varastointikenttä rakennettaisiin Vapo Oy:n Haukinevan turvetuotantoalueelle, jolla on voimassa oleva Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston 24.5.2018 myöntämä ympäristölupa. Varastointikentän on katsottava olevan osa aluehallintoviraston luvan varaista turvetuotantoa tai ainakin muodostavan turvetuotantoalueen kanssa sellaisen teknisen kokonaisuuden, jonka yhteisvaikutuksia on tarkasteltava yhdessä turvetuotannon kanssa. Kentän rakentaminen ja kentältä ojiin huuhtoutuvat hulevedet sekoittuvat turvetuotantoalueen kuivatusvesiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut ja poistanut Seinäjoen lupa-asiainlautakunnan päätöksen ja päätöksestä määrätyn käsittelymaksun. Asia on päätetty siirtää Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi.

Asian näin päättyessä myös lupa-asiainlautakunnan myöntämä lupa aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta on kumoutunut. Luvan tarkoittama toiminta on viipymättä keskeytettävä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lupaviranomaisen toimivalta

Ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Ympäristönsuojelulain 34 §:n 3 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevien toimintojen lupa-asian ratkaisu kuuluu osaksi valtion ympäristölupaviranomaisen ja osaksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan ja toimintoihin on haettava lupaa siten kuin 41 §:ssä säädetään, lupa-asian ratkaisee valtion ympäristölupaviranomainen.

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on 7.4.2006 antamallaan päätöksellä myöntänyt Vapo Oy:lle ympäristöluvan yhteensä 1 067 hehtaarin suuruiselle Halkinevan, oikeastaan Haukinevan, turvetuotantoalueelle. Yhtiö on lupa-asiainlautakunnalle toimittamassaan hakemuksessa esittänyt, että sille myönnetään lupa hyödyntää lento- ja pohjatuhkia kyseiselle turvetuotantoalueelle rakennettavan bioterminaalialueen pohjarakenteissa. Lupa-asiainlautakunta on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt haetun ympäristöluvan.

Hakemuksen mukaan kentän pohjarakenteissa käytetään noin 14 300 tonnia voimalaitosten tuhkia. Tuhkaa käytetään tukikerroksessa kerrospaksuuden ollessa vähintään 750 millimetriä tai 800 millimetriä. Keskimäärin kerrospaksuus on 1 700 millimetriä. Kentällä muodostuvat hulevedet kerätään bioterminaalikenttää reunustaviin olemassa oleviin metsäojiin, joiden kautta vedet johdetaan purkuojaa pitkin tuotantoalueen laskuojaan (Laskuoja 1). Laskuojasta vedet johdetaan Haasojan kautta Seinäjokeen. Alueen pintavedet sekoittuvat purkujoessa muihin turvetuotantoalueelta tuleviin vesiin ennen päätymistään Seinäjokeen.

Ympäristöhaittojen kannalta arvioituna valumavesien käsittely on merkittävässä asemassa turvetuotantoalueella. Nyt kyseessä oleva lentotuhkan hyödyntäminen liittyy vesien johtamisen osalta Haukinevan turvetuotantotoimintaan siten, että niiden ympäristövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä. Luvan myöntämisen edellytykset tulee arvioida ottaen huomioon alueella harjoitettava turvetuotanto-toiminta kokonaisuutena. Näin ollen Seinäjoen lupa-asiainlautakunta ei ole ollut toimivaltainen käsittelemään lentotuhkan hyödyntämistä koskevaa ympäristölupaa, vaan asia kuuluu Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston toimivaltaan.

Vapo Oy:lle tulee varata tilaisuus täydentää hakemustaan aluehallintoviraston tarpeellisiksi katsomilla selvityksillä.

Käsittelymaksu

Seinäjoen lupa-asiainlautakunnan ympäristölupapäätös on kumottu ja poistettu lautakunnan toimivallan puuttumisen vuoksi. Tämän vuoksi ympäristölupahakemuksen käsittelystä määrätty maksu on perusteettomana poistettava.

Päätöksen täytäntöönpano

Ympäristönsuojelulain 198 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraista toimintaa ei saa aloittaa tai muuttaa ennen kuin siihen oikeuttava lupapäätös on lainvoimainen. Kun lupa tuhkan hyödyntämistoiminnalle sekä toiminnan aloittamiselle muutoksenhausta huolimatta on tällä päätöksellä kumottu ja asia on siirretty aluehallintovirastolle, toiminnalle ei ole olemassa lainvoimaista lupaa. Kumotussa luvassa tarkoitettu toiminta on tämän johdosta keskeytettävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian, Juha Väisänen ja Heli Ala-Tulijoki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Seinäjoen lupa-asiainlautakunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä ei ole toimintakokonaisuus. Ympäristövaikutukset eivät ole yhteiset, eikä tuhkakentällä ole vaikutusta turvetuotannon vesistöpäästöihin. Toiminnoilla ei ole teknistä eikä toiminnallista yhteyttä.

Tuhkakentän eteläpuolella on Vapo Oy:n Haukinevan turvetuotantoalueen 21,2 hehtaarin kokoinen lohko 1, jolla on oma pintavalutuskenttä. Muilta Haukinevan turvetuotantoalueen lohkoilta purkuvedet johdetaan eri suuntiin.

Turvetuotantoalueen lohkolta 1 lähtevien vesien tarkkailupiste on heti pintavalutuskentän jälkeisestä mittakaivosta. Mittakaivo on kentän luo-teiskulmassa. Lohkon 1 purkuvedet matkaavat ojassa 360 metriä ennen kuin ne yhtyvät tuhkakentän kuivatusvesien kanssa.

Tuhkakenttä salaojitetaan, mutta tuhkakentän vedet kulkevat noin 20 metriä omassa ojassa ennen yhdistymistään turvetuotantoalueen lohkolta 1 tuleviin vesiin.

Tuhkakentän vedet myös tutkitaan ennen kuin ne yhtyvät lohkolta 1 tu-leviin vesiin. Haukinevan turvetuotantoalueen purkuvesien tarkkailu ei häiriinny rakennettavasta tuhkakentästä. Turvetuotantoalue on kooltaan yhteensä 1 067 hehtaaria, joten alue, jolta purkuvesiä kyseiseen suuntaan tulee, on alle kaksi prosenttia koko tuotantoalueesta. Seuraava turvetuotannon vesien näytteenottopaikka on arviolta 8−10 kilometrin päässä. Tarkkailupiste sijaitsee Haasojassa lähellä ojan yhdistymistä Seinäjokeen. Matkalla on runsaasti peltoja, suometsää ja turvetuotantoa, joten tuhkakentän ja Haukinevan turvetuotantoalueen vaikutusta on mahdoton eritellä näistä, eikä tuhkakentän aiheuttamien päästöjen voida arvioida häiritsevän turvetuotannon vesientarkkailua kyseisellä pisteellä.

Tuhkarakenne on reunustettu maavallein ja suodatinkankaalla. Vaikka kentän länsireunan maavalli on pintavalutuskentältä vesiä purkavan ojan vieressä, valumia maavallin läpi ei synny, koska kentän pohja on salaojitettu. Kentän pohja peitetään suodatinkankaalla ennen tuhkan levitystä alueelle.

Vapo Oy on lisäksi Seinäjoen ympäristönsuojeluviranomaisen vuonna 2014 myöntämällä ympäristöluvalla rakentanut 120 metrin päähän nyt rakennettavasta alueesta pohjoiseen saman laskuojan varteen jo yhden tuhkakentän. Tuota hanketta koskenut ympäristölupahakemus käsitti aluksi kaksi kenttää, joista toinen sijaitsi nyt kysymyksessä olevan kentän paikalla. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselta pyydettiin vuoden 2014 ympäristölupakäsittelyssä lausuntoa, jossa kahden kentän suunniteltua noin 10 vuoden toteuttamisaikaa pidettiin epätyypillisen pitkänä. Sen vuoksi nyt valituksenalainen kenttä poistettiin hakemuksesta. ELY-keskuksen lausunnossa ei silloin viitattu mahdollisiin yhteisvaikutuksiin läheisen turvetuotannon kanssa, eikä ehdotettu, kumpi kentistä tulisi poistaa hakemuksesta. Valinnan teki toiminnanharjoittaja itse. Tämän aikaisemman lupakäsittelyn aikana pyydetyn lausunnon vuoksi ELY-keskukselta ei valituksenalaisessa asiassa pyydetty lausuntoa, ja ELY-keskuksen ylitarkastajan kanssa keskusteltiin lähinnä salaojavesien tarkkailumääräyksistä.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan lu-van myöntämisen edellytykset tulee arvioida ottaen huomioon alueella harjoitettava turvetuotantotoiminta kokonaisuutena. Teknisen ja toimin-nallisen yhteyden määrittely ei ole lainsäädännössä selkeää, eivätkä hal-linto-oikeuden päätöksen perustelut ole riittävät. Alueen turvetuotantoa ei voida ajatella kokonaisuutena, sillä vain turvetuotantoalueen lohkon 1 vedet purkautuvat kysymyksessä olevaan ojaan. Vesien käsittely on myös erillinen, purkuvedet tutkitaan erikseen eikä rakennettava puuhakkeen bioterminaalikenttä liity turvetuotantoalueen toimintaan. Toiminnot ainoastaan sijaitsevat samalla isolla kiinteistöllä.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta selityksen, jossa on puollettu valituslupahakemuksen hyväksymistä.

Vapo Oy antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta selityksen, jossa yhtiö on puoltanut valituslupahakemuksen hyväksymistä ja yhtynyt Seinäjoen lupa-asiainlautakunnan valituksessa esitettyyn.

Seinäjoen lupa-asiainlautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Seinäjoen lupa-asiainlautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Asiassa merkitykselliset säännökset ja niiden esitöitä

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan:

1) päästöllä ihmisen toiminnasta aiheutuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä, johtamista tai jättämistä yhdestä tai useammasta kohdasta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään;

2) ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa:

a) terveyshaittaa;

b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille;

c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista;

d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä;

e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä;

f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai

g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus;

3) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

= = =

Säännöksen esitöiden mukaan (HE 214/2013 vp) 5 §:n 1 momentin kohdan 3 määritelmä vastaa nykyisen (vanhan) ympäristönsuojelulain ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää. Määritelmällä pannaan täytäntöön teollisuuspäästödirektiivin 3 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmä. Direktiivin mukaan laitoksella tarkoitetaan toimintaa, joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen. Laitoksen määrittely on tuottanut hallinto- ja oikeuskäytännössä ongelmia. Laitoksen toimintaan luetaan kuuluvaksi siihen kiinteästi liittyvät toiminnat eikä tarkastelu rajaudu pelkästään esimerkiksi luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan, vaan toimintaan kuuluvat myös erilaiset laitoksen osa- ja aputoiminnat, kuten esimerkiksi energiantuotantoyksiköt, polttoaineiden jakelupisteet, varastot ja lastaustoiminnat. Osa- ja aputoiminnoilta edellytetään kuitenkin kohtuullista läheisyyttä.

Ympäristönsuojelulain 34 §:n 3 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevien toimintojen lupa-asian ratkaisu kuuluu osaksi valtion ympäristölupaviranomaisen ja osaksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan ja toimintoihin on haettava lupaa siten kuin 41 §:ssä säädetään, lupa-asian ratkaisee valtion ympäristölupaviran-omainen.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa muun ohella 2 kohdan mukaan merkittävää 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n esitöiden (HE 214/2013 vp) mukaan 41 §:ssä säädettäisiin samalla toiminta-alueella sijaitsevien toimintojen lupamenettelyiden yhteensovittamisesta samoin kuin voimassa olevan lain (vanha ympäristönsuojelulaki 86/2000) 35 §:n 4 momentissa. Kohta koskee samalla toiminta-alueella sijaitsevia, erikseen luvanvaraisia toimintoja. Lupien hakeminen samanaikaisesti voi olla tarpeen, kun toiminnoilla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä.

Vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n 4 momentin (252/2005) osalta on sitä koskeneen hallituksen esityksen (HE 227/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa:

”Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti (4 momentti), jonka tavoite vastaa voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n toimintakokonaisuuden sääntelyä. Käsitteestä toimintakokonaisuus luovuttaisiin. Ehdotettu säännös koskisi kaikkia luvanvaraisia toimintoja luvanvaraisuusperusteesta riippumatta, kun ympäristönsuojeluasetuksen 2 § koskee ainoastaan asetuksen 1 §:ssä tarkoitettuja luvanvaraisia toimintoja. Voimassa olevaan määritelmään verrattuna uutta olisi lisäksi se, ettei yhden toiminnoista tarvitsisi olla pääasiallinen toiminta. Myös tuotannollisen yhteyden vaatimus muutettaisiin toiminnalliseksi yhteydeksi. Säännös vastaisi näin tarkemmin IPPC-direktiivin laitoskäsitettä sekä direktiivin liitteen I laitosluettelon johdantolausetta. Säännöksen tavoite on yhdessä ehdotetun 31 §:n 4 momentin (3 momentin) kanssa, että toimintojen lupa-asiat tulevat vireille samassa viranomaisessa samanaikaisesti ja ne ratkaistaan ottaen huomioon toimintojen muodostama kokonaisuus.

Momentin mukaan lupahakemus tulisi tehdä siten, että eri toimintoja koskevat lupahakemukset tehdään samanaikaisesti. Toimintojen lupahakemukset voitaisiin tehdä erikseen tai yhdellä hakemuksella. Erilliset lupahakemukset käsiteltäisiin samanaikaisesti ja päätökset tulisi antaa samanaikaisesti. Yhteinen hakemus voitaisiin tehdä sellaisissa tilanteissa, joissa on kyse erittelemättömästä kokonaisuudesta. Tällöin kyse voi olla siitä, että lupaharkintaa ei voida suorittaa ilman, että samalla määrätään yhteisiä lupamääräyksiä.

Momentin viimeisessä virkkeessä säädettäisiin poikkeuksesta edellä selostettuun hakemusmenettelyä koskevaan pääsääntöön. Säännöstä voitaisiin soveltaa erityisesti toiminnan muutostilanteissa, jolloin tulisi olla mahdollista voimassa olevasta luvasta huolimatta hakea lupaa erikseen vain siltä osin kuin muutos koskee tiettyä toimintaa. Vastaavasti voitaisiin menetellä myös uutta toimintaa aloitettaessa, jos uusi toiminta muodostaisi selvän erillisen osan, vaikka se muutoin liittyisi vanhaan toimintaan teknisesti ja toiminnallisesti. Edellytyksenä erilliskäsittelylle olisi kuitenkin, että hakemuksen johdosta ei syntyisi tarvetta tarkistaa muilta osin voimassa olevia muiden toimintojen lupia tai yhteistä lupaa.”

Saatu selvitys

Lupa-asiainlautakunta on myöntänyt Vapo Oy:lle ympäristöluvan jätteen ammattimaiseen hyödyntämiseen yhtiön Haukinevan tehdasalueella sijaitsevalle 63,7 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle. Hakemuksen mukaan alueelle on tarkoitus rakentaa 0,7 hehtaarin kokoinen tuhkarakenteinen varastokenttä, joka on suunniteltu Vapo Oy:n puuperäisen bioenergian terminaalikentäksi. Kentän rakenteissa käytetään hakemuksen mukaan Vapo Oy:n omilla ja asiakaslaitoksilla syntyviä tuhkia, jotka täyttävät eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetussa valtioneuvoston asetuksessa (843/2017) väylärakenteille asetettavat vaatimukset.

Alue, jolle tuhkakenttä on suunniteltu sijoitettavaksi, on Vapo Oy:n turvetuotannon ympäröimää. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on 7.4.2006 antamallaan päätöksellä myöntänyt Vapo Oy:lle ympäristöluvan yhteensä 1 067 hehtaarin suuruiselle Haukinevan turvetuotantoalueelle. Suunnitellun tuhkakentän lähietäisyydellä on Vapo Oy:n toimistorakennus, pellettitehdas lämpövoimaloineen, vanha koksitehdas ja toi-nen tuhkarakenteinen kenttä, jonka on ilmoitettu valmistuvan kesällä 2019 ja joka toimii valmistuttuaan purun varastoalueena.

Hakemuksen mukaan varastokentän pohjarakenteissa käytetään noin 14 300 tonnia voimalaitosten tuhkia. Tuhkaa käytetään tukikerroksessa kerrospaksuuden ollessa vähintään 750 millimetriä tai 800 millimetriä. Keskimäärin kerrospaksuus on 1 700 millimetriä. Kentällä muodostuvat hulevedet kerätään bioterminaalikenttää reunustaviin metsäojiin, joiden kautta vedet johdetaan purkuojaa pitkin turvetuotantoalueen laskuojaan ja Haasojan kautta Seinäjokeen. Alueen pintavedet sekoittuvat purkuojassa turvetuotantoalueelta tuleviin vesiin ennen päätymistään Seinäjokeen.

Suunnitellun tuhkakentän eteläpuolella noin 600 metrin päässä on Vapo Oy:n Haukinevan turvetuotantoalueen 21,2 hehtaarin kokoinen lohko 1, jolla on oma pintavalutuskenttä. Haukinevan turvetuotantoalueen muilta lohkoilta purkuvedet johdetaan eri suuntiin, ei kysymyksessä olevaan purkuojaan.

Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arvio

Hallinto-oikeus on päätöksessään ympäristönsuojelulain 41 § ja 34 §:n 3 momentti huomioon ottaen katsonut, että toimivalta lupa-asian ratkaisemiseen kuuluu valtion ympäristölupaviranomaiselle eli aluehallintovirastolle. Asiassa on lupa-asiainlautakunnan valituksen johdosta ratkaistava, onko lupa-asian käsitteleminen kuulunut kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen eli lupa-asiainlautakunnan toimivaltaan.

Asiassa on ensin arvioitava tuhkarakenteisen varastointikentän rakentamishankkeen yhteyttä Vapo Oy:n Haukinevan turvetuotantotoimintaan. Kysymys on siitä, onko hankkeilla vesien johtamisen osalta ympäristönsuojelulain 41 §:ssä tarkoitettu tekninen ja toiminnallinen yhteys siten, että niiden vesistövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä ja että hankkeen ympäristöluvan myöntämisen edellytykset on arvioitava ottaen huomioon alueella harjoitettava turvetuotantotoiminta kokonaisuudessaan. Jos mainittu yhteys on olemassa, lupatoimivalta jätteen ammattimaista hyödyntämistä koskevan hakemuksen ratkaisemiseen kuuluu ympäristönsuojelulain 34 §:n 3 momentin perusteella aluehallintovirastolle, joka on turvetuotannon osalta toimivaltainen lupaviranomainen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jätteiden hyödyntämisellä tuhkarakenteisen varastointikentän rakentamisessa ei ole edellä päätöksen kohdassa Asiassa merkitykselliset säännökset ja niiden esitöitä selostetuissa ympäristönsuojelulain 41 §:n esitöissä viitattuihin tilanteisiin rinnastettavaa liityntää Haukinevan turvetuotantotoimintaan. Kysymyksessä ei ole turvetuotantotoiminnan muuttaminen eikä sellainen uusi toiminta, joka muodostaisi turvetuotantotoimintaan liittyvän erillisen, mutta siihen teknisesti ja toiminnallisesti liittyvän osan. Verrattain pienialaisella varastointikentän rakentamishankkeella ja Haukinevan laajamittaisella turvetuotantotoiminnalla ei ole sellaista ympäristönsuojelulain 41 §:ssä tarkoitettua teknistä ja toiminnallista yhteyttä, että niiden ympäristövaikutuksia olisi mainitun säännöksen mukaisesti tarpeen tarkastella yhdessä.

Valmis kenttä on asfalttipäällysteinen. Hakemuksessa on arvioitu valmiin kentän asfalttipäällysteen rakenteesta liukenevien haitta-aineiden määrä niin vähäiseksi, ettei maaperän tai vesien pilaantumista aiheudu. Kun otetaan huomioon lupa-asiainlautakunnan päätöksen lupamääräyksessä 1 kentän tuhkarakentamisen valmistumiselle määräämä suhteellisen lyhyt aika, myöskään kentältä sen rakennusaikana mahdollisesti muodostuvista hulevesipäästöistä ei voida asetetut lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen arvioida yksinään tai yhdessä Haukinevan turvetuotantoalueen kuivatusvesien kanssa aiheutuvan ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää saman lain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen ei hallinto-oikeuden päätöksessä lausuttujen perusteiden johdosta ole ollut estettä sille, että kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on ympäristönsuojelulain 27 § ja ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 2 momentin 12 f kohta (584/2017) huomioon ottaen ratkaissut asian.

Lopputulos

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon Seinäjoen lupa-asiainlautakunnan päätöksen perustelut sekä päätöksessä sovelletut säännökset sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Kun otetaan huomioon Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallinto-oikeudessa esittämät vaatimukset, lupa-asiainlautakunnan päätös on asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta saatettava voimaan. Asian tultua tällä päätöksellä lopullisesti ratkaistuksi lautakunnan päätöstä ei ole kuitenkaan saatettava voimaan siltä osin kuin se koskee lupaa aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.