31.12.2020

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 31.5.2019 nro 19/0128/2

Asian aikaisempi käsittely

Finavia Oyj ja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta ovat 31.8.2015 vireille panemallaan, sittemmin täydennetyllä 29.9.2015 muutetulla hakemuksella hakeneet Utin lentoaseman ympäristöluvan tarkistamista.

Hallintovahdit ry on 5.11.2014 pannut vireille ympäristönsuojelulain 89 §:n mukaisen hakemuksen Utin lentokentän ympäristöluvan muuttamiseksi siten, että melulle asetetaan selkeät rajat koko sille alueelle, jolla lentokentän lennonjohto vastaa lentotoiminnasta. Rajojen tulee olla voimassa myös silloin, kun lennonjohtopalvelua ei anneta.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 15.6.2017 nrot 117/2017/1 ja 118/2017/1 käsitellyt ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamista koskevan hakemuksen ja yhdistyksen aloitteen. Aloite ja hakemus koskevat samaa asiaa ja niistä on annettu yksi päätös.

Ympäristöluparatkaisun mukaan aluehallintovirasto on tarkastanut Utin lentoaseman toimintaa koskevat Finavia Oyj:n ja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan hakemukset. Aluehallintovirasto on muuttanut Utin lentoaseman toimintaa koskevaa ympäristölupaa (nro 129/05/1, 30.11.2005, Itä-Suomen ympäristölupavirasto). Samalla lupamääräykset on tarkistettu kokonaisuudessaan.

Päätöksen mukaisella luvanvaraisella toiminnalla tarkoitetaan lentoaseman pitämistä ja lentotoimintaa lentoasemalla ja lähilennonjohtoalueella sekä ilma-aluksia palvelevia käyttöhuoltotoimintoja asematasoalueilla.

Muutetut lupamääräykset nyt kysymyksessä olevilta osin kuuluvat seuraavasti:

Finavia Oyj:n toimintaa koskevat lupamääräykset

= = =

Melu

4. Laskuvarjohyppytoiminnan operaatioita (nousu ja lasku ovat erillisiä operaatioita) saa olla enintään 2 200 vuodessa.

5. Kiinteäsiipisten ilma-alusten on ensisijaisesti käytettävä laskeutumisiin kiitotietä 25 ja lentoonlähtöihin kiitoteitä 07, mikäli lentoturvallisuus ei muuta edellytä.

6. Lentotoiminnan aiheuttamaa melua ja siitä johtuvia häiriöitä on vähennettävä toiminnallisin menettelyin. Käytössä olevat menettelyt on kuvattava melunhallintasuunnitelmassa ja laskuvarjohyppyohjeessa, joiden päivitystarve on arvioitava kerran vuodessa. Päivitetty melunhallintasuunnitelma ja laskuvarjohyppyohje on toimitettava tarkastettavaksi valtion valvontaviranomaiselle ja tiedoksi Kouvolan kaupungin ympäristön- ja terveydensuojeluviranomaisille vuosiyhteenvedon yhteydessä vuosittain helmikuun loppuun mennessä.

Ajantasainen Utin lentoaseman siviililentoliikenteen melunhallintasuunnitelma ja laskuvarjohyppyohje on pidettävä yleisön nähtävillä ainakin luvan haltijan sähköisillä sivuilla.

7. Laskuvarjohyppytoiminta on sallittu maanantaista sunnuntaihin klo 08 - 20 välisenä aikana. Lomakaudella 15.6. - 15.8. toiminta on sallittu klo 11 - 17 välisenä aikana. Kilpailujen ym. muiden poikkeuksellisten toimintojen vuoksi voidaan toiminta-aikaa jatkaa enintään viitenä päivänä vuodessa klo 22.00 asti. Poikkeuksellisista toiminta-ajoista on ilmoitettava vähintään viikko aikaisemmin valtion valvontaviranomaiselle ja Kouvolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä tiedotettava alueen asukkaille luvan haltijan sähköisillä sivuilla. Lentotoiminta on kielletty pitkäperjantaina, 1. ja 2. pääsiäispäivänä, juhannusaattona, juhannuspäivänä, jouluaattona ja joulupäivänä.

Laskuvarjohyppyohjeen (päätöksen liite 2) mukaisia rajattuja ensisijaisia nousu-/laskusektoreita (A ja B) tulee pääsääntöisesti noudattaa. Poikkeamiset tulee raportoida lupamääräyksen 21 mukaisesti.

= = =

Kirjanpito ja raportointi

21. Lentoaseman toiminnasta, rakenteiden kunnontarkkailusta, maakaluston päästöistä ja jätehuollosta on pidettävä kirjaa. Kirjanpitotiedot on oltava valvontaviranomaisen tarkastettavissa Utin lentoasemalla.

Luvan haltijan on laadittava vuosittain yhteenvetoraportti, joka sisältää tiedot:

= = =

- selvitys melunhallintasuunnitelman ja laskuvarjohyppyohjeen noudattamisesta sisältäen tiedot niiden laskuvarjohyppykonelentojen määristä ja ajankohdista ja syistä, jotka ovat tapahtuneet laskuvarjohyppyohjeen mukaisen nousu-/laskusektorin (A ja B) ulkopuolella sekä arvio melunhallintasuunnitelman ja laskuvarjohyppyohjeen päivitystarpeesta.

= = =

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Lupaharkinnan perusteet ja luvan myöntämisen edellytykset

= = =

Ympäristöluvassa (nro 129/05/1) määrätty lentoaseman meluselvitys päivitettiin todellista tilannetta vastaavaksi vuonna 2010. = = =

Meluselvityksestä ja melunhallintasuunnitelmista annetulla Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä (nro 60/2010/1, Dnro ESAVI/316/04.08/2010) muutettiin melua koskevia määräyksiä ja muun muassa rajattiin siviililentotoiminnan toiminta-aikoja, suojattiin eräitä kiitotien läheisyydessä sijaitsevia asuinkiinteistöjä lentomelulta sekä muutettiin vuosiraportointia koskevaa määräystä.

Kyseessä on ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamishakemus ja siitä annettava päätös. Tarkistamishakemuksessa esitettiin siviililaskuvarjohyppytoiminnan lisäämistä sekä toiminta-aikojen lisäämistä. Samanaikaisesti päätöksessä on käsitelty Hallintovahdit ry:n ympäristönsuojelulain 89 §:n mukainen aloite Utin lentoaseman ympäristöluvan muuttamiseksi.

Tällä päätöksellä Utin lentoaseman ympäristölupaa on muutettu siten, että luvan myöntämisen edellytykset edelleen täyttyvät.

= = =

Päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi annettavat lupamääräykset perustuvat parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ja käytäntöön. Parasta käyttökelpoista tekniikkaa arvioitaessa on otettu huomioon lentoasema-alueen sijainti.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät, kun toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, ei aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa muun muassa terveyshaittaa, = = = ympäristön yleisen viihtyisyyden = = = vähentymistä, ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä, vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle tai muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Lain mukaan toiminnasta ei saa myöskään aiheutua = = = eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 3 momentin mukaan, jos ympäristölupa-asia koskee lentopaikkaa, jota käytetään merkittävässä määrin sotilas- ja siviili-ilmailuun, lupaharkinnassa on tarkasteltava erikseen siviili- ja sotilastoimintaa ja kohdistettava lupamääräykset erikseen puolustusvoimiin, rajavartiolaitokseen ja lentoaseman pitäjään tai muuhun lentopaikan pitäjään.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista ja muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

= = =

Siviililentotoiminnan (siviililaskuvarjohyppylentotoiminta) lisäämiselle Utin lentoasemalla hakemuksessa esitetyn mukaisesti ei päätöksen mukaan ole edellytyksiä, kun otetaan huomioon alueella oleva sotilaslentotoiminta ja sen vaikutukset ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 d ja e kohdissa tarkoitettuihin ympäristön yleisen viihtyisyyden ja ympäristön yleisen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähenemiseen sekä eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kohtuuttomaan rasitukseen.

Lentoaseman siviililentotoiminnasta ei aiheudu tämän päätöksen mukaisesti toimittaessa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

= = =

Lupamääräysten yleiset perustelut

= = =

Yleisilmailu

Utin lentoasemalla on yleisilmailua, joka on pääosin siviililaskuvarjohyppytoimintaa. Toiminta ajoittuu päivä- ja ilta-aikaan klo 08 - 20 keväästä syksyyn painottuen kesäkuukausiin. Siviililaskuvarjohyppytoiminnan melua ja lentoreittejä on selvitetty melumittauksin ja muun muassa selvittämällä GPS-paikannuksella noin 600 toteutuneen laskuvarjohyppykoneen nousu-/laskureitin sijoittumista kiitotien läheisyydessä kesällä 2015.

Melumittaustulosten mukaan siviililaskuvarjohyppytoiminnan melun keskiäänitaso ei ylitä meluohjearvon mukaista melutasoa 55 dB (LAeq). Vaikka laskuvarjohyppytoiminnan melun keskiäänitaso ei ylity, laskuvarjohyppykonemelu koetaan kiusalliseksi varsinkin alueilla, joita käytetään virkistäytymiseen kuten loma-asuntoalueet. Koska lentokoneet Utissa operoivat Etelä-Valkealan rantayleiskaava-alueen loma-asutuksen välittömässä läheisyydessä, lähimmillään 500 metriä lentokenttäalueesta, operaatiomäärän ja toiminta-ajan rajaaminen, reittien suuntaaminen harvaan asutulle alueelle ja riittävä tiedottaminen yleisölle voidaan katsoa meluntorjuntakeinoiksi, joilla melusta kiusaantumista voidaan vähentää.

Finavia Oyj:n ja laskuvarjohyppytoiminnasta vastaavan yhdistyksen välisessä sopimuksessa on kuvattu menettelyt lentoreittien ja lentokorkeuden seuraamisesta ja raportoinnista, mikä voidaan katsoa riittäväksi tasoksi asukkaiden tiedottamiseksi ja toiminnan valvonnan toteuttamiseksi.

= = =

Finavia Oyj:n toimintaa koskevien lupamääräysten yksilöidyt perustelut

= = =

Lupamääräykset 4 - 7

Melumääräykset on annettu siviililentotoiminnasta aiheutuvan ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaisen ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran ehkäisemiseksi ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaisen kohtuuttoman rasituksen ehkäisemiseksi. Luvan haltija on esittänyt melunhallintasuunnitelman päivityksessään laskuvarjohyppyohjeen (päivätty 28.8.2015), jonka mukaisesti luvan haltija edellyttää alueen toimijoiden toteuttavan hyppytoimintaa. Lisäksi luvan haltija edellyttää, että toimija seuraa GPS-laitteistolla jokaista laskuvarjohyppylentoa ja raportoi niiden reitit ja korkeudet sekä tiedottaa niistä yleisöä toimijan internetsivulla.

Finavia Oyj on esittänyt muutoksia laskuvarjohyppytoimintaan siten, että toiminta sallittaisiin aiemmasta poiketen pääsiäisenä ja pidennetty päivittäinen toiminta-aika klo 7 - 22 olisi mahdollinen 10 päivänä vuodessa kilpailujen ja ennätysyritystapahtumien vuoksi. Tällä päätöksellä on muutettu voimassa olevan ympäristöluvan melua koskevia lupamääräyksiä ja rajoitettu siviililaskuvarjohyppyjen operaatiomääriä niin, että aikaisempina vuosina toteutuneet operaatiomäärät eivät merkittävästi lisäänny. Nykyisen ympäristöluvan mukaan laskuvarjohyppylentotoiminta on sallittu klo 8 - 20 ympäri vuoden maanantaista sunnuntaihin pois lukien eräät juhlapyhät. Toiminta keskittyy kesäaikaan ja viikonloppuihin. Toiminnan luonteen ja lentoaseman sijainnin vuoksi häiriön aiheuttamista viereiselle Etelä-Valkealan rantayleiskaava-alueella oleville loma-asunnoille ei voida täysin välttää. Toiminta-aikaa on tarpeen rajoittaa nykyisestä. Lentoaseman toisen toiminnanharjoittajan Puolustusvoimien sotilaslentotoiminta aiheuttaa kohtuutonta rasitusta alueella ja ajoittuu samaan ajankohtaan laskuvarjohyppytoiminnan kanssa. Toiminnan rajoittaminen on tarpeen, jotta luvan myöntämisen edellytykset lentoaseman toiminnassa täyttyvät ottaen huomioon päästöt, joiden seurauksena aiheutuu yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa ympäristön pilaantumista. Toiminnan rajoittaminen on tarpeen naapuruussuhdelain 17 §:n mukaisen kohtuuttoman rasituksen ja ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ympäristön yleisen viihtyvyyden ja virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähenemisen ehkäisemiseksi. Puolustusvoimien toiminnasta lentoasemalla aiheutuu jo nykyisellä lentotuntimäärällä edellä mainittua rasitusta ja ympäristön pilaantumista. Lentotuntimäärät eivät vielä ole ympäristöluvan mukaiset. Puolustusvoimien ampumatoiminta lentoaseman lähialueella Tyrrissä on otettu huomioon ympäristön pilaantumista arvioitaessa.

Lupamääräys 5 on muutettu luvan haltijan esityksen mukaisesti ja sillä on korvattu aiempi lentokorkeuden rajoittamista kiitotien välittömässä läheisyydessä koskenut lupamääräys.

Laskuvarjohyppykerhojen toiminta-ajan laajentamiseen ei ole suostuttu lukuun ottamatta toiminta-ajan pidennystä klo 22.00 asti illalla viisi kertaa vuodessa kilpailujen ynnä muiden tapahtumien yhteydessä. Lupamääräyksellä 7 rajoitetaan hyppylentoja Haukkajärven päällä laskuvarjohyppyohjeen mukaisessa laajuudessa.

= = =

Lupamääräykset 13 - 21

Tarkkailu-, kirjanpito- ja raportointimääräykset on annettu lupamääräysten noudattamisen valvomiseksi sekä toiminnan vaikutusten selvittämiseksi. Määräysten perusteena on ympäristönsuojelulain 62 §, jonka mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta. Ympäristönsuojelulain 6 §:n ja jätelain 12 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista. = = =

= = =

Aluehallintovirasto on päätöksessään soveltaminaan säännöksinä viitannut muun ohella seuraaviin säännöksiin:

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 5, 6, 7, 8, 20, 29, 35, 48 - 53, 62, 64 - 65, 70, 83, 87, 123, 142 ja 209 § sekä liite 1

Valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta (713/2014) 1 ja 14 - 15 §

Laki eräistä naapuruussuhteista (26/1920) 17 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt tutkimatta Skydive Finland ry:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä sekä hylännyt Kouvolan kaupunginhallituksen, Finavia Oyj:n ja Liikenteen turvallisuusviraston (1.1.2019 alkaen Liikenne- ja viestintävirasto) valitukset aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Käsittelyratkaisut

Skydive Finland ry:n valitusoikeus

Ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valitusoikeus on asianosaisella. Mainitun momentin 2 kohdan mukaan valitusoikeus on rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Hallintovahdit ry ja A asiakumppaneineen ovat valituksissaan hallinto-oikeudelle esittäneet väitteen siitä, että Skydive Finland ry:n valitus on jätettävä tutkimatta, koska yhdistyksellä ei ole valitusoikeutta aluehallintoviraston päätöksestä.

Skydive Finland ry:n sääntöjen mukaan yhdistyksen toiminnan tarkoituksena on harrastaa ja edistää laskuvarjourheilua sen kaikilla soveltamisaloilla. Tarkoituksensa toteuttamiseksi yhdistys pyrkii edistämään laskuvarjourheilun aatetta, toimeenpanee kokous-, esitelmä- ym. tilaisuuksia, harjoittaa koulutustoimintaa, järjestää kilpailuja, luo jäsenilleen tilaisuuksia ylläpitää ja kehittää taitojaan laskuvarjourheilijoina ja pitää yhteyttä muihin laskuvarjourheilijoihin, ilmailun ja niitä lähellä oleviin harrastajiin, viranomaisiin ja yhteisöihin kotimaassa ja ulkomailla.

Skydive Finland ry on hallinto-oikeudelle antamassaan valituksessa todennut, että yhdistys toimii pääasiassa Utin lentoasemalla, jossa se omistaa toimitilat Finavia Oyj:ltä vuokraamallaan maa-alueella. Valituksen mukaan yhdistys lentää Utissa vuosittain noin 1 000 - 1 100 hyppylentoa. Edelleen yhdistys on vastaselityksessään valitusoikeutensa osalta esittänyt, että lupamääräyksissä 4 ja 7 rajoitetaan laskuvarjohyppytoiminnan vuosittaista operaatiomäärää ja toiminta-aikaa yhdistyksen toimintaa haittaavalla tavalla.

Ympäristönsuojelulain 191 §:n perusteluissa (HE 214/2013 vp) on todettu, että pykälässä säädettäisiin valitusoikeudesta lähes samoin kuin voimassa olevan ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:ssä. Mainitun 97 §:n 1 momentin 1 kohdan sanamuodon mukaan valitusoikeus oli sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattoi koskea. Mainitun lainkohdan perustelujen (HE 84/1999 vp) mukaan valitusoikeus olisi asianosaisilla, joita olisivat luvan hakija sekä haitankärsijät, joiden etua tai oikeutta päätös koskee. Jo vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) aikana vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valitusoikeuden edellytyksenä on pidetty sitä, että päätös välittömästi koskee muutoksenhakijan oikeutta ja etua.

Nyt kysymyksessä olevan ympäristöluvan ja siinä annettujen määräysten noudattamisesta vastaavat luvan hakijat Finavia Oyj ja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta. Ympäristöluvalla ei edes Skydive Finland ry:n valituksessa tarkoitettujen lupamääräysten osalta ole velvoitettu tai oikeutettu mainittua yhdistystä ryhtymään toimenpiteisiin. Lupamääräyksessä 8 on viitattu yhdistyksen ja Finavia Oyj:n väliseen sopimukseen, mutta myös mainitun lupamääräyksen noudattamisesta vastaa luvanhaltija, ei Skydive Finland ry. Ympäristöluvalla ei myöskään ole rajoitettu yhdistyksen toimitilojen käyttöä. Mainituista syistä valituksenalainen päätös ei välittömästi koske Skydive Finland ry:n oikeutta ja etua sillä tavalla, että yhdistys olisi ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella asianosaisena oikeutettu valittamaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston nyt kysymyksessä olevasta päätöksestä. Kun Skydive Finland ry ei myöskään ole ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu yhdistys, on Hallintovahdit ry:n ja A:n sekä hänen asiakumppaneidensa esittämät väitteet Skydive Finland ry:n valitusoikeuden puuttumisesta hyväksyttävä ja mainitun yhdistyksen valitus jätettävä tutkimatta hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla.

= = =

Hallintovahdit ry:n valitusoikeus

Hallintovahdit ry:n 22.10.2014 rekisteröityjen sääntöjen mukaan yhdistyksen toimialueena on koko Suomi. Sääntöjen mukaan yhdistyksen tarkoituksena on edistää kansalaisyhteiskunnan toimivuutta, viranomaisten hyvää hallintoa sekä tukea kansalaisten osallistumismahdollisuuksia siten kuin lait ja asetukset antavat mahdollisuuden. Yhdistyksen tarkoituksena on myös ympäristönsuojelu, luonnonsuojelu, vesien suojelu, terveydensuojelu sekä rakennus- ja kulttuuriperinnön vaaliminen.

Kun ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 2 kohdan lisäksi otetaan huomioon valituksenalaisessa ympäristöluvassa tarkoitetun toiminnan vaikutusten ilmeneminen Hallintovahdit ry:n säännöissä mainitulla yhdistyksen toimialueella ja se, että yhdistyksen tarkoitus on sen sääntöjen mukaan ympäristönsuojelun edistäminen, on Hallintovahdit ry:llä ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla valitusoikeus Etelä-Suomen aluehallintoviraston 15.6.2017 antamasta ympäristölupapäätöksestä. Tämän vuoksi Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valitusten johdosta antamassa vastineessa esitetty väite yhdistyksen valitusoikeuden puuttumisesta on hylättävä ja Hallintovahdit ry:n valitus mainitusta päätöksestä on hallinto-oikeudessa tutkittava.

Ratkaisu valituksiin

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (527/2014)

Ympäristönsuojelulain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on: 1) ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja; 2) turvata terveellinen ja viihtyisä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, tukea kestävää kehitystä sekä torjua ilmastonmuutosta; 3) edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä vähentää jätteiden määrää ja haitallisuutta ja ehkäistä jätteistä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia; 4) tehostaa ympäristöä pilaavan toiminnan vaikutusten arviointia ja huomioon ottamista kokonaisuutena; sekä 5) parantaa kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa ympäristöä koskevaan päätöksentekoon.

Ympäristönsuojelulain 2 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Tätä lakia sovelletaan myös toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsittelyyn.

= = =

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan:

1) päästöllä ihmisen toiminnasta aiheutuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä, johtamista tai jättämistä yhdestä tai useammasta kohdasta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään;

2) ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; = = = d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus;

3) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista ( selvilläolovelvollisuus ).

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16 - 18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

= = =

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 3 momentin mukaan, jos ympäristölupa-asia koskee lentopaikkaa, jota käytetään merkittävässä määrin sotilas- ja siviili-ilmailuun, lupaharkinnassa on tarkasteltava erikseen siviili- ja sotilastoimintaa ja kohdistettava lupamääräykset erikseen puolustusvoimiin, rajavartiolaitokseen ja lentoaseman pitäjään tai muuhun lentopaikan pitäjään.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. = = =

Ympäristönsuojelulain 83 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä hallintolain 44 §:ssä säädetään, ympäristölupaa koskevassa päätöksessä on vastattava lausunnoissa, muistutuksissa ja mielipiteissä tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

Ympäristönsuojelulain 83 §:n 3 momentin mukaan, jos lupa koskee eri toiminnanharjoittajia, jotka ovat hakeneet lupaa yhteisellä lupahakemuksella, lupapäätöksessä on yksilöitävä kunkin toiminnanharjoittajan velvollisuudet.

Ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on lisäksi valvontaviranomaisen, asianomaisen yleistä etua valvovan viranomaisen tai haitankärsijän taikka 186 §:ssä tarkoitetun rekisteröidyn yhdistyksen tai säätiön aloitteesta muutettava lupaa, jos: 1) toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta; 2) toiminnasta aiheutuu tässä laissa kielletty seuraus; 3) parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisen vuoksi päästöjä voidaan olennaisesti vähentää ilman kohtuuttomia kustannuksia; 4) toiminnan ulkopuoliset olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet ja luvan muuttaminen on tämän vuoksi tarpeen; 5) luvan muuttaminen on tarpeen luvan myöntämisen jälkeen laissa, valtioneuvoston asetuksessa tai Euroopan unionin säädöksessä annetun sitovan ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevan yksilöidyn vaatimuksen täyttämiseksi.

Ympäristönsuojelulain 89 §:n 3 momentin mukaan, jos luvan muuttaminen tulee vireille 2 momentissa tarkoitetun tahon aloitteesta, lupaviranomaisen on ennen asian ratkaisemista kuultava toiminnanharjoittajaa ja esitettävä tälle tarvittaessa yksilöity pyyntö toimittaa luvan muuttamisen perusteen ja tarpeen arvioimiseksi tarpeelliset selvitykset.

Ympäristönsuojelulain 89 §:n 4 momentin mukaan asian käsittelyssä noudatetaan, mitä 96 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 96 §:n 1 momentin mukaan, jos tässä laissa säädetään asian käsittelyssä noudatettavaksi tämän pykälän säännöksiä, asian käsittelyssä on sovellettava, mitä: 1) 40 §:ssä säädetään hakemuksen täydentämisestä; 2) 42 §:ssä säädetään lausunnon pyytämisestä valvontaviranomaiselta ja muilta 42 §:n mukaisilta tahoilta, jos se on tarpeen asian riittäväksi selvittämiseksi tai lausunnonantajan edustaman yleisen edun valvomiseksi; 3) 43 §:ssä säädetään asianosaisten kuulemisesta; 4) 44 §:ssä säädetään hakemuksesta tiedottamisesta, jollei asia ole merkitykseltään niin vähäinen tai asian laatu sellainen, että tieto hakemuksesta voidaan antaa asianosaisille muulla tavoin; jos asia ei vaikuta muuhun kuin hakijan oikeuteen tai etuun, tiedottamista ei tarvita; 5) 83 §:ssä säädetään päätöksen sisällöstä; 6) 84 §:ssä säädetään päätöksen antamisesta; 7) 85 §:n 1 momentissa säädetään päätöksen lähettämisestä ja päätöksestä ilmoittamisesta; 8) 85 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään päätöksen julkaisemisesta, jollei asia ole merkitykseltään niin vähäinen tai asian laatu sellainen, että tieto päätöksestä voidaan antaa asianosaisille muulla tavoin; jos asia ei vaikuta muuhun kuin hakijan oikeuteen tai etuun, tiedottamista ei tarvita.

Ympäristönsuojelulain 186 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan, jollei 135, 137, 175, 176, 180 tai 181 §:ssä tarkoitettu asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen aloitteesta, asian voi panna kirjallisesti vireille rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät.

Ympäristönsuojelulain 201 §:n 3 momentin mukaan, jos lupa-asiassa on kysymys olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, Vaasan hallinto-oikeus voi päätöksessään määrätä, että päätöstä on muutoksenhausta huolimatta kokonaan tai osittain noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta (713/2014, ympäristönsuojeluasetus)

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 2 momentin 12 kohdan b alakohdan mukaan valtion ympäristölupaviranomainen ratkaisee ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 2 tarkoitettujen toimintojen ympäristölupa-asiat muun ohella siltä on kuin kyse on lentopaikasta, joka on lentoasema.

Ilmailulaki (864/2014)

Ilmailulain 1 §:n 1 momentin mukaan ilmailussa Suomen alueella noudatetaan tätä lakia, jollei Euroopan unionin asetuksesta tai Suomea sitovasta kansainvälisestä velvoitteesta muuta johdu.

Ilmailulain 5 §:n 1 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa Chicagon yleissopimuksessa tarkoitetun standardin edellyttämät lentosääntöjä koskevat tarkemmat määräykset siitä, miten Euroopan unionissa annettuja lentosääntöjä sovelletaan Suomessa. Liikenteen turvallisuusviraston on sovittava puolustusvoimien kanssa näistä määräyksistä siltä osin kuin ne liittyvät sotilasilmailun toimintaedellytyksiin.

= = =

Ilmailulain 11 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan rajoittaa ilmailua tai kieltää se valtion johtamisen, maanpuolustuksen, rajavalvonnan, pelastustehtävien tai varautumisen kannalta tärkeiden kohteiden ja alueiden yläpuolella taikka ympäristön suojelemisen kannalta valtakunnallisesti tärkeiden alueiden yläpuolella. Liikenteen turvallisuusvirasto voi erityisistä syistä myöntää luvan ilmailuun kieltoalueella kuultuaan niiden tahojen edustajia, joiden suojaamiseksi alue on perustettu. Kuulemisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Jos kieltoalue on perustettu jonkin laitoksen suojaamiseksi, on laitoksen huoltoon tai muuhun sen toimintaan tai käyttöön nimenomaisesti liittyvä ilmailu kuitenkin sallittu. Rajoitusalueella ilmailu on sallittu vain puolustusvoimien luvalla tai puolustusvoimien asettamilla erityisehdoilla.

Ilmailulain 109 §:n 1 momentin mukaan, jollei 11 §:stä muuta johdu, Liikenteen turvallisuusvirasto päättää ilmatilan lohkon perustamisesta ja muuttamisesta Suomen vastuulla olevassa ilmatilan osassa. Liikenteen turvallisuusvirasto ottaa päätöstä tehdessään huomioon lentoliikenteen sujuvuuden, maanpuolustusnäkökohdat, siviili- ja sotilasilmailun yhteensovittamisen sekä valtion ilmailun asianmukaiset toimintaedellytykset ja harrasteilmailun toimintamahdollisuudet.

Ilmailulain 109 §:n 2 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto vahvistaa ilmatilan käytön ja jäsentämisen periaatteet sekä antaa tarkempia määräyksiä ilmatilan turvallisesta, tehokkaasta ja joustavasta käytöstä.

Ilmailulain 110 §:n mukaan ilmaliikennepalvelun tarjoaja vastaa lentopaikan lähtö- ja tuloreiteistä sekä lentomenetelmistä lähi- ja lähestymisalueella sekä ilmatilassa, jossa annetaan lentopaikan lentotiedotuspalvelua.

Ilmailulain 129 §:n (61/2016) 1 momentin mukaan melunhallinta-asetusta sovelletaan asetuksen tarkoittamalla tavalla siviili-ilmailussa käytettäviin ilma-aluksiin. Melunhallinta-asetuksen 2 ja 5 artiklassa tarkoitetun tasapainoisen lähestymistavan mukaisesti lentoliikenteen melua saa hallita ja rajoittaa asetuksen 2 artiklan 6 kohdan mukaisilla toimintarajoituksilla vasta sen jälkeen, kun on harkittu ja arvioitu muita tasapainoisen lähestymistavan mukaisia toimenpiteitä.

Ilmailulain 129 §:n 2 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto asettaa lentoasemalle meluntorjuntatavoitteen. Liikenteen turvallisuusvirasto myös arvioi 1 momentissa tarkoitetun toimintarajoituksen asettamisen tarpeellisuutta tasapainoisen lähestymistavan mukaisesti sekä päättää sen asettamisesta.

Mainittuja 5, 11, 109 ja 129 §:ää on muutettu 1.1.2019 voimaan tulleella lailla 965/2018 siten, että Liikenteen turvallisuusviraston sijaan pykälissä viranomaisena on mainittu Liikenne- ja viestintävirasto.

Ilmailulain 157 §:n (61/2016) mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voi, ottaen huomioon 129 §:ssä tarkoitetun tasapainoisen lähestymistavan, antaa määräyksiä ja tehdä päätöksiä lento- ja huoltotoiminnasta, jos se on tarpeen ilma-alusten aiheuttaman melun tai muun haitallisen ympäristövaikutuksen vähentämiseksi tai estämiseksi taikka sallitun poikkeuksen myöntämiseksi. Määräykset ja päätökset voivat koskea: 1) lentopaikan käyttöaikaa tai -tapaa tai lentoonlähtöjen ja laskeutumisten määrää; 2) huoltoon liittyvien koekäyttöjen rajoittamista tai kieltämistä määrättyinä aikoina; 3) poikkeuksellisen meluisten lentokoneiden käytön rajoittamista; 4) aiemmin hyväksytyn lentokonetyypin käytön kieltämistä siirtymäajan jälkeen.

Ilmailulain 157 §:ää on muutettu 1.1.2019 voimaan tulleella lailla 965/2018 siten, että sen mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa määräyksiä ja tehdä päätöksiä lento- ja huoltotoiminnasta, jos se on tarpeen ilma-alusten aiheuttaman melun tai muun haitallisen ympäristövaikutuksen vähentämiseksi tai estämiseksi taikka kansainvälisessä käytännössä sallitun poikkeuksen myöntämiseksi. Viraston on otettava huomioon 129 §:ssä tarkoitettu tasapainoinen lähestymistapa. Määräykset ja päätökset voivat koskea: 1) muun kuin melunhallinta-asetuksessa tarkoitetun lentopaikan käyttöaikaa tai -tapaa tai lentoonlähtöjen ja laskeutumisten määrää; 2) huoltoon liittyvien koekäyttöjen rajoittamista tai kieltämistä määrättyinä aikoina; 3) poikkeuksellisen meluisten lentokoneiden käytön rajoittamista; 4) hyväksytyn lentokonetyypin käytön kieltämistä siirtymäajan jälkeen.

Hallintolaki

Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi: 1) päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta; 2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu; 3) päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu; sekä 4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Melunhallinta-asetus (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 598/2014)

Melunhallinta-asetuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan lentoasemalla lentoasemaa, jolla kolmen melunarviointia edeltävän kalenterivuoden liikennetapahtumien keskimääräisen lukumäärän perusteella on kalenterivuoden aikana yli 50 000 siviili-ilmailun liikennetapahtumaa (lentoonlähtöä tai laskua).

Melunhallinta-asetuksen 2 artiklan 6 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan toimintarajoituksilla meluun liittyviä toimia, joilla rajoitetaan pääsyä lentoasemalle tai lentoasemakapasiteetin optimaalista käyttöä, mukaan luettuina toimintarajoitukset, joilla pyritään tietyillä lentoasemilla poistamaan käytöstä vaatimukset niukasti täyttävät ilma-alukset, sekä luonteeltaan osittaiset toimintarajoitukset, joita sovelletaan esimerkiksi tiettyinä vuorokaudenaikoina tai ainoastaan lentoaseman tietyillä kiitoteillä.

Lain esityöt

Hallituksen esityksessä eduskunnalle ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013 vp) on todettu 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että kohdan 3 määritelmä vastaa nykyisen ympäristönsuojelulain (86/2000) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää.

Vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) esitöissä (HE 84/1999 vp) on todettu 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että toiminnan järjestäminen rinnastuisi myös toimintaan. Toiminnan järjestämisenä pidettäisiin liikennealueiden pitämistä, kuten tieliikennealueen, rautatiealueiden, lentopaikkojen ja satamien pitämistä.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle ilmailulain muuttamisesta (HE 69/2015 vp) on todettu, että muun ohella tasapainoisen lähestymistavan mukaisten meluun liittyvien toimintarajoitusten asettamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen mukaiset viranomaisvelvoitteet ja kansallista sääntelyä edellyttävät järjestelyt pantaisiin kansallisesti täytäntöön. Esityksen ympäristövaikutuksia arvioitaessa (kappale 3.3 Ympäristövaikutukset) on todettu muun ohella, että Suomen lentoasemista vain Helsinki-Vantaan lentoasema on kuulunut meluhallintadirektiivin mukaisen ilmailulain 12 luvun sääntelyn piiriin ja jatkossakin vain Helsinki-Vantaan lentoasema kuuluisi melunhallinta-asetuksen soveltamisalan piiriin.

Hallituksen esityksessä ilmailulaiksi (HE 79/2014 vp) on todettu esityksen yleisperusteluissa sen vaikutuksista (kappale 4.3 Ympäristövaikutukset), että ehdotetulla ilmailulailla ei ole aikaisempaan lainsäädäntöön verrattuna merkittäviä ympäristövaikutuksia. Melun hallintaan ja ympäristövaatimuksiin koskevia säännöksiä ei laissa esitetä muutettavaksi voimassa olevaan ilmailulakiin verrattuna. Liikenteen turvallisuusvirasto on tulevaisuudessakin unionilainsäädännön mukainen toimivaltainen viranomainen lentoliikenteen ympäristövaikutuksia koskevien tehtävien osalta. Finavia Oyj:hin kohdistuu lentoaseman pitäjänä EU:n ympäristömeludirektiivin (2000/49/EY) ja ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaiset meluselvitysten ja meluntorjunnan toimintaohjelman laadintaa sekä lentoasemien ympäristölupaa koskevat velvoitteet.

Mainitussa hallituksen esityksessä on 12 luvun osalta, johon muun ohella lain 129 § kuuluu, todettu, että luvun säännökset ovat samoja kuin voimassa olevassa ilmailulaissa. Nämä säännökset on sisällytetty ilmailulakiin jo vuonna 2004, kun meluun liittyvien toimintarajoitusten asettamista yhteisön lentoasemilla koskevien sääntöjen ja menettelyjen vahvistamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2002/30/EY, ns. melunhallintadirektiivi) pantiin kansallisesti täytäntöön.

Mainitussa hallituksen esityksessä on todettu 157 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa: ”Pykälässä säädettäisiin Liikenteen turvallisuusviraston toimivallasta ilma-alusten melun ja muiden ympäristövaikutusten suhteen. Toimivalta on tarpeen sen johdosta, että tässä pykälässä tarkoitetut toimet saattavat olla nopeaa päätöksentekoa vaativia tai vaikuttaa lentoturvallisuuteen. Kyse on ympäristölainsäädäntöä ja lentopaikan perustamiseen liittyviä ehtoja täydentävistä toimenpiteistä. Tarkoitus on, ettei tässä pykälässä tarkoitettuja toimia käytettäisi muutoin kuin poikkeuksellisen tarpeen sitä vaatiessa. Liikenteen turvallisuusvirastolla on toimivalta tässä tarkoitettujen määräysten antamiseen vain siltä osin kuin se ei ole siirtynyt yhteisölle. Esimerkiksi melunhallintadirektiiviin perustuvat 13 luvun säännökset koskevat käytännössä vain Helsinki-Vantaan lentoasemaa, joten pykälän mukaista norminantovaltuutta saatettaisiin tarvita muilla lentoasemilla. Samoin valtuutta voitaisiin käyttää esimerkiksi niiden ilma-alusten osalta, joita EASA-asetus ei koske.”

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi ilmailulain muuttamisesta (HE 216/2004 vp) on todettu, että esityksellä ilmailulakiin lisättäisiin toimintarajoitusten asettamista yhteisön lentoasemilla koskevien sääntöjen ja menettelyjen vahvistamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/30/EY. Hallituksen esityksessä on todettu nykytilaa arvioitaessa (kappale 2.1), että ympäristölupaa haettaessa tulee arvioitavaksi myös lentoaseman toimintaan liittyvä meluhaitta. Keskeisiä ehdotuksia tarkasteltaessa on todettu suhteesta ympäristölupaprosessiin seuraavaa: ”Ympäristönsuojelulain ja - asetuksen mukainen ympäristölupaprosessi voi joissain tapauksissa koskea samoja asioita kuin ehdotettu toimintarajoitusten valmistelu- ja asettamismenettely. Keskeisin ero on siinä, että ympäristölupaprosessi tähtää kokonaisvaltaisesti niiden ehtojen määrittämiseen, joilla tiettyä toimintaa voidaan harjoittaa. Direktiivin mukainen toimintarajoitusprosessi puolestaan ensisijaisesti tähtää aiemmin sallitun toiminnan rajoittamiseen. Toimintarajoitusprosessi on lisäksi keinovalikoimaltaan suppeampi ja pelkkään lentotoimintaan rajoittuvana soveltamisalaltaan ympäristölupaprosessia selvästi rajatumpi. Edellä mainittujen syiden vuoksi toimintarajoitusprosessi ja ympäristölupaprosessi on perusteltua pitää erillään toisistaan.”

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi Liikenne- ja viestintäviraston perustamisesta, Liikennevirastosta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 61/2018 vp) on todettu ilmailulain 157 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että säännös on sisältynyt ilmailulakiin pitkälti samassa muodossa jo vuodesta 2008. Pykälän elementit löytyvät jo vuoden 1995 perusteluista, mistä ne on sittemmin nostettu itse pykälätekstiin. Perusteluissa on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

”Säännöstä sovelletaan sellaisiin lentopaikkoihin, jotka eivät kuulu EU:n melunhallinta-asetuksen soveltamisalan piiriin. Suomessa tämä tarkoittaa Helsinki-Vantaan lentoasemaa lukuun ottamatta kaikkia lentopaikkoja alkaen pienimmistä valvomattomista harrasteilmailun lentopaikoista.

Vuoden 2014 ilmailulain muutokseen saakka pykälässä puhuttiin vain ilmailumääräyksistä, mutta tuolloin määräysten rinnalle nostettiin päätökset. Oli tunnistettu, että yleisesti sovellettavien määräysten lisäksi on tärkeää, että viranomainen voi tehdä yksittäistä lentopaikkaa koskevia yksittäisiä päätöksiä.

Ilmailuviranomaisen toimivallalle on perinteisesti nähty kaksi perustetta, jotka ovat toisistaan riippumattomia. Ensinnäkin, ilmailuviranomaisella on mahdollisuus reagoida tilanteisiin määräyksillä ja päätöksellään yleensä nopeammin kuin mihin ympäristöviranomaiset kykenevät. Kokemus on osoittanut, että ympäristölupa-asian käsittely voi valituskierroksineen kestää useamman vuoden. Ilmailuviranomaisen määräys tai päätös on nopea keino puuttua akuutteihin tilanteisiin.

Toinen, itsenäinen kriteeri ilmailuviranomaisen määräystoimivallalle on ollut se seikka, että ympäristöperusteisia määräyksiä ei voi antaa ottamatta huomioon voimassa olevia lentoturvallisuuteen tai siviili-ilmailun turvaamiseen perustuvia säännöksiä eikä esimerkiksi kansainvälistä ilmailun tiedotusjärjestelmää. Vaatimuksia ei voi asettaa toisistaan irrallisina. Ilmailulle suunnattavien ympäristövaatimusten pitäisi olla soveltajilleen ymmärrettäviä ja täytäntöönpanokelpoisia. Lisäksi on huomioitava, että ilmailuviranomaisen määräyksellä on jo saatettu voimaan siviilikäytössä olevien ääntä hitaammin lentävien suihkukoneiden aiheuttaman melun rajoittamisesta annettu EU:n neuvoston direktiivi 89/629/ETY. Lentotoimintarajoituksesta meluisille suihkulentokoneille annetulla ilmailumääräyksellä OPS M5-7 rajoitetaan suomalaisten lentopaikkojen käyttöä kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) melustandardiin sekä EU:n direktiiviin viitaten.

Kolmantena kriteerinä, joka ei ole aiemmissa vaiheissa noussut keskustelussa esille, voidaan pitää valtakunnallisen lähestymistavan merkitystä. Väestön oikeutta saada suojaa haitallisilta ympäristövaikutuksilta pitäisi tarkastella yhteisten valtakunnallisten kriteerien pohjalta, eikä tapauskohtaisesti tai paikallisesti. Muuten viranomaistoimintaa ei voida pitää läpinäkyvänä ja ennakoitavana. Vuoden 2017 aikana tietoon on tullut useita tapauksia, joissa paikallisilla ympäristöluvilla esitetään puututtavaksi lentotoimintaan tavalla, jota ei ympäristövaikutusten näkökulmasta voida pitää perusteltuna. On esitetty myös lupamääräyksiä, joiden täytäntöönpanovastuu ja -tapa jäävät epäselviksi. Paikallisilta ympäristöviranomaisilta ei voi edellyttää sellaista lentotoiminnan ympäristövaikutusten ja niiden hallintakeinojen osaamista, joka on välttämätöntä toimintaa koskevien syrjimättömien rajoitusten asettamiseksi. Lentopaikat ovat valtakunnallisen ja kansainvälisen lentoliikenteen infrastruktuuria, jonka paikallisilla käyttörajoituksilla voi olla laajempiakin vaikutuksia liikenneyhteyksien ja matkaketjujen toimintaan.

Tuoreissa keskusteluissa Liikenteen turvallisuusviraston ja ympäristön hallinnonalan välillä on yllättäen paljastunut, että nykyisen ilmailulain viittaus 129 §:ssä tarkoitettuun tasapainoiseen lähestymistapaan on joidenkin toimesta ymmärretty tarkoittavan sitä, että myös 157 §:ää sovellettaisiin melunhallinta-asetuksen piiriin kuuluvilla lentopaikoilla. Ilmailulain systematiikka on lain uudistuksista huolimatta jatkuvasti ollut sellainen, että EU:n melunhallintasäännösten (aiemmin melunhallintadirektiivi, nykyään siis melunhallinta-asetus) piiriin kuuluvista lentoasemista on säädetty erikseen ja lain loppuosaan sisältynyt erityismääräys on koskenut niitä lentopaikkoja, jotka jäävät EU-sääntelyn ulkopuolelle. Voimassa olevan 157 §:n sanamuoto ei myöskään tue tätä tulkintaa. Tämän ilmenneen väärinymmärryksen johdosta pykälän sanamuoto on kuitenkin otettu tarkasteluun, ja siihen esitetään eräitä toimituksellisia selvennyksiä.

Ensinnäkin, momentin ensimmäinen lause esitetään jaettavaksi kahtia niin, että viraston velvollisuus huomioida tasapainoinen lähestymistapa tulisi toiseen lauseeseen. Tekstiä voi täsmentää myös siltä osin kuin siinä viitataan ”sallittuihin poikkeuksiin”. Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö on määritellyt kansainvälisen liikenteen melustandardit, joita esimerkiksi EU:n alueella noudatetaan myös kansallisessa liikenteessä. On kuitenkin tilanteita, joissa yksittäistapauksissa on hyväksytty standardin vaatimukset täyttämättömien ilma-alusten operointi. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi poikkeuksellisen kokoisen kuorman kuljetus (isokokoiset laitteet) tai humanitääriseen apuun liittyvät lennot, jossa nopealla aikataululla on siirrettävä isoja määriä rahtia tai matkustajia, tai toiminta näytös- tai kilpailukäyttöön tarkoitetuilla ilma-aluksilla. Tarkoituksena on, että Suomessakin melustandardeista tingitään vain yksittäistapauksissa ja aivan poikkeuksellisissa tilanteissa.

Voimassa olevan momentin viimeinen osa, joka koskee määräysten ja päätösten sisältöä, ehdotetaan siirrettäväksi omaksi momentikseen. Momentin ensimmäisessä kohdassa todettaisiin nykyistä selkeämmin, että kyse on muusta kuin melunhallinta-asetuksessa tarkoitetusta lentopaikasta. Voimassa olevan 3 ja 4 kohtien muotoilua on kansainvälisen kehityksenkin valossa perusteltua täsmentää. Yli kymmenen vuotta vanhaan sanamuotoon ei ole ilmailulain uudistusten yhteydessä puututtu, vaikka kehitys EU:ssa ja kansainvälisesti on edennyt. Esitetyn momentin 3 kohtaa voitaisiin soveltaa esimerkiksi näytös- tai kilpailukäytössä olevien meluisien koneiden käytön rajoittamiseen. Momentin 4 kohtaa voitaisiin soveltaa esimerkiksi melunhallinta-asetuksessa tarkoitettujen vaatimukset niukasti täyttävien ilma-alusten käytön kieltämiseen.”

Oikeudellinen arviointi

Kysymyksenasettelu

Asiassa on edellä mainituista syistä tutkittava muut kuin Skydive Finland ry:n valituksessa esitetyt vaatimukset. = = = Myös Finavia Oyj:n ja Kouvolan kaupunginhallituksen valituksissa on viitattu valitusperusteena siihen, ettei Hallintovahdit ry:llä ole ollut oikeutta aloitteen tekemiseen, kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 89 ja 186 §. Lisäksi asiassa on otettava kantaa siihen, onko aluehallintoviraston päätös Liikenteen turvallisuusviraston valituksesta kumottava sen vuoksi, ettei aluehallintovirastolla ole ollut toimivaltaa asiassa. Vielä asiassa on otettava kantaa muutoksenhakijoiden muilla perusteilla esittämiin vaatimuksiin luvan muuttamisesta.

Vaatimukset ja valitusperusteet Hallintovahdit ry:n aloitteen tutkimatta jättämisestä

= = =

= = = Finavia Oyj on valituksessaan esittämiensä vaatimusten tueksi viitannut siihen, että Hallintovahdit ry:n aloite olisi oikeastaan tullut jättää tutkimatta myös siksi, että yhdistyksellä ei ole vireillepano-oikeutta, koska yhdistystä ei voida pitää vireillepanoon oikeutettuna yhdistyksenä, eikä yhdistyksellä ole liityntää Utin lentoaseman toimintaan tai sen vaikutusalueeseen. Finavia Oyj on viitannut siihen, ettei valituksenalaista päätöstä ole yhdistyksen vireillepano-oikeuden osalta perusteltu riittävästi. Finavia Oyj on todennut myös, että vireillepano on ollut aiheeton, koska samaan aikaan on ollut vireillä luvan tarkistaminen. Yhtiön mukaan lentoaseman toiminnassa ei ylipäätään ole tapahtunut sellaista olen-naista muutosta, jonka vuoksi lupaa olisi ollut tarpeen tarkistaa. Myös Kouvolan kaupunginhallitus on valituksessaan viitannut siihen, että Hallintovahdit ry:llä ei välttämättä ole vireillepano-oikeutta, jonka vuoksi aloite olisi tullut jättää tutkimatta.

= = = Finavia Oyj on = = = vastineessaan 7.10.2016 viitannut siihen, ettei yhdistyksellä ole vireillepano-oikeutta asiassa.

Aluehallintoviraston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole nimenomaisesti otettu kantaa siihen, millä perusteilla aluehallintovirasto on pitänyt Hallintovahdit ry:tä ympäristönsuojelulain 89 §:ssä tarkoitetun aloitteen tekemiseen oikeutettuna yhdistyksenä.

Ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on muiden ohella 186 §:ssä tarkoitetun rekisteröidyn yhdistyksen aloitteesta momentista ilmenevissä tilanteissa muutettava lupaa. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon se, mitä edellä tässä päätöksessä Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen Hallintovahdit ry:n valitusoikeudesta esittämän väitteen hylkäämisen perusteluissa on esitetty mainitun yhdistyksen säännöissä ilmenevistä seikoista ja yhdistyksen tarkoituksesta, on Hallintovahdit ry sellainen ympäristönsuojelulain 186 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu rekisteröity yhdistys, jolla on oikeus ympäristönsuojelulain 89 §:ssä tarkoitetun aloitteen tekemiseen nyt kysymyksessä olevassa asiassa. Näin ollen = = = eikä valituksenalaista päätöstä osittainkaan ole syytä muuttaa tai kumota myöskään Finavia Oyj:n tai Kouvolan kaupunginhallituksen valituksissa esitetyillä Hallintovahdit ry:n aloiteoikeuteen liittyvillä perusteilla.

Siltä osin kuin valituksissa on viitattu siihen, että aluehallintovirasto ei ole perustellut päätöstä hallintolain mukaisesti hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 89 §:n 4 momentin mukaan mainitussa pykälässä tarkoitetun asian käsittelyssä noudatetaan, mitä 96 §:ssä säädetään. Ympäristönsuojelulain 96 §:n 1 momentin 5 kohta huomioon ottaen myös 89 §:n nojalla annetussa päätöksessä on siten ympäristönsuojelulain 83 §:n 1 momentin mukaisesti vastattava lausunnoissa, muistutuksissa ja mielipiteissä tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin, joihin ympäristönsuojelulain 89 §:n 3 momentissa tarkoitetun kuulemisen johdosta annetun, nyt kysymyksessä olevassa asiassa vastineeksi nimetyn kirjelmän on katsottava rinnastuvan. Tämän vuoksi aluehallintoviraston on päätöksessään tullut vastata myös = = = Finavia Oyj:n vastineessa 7.10.2016 esitettyihin seikkoihin, jotka selvästi liittyvät asiaan. Koska kysymys on ollut Hallintovahdit ry:n aloitteen ratkaisemisesta, on päätöksen perustelujen kannalta erityisen olennaista vastaaminen niihin seikkoihin, jotka liittyvät luvan muuttamisen edellytyksiin. Toisaalta myös = = = Finavia Oyj:n vastineessa esitetyt yhdistyksen aloiteoikeuteen liittyvät näkökohdat ovat nimenomaisesti sellaisia ympäristönsuojelulain 89 §:ssä tarkoitetun aloitteen käsittelemisen edellytyksiin liittyviä ja siten myös asian lopputuloksen kannalta olennaisia seikkoja, joihin aluehallintoviraston olisi tullut ympäristönsuojelulain 83 §:n 1 momentti huomioon ottaen päätöksessään vastata. Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että aluehallintoviraston päätöstä on pidettävä osin puutteellisena senkin vuoksi, ettei päätöksestä käy nimenomaisesti ilmi, miltä osin muutoksia lupamääräyksiin on tehty Hallintovahdit ry:n aloitteen johdosta. Asiassa ei kuitenkaan ole mainituilta osin tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, jonka vuoksi valituksenalainen päätös olisi kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Kun edellä mainittujen seikkojen lisäksi otetaan huomioon Finavia Oyj:n valituksessa esitetyt vaatimukset ja se, että aluehallintoviraston lausunnossa on todettu lupaa muutetun Hallintovahdit ry:n aloitteen perusteella siltä osin kun se on koskenut pimeälentoharjoituksia ajalla klo 22 - 07, eli tosiasiassa vain Puolustusvoimien toimintaan liittyvältä osin, ei valituksenalaista päätöstä ole syytä Finavia Oyj:n valituksen johdosta muuttaa silläkään perusteella, että ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentissa tarkoitettuja perusteita aloitteen hyväksymiselle ei olisi ollut.

Liikenteen turvallisuusviraston valitus

Liikenteen turvallisuusvirasto on valituksessaan vaatinut, että aluehallintoviraston päätös on kumottava siltä osin kuin se koskee siviili-ilmailuviranomaisen toimivaltaan kuuluvaa lentotoimintaa (laskuvarjohyppytoiminnan rajoittaminen). Valituksessa ei ole erikseen yksilöity, miltä osin Liikenteen turvallisuusvirasto pitää aluehallintoviraston päätöksessä annettuja lupamääräyksiä vain omaan toimivaltaansa kuuluvina, mutta valituksen perusteluissa on kuitenkin viitattu lupamääräyksiin 4 - 7.

Valituksen perusteluissa Liikenteen turvallisuusvirasto on viitannut muun ohella siihen, että aluehallintovirasto ei ole päätöksessään ottanut huomioon ilmailulain 157 §:ssä säädettyä Liikenteen turvallisuusviraston, nykyisin Liikenne- ja viestintäviraston toimivaltaa. Lisäksi valituksessa on viitattu ilmailulain 11 ja 129 §:iin sekä todettu, että valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksistä 4 - 7 seuraa toimintarajoituksia Utin lentoasemalla tapahtuvalle laskuvarjohyppytoiminnalle. Valituksessa on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden antamiin vuosikirjaratkaisuihin KHO 2015:12 ja KHO 2015:162. Valituksessa on viitattu myös siihen, että rajoitus- ja kieltoalueet on merkittävä ilmailukarttoihin ja huomioitava ilmailutiedotusjärjestelmässä. Edelleen on todettu, että lentoturvallisuuskysymysten arviointi kuuluu ilmailuviranomaisille.

Ympäristönsuojelulain tarkoitus, soveltamisala ja soveltamisalan rajaukset käyvät ilmi ympäristönsuojelulain 1 - 4 §:stä. Ympäristönsuojelulain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 1 - 3 kohta huomioon ottaen lakia sovelletaan muun ohella melun johdosta pilaantumista tai sen vaaraa aiheuttavaan toimintaan. Ympäristönsuojelulain tarkoitusta ja soveltamisalaa koskevissa säännöksissä tai ympäristönsuojelulaissa muutoinkaan ei ole erityisesti todettu, että ympäristönsuojelulakia ei sovellettaisi toimintaan, josta voidaan antaa määräyksiä ilmailulain nojalla siinä tarkoitetun viranomaisen toimesta. Lentotoiminnan melua ei lähtökohtaisesti ole rajattu ympäristönsuojelulain soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka ilmailulain 129 §:ssä tarkoitettujen toimintarajoitusten antaminen ei kuulukaan ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan.

Myöskään lain soveltamisalaa koskevan ilmailulain 1 §:n perusteella ei voida tehdä sitä johtopäätöstä, että ilmailun meluhaitoista ei voitaisi antaa määräyksiä ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristöluvassa. Nykyisin voimassa olevan ilmailulain 157 §:n ja aikaisempien vastaavien säännösten perusteluissa on toistuvasti todettu, että mainitussa säännöksessä tarkoitetuissa määräyksissä on kyse ympäristölainsäädäntöä ja lentopaikan perustamiseen liittyviä ehtoja täydentävistä toimenpiteistä. Edelleen on todettu, että tarkoitus on, ettei pykälässä tarkoitettuja toimia käytettäisi muutoin kuin poikkeuksellisen tarpeen sitä vaatiessa.

Ilmailulain 157 §:ssä tarkoitettujen määräysten antaminen ja päätösten tekeminen on lain esitöistä ilmenevällä tavalla tarkoitettu ympäristölainsäädäntöä täydentäviksi toimenpiteiksi. Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain mukaisen lupaviranomaisen toimivaltaa ei voida katsoa rajoitetun sillä perusteella, että ilmailulain 157 §:ssä tarkoitetulla viranomaisella on mainitun pykälän nojalla toimivalta antaa määräyksiä ja tehdä päätöksiä lento- ja huoltotoiminnasta ilma-alusten aiheuttaman melun tai muun haitallisen ympäristövaikutusten vähentämiseksi tai estämiseksi. Mahdollisilla ympäristönsuojelulain nojalla annettavilla ympäristöluvan lupamääräyksillä ei ole nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa rajoitettu eikä voitaisikaan rajoittaa ilmailulaissa tarkoitettua viranomaisen toimivaltaa.

Ilmailulain esitöistä ilmenevällä tavalla ilmailulain 129 §:ssä tarkoitetut tasapainoinen lähestymistapa ja toimintarajoitusten asettaminen on tarkoitettu sovellettavaksi vain niillä lentoasemilla, jotka kuuluvat melunhallinta-asetuksen soveltamisalan piiriin. Utin lentoasema ei ole mainitussa asetuksessa tarkoitettu lentoasema, jolla siviili-ilmailun liikennetapahtumien määrä ylittäisi asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun 50 000 tapahtumaa vuodessa. Näin ollen asiassa ei ole kysymys mainitussa asetuksessa tarkoitettua lentoasemaa koskevasta tilanteesta, jossa vain Liikenteen turvallisuusvirasto olisi ollut toimivaltainen antamaan melunhallinta-asetuksessa tarkoitetun toimintarajoituksen. Koska kysymys ei ole tuollaisesta tilanteesta eikä siten ylipäätään tilanteesta, jossa ympäristöluvassa annettu lupamääräys voisi muodostaa melunhallinta-asetuksessa tai ilmailulaissa tarkoitetun toimintarajoituksen, ei aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitettujen lupamääräysten siten myöskään voida katsoa miltään osin muodostavan sellaista toimintarajoitusta, jota tarkoitetaan melunhallinta-asetuksen 2 artiklan 6 kohdassa ja ilmailulain 129 §:ssä.

Liikenteen turvallisuusvirasto on valituksessaan viitannut myös ilmailulain 11 §:ssä tarkoitettuun valtioneuvoston ja Liikenteen turvallisuusviraston toimivaltaan. Valituksessa ei ole esitetty, että nyt kysymyksessä olevassa ympäristöluvassa olisi annettu lupamääräyksiä, jotka olisivat ristiriidassa mainitussa pykälässä tarkoitettujen valtioneuvoston asetuksen tai Liikenteen turvallisuusviraston, nykyisin Liikenne- ja viestintäviraston, antamien määräysten kanssa. Ympäristönsuojelulain mukaisen luvan lupamääräyksillä ei myöskään tältä osin ole rajoitettu eikä voida rajoittaa sen paremmin valtioneuvoston kuin muunkaan ilmailulaissa tarkoitetun viranomaisen toimivaltaa antaa ilmailulaissa tarkoitettuja säädöksiä tai määräyksiä.

Liikenteen turvallisuusvirasto on valituksessa esitetyn vaatimuksen tueksi viitannut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2015:162, jossa todettiin muun ohella, että lentoliikenteen ohjaamisen tuli tapahtua lähtökohtaisesti muulla tavalla kuin kunnan ympäristönsuojelumääräyksin eikä määräystä huvi- ja harjoituslentotoiminnan rajoittamisesta kaupungin alueella ollut voitu antaa. Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa ympäristöluvassa ei ole annettu kunnan ympäristönsuojelumääräysten kaltaisia määräyksiä, joilla olisi pyritty yleisesti puuttumaan lentotoimintaan laajemmin kuin ympäristöluvassa on mahdollista.

Hallinto-oikeus pitää sinänsä selvänä, että lentoturvallisuuskysymysten arviointi edellyttää erityistä asiantuntemusta eikä ympäristöluvassa tule antaa määräyksiä, joilla vaarannettaisiin lentoturvallisuutta. Lentoasemien ympäristölupia koskevassa oikeuskäytännössä on todettu, että ympäristölupahakemuksessa esitetyt lentoreitit ja -linjaukset, kiitoteiden käyttötavat ja ilmatilan käyttö ovat toiminnan sisältöön erittäin olennaisesti liittyviä seikkoja. Näistä seikoista määrääminen hakemuksesta poikkeavalla tavalla ei käytännössä ole mahdollista ympäristölupaharkinnan yhteydessä, koska tämä tarkoittaisi koko liikenteen ohjausjärjestelmän uudelleen arviointia ja harkintaa. Ympäristölupaharkinta perustuu pääosin hakemuksessa esitettyihin seikkoihin. Edelleen on todettu, että ympäristölupaharkinta ei voi perustua lentotoiminnan järjestämiseen kokonaan uudestaan. Mainitut seikat eivät kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö ympäristöluvassa tarvittaessa voitaisi ja tulisikin antaa lentotoiminnasta aiheutuvaa melua koskevia lupamääräyksiä sen varmistamiseksi, että ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät.

Hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, että Liikenteen turvallisuusviraston valituksessa esitetyt valitusperusteet ovat yleisluontoisia, eikä valituksessa ole esitetty millä tavoin aluehallintoviraston päätöksessä annetut lupamääräykset konkreettisesti vaarantaisivat lentotoiminnan turvallisuutta. Valituksessa on viitattu lupamääräyksiin 4 - 7 ja siihen, että aluehallintovirasto olisi ylittänyt toimivaltansa rajoittamalla laskuvarjohyppytoimintaa. Mainitut lupamääräykset on annettu melun rajoittamiseksi. Laskuvarjohyppytoiminnan operaatioiden rajoittaminen lupamääräyksessä 4 tarkoitetulla tavalla ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voi aiheuttaa haittaa liikenneturvallisuudelle eikä laskuvarjohyppytoimintaa koskevien lupamääräysten antaminen melun rajoittamiseksi tarkoita sitä, että ympäristölupaviranomainen olisi ylittänyt toimivaltansa. Lupamääräyksessä 5 on annettu määräys kiitoteiden käyttämisestä todeten, että esitettyä järjestystä on noudatettava, mikäli lentoturvallisuus ei muuta edellytä. Lentoturvallisuus on siten otettu huomioon lupamääräyksessä. Lupamääräyksessä 6 tarkoitetun melunhallintasuunnitelman ja laskuvarjohyppyohjeen laatiminen ja tarkastaminen eivät hallinto-oikeuden käsityksen mukaan myöskään voi vaarantaa liikenteen turvallisuutta, kun otetaan huomioon myös se, mitä jäljempänä tässä päätöksessä on lausuttu tarkastamisen merkityksestä. Lupamääräyksessä 7 laskuvarjohyppytoiminnan sallituista toiminta-ajoista annetun määräyksen ei voida valituksessa esitetyn perusteella katsoa rajoittavan toimintaa ilmailulain tai Suomea koskevien kansainvälisten sopimusten vastaisesti, tai vaarantavan liikenneturvallisuutta.

Edellä mainitut seikat sekä toisaalla tässä päätöksessä lupamääräysten 6 ja 7 muuttamista koskeneiden Finavia Oyj:n vaatimusten osalta lausuttu huomioon ottaen Etelä-Suomen aluehallintovirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessä antanut määräyksiä tai rajoittanut lentotoimintaa tavalla, joka ei kuuluisi ympäristölupaviranomaisena toimivan aluehallintoviraston toimivaltaan tai joka olisi Suomea koskevien kansainvälisten velvoitteiden vastaista. Näin ollen valituksenalaista aluehallintoviraston päätöstä ei ole syytä kumota tai osittainkaan muuttaa Liikenteen turvallisuusviraston valituksessa esitetyn johdosta. Liikenteen turvallisuusviraston valitus on siten hylättävä.

Meluun liittyvät vaatimukset

Yleistä

Valituksissa on niistä tarkemmin ilmenevällä tavalla esitetty useita toiminnasta aiheutuvaan meluun liittyviä vaatimuksia.

= = =

Kouvolan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut lupamääräysten saattamista vastaamaan vanhan ympäristöluvan lupamääräyksiä siltä osin kuin valituksenalaisella päätöksellä on heikennetty siviililaskuvarjohyppytoiminnan edellytyksiä. Vaatimusta on perusteltu muun ohella sillä, että toiminnan vaikutuksia on arvioitu väärin ja lupamääräysten kiristäminen puuttuu olennaisesti aikaisemmassa luvassa myönnettyihin oikeuksiin.

Finavia Oyj on vaatinut kumoamista tai muutoksia lupamääräyksiin 4, 6 ja 7 sekä lisäksi muutosta lupamääräyksen 21 kohtaan, jossa on kysymys melunhallintaan liittyvistä seikoista. Vaatimuksia on perusteltu muun ohella sillä, että toiminnasta aiheutuvaa meluhaittaa on arvioitu virheellisesti ja määräykset ovat lainvastaisia sekä sillä, ettei määräyksiä ole voitu antaa ympäristönsuojelulain nojalla vaan ne kuuluisivat ilmailulaissa tarkoitetun viranomaisen toimivallan piiriin.

= = =

Asiassa on hallinto-oikeudessa valituksista tehtyjen vaatimusten ja niiden tueksi esitettyjen perusteiden johdosta arvioitavana, ovatko aluehallintoviraston päätökseen sisältyvät lupamääräykset lainmukaisia vai onko ne osittain kumottava tai onko niitä valituksissa esitetyn johdosta muutettava. Olennaista arvioinnissa on erityisesti ympäristönsuojelulain 49 § ja 52 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen se, ovatko lupamääräykset nykyisessä muodossaan riittäviä luvan myöntämisedellytysten varmistamiseksi vai tulisiko niitä muuttaa haitankärsijöiden valituksista rajoittavammaksi tai toiminnanharjoittajien ja Kouvolan kaupunginhallituksen valituksista vähemmän rajoittaviksi.

= = =

Asiassa saatu selvitys

Itä-Suomen ympäristölupavirasto oli 30.11.2005 antamallaan päätöksellä nro 129/05/1 myöntänyt Ilmailulaitokselle ja Utin Jääkärirykmentille Utin lentoaseman (pysyvä lentopaikka) ympäristöluvan. Lupaharkinnassa oli otettu huomioon suunniteltu helikopteritoiminta 20 kuljetushelikopterin vahvuudella, jolloin arvioidut lentotuntimäärät ovat koulutushelikoptereilla 1 900 ja kuljetushelikoptereilla 2 600 tuntia vuodessa. Lupamääräyksissä Ilmailulaitos velvoitettiin muun ohella vähentämään siviililentotoiminnan aiheuttamasta melusta johtuvia häiriöitä toiminnallisin menetelmin, kuvaamaan menettelyt melunhallintasuunnitelmassa ja päivittämään meluselvitys todellista tilannetta vastaavaksi sekä toimittamaan selvitys ja melunhallintasuunnitelma ympäristölupavirastolle, joka voi täsmentää luvan määräyksiä tai täydentää lupaa. Myös Utin Jääkärirykmentin toimintaa koskevissa lupamääräyksissä sotilaslentotoiminnasta aiheutuvaa melua velvoitettiin vähentämään toiminnallisin menettelyin. Myös sotilaslentotoiminnan osalta meluselvitys oli päivitettävä todellista tilannetta vastaavaksi ja selvitys sekä melunhallintasuunnitelma oli toimitettava ympäristölupavirastolle vastaavalla tavalla kuin Ilmailulaitoksen. Hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi määrättiin tehtäväksi 31.12.2014 mennessä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 14.12.2010 antamallaan päätöksellä tarkastanut meluselvityksen sekä melunhallintasuunnitelmat ja täydentänyt lentoaseman toimintaa koskevaa ympäristölupaa Finavia Oyj:tä koskevilla lupamääräyksillä 5 a ja 5 b, jotka kuuluvat seuraavasti:

”5 a. Laskuvarjokerhojen lentotoiminta on sallittu maanantaista sunnuntaihin klo 08 - 20 välisenä aikana. Lentotoiminta on kielletty pitkäperjantaina, 1. ja 2. pääsiäispäivänä, juhannusaattona, juhannuspäivänä, jouluaattona ja joulupäivänä.

5 b. Kiitotien 07 läheisyydessä olevat asuinkiinteistöt (kiinteistötunnukset 286-433-1-118, 286-433-76-1 ja 286-433-1-198) on otettava huomioon lennonjohtamisessa ja lentotoiminnan ohjeistuksessa. Matalalentoja (lentokorkeus alle 500 jalkaa eli noin 160 metriä) ja lentokoneiden korkeudennostolentoja on vältettävä välittömästi em. kiinteistöjen yläpuolella.”

Lisäksi aluehallintovirasto on muuttanut Finavia Oyj:tä koskevaa lupamääräystä 13 ja Utin Jääkärirykmenttiä koskevaa lupamääräystä 11 siten, että vuosiraporttiin on sisällytettävä myös tiedot operaatiomääristä lentokonetyypeittäin ja vuorokaudenajoittain, melusta tehtyjen ilmoitusten määristä, syistä ja ilmoitusten johdosta suoritetuista toimenpiteistä.

Lupamääräysten tarkistamista koskevassa, nyt aluehallintovirastossa käsiteltävänä olleessa hakemuksessa on todettu, että Utin lentoasema on ollut nykyisellä paikallaan vuodesta 1918 lähtien ja vuodesta 1919 lähtien se on toiminut keskeytyksettä Puolustusvoimien/Ilmavoimien tukikohtana. Laskuvarjojääkärikoulu aloitti toimintansa Utissa vuonna 1962, josta lähtien lentoasemalla on ollut laskuvarjohyppytoimintaa. Utin lentoaseman toiminta koostuu yleis- ja sotilasilmailusta. Utissa ei ole säännöllistä reittiliikennettä tai matkustajaliikennettä. Utin lentoaseman kiitotien pituus on 2 000 metriä ja leveys 45 metriä. Lentoasema koostuu maaliikenne- ja kenttäalueesta.

Utin lentoaseman ympäristöluvassa tarkoitettuun toimintaan kuuluvat hakemuksen mukaan muun ohella lentotoiminta lentoasemalla ja lähilennonjohdon alueella eri ilmailumuodoilla, lentoaseman kenttäalueen liikenne (siviili-ilma-alukset sekä siviilimaaliikenne) ja niiden aiheuttamat ympäristövaikutukset lentoaseman välittömässä läheisyydessä = = =.

Ympäristölupahakemuksen mukaan lentoaseman nykyinen toiminta on toteutuneita operaatiomääriä lukuun ottamatta vuoden 2005 ympäristölupapäätöksessä kuvatun mukaista. = = =

Hakemuksen mukaan siviililiikenteen osalta toteutuneet liikennemäärät ovat ympäristölupahakemuksen mukaiset. Liikenneilmailu on hyvin vähäistä eikä säännöllistä reittiliikennettä ole. Lennonjohdon aukioloaikoina tapahtuneen yleisilmailun operaatioiden määrä on 2010-luvun alun notkahduksen jälkeen noussut ympäristölupahakemuksen (2005) mukaiselle tasolle. Vuonna 2014 toteutuneita laskuvarjohyppykerhon lentojen operaatioita oli noin 2 100. Lennonjohdon aikana tapahtuneiden 1-moottoristen potkuriturbiinikoneiden operaatioita toteutui vajaa 600. Yhteensä 1-moottoristen potkuriturbiinikoneiden operaatioita vuonna 2014 oli siten 2 700.

= = = Siviililiikenteen määrille on arvioitu vähäistä kasvua muutoin kuin laskuvarjohyppytoiminnan osalta. Laskuvarjohyppytoiminnan määrien on arvioitu kaksinkertaistuvan noin vuoteen 2030 - 2040 mennessä.

Vuonna 2014 noin 59 % Utin liikenteestä oli sotilasilmailua. Loput liikenteestä on yleisilmailua sekä lentotyö- (esimerkiksi valvonta- ja kartoituslennot) ja koululentoja. Utista ei ole säännöllistä reittiliikennettä. Liikenneilmailua oli vuonna 2014 yksi edestakainen lento.

Vuonna 2014 Utin lentoasemalla oli 3 385 laskeutumista lennonjohdon aukioloaikoina ja erikseen raportoidut 1 058 siviililaskuvarjohyppylennon laskeutumista pääosin lennonjohdon aukioloaikojen ulkopuolella. Yhteensä Finavia Oyj:n tiedossa olevia laskeutumisia vuonna 2014 oli siten 4 443. Noin kymmenesosa siviililaskuvarjohyppylennoista on tapahtunut lennonjohdon aukioloaikana ja on siten kahteen kertaan tilastoissa. Lennonjohdon ulkopuolisten muiden yleisilmailulentojen, joista ei ole tehty kirjallista lentosuunnitelmaa, määristä Finavia Oyj:llä ei ole tietoa. Tämän määrän on arvioitu olevan alle 150 lentoa vuodessa.

Hakemukseen liitetyssä Utin lentoaseman siviililentoliikenteen melunhallintasuunnitelmassa (23.9.2015) on todettu ilmatilan kuvauksen osalta muun ohella, että lentoasemaan ympäröivä ilmatila jakautuu lähestymislennonjohtoalueeseen (TWA) ja sen sisään jäävään pienempään lähialueeseen (CTR). Lähialue ja lähestymislennonjohtoalue ovat lennonjohdon toiminta-aikoina valvottua ilmatilaa, jossa lentäminen tapahtuu Utin yhdistetyn lähi- ja lähestymislennonjohdon antamien selvitysten perusteella. Ilmatila lähialueen ulkopuolella lähestymislennonjohtoalueen alarajan (1 800 jalkaa) alapuolella on valvomatonta ilmatilaa, jossa lentäminen tapahtuu yleisiä lentosääntöjä noudattaen. Lentäminen siellä ei ole Utin lennonjohdon valvonnassa. Lennonjohdon toiminta-ajan ulkopuolella myös lähialue ja lähestymislennonjohtoalue ovat valvomatonta ilmatilaa. Lennonjohdon toiminta-aikana näkölentosääntöjen (VFR) mukaan lentävä liikenne lentää sisään ja ulos lähialueelta pääosin ns. ilmoittautumispaikkojen eli porttien kautta. Utin lähialueen reunoilla näitä portteja on neljä (koodinimet ORAVA, LINJA, HERMU, HONKA). Vielä on todettu, että siviililiikenteen käytössä on Utissa neljä harjoitusaluetta, jotka sijaitsevat lähi- ja lähestymisalueella.

Lentotoiminnasta on meluhallintasuunnitelmassa todettu, että Utin lentoasemalla oli vuonna 2014 lennonjohdon aukioloaikana ja siviililaskuvarjohyppytoimintaa yhteensä 8 900 lento-operaatiota. Sotilasilmailun operaatiomäärät ovat vakiintuneet 4 500 - 6 000 operaatioon viime vuosina. Yleisilmailun operaatioiden määrä on edellisenä vuonna ollut noin 400 - 500 operaatiota. Muiden lentojen (koulutus-, pelastus- ja valokuvauslennot yms.) määrä on pysynyt noin 800 - 1 100 vuosittaisessa operaatiossa. Laskuvarjohyppytoiminnan osalta on erikseen todettu, että vuonna 2014 laskuvarjohyppykerhon lentoja Utissa oli 2 116 operaatiota. Hyppytoimintaa oli 133 päivänä, joista 50 päivänä lentoja oli 4 tai vähemmän. Lentoja oli kymmenen tai enemmän 46 päivänä.

Melunhallintasuunnitelmassa on edelleen todettu, että Utin lentoasemalla kyseeseen tulevia lentoliikenteen meluntorjunnan keinoja ovat lentokoneiden moottoritekniikan ja muiden meluun vaikuttavien ominaisuuksien kehittäminen, lentoasemalla toteutettavat toimet, kuten melun kannalta edullisten kiitoteiden käyttö, meluisimpia koneita koskevat rajoitukset, toiminnan ohjaaminen vuorokaudenaikojen mukaan, laskuvarjohyppylentojen ohjaaminen, lentoonlähdöissä toteutettavat toimet, kuten lentoreittien ja lentomenetelmien optimointi, sekä laskeutumisissa toteutettavat toimet, kuten näkölähestymisen suorittaminen.

Kiitoteiden käytön osalta melunhallintasuunnitelmassa on muun ohella todettu, että lentoliikenteen reitteihin kentän läheisyydessä ja kiitotien suunnan valintaan vaikuttavat ulkoiset olosuhteet, kuten tuulen voimakkuus ja suunta, pilven alaraja, näkyvyys, kiitotieolosuhteet ja käytössä olevat lähestymismenetelmät sekä liikennetilanne. Melunhallinnallisista syistä kiitotiesuuntaa 25 pyritään käyttämään laskeutumisiin ja kiitotiesuuntaa 07 lentoonlähtöihin tuuli- ja muiden olosuhteiden salliessa. Melunhallintasuunnitelmassa on todettu, että edellä mainittujen ilmoittautumispaikkojen sijainnit on valittu tiheimmin asuttuja alueita välttäen, maantieteellinen havaittavuus huomioiden.

Melunhallintasuunnitelman mukaan tyypillinen laskuvarjohyppylento lennetään noin 4 000 metrin pudotuskorkeuteen ja lennon kesto on useimmiten noin 20 - 27 minuuttia. Nousuosuus kestää Utissa yleisimmin noin 14 - 21 minuuttia ja laskeutuminen noin 4 - 8 minuuttia.

Tarkistamishakemukseen on liitetty lentomeluselvitys (17.9.2015), jossa on tietokonemallien avulla arvioitu siviililentotoiminnasta aiheutuvan melun leviäminen Utissa nykytilanteessa ja ennustetilanteessa noin vuosina 2030 - 2040. Selvityksen yhteenvedossa on todettu, että ennustetilanteessa harjoitushelikopterilla on arvioitu tehtävän vuosikeskiarvona 6,2 operaatiota vuorokaudessa (vuonna 2014 7,3/vrk) ja kuljetushelikopterilla 10,0 (vuonna 2014 6,6). Selvityksessä on todettu helikopteritoiminnan osalta, että noin 30 % kaikista lennoista Utissa on lentokoulutustoimintaa kenttäalueella tai sen välittömässä läheisyydessä. Noin 40 % lennoista suuntautuu vähintään kolmen kilometrin etäisyydellä oleville harjoitusalueille ja noin 30 % lennoista on matkalentoja.

Selvityksen tulosten mukaan yhteenlaskettu helikoptereiden ja kiinteäsiipisten ilma-alusten koko ennustetilanteen 2030 - 2040 keskimääräisen vuorokausiliikenteen aiheuttama melualue Lden >55 dB ulottuu lentoaseman länsipuolella valtatien 6 länsipuolelle. Melualue Lden >50 dB ulottuu Ranta-Utin asuinalueelle lentoaseman länsipuolelle sekä lounaan ja luoteen suunnassa sijaitseville asuinalueille. Alueet eivät ole juuri muuttuneet edellisen meluselvityksen ennustetilanteeseen verrattaessa. Selvityksessä on todettu, että lennonjohtotorni on öisin kiinni. Laskuvarjohyppytoiminta loppuu iltaisin kello 20.00. Yöaikaisten operaatioiden määrä on selvityksen mukaan niin vähäinen, että yöaikaisen melun keskiäänitaso LAeq(klo 22 - 07) >55 dB jäisi lentokenttäalueelle. Selvityksen mukaan sotilaslentoliikenteen ennustetilanteen melualueet otettiin suoraan vuonna 2010 laaditusta selvityksestä, koska arviot sotilaslentoliikenteen määrästä eivät ole muuttuneet. Kokonaisliikenteen aiheuttamassa ennustetilanteen melualueessa ei käytännössä ole havaittavissa muutosta, vaikka siviililaskuvarjohyppytoiminnan on arvioitu kaksinkertaistuvan ennustetilanteeseen 2014/2015 verrattaessa. Sotilas- ja siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue Lden 55 dB on suhteellisen suppea ja ulottuu suurimmillaan idässä kiitotien suunnassa noin kahden kilometrin etäisyydelle kiitotiestä. Melualueen laajuuden kannalta merkittävin ilma-alusryhmä on NH90-helikopteri. Melutasot Lden 50 dB ja 55 dB ylittävällä alueella asuu hyvin pieni määrä asukkaita verrattuna lentoasemiin, joilla on esimerkiksi säännöllistä kaupallista ilmailua.

Finavia Oyj on ympäristölupahakemuksen täydennyksessä (26.2.2016) todennut muun ohella, että Utin lentoaseman toiminta ei operatiivisista tai lentoturvallisuussyistä edellytä lennonjohdon aukiolon laajentamista nykyisestä. Finavia Oyj on todennut, että sen käsityksen mukaan hyppylentojen toiminta-aikojen ja lentojen reittien valvonta Utin lentoasemalla on riittävää. = = =

= = =

Ympäristölupahakemuksen täydennyksessä (7.10.2016) on todettu muun ohella, että Finavia Oyj on tehnyt Utissa hyppylentojen melumittauksia useina päivinä vuosina 2015 ja 2016. Täydennyksen mukaan mittausten tulosten perusteella voidaan havaita, että Haukkajärven kaakkoisreunalla tyypillisten hyppylentojen koko lennon ajan äänitaso oli LAeq (07 - 22) 44 - 45 dB sisältäen kaiken muun toiminnan (muun muassa ammunnat) ja luonnon aiheuttamat äänitasot. Täydennyksen mukaan on selvää, että hyppylentojen aiheuttamat melutasot Haukkajärven luoteisrannalla ovat suuresti tätä vähäisemmät. Edelleen on todettu, että mittausten 12.8.2016 tuloksista voidaan havaita, että mittauspisteessään mittaaja saattoi havaita tarkkaillusta taustaäänitasosta kohoavaa hyppykoneen ääntä noin 4 - 10 minuutin ajan koko lennon aikana. Näiden jaksojen, jolloin ääni oli selvästi havaittavissa, LAeq-taso oli 46 - 51 dB, joista osan aikana tapahtui myös ammuntaa, joka sisältyy kyseisiin melutasoihin. Täydennyksessä on lisäksi todettu, että kaikissa tuulitilanteissa hyppytoimintaa ei ole mahdollista suorittaa siten, että pudotuslinjaa lentävä hyppykone ei sivuaisi Etelä-Valkealan rantayleiskaava-alueen eteläreunaa. Mittauksista laaditussa tulosten analysoinnin yhteenvedossa (täydennyksen liite 1) on todettu muun ohella, että aineiston perusteella on selvästi havaittavissa, että päiväajan LAeq 45 dB ei ylity kohteissa mittauspäivinä toteutuneen toiminnan mukaisella volyymilla. Tämän arvon ylittääkseen toiminnan volyymin pitäisi olla merkittävästi nykyistä suurempi. Käytännössä tämä tarkoittaisi useiden yhtäaikaisten hyppylentojen suorittamista samaan aikaan. Edelleen on todettu, että mittaustulokset päivältä 12.8.2016 osoittavat, että kaksi samaan aikaan ilmassa olevaa laskuvarjohyppykonetta ei aiheuta melutasoihin olennaista nousua. Meluisimpia yksittäisiä melutapahtumia olivat matalan pudotuslinjan lentämiset korkeudella 1 600 metriä, joiden aiheuttamat hetkelliset melutasot reitin alla saattavat joissain tapauksissa olla noin 60 - 65 dB. Kauempana sijaitsevissa mittauspisteissä näiden lentojen melutasot olivat yhteenvedon mukaan huomattavasti pienemmät.

Uudenmaan ELY-keskuksen laatimassa 6.10.2016 päivätyssä Lentohyppytoiminnan aiheuttaman melun mittaaminen Utin lentoaseman ympäristössä -mittausraportissa on todettu, että mittausten tavoitteena oli selvittää laskuvarjohyppytoiminnan aiheuttamaa melua Utin lentoaseman ympäristössä ja erityisesti Haukkajärven alueella. Mittauksilla ja mittaustapahtumaan osallistumisella pyrittiin todentamaan myös Finavia Oyj:n tekemien mittausten laatua ja tarkkuutta. Mittaukset suoritettiin siten, ettei laskuvarjohyppykerholla ollut tietoa mittausten toteuttamisesta. Mittauksissa mitattiin laskuvarjohyppytoiminnan aiheuttamaa melua. Mittauspisteet sijaitsivat neljässä eri kohdassa. Johtopäätöksinä raportissa on todettu muun ohella, että Haukkajärven alueen melutasojen kannalta merkittävin osa olivat hyppääjien pudotukset, jotka tehtiin kiitoradan suuntaisella pudotuslinjalla, joka sijaitsi kiitotien pohjoispuolella. Nousukiertolennot sijoittuvat pääasiassa lentoaseman etelä- ja itäpuolelle. Mittaustulokset osoittavat, että toiminnan aiheuttamat melutasot Haukkajärven ja Utin lentoaseman ympäristössä jäivät alle ohjearvojen, jopa yksittäisen lentotapahtuman aikana. Pääosin toiminnan aiheuttama melutaso oli mittauksissa niin matala, että tapahtumien erottaminen taustamelusta, mittauksissa vallinneissa hyvissäkin olosuhteissa, oli osin haasteellista. Edelleen on todettu, että mikäli hyppylentojen reitit pysyvät mittausten aikana olleilla reiteillä, ei toiminnasta aiheutuvan melun tarkempi mittaaminen Haukkajärven pohjoispuolella ole mielekästä, koska toiminnan aiheuttamat melutasot eivät tule suurella todennäköisyydellä ylittämään ohjearvojen mukaisia keskiäänitasoja edes yksittäisen hyppylennon aikana. Hyppykoneen reitin varrella loma-asutuksen ohjearvon mukaisen keskiäänitason ylittyminen voi olla mahdollista yksittäisen hyppytapahtuman aikana lähinnä pudotuslinjan alla ja sen läheisyydessä. Koska yksittäisen hyppytapahtuman aiheuttama melutaso ei nouse yli ohjearvojen tai ylitys on vähäinen, ei päiväajan ohjearvon ylittyminen missään lentoaseman ympäristössä ole todennäköistä edes vilkkaimpina toimintapäivinä.

Siviililaskuvarjohyppytoimintaa Utin lentoasemalla koskevien ohjeiden (23.9.2016) mukaan hyppytoiminnassa on noudatettava ilmailumääräyksiä sekä Finavia Oyj:n Utin lentoaseman paikallisia ohjeistuksia ja määräyksiä sekä Utin lentoaseman ympäristöluvan lupaehtoja. Ohjeen mukaan tavanomainen laskuvarjohyppytoiminta ilmoitetaan lennonjohdolle hyppypäivän aamulla toimitettavalla hyppytoimintasuunnitelmalla. Laskuvarjohyppykerhot kirjaavat ylös päivittäiset operaatiomääränsä ilma-aluksilla eriteltynä lentoonlähdön ja laskeutumisen kellonajoilla. Nousu- ja laskusektori on määritelty etukäteen kuvatuiksi alueiksi, jossa hyppykone kerää korkeuden ennen pudotuslinjalle lentoa sekä hyppääjien pudotuksen jälkeen pudottaa korkeuden laskukierroskorkeuteen. Nousu- ja laskusektori on kuvattu ohjeen liitteessä 1. Nousu-/laskusektoria ei noudateta lentoonlähdöissä, laskeutumisissa ja pudotuslinjan lentämisessä tai sille hakeutumisessa. Pudotuslinjan ja nousu-/laskusektorin väliset siirtymiset suoritetaan lyhyintä mahdollista reittiä siten, että samalla jatketaan nousua/aloitetaan laskeutuminen. Siirtymiset pudotuslinjalle tai sieltä pois on suoritettava ensisijaisesti etelän puoleisella kierroksella. Ohjeen mukaan lentoonlähtöön käytetään kiitotietä 07, mikäli tuuliolo-suhteet sen sallivat. Edelleen ohjeen mukaan hyppykone hakeutuu pudotuskorkeuteen nousu-/laskusektorin sisällä. Pudotuksen jälkeen hyppykone voi aloittaa laskeutumisen laskukierroskorkeuteen suoraan pudotuslinjalta. Liikennetilanteen ja olosuhteiden salliessa pudotuslinjan jälkeen hakeudutaan laskuun etelän puoleisella kierroksella. Lentäminen korkeuden lisäykseen ja vähennykseen tarkoitetun nousu-/laskusektorin länsipuolella on sallittu vain lentoturvallisuuden niin vaatiessa ja hyppääjien pudotuslinjaa lennettäessä, sille hakeuduttaessa tai siltä poistuttaessa. Lentämistä Haukkajärven päällä tulee ohjeen mukaan välttää. Laskeutumiseen käytetään kiitotietä 25, mikäli tuuliolosuhteet sen mahdollistavat.

Oikeudellinen arviointi meluun liittyvien vaatimusten osalta

Edellä hallinto-oikeuden päätöksessä ja aikaisemmin oikeuskäytännössä todetulla tavalla lentoaseman ympäristölupahakemuksessa esitetyt lentoreitit ja -linjaukset, kiitoteiden käyttötavat ja ilmatilan käyttö ovat toiminnan sisältöön erittäin olennaisesti liittyviä seikkoja. Näistä seikoista määrääminen hakemuksesta poikkeavalla tavalla ei käytännössä ole mahdollista ympäristölupaharkinnan yhteydessä, koska tämä tarkoittaisi koko liikenteen ohjausjärjestelmän uudelleen arviointia ja harkintaa. Ympäristölupaharkinta perustuu pääosin hakemuksessa esitettyihin seikkoihin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö ympäristöluvassa tulisi antaa lentotoiminnasta aiheutuvan melun rajoittamista koskevia lupamääräyksiä sen varmistamiseksi, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Ympäristönsuojelulain mukaista lupaa ei voida myöntää, elleivät luvan myöntämisen edellytykset täyty. Myös lupamääräysten tarkistamisen yhteydessä on varmistuttava siitä, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät.

Erityisesti Finavia Oyj:n valituksessa lupamääräysten 6 ja 7 muuttamista koskevien vaatimusten tueksi on esitetty, että ympäristöluvassa ei voitaisi lainkaan antaa lupamääräyksen 6 ensimmäisessä kappaleessa tarkoitetun kaltaisia määräyksiä tai lupamääräyksen 7 toisessa kappaleessa tarkoitetun kaltaisia määräyksiä. Perusteluna on todettu, että vastuu ja toimivalta ilmatilan turvallisuudesta ja määrittelystä kuuluvat ilmailulain mukaiselle taholle.

Hallinto-oikeus toteaa, että lupamääräyksen 6 ensimmäisen kappaleen määräys vastaa sisällöllisesti pitkälti Itä-Suomen ympäristölupaviraston 30.11.2005 antaman päätöksen lupamääräystä 4. Lupamääräyksen 6 ensimmäisessä kappaleessa luvan saajaa ei ole velvoitettu ohjaamaan lentoliikennettä turvallisuusmääräysten tai muiden ilmailua koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti. Jo lupahakemukseen on liitetty melunhallintasuunnitelma ja laskuvarjohyppyohje, joiden sisältöä on osittain kuvattu edellä hallinto-oikeuden päätöksessä. Lupamääräyksen 6 ensimmäisessä kappaleessa ei ole määrätty melunhallintasuunnitelman tai laskuvarjohyppyohjeen sisällöstä. Lupamääräyksessä ei myöskään ole todettu, että lupaviranomainen tai valvontaviranomainen voisivat melunhallintasuunnitelman ja laskuvarjohyppyohjeen tarkastamisen yhteydessä muuttaa voimassa olevia ympäristöluvan lupamääräyksiä tai täydentää lupaa antamalla uusia lupamääräyksiä. Tarkastamisella on katsottava tarkoitetun tässä yhteydessä toiminnanharjoittajan näkökulmasta samaa kuin tiedoksi saattamisella. Mahdollisen luvan muuttamisen osalta on siten noudatettava, mitä siitä erikseen on ympäristönsuojelulaissa säädetty. Mainituista syistä lupamääräyksen 6 ensimmäistä kappaletta ei ole syytä Finavia Oyj:n valituksen johdosta muuttaa.

Lupamääräyksen 7 toisen kappaleen mukaan laskuvarjohyppyohjeen mukaisia rajattuja ensisijaisia nousu-/laskusektoreita tulee pääsääntöisesti käyttää. Poikkeamiset tulee raportoida lupamääräyksen 21 mukaisesti. Viitaten siihen, mitä edellä on todettu lentoasematoiminnan erityispiirteistä ja ympäristölupaharkinnan perustumisesta hakemukseen eikä lupaviranomaisen suorittamaan lentoliikenteen ohjaamiseen hallinto-oikeus toteaa, että mainittu lupamääräyksen kappale perustuu nimenomaisesti tarkistamishakemuksessa esitettyihin seikkoihin. Edellä hallinto-oikeuden päätöksessä todetulla tavalla nousu-/laskusektorit on esitetty laskuvarjohyppyohjeen liitteessä. Lupamääräyksen 7 toisessa kappaleessa tarkoitetut nousu-/laskusektorit on kuvattu laskuvarjohyppyohjeen liitteessä. Lupaviranomainen on siten perustanut harkinnan nimenomaisesti hakemukseen.

Erityisesti siihen nähden, että edellä mainitut määräykset perustuvat tarkistamishakemuksessa esitettyihin seikkoihin, ei asiassa ole tullut ilmi mitään sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin todeta ympäristölupaviranomaisen antamien määräysten olevan ristiriidassa ilmailulain 109 tai 110 §:ssä säädetyn kanssa. Ympäristölupaviranomainen ei voi eikä se ole päätöksellään päättänyt ilmatilan lohkon perustamisesta tai muutoinkaan antanut ilmailulain 109 §:ssä tarkoitettuja ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan kuulumattomia määräyksiä. Ympäristölupaviranomainen ei myöskään voi puuttua eikä se ole puuttunut siihen vastuuseen, joka ilmaliikennepalvelujen tarjoajalle kuuluu ilmailulain 110 §:n nojalla. Mainituissa ilmailulain pykälissä tarkoitettu toimivalta ei suoraan tarkoita sitä, ettei ympäristölupaviranomaisella olisi sille ympäristönsuojelulain nojalla kuuluvaa toimivaltaa antaa edellä mainituissa rajoissa määräyksiä myös meluun liittyvästä pilaantumisen ehkäisemisestä.

Edellä mainituista syistä ei lupamääräyksen 6 ensimmäistä kappaletta eikä lupamääräyksen 7 toista kappaletta ole perusteita kumota tai muuttaa sillä perusteella, että ympäristölupaviranomaisella ei olisi ollut toimivaltaa mainittujen määräysten antamiseen. Finavia Oyj:n valituksessa on lisäksi viitattu siihen, että lupamääräyksessä 21 asetettua velvoitetta ei ole antanut toimivaltainen viranomainen. Edellä esitettyyn viitaten hallinto-oikeus toteaa, että laskuvarjohyppyohjeen mukaisista nousu-/laskusektoreista poikkeaminen voi vaikuttaa toiminnasta aiheutuvan melun leviämiseen lähialueella. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 62 §, on ympäristölupaviranomainen voinut antaa määräyksen nousu-/laskusektoreista poikkeamisen raportoimisesta lupamääräyksen 21 mukaisesti. Kysymys ei ole määräyksestä, jonka antaminen ei kuuluisi ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan. Myöskään lupamääräyksen 21 määräystä nousu-/laskusektoreista poikkeamisen raportoimisesta ei ole syytä poistaa sen vuoksi, että määräyksen antaminen ei kuuluisi ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan.

Finavia Oyj:n valituksessa esitettyjä lupamääräykseen 4 ja myös lupamääräyksiin 6 ja 7 kohdistuvia vaatimuksia on perusteltu sillä, että lupamääräykset eivät ole tarpeen luvan myöntämisen edellytysten vuoksi. Laskuvarjohyppytoiminnasta ei yhtiön valituksen, eikä toisaalta myöskään Kouvolan kaupunginhallituksen valituksen mukaan aiheudu kohtuutonta rasitusta eikä ympäristön yleisen viihtyisyyden ja virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä. Siltä osin kuin mainituissa valituksissa on vaadittu yksilöidysti laskuvarjohyppytoimintaan kohdistuvien lupamääräysten muuttamista vastaamaan aikaisemmin voimassa ollutta lupaa tai lupamääräysten kumoamista siltä osin kuin ne koskevat laskuvarjohyppytoimintaa on syytä todeta, että ympäristönsuojelulain 49 § huomioon ottaen mainitusta toiminnasta aiheutuvaa häiriötä ei voida sen meluselvitysten mukaisiin laskennallisiin melualueisiin kohdistuvasta vähäisestä vaikutuksesta huolimatta erottaa siitä meluhaitan kokonaisvaikutuksesta, joka lentoaseman toiminnasta ympäristöön aiheutuu. Tähän nähden aluehallintoviraston päätöksen perustelut, joissa lupamääräysten 4 - 7 osalta on viitattu laskuvarjohyppytoiminnan ja muun toiminnan yhdessä aiheuttamaan melurasitukseen, ovat lainmukaiset. Saadun selvityksen mukaan laskuvarjohyppytoiminnasta aiheutuva meluhaitta kohdistuu samalle alueelle varsin pitkään ja toistuvana. Aktiivinen laskuvarjohyppytoiminta kohdistuu käytännössä suhteellisen lyhyeen ajanjaksoon vuosittain, ja päivittäin lentoja saattaa olla useita. Esimerkiksi vuoden 2014 osalta ilmoitettuja laskuvarjohyppylentoja on saattanut olla päivittäin yli kaksikymmentä ja keskimääräinen yhden lennon kestoaika mainittuna vuonna on ollut noin 22 minuuttia. Edeltä ilmenevällä tavalla hyppykoneen ääni oli havaittavissa mittauspisteessä tuosta ajasta 4 - 10 minuutin ajan. Esitetyissä meluselvityksissä ei ole tarkasteltu sitä, onko laskuvarjohyppyihin liittyvästä lentotoiminnasta aiheutuva melu kapeakaistaista, eikä mainittua seikkaa siten voida esitetyn selvityksen perusteella todeta. Tähän nähden ja vaikka äänen voimakkuus ei olisikaan erityisen suuri, saattaa myös vähäisemmästä melua aiheuttavasta toiminnasta äänen ominaispiirteistä esitetty selvitys huomioon ottaen säännöllisesti toistuvana ja pitkäkestoisena aiheutua yleisen viihtyisyyden vähentymistä ja myös muu toiminta huomioon ottaen jopa kohtuutonta rasitusta. Mainitut seikat huomioon ottaen myös laskuvarjohyppytoiminnan rajoittamiselle on lentoasematoiminnan kokonaisuus ja ympäristönsuojelulain 49 § huomioon ottaen ollut perusteet. Luvan tarkistamishakemuksessa esitetyn vuosia 2030 - 2040 koskevan ennusteen mukaisen siviililaskuvarjohyppytoiminnan operaatiomäärä 4 200 merkitsisi toteutuneeseen ja luvassa tarkoitettuun määrään verrattuna ajallisen keston perusteella arvioituna todennäköisesti noin kaksinkertaista melurasitusta. Kun otetaan huomioon lentoasematoiminnan ja lähialueen muun toiminnan kokonaisuus, lentoasematoiminnan vaikutusalueen luonne osittain loma-asutusalueena, laskuvarjohyppytoiminnan keskittyminen kesäkuukausille, se edellä todettu seikka, että pudotuslinjalla lentämisestä aiheutuva melutaso saattaa joissain tapauksissa olla reitin alla noin 60 - 65 dB sekä se, että jo nyt harjoitettu lentoasematoiminta on johtanut valvontaviranomaisille tehtyihin yhteydenottoihin ja luvan muuttamista koskevaan ympäristönsuojelulain 89 §:ssä tarkoitettuun aloitteeseen, on toimintaa voitu rajoittaa lupamääräyksestä 4 ja myös lupamääräyksestä 7 ilmenevällä tavalla. Tämän vuoksi Finavia Oyj:n ja Kouvolan kaupunginhallituksen valitukset on hylättävä, eikä lupamääräyksiä 4, 6 tai 7 ole syytä valituksissa esitettyjen seikkojen johdosta muuttaa. Lupamääräyksissä määrättyjen toiminta-aikojen valituksissa esitetyt vaikutukset kilpailujen tai muiden tapahtumien järjestämiseen eivät ole peruste lupamääräysten muuttamiseen, kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 49 § sekä 52 §:n 1 ja 3 momentti.

= = =

Lopputulos

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu, ei Etelä-Suomen aluehallintoviraston valituksenalaista päätöstä ole syytä valituksissa esitettyjen vaatimusten johdosta kumota tai muuttaa muutoin kuin siten, että Puolustusvoimien toimintaa koskevia lupamääräyksiä 1 ja 2 muutetaan Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksen johdosta. Valitukset on enemmälti hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian, Pirjo-Liisa Saloranta ja Juha Väisänen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvat ja käsittelee asian.

1. A ja hänen asiakumppaniensa valitusten johdosta antamassa vastineessa esitettyjä ympäristöluvan muuttamiseen liittyviä vaatimuksia ei tutkita.

2. Skydive Finland ry valitus tutkitaan ja hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla yhdistyksen valitus on jätetty tutkimatta, ei muuteta.

Korkein hallinto-oikeus on muiden valitusten johdosta tutkinut asian.

3. Valitukset hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jätetyt vaatimukset

A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole hakeneet muutosta Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen. Tämän vuoksi heidän valitusten johdosta antamassaan vastineessa esitetyt ympäristöluvan muuttamista koskevat vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

2. Skydive Finland ry:n valitusoikeus

Hallinto-oikeus on jättänyt Skydive Finland ry:n valituksen tutkimatta. Tämän vuoksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhdistyksen valituksen johdosta arvioitavana, onko yhdistyksellä ollut oikeus valittaa aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Asiassa on selvää, että Skydive Finland ry ei ole ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät. Yhdistys on perustanut valitusoikeutensa siihen, että se tosiasiassa harjoittaa merkittävää osaa ympäristöluvan kattamasta toiminnasta ja noudattaa luvanhaltija Finavia Oyj:lle myönnettyä ympäristölupaa. Yhdistys on tämän vuoksi katsonut olevansa asianosainen.

Ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valitusoikeus on asianosaisella. Ympäristönsuojelulain 191 §:n perusteluissa (HE 214/2013 vp) on todettu, että pykälässä säädettäisiin valitusoikeudesta lähes samoin kuin voimassa olevan (vanhan) ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:ssä. Vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 1 kohdan sanamuodon mukaan valitusoikeus oli sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Lainkohdan perustelujen (HE 84/1999 vp) mukaan valitusoikeus olisi asianosaisilla, joita olisivat luvan hakija sekä haitankärsijät, joiden etua tai oikeutta päätös koskee. Perusteluissa on edelleen todettu, että ympäristönsuojelulain (86/2000) aikana vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valitusoikeuden edellytyksenä on pidetty sitä, että päätös välittömästi koskee muutoksenhakijan oikeutta ja etua.

Vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 1 kohdan tulkintakäytännön mukaan haittaa kärsivien valitusoikeus on riippunut hankkeen laadun, aiheutuvan haitan tai vahingon välittömyydestä sekä siitä, minkälaiseen kohteeseen toiminnan vaikutukset kohdistuvat. Valitusoikeuden perustavilta haitallisilta vaikutuksilta on oikeuskäytännön perusteella edellytetty välittömyyttä ja merkittävyyttä nimenomaan ympäristönsuojelulain kannalta.

Yhdistys ei ole asiassa perustanut muutoksenhakuaan toiminnasta aiheutuviin ympäristövaikutuksiin, vaan sen asianosaisuutta on arvioitava tästä poikkeavasta lähtökohdasta.

Vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 1 kohdan sanamuodon perusteella, johon voimassa olevan lain esitöissä on viitattu, välittömyyskriteeriä ei voida kuitenkaan pitää säännöksen tulkinnassa asianosaisuuden edellytyksenä. Lisäksi uuden ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan mahdollisuus tehdä muistutuksia on samoin kuin vanhan ympäristönsuojelulain 37 §:n 1 momentin mukaan asianosaisilla, eli henkilöillä tai yhteisöillä, joiden etua asia saattaisi koskea.

Oikeuskirjallisuudessa (Kuusiniemi toim.: Ympäristönsuojelulainsäädäntö, 2015 s. 431) on kuitenkin katsottu, että vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 1 kohdan säännöksen sanamuodon muuttaminen uuden ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 1 kohdassa voi avata uusia tulkintakysymyksiä ennen kaikkea sen vuoksi, että sanamuodon uudessa muotoilussa saattaa korostua taustalainsäädännön, hallintolainkäyttölain (586/1996) tulkinnallinen merkitys. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 1 momentin mukaan asianosaisuus on edellyttänyt, jos kysymys ei ole ollut samalla päätöksen kohteesta, että päätös koskee välittömästi tällaisen tahon oikeutta, etua tai velvollisuutta. Hallintolainkäyttölaki on sittemmin kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla.

Valittajana olevan yhdistyksen asianosaisuutta on arvioitava sen perusteella, onko aluehallintoviraston päätöksellä asetettu yhdistykseen kohdistuvia velvoitteita. Muun ohella satamatoiminnan ympäristölupaa koskeneesta ratkaisusta KHO 2009:55 ilmenee, että ympäristöluvan haltijalle asetetulla määräyksellä huolehtia siitä, että satama-alueella toimivat yritykset olivat tietoisia päätöksen lupamääräyksistä, ei ollut asetettu luvan haltijaa vastuuseen alueella toimivien itsenäisten yrittäjien toiminnasta. Kyseisestä ratkaisusta ilmenee periaate, että luvan haltijalle asetetut ja alueen muiden toimijoiden vastuut toiminnoistaan ovat lähtökohtaisesti toisistaan erillisiä. Ympäristöluvan haltija kuitenkin vastaa siitä, että ympäristöluvan lupamääräyksiä noudatetaan, vaikka lupamääräykset välillisesti kohdistuisivatkin muihin tahoihin kuin luvanhaltijaan.

Ympäristöluvan ja siinä annettujen määräysten noudattamisesta vastaa nyt kysymyksessä olevilta osin Finavia Oyj luvanhaltijana, eikä ympäristöluvasta suoraan aiheudu Skydive Finland ry:lle oikeuksia tai velvoitteita, vaikka se laskuvarjohyppytoiminnassaan joutuukin noudattamaan lupamääräyksiä. Lupamääräyksessä 8 on viitattu yhdistyksen ja Finavia Oyj:n väliseen sopimukseen, joka on ollut lupahakemuksen liitteenä. Lupamääräys on kohdistettu Finavia Oyj:hin, kuten muutkin lupamääräykset. Edellä lausuttu huomioon ottaen myöskään se, että yksinomaan Skydive Finland ry käyttää lentokenttää laskuvarjohyppytoimintaan, ei ole sellainen seikka, jonka perusteella päätöksen voitaisiin katsoa koskevan yhdistyksen etua tai oikeutta ympäristönsuojelulain 191 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Näistä syistä ja kun ei ole esitetty muutakaan sellaista perustetta, johon yhdistys voisi perustaa valitusoikeutensa, valitus on tullut jättää tutkimatta.

3. Ratkaisut tutkittuihin valituksiin

Hallintovahdit ry:n aloiteoikeus

Ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on muiden ohella 186 §:ssä tarkoitetun rekisteröidyn yhdistyksen aloitteesta momentista ilmenevissä tilanteissa muutettava lupaa.

Ympäristönsuojelulain 186 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan, jollei mainitussa säännöksessä tarkoitettu asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen aloitteesta, asian voi panna kirjallisesti vireille muun ohella rekisteröity yhdistys, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät. Ympäristönsuojelulain 186 §:ää koskevien esitöiden (HE 214/2013 vp) mukaan pykälä vastaisi voimassa olevan (vanhan) ympäristönsuojelulain (86/2000) 92 §:ää.

Vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 92 §:ää koskevissa esitöissä (HE 84/1999 vp) on todettu, että vireillepano-oikeus olisi muun muassa rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun edistäminen ja jonka toiminta-alueelle kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset kohdistuvat. Niiden toimialue voisi käsittää koko valtakunnan tai se voisi koskea esimerkiksi kunnan tai sen osan aluetta. Yhteisön tarkoitus ja toimialue selvitettäisiin sen säännöistä.

Ympäristönsuojelulain 186 §:n 1 momentissa ei ole edellytyksenä, että yhdistyksellä tulisi sääntöjen mukaisen toiminta-alueensa lisäksi olla jokin konkreettinen paikallinen liityntä toiminnan vaikutusalueeseen.

Hallintovahdit ry on hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa Vaatimukset ja valitusperusteet Hallintovahdit ry:n aloitteen tutkimatta jättämisestä lausutut perustelut huomioon ottaen sellainen ympäristönsuojelulain

186 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu rekisteröity yhdistys, jolla on oikeus ympäristönsuojelulain 89 §:ssä tarkoitetun aloitteen tekemiseen nyt kysymyksessä olevassa asiassa.

Asia ei ole ollut aluehallintovirastossa ennestään vireillä ympäristönsuojelulain 186 §:n 1 momentin mukaisesti valvontaviranomaisen aloitteesta silloin, kun Hallintovahdit ry 5.11.2014 pani ympäristönsuojelulain 89 §:ssä tarkoitetun aloitteen ympäristöluvan muuttamiseksi vireille. Estettä yhdistyksen vireillepanon tutkimiseen ei ole ollut myöskään sillä perusteella, että Finavia Oyj:n ja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan 31.8.2015 vireille panemalla ja sittemmin 29.9.2015 täydennetyllä hakemuksella aluehallintovirastossa vireillä tullut ympäristöluvan tarkistamista koskeva hakemus on mahdollisesti ollut jo valmisteilla yhdistyksen aloitteen tultua vireille. Asiat on voitu aluehallintovirastossa asiayhteyden perusteella käsitellä yhdessä ja ratkaista samalla päätöksellä.

Asian käsittely luvantarkistamishakemuksena

Kouvolan kaupunginhallitus on valituksessaan päätöksen kumoamisperusteena muun ohella viitannut 1.5.2015 voimaan tulleen ympäristönsuojelulain muutokseen (423/2015), jolla ympäristönsuojelulain 71 §:n mukaisesta luvan tarkistamismenettelystä on luovuttu. Valituksen mukaan asiaa ei olisi lainkaan tullut saattaa vireille luvan tarkistamishakemuksena, vaan hakemus olisi tullut jättää sillensä tai hakijaa olisi tullut virallisperiaate huomioon ottaen huomioon ohjata hakemaan luvan muuttamista ympäristönsuojelulain 89 §:n 1 momentin mukaisesti.

Itä-Suomen ympäristölupaviraston 30.11.2005 Ilmailulaitokselle ja Utin Jääkärirykmentille myöntämän Utin lentoaseman (pysyvän lentopaikan) ympäristöluvan nro 129/05/01 mukaan hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tullut tehdä 31.12.2014 mennessä. Ympäristöluvan melua koskevia lupamääräyksiä on muutettu Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 14.12.2010 nro 60/2010/1, mutta lupahakemuksen tarkistamista koskevan hakemuksen määräaika jäi ennalleen. Etelä-Suomen aluehallintovirasto oli 31.3.2015 antamallaan päätöksellä muuttanut ympäristöluvan nro 129/05/01 kohdan ”Luvan voimassaolo ja lupamääräysten tarkistaminen” toisen kappaleen kuulumaan siten, että hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on ollut toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 31.8.2015 mennessä.

Ympäristöluvan lupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain (527/2014) muutoksella (423/2015). Mainitun muutoslain (423/2015) voimaantulosäännöksen mukaan ennen tuon lain voimaantuloa annetussa ympäristölupapäätöksessä määrätty lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Valvontaviranomaisen on kuitenkin säännöllisessä valvonnassa arvioitava uuden lain 89 §:n (423/2015) mukainen tällaisen luvan muuttamisen tarve viimeistään vuoden kuluessa siitä ajankohdasta, jolloin luvan tarkistamista koskeva hakemus oli määrä jättää lupaviranomaiselle.

Finavia Oyj ja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta ovat 31.8.2015 vireille panemallaan, sittemmin 29.9.2015 täydennetyllä hakemuksella hakeneet Utin lentoaseman ympäristöluvan tarkistamista. Hakemus on alun alkaen tullut panna vireille jo ennen ympäristönsuojelulain muutoksen voimaantuloa 1.5.2015. Tarkistamishakemuksessa esitettiin siviililaskuvarjohyppytoiminnan lisäämistä sekä toiminta-aikojen lisäämistä. Aluehallintovirasto on päätöksessään todennut, että se on kysymyksessä olevassa asiassa käsitellyt ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamista koskevan hakemuksen ja samanaikaisesti Hallintovahdit ry:n ympäristönsuojelulain 89 §:n mukaisen aloitteen Utin lentoaseman ympäristöluvan muuttamiseksi. Päätöksen mukaan aloite ja hakemus koskevat samaa asiaa ja niistä on annettu yksi päätös.

Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa. Hakemuksessa on muun ohella arvioitu laskuvarjohyppylentojen määrän voivan kaksinkertaistua vuoteen 2030 - 2040 mennessä. Koska luvanhakijoiden luvan tarkistamishakemuksessa on esitetty siviililaskuvarjohyppytoiminnan sekä toiminta-aikojen lisäämistä, asiassa on ollut arvioitava muun ohella, voidaanko toimintaan näin muutettuna myöntää ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukainen lupa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiaa on tullut näissä oloissa arvioida Utin lentoaseman toiminnan kannalta kokonaisuutena ottaen huomioon sekä sotilasilmailun että siviilihyppytoiminnan ympäristövaikutukset. Ympäristölupaa koskevassa ratkaisussa on tullut varmistaa, että toimintakokonaisuuden aiheuttamat melu- ja muut ympäristövaikutukset eivät ole ympäristönsuojelulain 49 §:n vastaiset. Nyt kysymyksessä olevilta osin asiassa hakijana oleva Finavia Oyj ei ole asiassa missään vaiheessa vedonnut 1.5.2015 voimaan tulleen ympäristönsuojelulain muutokseen (423/2015), jolla ympäristönsuojelulain 71 §:n mukaisesta luvan tarkistamismenettelystä on luovuttu. Valituksissa hallinto-oikeudelle ei ole valitettu nimenomaisesti tällä perusteella, vaan kysymys on nostettu esiin ensimmäisen kerran vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että aluehallintoviraston päätöstä ei ole ollut syytä Finavia Oy:n luvan osalta valituksissa esitettyjen vaatimusten johdosta kumota. Asia on tullut hallinto-oikeudessa tutkia valitusten perusteella valitusten vaatimusten rajaamassa laajuudessa. Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätöksiä ei ole kaupunginhallituksen valituksesta tällä perusteella kumottava.

Ympäristölupaviranomaisen toimivalta ja ilmailulain säännökset

Liikenne- ja viestintävirasto on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut päätösten kumoamista sillä perusteella, että aluehallintovirasto on ylittänyt toimivaltansa sekä lentotoiminnan että ilmatilan käytön rajoittamisen osalta viitaten siihen, että ilmailulaki on suhteessa ympäristönsuojelulakiin erityislaki. Valituksessa on viitattu lupamääräyksiin 4, 5 ja 7 ja siihen, että aluehallintovirasto olisi ylittänyt toimivaltansa asettamalla laskuvarjohyppytoiminnan rajoittamista koskevia lupamääräyksiä. Asiassa on siten valituksen johdosta arvioitava, onko ympäristölupapäätökseen sisältyvissä edellä mainituissa lupamääräyksissä kyse sellaisista toimintarajoituksista, joiden antaminen ei ole kuulunut ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan.

Valituksessa on koskien ympäristölupaviranomaisen toimivaltaa uutena perusteena esitetty muun ohella, että lupamääräykset 4 ja 7 on kumottava myös ilmailulain 82 §:n 2 momentin vastaisina, koska lupamääräyksissä on asetettu rajoituksia, jotka kohdistuvat vain laskuvarjohyppytoimintaan. Lupamääräyksessä 4 on rajoitettu laskuvarjohyppylentotoiminnan vuosittaisten operaatioiden määrää ja lupamääräyksen 7 ensimmäisessä kappaleessa annettu laskuvarjohyppylentotoiminnalle vuosittaisia ja vuorokautisia rajoituksia.

Lisäksi Liikenne- ja viestintävirasto on valituksessaan muun ohella esittänyt, että lupamääräyksessä 5 ja lupamääräyksen 7 toisessa kappaleessa on annettu määräyksiä lentomenetelmistä, lupamääräyksessä 5 asettamalla käytettäviin kiitoteihin kohdistuvia ehtoja ja lupamääräyksen 7 toisessa kappaleessa asettamalla ehtoja käytettäville nousu- ja laskusektoreille. Liikenne- ja viestintävirasto on vaatinut päätöksen kumoamista niiden osalta aikaisemmin valituksessa hallinto-oikeudelle esitettyjen ilmailulain säännösten lisäksi myös ilmailulain 110 §:n vastaisina.

Ilmailulain 82 §:n (Lentoaseman hyväksyntätodistus) 1 momentin mukaan lentoaseman on oltava Liikenne- ja viestintäviraston hyväksymä, jollei jäljempänä toisin säädetä. Hyväksynnästä annettavassa todistuksessa määrätään, minkälaiseen liikenteeseen tai muuhun ilmailuun lentoasemaa saa käyttää. Saman pykälän 2 momentin mukaan yleisessä käytössä olevan lentoaseman käyttämisen on oltava sallittua samoilla ehdoilla kaikille, jollei slot-asetuksessa tai sen nojalla toisin säädetä.

Ilmailulain 110 §:n mukaan ilmaliikennepalvelun tarjoaja vastaa lentopaikan lähtö- ja tuloreiteistä sekä lentomenetelmistä lähi- ja lähestymisalueella sekä ilmatilassa, jossa annetaan lentopaikan lentotiedotuspalvelua. Lain esitöiden (HE 79/2014 vp) mukaan pykälässä säädettäisiin, että ilmaliikennepalvelun tarjoaja vastaa lentomenetelmistä lentoturvallisuutta koskevien operatiivisten vaatimusten puitteissa. Ilmaliikennepalvelun tarjoaja on viime kädessä vastuussa lentomenetelmien turvallisuudesta. Lentomenetelmillä tarkoitetaan suunnittelua, jonka avulla ilma-liikennepalvelun tarjoaja ohjaa lentopaikan ja ilma-aluksen henkilöstöä, jotta ilma-aluksen operointi ja erityisesti lentoaseman lähtö- ja tuloreititys ovat turvallisia.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on Liikenteen turvallisuusviraston, nykyisin Liikenne- ja viestintävirasto, valituksen johdosta todettu, muun muassa valituksessa viitatut lupamääräykset 4, 5 ja 7 on annettu melun rajoittamiseksi ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi. Ilmailulain esitöiden (HE 79/2014 vp) mukaan ilmailulain 82 § koskee hyväksymistodistuksessa tapahtuvaa lentoaseman käytön määrittelyä. Ympäristöluvassa laskuvarjohyppytoiminnan meluhaittojen estämiseksi ympäristönsuojelulain nojalla asetetuilla lupamääräyksillä 4 ja 7 ei ole laskuvarjohyppytoiminnan osalta rajoitettu lentoaseman käyttämistä ilmailulain 82 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Ympäristöluvassa annetut määräykset eivät muodosta sellaista toimintarajoitusta (pääsyn kieltämistä lentoasemalle), josta päättäminen tässä ympäristölupa-asiassa kuuluisi Liikenne- ja viestintäviraston toimivaltaan.

Lupamääräys 5 sisältää määräyksen laskeutumiseen ja lentoonlähtöihin ensisijaisesti käytettävistä kiitoteistä, mikäli lentoturvallisuus ei muuta edellytä. Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan lupamääräys on muutettu hakijan esityksen mukaisesti. Määräyksen tarkoituksena voidaan pitää reittien suuntaamista toiminnasta aiheutuvan meluhaitan vähentämiseksi harvaan asutuille alueille, mikäli lentoturvallisuus ei muuta edellytä. Kysymys ei ole sellaisesta lentämistä ohjaavasta ehdottomasta määräyksestä, jonka antaminen ei ilmailulain 110 § huomioon ottaen kuuluisi ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan.

Kun otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on Liikenteen turvallisuusviraston, nykyisin Liikenne- ja viestintävirasto, valituksen johdosta lausuttu muun ohella ilmailulain 11 ja 157 §:ää koskevien valitusperusteiden osalta ympäristönsuojelulain ja ilmailulain mukaisen toimivallan välisestä suhteesta sekä mitä Finavian Oyj:n valituksen johdosta on lausuttu ympäristölupaviranomaisen toimivallasta suhteessa ilmailulain 110 §:n mukaiseen ilmaliikennepalvelujen tarjoajalle kuuluvaan vastuuseen, hallinto-oikeuden päätöksen johtopäätöksiä ei tässä asiassa ympäristölupaviranomaiselle kuuluvan toimivallan osalta ole perusteita arvioida toisin myöskään Liikenne- ja viestintäviraston valituksessa nyt esitettyjen ilmailulain 82 §:n 2 momenttia ja 110 §:ää koskevien perusteiden johdosta.

Liikenne- ja viestintävirasto on ensi kerran valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut päätöksen kumoamista myös Finavia Oyj:lle asetetun lupamääräyksen 21 toisen kappaleen neljännessä alakohdassa asetetun kirjanpito- ja raportointivelvoitteen osalta täytäntöönpanokelvottomana sillä perusteella, että laskuvarjohyppytoiminta ei ole Finavian Oyj:n harjoittamaa toimintaa, eikä Finavia pysty valvomaan operaatiomääriä lennonjohdon ollessa suljettuna. Valituksen mukaan lentoaseman pitäjä ei voi määrätä kolmannen osapuolen toimintaa koskevista asioista, jotka valituksen mukaan kuuluvat lennonvarmistuspalvelun tarjoajan, lentotoiminnan harjoittajan tai ilmailuviranomaisen päätäntävaltaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luvanhaltija toiminnanharjoittajana vastaa ympäristöluvan noudattamisesta siitä huolimatta, että lupamääräykset välillisesti kohdistuisivatkin muihin tahoihin kuin luvanhaltijaan. Vaikka lennonjohdon ollessa suljettuna kysymyksessä oleva lentoasema on valvomaton lentopaikka, toiminnanharjoittajan on oltava ympäristösuojelulain 6 § huomioon ottaen selvillä lentopaikan toiminnasta. Hallinto-oikeus on päätöksessään Finavia Oyj:n valituksen johdosta todennut, että laskuvarjohyppyohjeen mukaista nousu-/laskusektoreista poikkeaminen voi vaikuttaa toiminnasta aiheutuvan melun leviämiseen lähialueilla. Luvan haltija vastaa vuosiraporteissa esitettävien tietojen oikeellisuudesta ja tietojen luotettavasta keräämisestä, mutta raportointi voi lähtökohtaisesti perustua esimerkiksi lentopaikan käyttäjien toiminnanharjoittajalle ilmoittamiin tietoihin. Kysymyksessä oleva lupamääräys koskee Finavian Oyj:n luvassa tarkoitettua toimintaa, eikä valituksessa tässä kohdassa viitattua sotilaslentotoimintaa. Kun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä Finavia Oyj:n valituksen johdosta kyseisen lupamääräyksen osalta lausuttu, lupamääräystä ei ole perusteita Liikenne- ja viestintäviraston valituksen johdosta kumota.

Finavia Oyj on valituksessaan katsonut, ettei lupamääräyksen 7 toisen kappaleen määräyksen antaminen ole kuulunut aluehallintoviraston toimivaltaan ja ettei myöskään raportointeja laskuvarjohyppyohjeen mukaisista nousu-/laskusektoreista poikkeamisista voida edellyttää ympäristönsuojelulain nojalla ympäristöluvassa.

Lupamääräyksen 7 toisen kappaleen mukaan laskuvarjohyppyohjeen mukaisia rajattuja ensisijaisia nousu-/laskusektoreita tulee pääsääntöisesti noudattaa. Poikkeamiset tulee raportoida lupamääräyksen 21 toisen kappaleen neljännen alakohdan mukaisesti. Lupamääräys 7 on aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaisesti voitu antaa siviililentotoiminnasta aiheutuvan ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaisen ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran sekä eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaisen kohtuuttoman rasituksen estämiseksi. Lupaviranomainen ei ole päätöksessään muuttanut lennonjohdon lähialueen (CTR) sivurajoja. Lupamääräyksen 21 toisen kappaleen neljäs alakohta puolestaan on voitu antaa ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla toiminnan haitallisten vaikutusten selvittämiseksi ja saman lain 6 §:ssä säädetty toiminnanharjoittajan selvilläolovelvollisuus huomioon ottaen. Määräys on tarpeen laskuvarjohyppytoiminnan meluvaikutusten arvioimiseksi sekä valvontaviranomaisen tiedonnonsaannin toteuttamiseksi muun ohella tilanteissa, joissa siviilihyppylentotoiminta tapahtuu lentoaseman lennonjohdon aukioloaikojen ulkopuolella.

Vaikka ilmailulailla ja ympäristönsuojelulailla on kummankin lain tavoitteista lähtevät omat sääntelykohteensa, säännösten kesken on väistämättä jonkin verran päällekkäisyyttä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lentotoiminnan sääntely ilmailulain nojalla annettavilla määräyksillä ei ole esteenä ympäristönsuojelulain mukaisten määräysten antamiselle, kun määräysten antamisen edellytykset täyttyvät.

Hallinto-oikeus on päätöksessään ottanut huomioon ilmailulain säännökset sellaisina kuin ne päätöksentekohetkellä ovat olleet voimassa olevassa laissa. Tässä ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa välitöntä oikeudellista merkitystä ei ole sillä valituksen perusteella, onko tuolloin ollut sovellettavana vuoden 2009 vai vuoden 2014 ilmailulaki. Näillä ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksessä mainittujen lupamääräysten osalta Finavia Oyj:n valituksen johdosta lausutut muun ohella lupaviranomaisen toimivaltaa koskevat perustelut huomioon ottaen kyseisiä lupamääräyksiä ei Finavian Oyj:n valituksen johdosta ole perusteita kumota tai muuttaa.

Muut meluun liittyvät vaatimukset luvan muuttamisesta

Finavia Oyj on vaatinut valituksessaan edellä mainittujen lupamääräyksen 7 toista kappaletta ja lupamääräyksen 21 toisen kappaleen 4 alakohtaa koskevien vaatimusten lisäksi siviililaskuvarjohyppytoiminnan meluun liittyvien lupamääräyksen 4 kumoamista ja lupamääräyksen 7 ensimmäisen kappaleen muuttamista.

Kouvolan kaupunginhallitus on vaatinut valituksessaan hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätösten kumoamista siltä osin kuin aluehallintoviraston päätöksessä on asetettu uusia lupamääräyksiä, joilla on heikennetty siviilihyppytoiminnan edellytyksiä.

Asiassa on Finavia Oyj:n ja Kouvolan kaupunginhallituksen valitusten johdosta samoin kuin hallinto-oikeudessa arvioitava, ovatko aluehallintoviraston päätökseen sisältyvät valitusten kohteina olevat meluun liittyvät lupamääräykset erityisesti ympäristönsuojelulain 49 § ja 52 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen lainmukaisia ja onko hallinto-oikeus voinut hylätä mainittujen valittajien aluehallintoviraston päätöksestä tekemät valitukset vai olisiko valitusten johdosta hallinto-oikeuden päätöstä muutettava.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää muuta saman lain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa (2 kohta) eikä eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta (5 kohta).

Lain esitöiden (HE 214/2013 vp) mukaan pykälässä on säädetty ympäristöluvan edellytyksistä vastaavasti kuin vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentissa. Mainitun vanhan lain säännöksen esitöissä (HE 84/1999 vp) on todettu, että 1 momentissa säädettäisiin luvan myöntämisen edellytyksistä toiminnan vaikutusten kannalta. Tällöin otettaisiin huomioon toiminnan sijoituspaikka ja muut toiminnat. Toiminnan aiheuttaman ympäristöhaitan sallittavuus riippuisi myös muista aluetta kuormittavista toiminnoista. Kokonaiskuormitus haitankärsijän ja ympäristön kannalta vaikuttaisi toiminnan hyväksyttävyyteen ja lupamääräysten ankaruuteen.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan d alakohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa aiheutuu ympäristön yleisen viihtyisyyden vähentymistä.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista ja muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 3 momentin mukaan, jos ympäristölupa-asia koskee lentopaikkaa, jota käytetään merkittävässä määrin sotilas- ja siviili-ilmailuun, lupaharkinnassa on tarkasteltava erikseen siviili- ja sotilastoimintaa ja kohdistettava lupamääräykset erikseen puolustusvoimiin ja lentoaseman pitäjään tai muuhun lentopaikan pitäjään.

Ympäristönsuojelulain 50 §:ää ei sovelleta siviilitoimintaan. Aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitettu puolustusvoimien toiminta ei ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa valituslupahakemusten ja valitusten kohteena.

Ympäristölupahakemukseen liitetyssä mallinnukseen perustuvassa lentomeluselvityksessä 17.9.2015 on tietokonemallien avulla arvioitu siviililentotoiminnasta aiheutuvan melun leviäminen Utissa nykytilanteessa ja ennustetilanteessa noin vuosina 2030 - 2040. Selvityksen tulosten mukaan yhteenlaskettu helikoptereiden ja kiinteäsiipisten ilma-alusten koko ennustetilanteen 2030 - 2040 keskimääräisen vuorokausiliikenteen aiheuttama melualue Lden >55 dB ulottuu lentoaseman länsipuolella valtatien 6 länsipuolelle. Melualue Lden >50 dB ulottuu Ranta-Utin asuinalueelle lentoaseman länsipuolelle sekä lounaan ja luoteen suunnassa sijaitseville asuinalueille. Sotilas- ja siviili-ilma-alusten aiheuttama melualue Lden 55 dB on suhteellisen suppea ja ulottuu suurimmillaan idässä kiitotien suunnassa noin kahden kilometrin etäisyydelle kiitotiestä. Melualueen laajuuden kannalta merkittävin ilma-alusryhmä on NH90-helikopteri. Ennustetilanteessa kaiken lentotoiminnan aiheuttamalla melualueella Lden >55 dB on 15 asukasta ja melualueella 50 - 55 dB on 252 asukasta, jolloin yli 50 dB:n melualueella on yhteensä 267 asukasta.

Ympäristölupahakemuksen täydennyksen (7.10.2016) mukaan Finavia Oyj on tehnyt Utissa hyppylentojen melumittauksia useina päivinä vuosina 2015 ja 2016. Täydennyksen mukaan mittausten tulosten perusteella voitiin havaita, että Haukkajärven kaakkoisreunalla tyypillisten hyppylentojen koko lennon ajan äänitaso oli LAeq (07 - 22) 44 - 45 dB sisältäen kaiken muun toiminnan (muun muassa ammunnat) ja luonnon aiheuttamat äänitasot. Hyppylentojen aiheuttamat melutasot Haukkajärven luoteisrannalla olivat paljon tätä vähäisemmät. Mittausten 12.8.2016 tuloksista voitiin havaita, että mittauspisteessään mittaaja saattoi havaita tarkkaillusta taustaäänitasosta kohoavaa hyppykoneen ääntä noin 4 - 10 minuutin ajan koko lennon aikana. Näiden jaksojen, jolloin ääni oli selvästi havaittavissa, LAeq-taso oli 46 - 51 dB, joista osan aikana tapahtui myös ammuntaa, joka sisältyi kyseisiin melutasoihin. Mittauksista laaditussa tulosten analysoinnin yhteenvedossa (täydennyksen liite 1) on todettu muun ohella, että aineiston perusteella on selvästi havaittavissa, että päiväajan LAeq 45 dB ei ylity kohteissa mittauspäivinä toteutuneen toiminnan mukaisella volyymilla. Meluisimpia yksittäisiä melutapahtumia olivat matalan pudotuslinjan lentämiset korkeudella 1 600 metriä, joiden aiheuttamat hetkelliset melutasot reitin alla saattavat joissain tapauksissa olla kuitenkin noin 60 - 65 dB.

Uudenmaan ELY-keskuksen laatiman 6.10.2016 päivätyn Lentohyppytoiminnan aiheuttaman melun mittaaminen Utin lentoaseman ympäristössä -mittausraportin tulosten mukaan yksittäisen hyppytapahtuman aiheuttama melutaso ei nouse yli ohjearvojen tai ylitys on vähäinen, jolloin päiväajan ohjearvon ylittyminen ei missään lentoaseman ympäristössä ole todennäköistä edes vilkkaimpina toimintapäivinä. Hyppykoneen reitin varrella loma-asutuksen ohjearvon mukaisen keskiäänitason ylittyminen voi olla mahdollista yksittäisen hyppytapahtuman aikana lähinnä pudotuslinjan alla ja sen läheisyydessä.

ELY-keskuksen melumittausten tulosten mukaan siviililaskuvarjohyppytoiminnan melun keskiäänitaso ei ylitä melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaista melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7 - 22) 55 dB, eikä Finavia Oyj:n toimesta Haukkajärven kaakkoisreunalla ja luoteisrannalla suorittamassa mittauksessa 12.8.2016 päiväajan ohjearvo LAeq 45 dB ylittynyt.

Ympäristömelun arviointia koskevat ohjearvot (993/1992) eivät ole oikeudellisesti sitovia, vaikka ne perustuvatkin selvityksiin melutasoista, joita yleisesti on käytetty melun häiritsevyyden arviointiin. Utissa laskuvarjohyppytoiminnan lentokoneet operoivat Etelä-Valkealan yleiskaava-alueen loma-asutuksen läheisyydessä. Aktiivinen laskuvarjohyppytoiminta kohdistuu vuosittain suhteelliseen lyhyeen ajanjaksoon keskittyen erityisesti kesäkuukausille. Päivittäisiä lentoja on saattanut olla varsin paljon, enimmillään jopa yli kaksikymmentä. Vaikka laskuvarjohyppytoiminnasta aiheutuva päiväajan keskiäänitason 55 dB:n (LAeq) mukainen lentomelualue ei pääsääntöisesti ulottuisi suoraan asutukseen tai vapaa-ajan asutukseen, saattaa lentotoiminnasta aiheutuvasta melusta hyppytoiminnan keskittyessä kesäkuukausille hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa todetun mukaisesti lentämisen äänen ominaispiirteistä esitetty selvitys sekä toiminnasta aiheutuvat melupiikit huomioon ottaen säännöllisesti toistuvana ja siten pitkäkestoisena aiheutua yleisen viihtyisyyden vähenemistä ja myös puolustusvoimien toiminta huomioon ottaen kokonaisuudessaan jopa kohtuutonta rasitusta. Aluehallintovirasto on lisäksi lausunnossaan hallinto-oikeudelle viitannut siihen, että Utin lentoaseman toiminnassa lentoreitit eivät ole säännönmukaisia vaan laskuvarjohyppykoneen ja helikopterin reitit ovat olleet toisistaan poikkeavia. Sotilasilmailun osalta lentoreitit eivät ole edes julkista tietoa. Näin ollen lentoaseman meluselvitys, jollainen myös lupahakemukseen on liitetty, ei lausunnon mukaan kuvaa riittävällä tavalla Utin lentoaseman toiminnan todellista melua ja sen leviämistä. Tämän vuoksi melun rajoittaminen on mahdollista lähinnä toiminta-aikaa ja lentomääriä rajoittamalla.

Vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain esitöistä ilmenee, että eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:stä on vanhan ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä poistettu haitan aiheuttajan ehdoton niin sanottu aikaprioriteettisuoja. Arvioitaessa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetun haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan ilmenemisen jälkeen enää ilman muuta aiheuta velvollisuutta sietää haittaa. Periaate voidaan ottaa huomioon arvioitaessa, aiheutuuko toiminnasta ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 d kohta huomioon ottaen 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettua ympäristön yleisen viihtyisyyden vähentymistä.

Puolustusvoimien hakemuksesta ilmenee, että tyypillisesti sotilasilmailussa noin 90 - 95 % operaatioista lennetään päiväsaikaan. Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut, että puolustusvoimien sotilaslentotoiminta aiheuttaa kohtuutonta rasitusta alueella ja ajoittuu samaan ajankohtaan laskuvarjohyppytoiminnan kanssa. Aluehallintovirasto on päätöksessään lupamääräysten 4 - 7 perusteluissa todennut, että päätöksellä on muutettu voimassa olevan ympäristöluvan melua koskevia lupamääräyksiä ja rajoitettu siviililaskuhyppyjen operaatiomääriä niin, että aikaisempina vuosina toteutuneet operaatiomäärät eivät merkittävästi lisäänny. Aluehallintovirasto on päätöksensä perustelujen mukaan lupamääräyksiä koskevassa harkinnassaan ottanut huomioon toiminnan luonteen ja muun ohella sen, että lentokoneet Utissa operoivat Etelä-Valkealan rantayleiskaava-alueella olevien loma-asuntojen välittömässä läheisyydessä. Aluehallintovirasto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle viitannut myös siihen, että lentoaseman CTR-alueelle on lisätty asutusta ja loma-asutusta poikkeusluvin viime vuosina. Kouvolan kaupungin kaavoitusviranomainen on lentoaseman lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa todennut, että alueelle on lainvoimaisten kaavojen ja rakennuslupien myötä muodostunut asutusta, joka tulisi ottaa huomioon ympäristölupaharkinnassa toiminnan meluvaikutukset huomioon ottaen.

Aluehallintovirasto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut muun muassa, että puolustusvoimien ja siviililentotoiminnan aiheuttama meluhaitta ja viihtyisyyshaitta ovat olleet ennakoitua suuremmat verrattuna ympäristöluvan myöntämisen ajankohtaan 30.11.2005. Lentoaseman toimintojen kokonaismeluvaikutusten vuoksi lupaa on ollut tarpeen muuttaa luvan tarkistamisen yhteydessä rajoittamalla myös siviilitoiminnan melua, johon ei sovelleta ympäristönsuojelulain 50 §:ää. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että määräykset on annettu siten, että lentoaseman toiminta kokonaisuudessaan ei aiheuta terveyshaittaa eikä siviilitoiminnan osalta kohtuutonta viihtyisyyshaittaa lähimmillä asuin- ja loma-asuntoalueilla.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa Oikeudellinen arviointi meluun liittyvien vaatimusten osalta valituksenalaisten lupamääräysten osalta lausutut perustelut ja päätöksessä sovelletut säännökset, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei niiltä osin ole perusteita muuttaa.

Johtopäätös ja lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätös ole valituksenalaisilta osiltaan lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut nyt kysymyksessä olevilta osin ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Irene Mäenpää.