18.2.2016

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 28.10.2014 nro 14/0662/2

Asian aikaisempi käsittely

Hämeenlinnan jätelautakunta on 10.10.2013 päätöksellään § 51 määrännyt kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen yhdyskuntajätteen (kuiva-, seka- ja biojäte) osalta päättymään Hausjärven Mommilassa 11.10.2016, Hämeenlinnassa ja Hattulassa 31.10.2016 sekä Janakkalassa, Lopella ja Riihimäen haja-asutusalueella 31.3.2017. Edellä mainittujen päättymispäivien jälkeen jätteenkuljetus yhdyskuntajätteen (kuiva-, seka- ja biojäte) osalta toteutetaan jätelain mukaisena kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Jätteenkuljetusten kilpailuttaminen toteutetaan jätehuoltoviranomaisen myöhemmin antaman päätöksen ehtojen mukaisesti.

Päätösehdotuksen, joka tuli myös päätökseksi, johdanto-osan yhteenvedossa todettiin seuraavaa:

Lain täyttymisen edellytyksiä arvioitaessa on kyse useista asioista, joita on alustavassa arviossa tarkasteltu. Virkatyönä tehdyn ja nähtävillä olleen alustavan arvion perusteella sekä edellä esitetyt lausunnot, mielipiteet ja perustelut huomioiden voidaan todeta, että kaikki jätelain 37 §:n määrittämät edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetusjärjestelmälle eivät täyty Hattulassa, Hämeenlinnassa, Janakkalassa, Lopella, Riihimäen haja-asutusalueella ja Hausjärven Mommilassa yhdyskuntajätteen (kuiva-, seka- ja biojäte) kuljetusten osalta.

Erityisen huolestuttavana voidaan pitää kiinteistön haltijan järjestämän kuljetusjärjestelmän hintojen epätasa-arvoisuutta ja kuntalaisia syrjivää kohtelua palvelun saannin ja kilpailuttamismahdollisuuksien puuttumisen takia. Kunnan julkisoikeudellisten jätemaksujen ja kiinteistön haltijan järjestämän kuljetusjärjestelmän yksityisoikeudellisten jätemaksujen määräytymisperusteita ja niistä tehtäviä maksumuistutuksia on laajasti käsitelty alustavassa arviossa. Kiinteistön haltijan järjestämässä kuljetusjärjestelmässä asiakkaalla ei ole mahdollisuutta tehdä viranomaiselle osoitettua maksumuistutusta tai kohtuullistamishakemusta. Kolmantena erityisen huolestuttavana asiana jätelain edellytysten täyttymisen suhteen voidaan pitää sitä, että kiinteistön haltijan järjestämässä kuljetusjärjestelmässä on mahdollista, että kunnan vastuulle kuuluva jäte ei ohjaudu kunnan osoittamaan vastaanottopaikkaan. Tätä on myös tapahtunut. Kunnan järjestämässä kuljetuksessa se ei ole mahdollista.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A, Järventaustan kyläyhdistys ry ja Lopen Järventaustan pienviljelijäyhdistys ry ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että päätös puretaan (oikeastaan kumotaan) ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi he ovat esittäneet muun ohella, että jätelautakunta, jonka viranhaltijana toimii jätehuoltokoordinaattori E, tekee tiivistä yhteistyötä Kiertokapula Oy:n kanssa. Kiertokapula Oy:n etujen mukaista olisi päästä hallinnoimaan myös Lopen kunnan alueella syntyvää sekajätettä. Jätelautakunnan ja Kiertokapula Oy:n yhteistyö tekee E:stä esteellisen toimimaan esittelijänä ja päätöksen valmistelijana jätelautakunnassa. E on arvioinut jätelain kolmen eri kohdan toteutumista eri järjestelmissä aivan eri tavalla kuin Järventaustan kyläläiset. E:n tiivis yhteistyö Kiertokapula Oy:n kanssa on tehnyt hänestä kyvyttömän arvioimaan eri vaihtoehtoja tasapuolisesti.

Lopen kunnassa oli aiemmin käytössä kunnan järjestämä jätteenkuljetus, mutta siitä luovuttiin ilmenneiden ongelmien vuoksi. Jätteenkuljetus Järventaustan kylällä on ollut kattavaa, luotettavaa ja edullista. Mikäli yrityksen hinta ja laatu eivät ole oikeassa suhteessa, joutuu se pois markkinoilta. Sen sijaan siirryttäessä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen saa Kiertokapula Oy monopoliaseman, mikä tulee näkymään muun muassa hinnoissa.

Jätelautakunta on ylittänyt toimivaltansa muuttaessaan jätteenkuljetuksen järjestäjän Lopen kunnan alueella. Jätelautakunnan johtosäännön mukaan jätteenkuljetusjärjestelmä toteutetaan kunkin sopijakunnan oman näkemyksen mukaisena. Lopen kunnan toimielimet ovat olleet yksimielisesti kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla.

Janakkalan kunnanhallitus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että päätös kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Lautakunta on ylittänyt toimivaltansa ratkaistessaan asian jätelautakunnan sopimuksen ja johtosäännön vastaisesti. Päätös on perustunut puutteellisiin selvityksiin.

Jätelautakunnan toimivalta perustuu kuntien väliseen sopimukseen yhteisestä jätelautakunnasta. Sopimuksessa ja lautakunnan johtosäännössä todetaan, että ottaen huomioon jätelautakunnan toimialueen laajuus ja kuntien paras tietämys oman alueensa olosuhteista, jätteenkuljetusjärjestelmä toteutetaan kunkin sopijakunnan oman näkemyksen mukaisena ottaen huomioon jätelain määräykset. Päätöksessä olisi tullut huomioida Janakkalan kunnan oma näkemys asiasta. Janakkalan kunnanhallituksen asiasta antaman lausunnon mukaan Janakkalan kunnan tulee pysyä kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetusjärjestelmässä.

Jätelautakunnan selvityksessä ei ole objektiivisesti ja pitävästi esitetty sellaisia jätelain 37 §:n edellyttämiä perusteluja, jotka estäisivät kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan. Tältä osin valittaja vetoaa Ympäristöyritysten Liitto ry:n lausunnossaan 28.6.2013 esittämiin perusteluihin.

Jätelautakunta on rikkonut hallintolain 31 §:n mukaista selvittämisvelvoitetta, kun se ei ole tehnyt toimialuettaan koskevaa kuntakohtaista selvitystä jätteenkuljetuksesta. Se on tehnyt selvityksen ainoastaan koko alueen näkökulmasta. Jätelaki ja myös kuntien välinen sopimus mahdollistavat kuntakohtaiset ja kunnanosakohtaiset ratkaisut jätteenkuljetuksen järjestämisessä. Ottaen huomioon jätelautakunnan velvoite kunnioittaa kuntien mielipidettä jätteenkuljetuksen järjestämisessä, olisi asiassa tullut selvittää jätteenkuljetuksen tilanne kuntakohtaisesti ja tarvittaessa kunnanosakohtaisesti.

Janakkalassa tällä hetkellä käytössä olevan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen palvelutaso on jätelain 37 §:n vaatimusten mukainen. Janakkalan kunnan alueella toimii usea alan yrittäjä. Kunnan alueella tehtävä jätteenkuljetusurakointi on avoin kaikille alan yrittäjille. Palvelutaso on ollut asiakasnäkökulmasta riittävä, koska palautetta palvelun saatavuudesta tai hinnoista ei ole kuntaan juurikaan tullut.

Lopen kunnanhallitus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että jätelautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Jätelautakunta on rikkonut kuntien välistä sopimusta jättäessään huomioimatta Lopen kunnan näkemyksen jätteenkuljetukseen liittyvässä asiassa. Kuntien välisessä sopimuksessa on selkeästi ja eritellysti todettu, että lautakunnan on jätteenkuljetusta koskevista asioista päättäessään huomioitava kuntien paikalliset olosuhteet ja huomioitava sopijakuntien omat näkemykset. Lopen kunnan eri toimielimet ovat yksimielisesti olleet kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla.

Jätteenkuljetusta koskevassa päätöksessä olisi tullut huomioida Lopen kunnan erityisolosuhteet. Lopella on taajamien ulkopuolella runsaasti haja-asutusta ja myös noin 3 400 vapaa-ajan asuntoa. Haja-asutusalueella kiinteistöillä on joko omat jätesäiliöt tai jätteenkuljetus on järjestetty useiden kiinteistöjen yhteisillä jätesäiliöillä.

Lopella tällä hetkellä käytössä olevan, kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen palvelutaso on jätelain 37 §:n vaatimusten mukainen. Lopen kunnan alueella toimii tällä hetkellä 3 - 4 alan yritystä. Kunnan alueella tehtävä jätteenkuljetusurakointi on avoin kaikille alan yrittäjille. Kuljetuspalvelut kattavat koko kunnan alueen. Kiinteistönhaltijat voivat vapaasti kilpailuttaa jätteenkuljetuksen. Alueella toimivat jätekuljetusyrittäjät ovat yhteistyössä, toteutettujen kilpailutusten pohjalta suunnitelleet jäteautojen reittejä siten, että päällekkäisyyksiä on äärimmäisen vähän eikä jätteenkuljetuksista aiheudu erityisiä tai ylimääräisiä terveys- tai ympäristövaikutuksia.

Kunnan ympäristö- ja rakennuslautakunta on ylläpitänyt jätehuoltorekisteriä, jota varten se on saanut säännöllisin väliajoin käyttöönsä jätteenkuljetusyritysten asiakasrekisteritiedot. Kattava valvonta on näin mahdollista ja myös kiinteistökohtaisiin jätteenkuljetusjärjestelyjen mahdollisiin puutteisiin on mahdollista puuttua.

Janakkalan Jätteenkuljetus, Janatrans Oy, Lammin Jätehuolto Ay ja Tmi Lopen Jätehuolto Timo Ranta ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että jätelautakunnan päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Asiassa on toimittu vastoin hallintolain 6 §:n mukaisia hallinnon oikeusperiaatteita. Jätehuoltokoordinaattorin tekemä alustava arvio on yksipuolinen ja virheellinen. Asiassa ei ole toimittu puolueettomasti ja sitoutumattomasti.

Asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteluja, jotka estäisivät jätelain 37 §:n mukaisen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen alueella. Alueella on tarjolla yksityisiä jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Tältä osin valituksessa on viitattu Ympäristöyritysten Liitto ry:n asiasta antamaan lausuntoon. Kunnittainen kilpailutus ei ole alentanut hintoja. Tämä ilmenee muun muassa Innolink Oy:n vuonna 2011 tekemästä tutkimuksesta. Jäteastioiden tyhjennyksessä kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä autojen päästöjen erot ovat erittäin pienet. Asiasta on tehty tutkimus Oulun seudulla Ramboll Finland Oy:n toimesta.

Päätöksessä ei otettu huomioon kuntien mielipidettä. Tämä on vastoin kuntien itsehallintoa. Kuntien näkemykset osoittavat jätelain 37 §:n edellytysten täyttymisen. Yhteisestä jätelautakunnasta tehdyn sopimuksen 7 kohdan ja lautakunnan johtosäännön 5 §:n mukaisesti kuntien mielipide sitoo lautakuntaa. Päätöstä tehtäessä ei ole huomioitu muidenkaan lausunnonantajien, lukuun ottamatta Kiertokapula Oy:n, antamia lausuntoja.

Päätös koski vain osaa jätelautakunnan alueen kunnista. Näin ollen päätöksen tekoon osallistuneista lautakunnan jäsenistä puolet oli sellaisia, joiden kotipaikkakuntaa päätös ei koskenut.

Päätökseen on liitetty väärä valitusosoitus. Asia olisi tullut käsitellä Hämeenlinnan yhteisessä jätelautakunnassa aluksi oikaisuvaatimuksena. Tältä osin valituksessa on viitattu Kuopion hallinto-oikeuden 13.8.2013 tekemään päätökseen numero 13/0308/3.

B, C ja D ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että jätelautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden tulee määrätä, että jätehuoltokoordinaattori E ja kaupunginlakimies F ovat asiassa esteellisiä, eivätkä voi osallistua asia käsittelyyn. Päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.

Jätelain 37 §:n soveltaminen johtaa taannehtivaan lainkäyttöön sekä luottamuksensuojan ja yhdenvertaisuuden vaatimuksen rikkomiseen mikä on vastoin perustuslakia. Länsimaisten oikeusperiaatteiden ja perustuslain suojan mukaisesti lain asettamien uusien velvoitteiden täyttämiseen tulisi varata kohtuullinen siirtymäaika eikä vaatimusten täyttymistä voida arvioida ajalta, jolloin velvoitteet eivät ole olleet voimassa.

Päätöksen valmistelu on ollut perustuslain 2 §:n ja hallintolain 6 §:n sekä jätelain vastaista. Valmistelussa tarvittavien tietojen sekä lausuntojen ja mielipiteiden hankkiminen, analysointi ja johtopäätökset ovat olleet osin puutteellisia, asiaan liittymättömiä ja asenteellisia. Jätelain 38 §:n mukaisia lausuntoja on pyydetty tahoilta (Tuusulan, Mäntsälän ja Valkeakosken tekniset ja ympäristötoimet), joiden oloihin päätöksenteolla ei ole vaikutusta. Näille lausunnoille on myös annettu merkitystä kuljetusjärjestelmän arvioinnissa. Yritysten teettämiä tutkimuksia ja tutkimuksia ei ole otettu huomioon päätöksenteossa. Jätehuoltokoordinaattori on esittänyt muun muassa jätteenkuljetusalaa ja yrityksiä vähätteleviä ja syyllistäviä kommentteja. Jätehuoltokoordinaattori on Riihimäen luottamuselinten seminaarin järjestelyjen yhteydessä jättänyt huomiotta Riihimäen teknisen lautakunnan toiveet esiintyjistä. Tiedottaminen puolestaan on ollut puutteellista kesäkuussa järjestetyn kuulemistilaisuuden osalta. Myöskään jätehuoltokoordinaattorin keräämät selvitykset ja niistä laaditut analyysit eivät ole olleet asianmukaisesti lautakunnan jäsenten ja yleisön käytettävissä. Jätelain 38 §:n mukaisista lausunnoista ja mielipiteistä jätelautakunnalle järjestetyssä seminaarissa ei lautakunnan jäsenillä ollut aikataulun puitteissa mahdollisuutta perehtyä alkuperäiseen lausunto- ja mielipideaineistoon eikä yhteenvetotaulukkoon. Seminaarin jälkeen lausunnot tulivat nähtäville vasta 4.10.2013. Kokous oli 10.10.2013.

Kaupunginlakimies ei ole puuttunut jätehuoltokoordinaattorin selkeästi hallintolain 6 §:n vastaisiin toimiin ja valmisteluun. Kaupunginlakimies on myös itse antanut lausuntoja, jotka asettavat myös hänen toimiensa lainmukaisuuden ja puolueettomuuden kyseenalaiseksi. Kaupunginlakimies on virheellisesti väittänyt, että jos alueella on yksikin talous, jolle jätteenkuljetusyritykset eivät tarjoa jätteenkuljetuspalvelua, lain edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle eivät täyty.

Jätehuoltokoordinaattori on alustavaa arvioita varten suorittanut satunnaisotantaan perustuneen hinta- ja laskututkimuksen selvittääkseen, ovatko kuljetuspalvelut ehdoiltaan syrjimättömiä ja kohtuullisia. Tarkastelu olisi tullut tehdä yksityiskohtaisemmin ja siten, että jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten täyttyminen voidaan arvioida alueittain. Alustavassa arvioissa on perustelemattomasti ja asiaa selvittämättä tuotu esiin, että kuljetusliike on lopettanut toiminnan kannattamattomilla alueilla. Jäteseminaarin yhteenvedossa on virheellisesti väitetty, että eräällä alueella kuljetusyritys tyhjentäisi jäteastiat vain neljän viikon välein. Väitettä vapaa-ajan asuntojen jätehuollon järjestämättömyydestä ei voida perustella Hämeenlinnan kaupungin vuonna 2012 tekemällä asukaskyselyllä, jossa vastausprosentti on ollut 11. Jätehuoltokoordinaattori pitää ongelmana, jos alueella on vain yksi jätteenkuljetusyrittäjä. Asialla on merkitystä vasta sitten, jos voidaan osoittaa, että yrittäjä käyttää määräävää markkina-asemaa väärin. Jätehuoltokoordinaattori on muun muassa maksuvaikeuksissa olevien kiinteistönhaltijoiden ja jätteenkuljetusyritysten kilpailutilanteen osalta esittänyt keskenään ristiriitaisia kommentteja.

Päätös on yhteisen jätelautakunnan toiminnan perustana olevan sopimuksen kohdan 7 ja lautakunnan johtosäännön 5 §:n vastainen. Koska edellytykset siirtyä kiinteistönhaltijan järjestämään jätteenkuljetukseen täyttyvät, olisi päätöksessä tullut kunnioittaa niiden kuntien tahtoa, jotka lausunnoissaan olivat ilmaisseet kunnan halun siirtyä kiinteistönhaltijan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Lassila & Tikanoja Oyj on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut ensisijaisesti, että jätelautakunnan päätökseen liitetty virheellinen valitusosoitus poistetaan ja asia siirretään jätelautakunnalle käsiteltäväksi oikaisuvaatimuksena. Jätelautakunta tulee velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut.

Toissijaisesti Lassila & Tikanoja Oyj on vaatinut, että jätelautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnan uudelleen käsiteltäväksi. Jätelautakunta tulee velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Jätehuoltokoordinaattori on selvityksessään virheellisesti ja tarkoitushakuisesti käsitellyt erilaisia seikkoja, joista mikään ei ole jätelain 37 §:n 1 momentissa mainittu edellytys. Päätösehdotus on perustunut virheelliselle väitteelle, jonka mukaan jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle eivät täyty tarkastusalueen kunnissa. Jätehuoltokoordinaattorin suorittama arvio pohjautuu koko tarkastusalueeseen kokonaisuudessaan. Yhtä tiettyä aluetta koskevat huomiot ovat johtaneet siihen virheelliseen yleistykseen, että jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset eivät täyty missään tarkastusalueen kunnassa.

Jätehuoltokoordinaattorin selvityksessä ei ole tasapuolisesti arvioitu 37 §:n 1 momentin edellytyksiä. Päätöksessä ei ole toteutunut jätelain mukainen kahden jätteenkuljetusjärjestelmän neutraliteetti, jota Kilpailuvirasto (nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto), talousvaliokunta ja hallintovaliokunta ovat jätelain valmisteluvaiheessa antamissaan lausunnoissa korostaneet.

Jätelautakunnan alueella toimii enemmän jätehuoltoyrityksiä kuin jätehuoltokoordinaattorin selvityksessä mainitaan. Ympäristöyritysten Liitto ry:n lausunnon mukaan jätelautakunnan alueella toimii ainakin 23 jätehuoltoyritystä. Jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset eivät vaadi, että kaikilla yksittäisillä alueilla, joilla on voimassa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, tulisi aina olla useampia jätteenkuljetusyrityksiä tarjoamassa palveluitaan. Kyseisen lainkohdan mukaan riittävää on, että jätehuoltopalveluita on saatavilla kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Palveluita tarjoavien jätehuoltoyritysten mahdollinen vähäinen määrä joillakin alueilla ei ole jätelain 37 §:n 1 momentin vastaista, kunhan markkina-asemaa ei käytetä väärin esimerkiksi hinnoittelussa.

Jätehuoltokoordinaattorin väite siitä, että kiinteistön haltijan järjestämäs­sä jätteenkuljetuksessa hinnat ovat yleisesti ottaen noin 20-40 prosenttia kalliimmat kuin kunnan järjestämässä on virheellinen. Halpa hinta sellai­senaan ei ole myöskään jätelain 37 §:n 1 momentin mukainen edellytys. Jätehuoltokoordinaattorin suorittamaa hintojen vertailua ei ole suoritettu objektiivisesti eikä riittävän kattavasti.

On kohtuutonta ja irrelevanttia väittää, etteivät jätelain 37 §:n 1 momen­tin edellytykset täyty sen takia, että samalla kadulla ajaa useita autoja. Jätehuoltokoordinaattori ei ole myöskään millään tavalla osoittanut, että ajoja olisi tosiasiassa olennaisesti vähemmän kunnan järjestämässä jät­teenkuljetuksessa. Ramboll Finland Oy:n tekemän selvityksen perusteel­la kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kuljetusreitit suunnitellaan tehokkaasti eikä hukka-ajoja tehdä. Argumentit liikenne­riskien lisääntymisestä kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuk­sessa eivät kuulu jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisen tarkastelun pii­riin. Myöskään energiatehokkuusdirektiiviin ("EED") tavoitteiden toteu­tuminen ei ole jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksenä ja siksi se tulisi jättää huomioimatta käsillä olevassa tapauksessa. Kiinteistön haltijan jär­jestämä jätteenkuljetus tukee jätehuollon paikallista kehittämistä, kun alueen pienemmätkin toimijat ovat markkinoilla.

Suoritetussa arvioissa ei ole millään tavalla käsitelty jätelain 79 §:n mu­kaisten hintojen määräytymisperusteiden toteutumista. Asiassa on jätetty huomioimatta, että myös kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa hin­taan vaikuttavat erinäiset jätelaissa säädetyt hinnan määräytymisperus­teet. Väite, että kotitalouksilla ei ole todellista harkintapotentiaalia ja vain aktiivisimmat asukkaat voivat saada, osin hetkellisesti, tingittyä tyhjennyshintaa alaspäin, ei perustu mihinkään todelliseen selvitykseen. Normaali kilpailu pitää huolen siitä, että tuotteen hinta määräytyy kysyn­nän ja tarjonnan perusteella. Asiassa ei ole tarkasteltu kiinteistön hal­tijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutuksia kotitalouksien, yritysten ja viranomaisten asemaan.

Kuntalaisten omille näkemyksille ei ole annettu minkäänlaista painoar­voa asian tarkastelussa ja arvioinnissa, vaikka jätelain 37 §:n 1 momentti nimenomaisesti korostaa kuntalaisten asemaa yhtenä osatekijänä edelly­tysten täyttymisen arvioinnissa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksestä 1/2011 (Kilpailukatsaus 2: Viisas sääntely - toimivat markkinat) ilmenee, että kuntalaisten valin­nanmahdollisuus tosiasiassa vähenee, kun kunnallisten jätehuoltolaitos­ten asemaa vahvistetaan keinotekoisesti. Tästä seuraa todennäköisesti toimialan yleisen kehityksen hidastuminen ja yksipuolistuminen. Lisäksi tämä vaikuttaa myös kierrätystä harjoittavien jäteyritysten toimintaan, koska jatkossa nämä yritykset saavat entistä pienemmän osuuden jätevir­roista. Tätä voidaan pitää ongelmallisena seurauksena jätedirektiivin (2008/98/EY) tavoitteiden kannalta.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisiin edellytyksiin ei kuulu mahdolli­suus maksumuistutuksen tekemiseen. Jätehuoltokoordinaattori on näin ollen menetellyt virheellisesti käyttäessään tällaista väitettä tarkoitusha­kuisesti. Toiseksi, kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta maksumuistutuksen tekeminen on nimenomaisesti mahdollistettu jätelain 85 §:n 2 momentissa.

Vastoin asiassa esitettyä kunnan järjestämä kilpailutus ei tuo uusia toimi­joita markkinoille. Uudet toimijat joutuisivat tekemään suuria investoin­teja kilpailutetun sopimuksen takia, jonka kesto on yhdestä viiteen vuo­teen ja jonka jälkeen takeita toiminnan jatkumiselle ei ole. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä on joustavampi, asiakasläh­töisempi ja toimivampi. Järjestelmä turvaa paremmin pienten ja keski­suurten yritysten toimintaedellytyksiä, työllisyyttä ja markkinoiden toi­mivuutta sekä edistää investointeja ja innovaatioita. Näiltä osin valituk­sessa on viitattu Valtion taloudellisen tutkimuslaitoksen ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuoden 2011 selvityksiin.

Hallituksen esityksen (HE 199/2010 vp) mukaan jätelain 37 §:n 1 mo­mentin edellyttämässä kokonaisarviossa tulisi ottaa huomioon vaikutuk­set eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään. Kokonaisar­viossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tär­keinä näkökohtina. Tarkastusalueen kuntien osalta lähtökohdat ja alueet eroavat toisistaan, jonka takia jokainen tarkastusalueen kunta voi painot­taa oman alueensa tärkeimpiä näkökohtia. Mitään tällaisia tekijöitä ei ole otettu huomioon jätehuoltokoordinaattorin selvityksessä.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on selvityksessään todennut, että "Mikäli jätteiden tuottajat ja haltijat omilla valinnoillaan pystyvät huolehtimaan jätteiden asianmukaisesta käsittelystä, julkiselta vallalta puuttuvat maini­tussa EU:n toiminnasta tehdyssä sopimuksessa asetetut edellytykset aset­taa rajoituksia tälle toiminnalle. Jätedirektiivin valossa on varsin vaikea perustella, miksi olisi tarkoituksenmukaista antaa kunnalle yksinoikeus jätehuollon järjestämiseen. Tämä voisi tulla kyseeseen lähinnä hyvin harvaan asutuilla alueilla, joilla jossakin tapauksissa jätehuolto voitaisiin katsoa SEUT 106 artiklassa tarkoitetuksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi SGEI-palveluksi (Services of General Economic Interest)."

Jätelautakunnan perustamissopimuksen ja johtosäännön mukaan jätelau­takuntaan kuuluvien kuntien välillä sallitaan eroja jätteenkuljetusjärjes­telmässä ja lähtökohtaisesti tulisi toimia niin, että kunkin kunnan jätteen­kuljetus toteutetaan, kuten kunta itse parhaaksi katsoo. Kaikki tarkastus­alueen kunnat ilmaisivat halunsa jatkaa nykyisellä, kiinteistön haltijan järjestämällä jätteenkuljetusjärjestelmällä. Näin ollen jätelautakunnan päätös on tapahtunut virheellisessä järjestyksessä, kun jätelain 37 §:n 1 momentin asettamat edellytykset täyttyvät edellä esitetyin tavoin tarkastusalueen kunnissa. Myös kuntalaissa vahvistettu kuntien itsehallinto huomioon ot­taen, päätös jätteenkuljetuksen järjestämisestä tulee ensisijaisesti olla kunnalla. Jätelautakunta on ylittänyt toimivaltuutensa.

Tärkeänä periaatteena kaikessa hallintotoiminnassa on tasapuolisuuden vaatimus. Tästä on säädetty myös hallintolain 6 §:ssä. Asiassa tulee ottaa huomioon myös asian selvittämisestä hallintolain 31 §:ssä säädetty.

Valittajan jätelautakunnalle antamalle lausunnolle, kuten myös esimer­kiksi kuntalaisten mielipiteille olisi tullut antaa painoarvoa jätelautakun­nan päätöksen valmistelussa. Tarkastusalueen kuntien näkemyksiä nyky­järjestelmän säilyttämiselle ei ole selvitetty, vaan lausunnot on sivuutettu viitaten perustelujen puutteeseen.

Jätehuoltokoordinaattori on johtanut jätelautakunnan jäseniä harhaan väittämällä, että jätelain 36 §:n mukainen kunnan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä olisi ensisijainen suhteessa jätelain 37 §:n mukaiseen kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen. Hallituksen esityksen HE 199/2010 vp mukaan kunta ei järjestäisi jätteenkuljetusta sellaisilla kunnan alueilla, joilla on kunnan päätöksen mukaisesti käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuonna 2011 julkaisema jätehuoltomarkkinoiden toimivuutta koskeva selvitys osoittaa myös, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on vähintäänkin tasaveroinen - ellei peräti ensisijainen - vaihtoehto kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen ver­rattuna.

Jätelautakunnan päätös luo Kiertokapula Oy:lle yksinoikeuden yhdys­kuntajätteiden kiinteistöittäisen kuljetuksen järjestämiseen Kiertokapula Oy:n osakaskuntien alueella. Päätöksellä lakkautetaan tällä hetkellä voi­massa oleva jätelain 37 §:n mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jät­teenkuljetusjärjestelmä, jonka nojalla jätteen haltijat ovat itse saaneet va­paasti valita, minkä jätteenkuljetuspalvelua tarjoavan yrityksen kanssa ne tekevät sopimuksen. Päätöksellä lakkautetaan toimiva ja kilpailtu markkina yhdyskuntajätteiden kiinteistöittäisestä järjestämisestä ja kulje­tuksesta, jolla valittaja ja muut yksityiset jäteyritykset toimivat. Päätös on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 106 artiklan vastainen. SEUT:n mukaan yksinoikeuksien luominen ilman erityistä syytä on vastoin sopimuksen perusperiaatteita.

SEUT 106(1) artiklan soveltaminen edellyttää, että kyseessä on valtion suorittama toimenpide, joka koskee julkista yritystä tai yritystä, jolle jä­senvaltio on myöntänyt erityis- tai yksinoikeuden. Artiklassa kielletään toimenpiteet, jotka ovat ristiriidassa SEUT:n määräysten kanssa ja jotka eivät täytä SEUT 106(2) artiklan poikkeussäännön soveltamisedellytyk­siä.

SEUT 106(1) artiklan tarkoittamaa valtion toimenpiteen käsitettä tulki­taan EU-oikeudessa laajasti. Valtion toimenpiteet ovat julkisyhteisön jul­kista päätäntävaltaa käyttäessään tekemiä toimia. EU:n tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että esimerkiksi kunnat ja tietyin edelly­tyksin jopa yritykset rinnastuvat valtioon. Jätelautakunta tai vähintään jätelautakunnan jäsenkunnat rinnastuvat valtioon. Jätelautakunnan pää­tös on SEUT 106(1) artiklan tarkoittama valtion toimenpide.

Jätelautakunnan päätös antaa jätelautakunnan jäsenkuntien alueella jäte­huollon palvelutehtäviä hoitavalle Kiertokapula Oy:lle yksinoikeuden yhdyskuntajätteiden kiinteistöittäisen kuljetuksen järjestämiseen. Kierto­kapula Oy on SEUT 106(1) artiklassa tarkoitettu julkinen yritys.

Koska Kiertokapula Oy:lle on jätelautakunnan alueella muiden kuin tar­kastusalueen kuntien osalta jo aikaisemmin myönnetty yksinoikeus yh­dyskuntajätteen jätehuoltopalveluiden järjestämiseen kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta, on Kiertokapula Oy myös SEUT 106(1) artiklassa tarkoitettu "yritys, jolle jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia".

SEUT 106(1) artiklan vastaisuus edellyttää, että päätös on ristiriidassa jonkin toisen SEUT:n määräyksen kanssa. Jätelautakunnan päätös on mainitun artiklan vastainen, koska se on ristiriidassa SEUT 102 artiklan (määrää­vän markkina-aseman väärinkäytön kielto) kanssa. EU:n tuomioistuimen mukaan määräävässä markkina-asemassa oleva yritys rikkoo SEUT 102 artiklaa varatessaan itselleen toimintoja läheisellä markkinalla ilman objektiivista perustetta, kun kyseiset toiminnot olisi järjestettävissä myös toisten yritysten toimesta. Myös määräävän markkina-aseman laajenta­minen ilman objektiivista perustetta on sellaisenaan kielletty, kun laajen­taminen on seurausta valtion toteuttamasta toimenpiteestä, joka johtaa kilpailun poistamiseen.

Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän voimassaolon aikana valittajat ovat luoneet taloudellisesti huomattavan asiakaskunnan näillä kilpailluilla markkinoilla. Jätelautakunnan päätös lakkauttaa yh­dyskuntajätteen kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koske­vat toimivat ja kilpaillut markkinat ja laajentaa Kiertokapula Oy:n mää­räävän markkina-aseman (monopolin) koskemaan myös Hattulassa, Hä­meenlinnassa, Janakkalassa, Lopella, Riihimäen haja-asutusalueella ja Hausjärven Mommilassa yhdyskuntajätteen jätteenkuljetuksen kiinteis­töittäistä järjestämistä.

Jätelautakunta laajentaa siten päätöksellään oman jätepalveluyhtiönsä Kiertokapula Oy:n määräävää markkina-asemaa SEUT 106(1) ja 102 artiklojen vastaisesti. EU-oikeuskäytännön mukaan SEUT 106(1) artiklan soveltumisen kannalta on riittävää, että valtion toimenpide voisi johtaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ilman, että varsinaista rik­komusta on tapahtunut.

SEUT 102 artiklan soveltuminen edellyttää myös, että määräävän mark­kina-aseman väärinkäytöllä voi olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska päätöksen myötä yksityisten yritysten toimintaedelly­tykset markkinoilla heikkenevät. Päätös siten hankaloittaa muista jäsen­valtioista tulevien yritysten pääsyä markkinoille, kun kannustimet aloit­taa toiminta Suomessa heikkenevät. Jätelautakunnan toiminta-alue muo­dostaa taloudellisesti merkittävän jätehuollon markkina-alueen Suomes­sa, joten ulkomaisten toimijoiden markkinoille tulon kannalta sen kilpai­luolosuhteilla on ratkaiseva merkitys. Valittaja toimii Suomessa, Ruot­sissa, Latviassa ja Venäjällä. Jätelautakunnan päätös vaikuttaa Lassila & Tikanoja konsernin toimintaan jäsenvaltioiden välillä ja siten EU:n jä­senvaltioiden välisen kaupan rakenteeseen.

Yksinoikeuden myöntäminen on oikeutettua, jos se täyttää SEUT 106(2) artiklan poikkeussäännön vaatimukset. Jäsenvaltiot voivat myön­tää yrityksille erityis- ja yksinoikeuksia SEUT 106 artiklan nojalla sel­laisten SEUT 14 artiklan mukaisten yleishyödyllisten palveluiden osalta, joiden tuottaminen kansalaisille tai yrityksille muuten vaarantuisi ja joita markkinamekanismi ei pysty halutulla tavalla tuottamaan tehokkaasti. SEUT 106(2) artiklan poikkeussääntö tulisi sovellettavaksi tilanteessa, jossa jäsenvaltio katsoisi, että jokin palvelu on yleishyödyllinen ja että markkinat eivät tarjoa palvelua tyydyttävällä tavalla, ja siten valtion viranomaiset hankkisivat palveluita myöntämällä esimerkiksi tietylle yri­tykselle yksinoikeuden kyseessä olevalla sektorilla.

Jätehuolto voidaan katsoa yleishyödylliseksi taloudelliseksi palveluksi. Kiertokapula Oy:lle ei ole kuitenkaan ollut välttämätöntä luoda yksinoi­keutta yhdyskuntajätteiden jätteenkuljetuksen järjestämiseen, koska ky­seistä palvelua on hoidettu alueella tyydyttävällä ja toimivalla tavalla kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena jätteenhaltijoiden ja yksityisten jätteenkuljetusyritysten välisin sopimuksin. Näin ollen edel­lytykset SEUT 106(2) artiklan soveltamiselle eivät täyty.

Edellä esitetty huomioon ottaen kyseessä on kilpailunrajoitus, jonka vuoksi hallinto-oikeuden on kilpailulain mukaan varattava Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tilaisuus tulla kuulluksi.

Kunnan yksinoikeudesta johtuva rajoitus ei täytä myöskään suhteelli­suusperiaatteen vaatimuksia. Suhteellisuusperiaatteen mukaan kilpailun­rajoituksen on oltava oikeassa suhteessa saavutettavaan etuun, eli palve­lun turvaamiseen nähden. Mikään ei viittaa siihen, ettei kiinteistön halti­jan järjestämä jätteenkuljetus toimisi alueella tai että se vaarantuisi ilman päätöksen mukaista yksinoikeuden luomista ja jota markkinamekanismi ei pystyisi halutulla tavalla tuottamaan tehokkaasti.

Omaisuuden suojaan ja elinkeinovapauteen puuttumisen tulee täyttää Suomen perustuslaissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä niitä koskevassa tulkintakäytännössä vahvistetut reunaehdot. Tällaisia reuna­ehtoja ovat muun muassa riittävien korvausten maksaminen sekä riittä­vät siirtymäjärjestelyt. Valittajan taloudelliset intressit, asiakaskunta ja sopimussuhteet muodostavat sellaisen varallisuusarvoisen edun tai int­ressin, joka on sekä Suomen perustuslain että Euroopan ihmisoikeusso­pimuksen tarkoittamaa omaisuutta. Näin ollen jätelautakunnan päätök­sellä puututaan valittajan omaisuudeksi katsottaviin varallisuusarvoisiin etuihin.

Jätelautakunnan päätös täyttää pakkolunastuksen tunnusmerkistön. Pää­töksessä on käytetty julkista valtaa ja päätöksen myötä valittaja joutuu pakon edessä luopumaan omaisuudestaan (asiakaskunta), joka siirretään jätelautakunnan päätöksen perusteella Kiertokapula Oy:lle, joka kilpai­luttaa kuljetukset, järjestää tyhjennykset sekä hoitaa tyhjennyksiin liitty­vän asiakaspalvelun ja laskutuksen.

Ollakseen laillista, omaisuuden pakkolunastus edellyttää lähes poikkeuk­setta korvauksen maksamista. Jätelautakunnan päätös on laiton korvaus­ten puuttumisesta johtuen. Vaikka valittajan käsityksen vastaisesti asias­sa ei katsottaisi olevan kyse pakkolunastuksesta, ei tämä merkitse kor­vauskysymyksen rajautumista pois. Korvaustarve voi syntyä pelkästään perustuslain 15 §:n 1 momentin yleislausekkeen ja Euroopan ihmisoikeussopimuk­sen nojalla, vaikka varsinaista pakkolunastusta ei ole tapahtunut.

Jätelautakunnan päätökseen on annettu virheellinen valitusosoitus, joten valitusprosessi on aiheutunut viranomaisen virheestä. Lisäksi päätös on edellä esitetyin tavoin laiton. Jätelautakunnan on täytynyt ymmärtää, että selvitykset ovat olleet puutteellisia ja virheellisiä. Näin ollen olisi koh­tuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinko­naan.

Hämeenlinnan yhteinen jätelautakunta oli valituksista antamissaan lau­sunnoissa katsonut, että valitukset ja Lassila & Tikanoja Oyj:n oikeuden­käyntikuluvaatimus tulee hylätä.

A, Järventaustan kyläyhdistys ry ja Lopen Järventaustan pienviljelijäyhdistys ry, Janakkalan kunnanhallitus, Janakkalan Jät­teenkuljetus, Janatrans Oy, Lammin Jätehuolto Ay ja Tmi Lopen Jäte­huolto Timo Ranta, B sekä Lassila & Tikanoja Oyj olivat anta­neet selitykset.

Lopen kunnanhallitukselle sekä C:llejaD:lle oli va­rattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, jätelautakunnan päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta kumonnut jätelautakunnan päätöksen ja palauttanut asian jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Muutoksenhaku jätelain 149 §:n 4 momentissa tarkoitetusta päätöksestä

Valituksenalainen jätelautakunnan päätös perustuu jätelain 149 §:n 4 mo­menttiin ja 37 §:n 1 momenttiin. Jätelain 137 §:n 3 momentin mu­kaan lain 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 11 luvussa säädetään oikaisuvaatimuksesta ja kunnallisvali­tuksesta. Lain 89 §:ssä säädetään oikaisuvaatimusmenettelystä. Pykälän 1 momentin mukaan muun muassa lautakunnan päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muu­tosta valittamalla. Lain 88 §:n mukaan tämän luvun säännöksiä sovelle­taan oikaisuvaatimuksen tekemiseen ja kunnallisvalitukseen kunnan ja kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä, jollei erikseen lailla toisin sää­detä. Jos päätökseen voidaan muun lain nojalla hakea muutosta kunnal­lisvalituksin, ei 89 §:ä sovelleta.

Valituksessa, joka koskee jätelain 149 §:n 4 momentin nojalla tehtyä päätöstä jätteenkuljetusjärjestelmästä, on kyse kuntalain 88 §:ssä tarkoi­tetusta muuhun lakiin perustuvasta kunnallisvalituksesta, johon ei sovel­leta kuntalain 89 §:n mukaista oikaisumenettelyä. Tähän nähden jätelau­takunnan valituksenalaiseen päätökseen on tullut päätökseen liitetyn va­litusosoituksen mukaisesti hakea muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen.

Jätelautakunnan kokoonpano

Yhteisestä jätelautakunnasta solmitun sopimuksen ja Kiertokapula Oy:n osakaskuntien yhteisen jätelautakunnan johtosäännön mukaan lautakunta toimii sopijakuntien yhteisenä jätehuoltoviranomaisena siten kuin jäte­lain 23 §:ssä säädetään. Lautakuntaan voi kuulua kaksi isäntäkunnan ni­meämää jäsentä ja yksi jäsen muista sopijakunnista. Lautakunnan ko­koonpanon osalta ei ole annettu erityisiä määräyksiä käsiteltäviin asioi­hin liittyen. Tähän nähden lautakunta on ollut toimivaltainen käsittele­mään asian kokoonpanossa, johon on kuulunut edustajia myös kunnista, joita asia ei ole koskenut.

Esteellisyys

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintar­kastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voi­massa, mitä hallintolain 27-30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;

2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hä­nelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toi­meksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäse­nenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuu­luu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimieli­meen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen oh­jaukseen tai valvontaan; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Kun otetaan huomioon jätehuoltoviranomaisen eli jätelautakunnan, jäte­huoltokoordinaattorin ja Kiertokapula Oy:n tehtävistä ja yhteistyöstä jä­telautakunnan lausunnossa lausuttu, jätehuoltokoordinaattori ei ole ollut esteellinen osallistumaan nyt esillä olevan asian käsittelyyn.

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu etukäteen ottaa kantaa jätehuol­tokoordinaattori E:n ja kaupunginlakimies F:n mah­dolliseen esteellisyyteen asiaa uudelleen jätelautakunnassa käsiteltäessä.

Pääasia

Sovelletut oikeusohjeet ja asiassa saatu selvitys

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian rat­kaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista tämän lain mu­kaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen). Pykä­län 2 momentin mukaan jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kun­tien omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yh­teistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kun­tayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään.

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimät­tömin ehdoin.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäi­nen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiin­teistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa tervey­delle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain 149 §:n 4 momentin mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jäte­laissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus tämän lain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jät­teenkuljetuksen järjestämistä tämän lain 37 §:n 1 momentissa säädetty­jen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perus­teella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa lain voi­maantulosta.

Yhteisestä jätelautakunnasta solmitun sopimuksen 7 kohdan ja lautakun­nan johtosäännön 5 §:n mukaan lautakunta huolehtii sopijakunnille kuu­luvista jätehuollon viranomaistehtävistä jätelain 23 §:n mukaisesti. Näitä tehtäviä on muun muassa alakohdassa 3 mainittu jätteenkuljetukseen liit­tyvistä asioista päättäminen. Muun muassa jätteenkuljetukseen liittyvissä asioissa päätöksenteossa tulee ottaa huomioon paikalliset olosuhteet. Ot­taen huomioon jätelautakunnan toimialueen laajuuden ja kuntien par­haan tietämyksen oman alueensa olosuhteista, jätteenkuljetusjärjestelmä toteutetaan kunkin sopijakunnan oman näkemyksen mukaisena ottaen huomioon jätelain määräykset. Tällöin kuljetusjärjestelmä voi vaihdella toimialueen eri osissa.

Yhteistä lautakuntaa koskevan sopimuksen taustamuistiossa todetaan so­pimuksen 7 §:n kohdassa muun ohella seuraavaa: "Sopimusta valmistel­taessa painotettiin, että sopijakuntien näkemykset paikallisten olosuhtei­den huomioon ottamisesta tuodaan esille sopimuksessa erityisesti jäte­huoltomääräyksiin, jätteenkuljetukseen sekä jätetaksaan liittyvissä asioissa. Vaikka yhteisen jätelautakunnan tulee käyttää itsenäistä päätän­tävaltaa, lautakunta ei voi huolellisesti toimiessaan sivuuttaa paikallisia olosuhteita laajan toimialueen sisällä." Kuljetusjärjestelmän osalta tämä tarkoittanee lähtökohtaisesti toimialueen nykyisten kuljetusjärjestelmien säilyttämistä, mikäli ne täyttävät uuden jätelain määräykset.

Jätelautakunnan toiminta-alueella Hattulassa, Hämeenlinnassa, Janakka­lassa, Lopella ja Riihimäen haja-asutusalueella sekä Hausjärven Mom­milassa on jätteenkuljetus jätelain voimaan tullessa järjestetty yhdyskun­tajätteen osalta sopimusperusteisesti jätelain (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki) nojalla.

Hattulan, Janakkalan ja Lopen kunnanhallitus sekä Hämeenlinnan kau­punginhallitus ovat antamissaan lausunnoissa esittäneet, että jätteenkul­jetusta tulisi jatkaa kiinteistön haltijan järjestämänä. Saman näkemyksen lausunnoissaan esittivät myös Hausjärven tekninen lautakunta ja ympä­ristölautakunta sekä Riihimäen ympäristölautakunta. Riihimäen tekninen lautakunta on ollut kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla ja Hämeenlinnan kaupungin viranomaispalveluiden lausunnossa esitettiin perusteita kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen puolesta.

Asiassa on laadittu alustava arvio ja päätösehdotus. Arvion johdannossa todetaan, että kuljetusjärjestelmätarkastelu on tehty kokonaisuutena tar­kastelun kohteena olevien kuntien osalta huomioiden kuitenkin kuntakohtaiset erot. Tarkastelun lähteinä on ollut jätelaki (646/2011), HE 199/2010 jätelain yksityiskohtaisista perusteista, Kuntaliiton materiaalit, kuten yleiskirje 29.1.2013 "Jätehuoltoviranomaisenpäätös jätteenkulje­tusjärjestelmästä", Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 1812012 "Valtakunnallinen jätelogistiikkaselvitys", Valtion taloudellisen tutki­muskeskuksen valmisteluraportti "Jätekuljetuksen sopimusmallien yritysvaikutukset", Hämeenlinnan kaupungin kesäasukaskysely 2012, Energiatehokkuusdirektiivi 2012/27/EU, Energiapalveludirektiivi 2006/32/EY ja Kuorma-autoalan TES. Lisäksi Hattulan, Hämeenlinnan, Janakkalan, Lopen ja Riihimäen asianomaisilta viranomaisilta pyydettiin tietoja jätteenkuljetusten nykytilanteesta. Lähteinä on käytetty myös kuljetusyrityksiltä saatuja asiakas- ja hintatietoja sekä jätehuoltoviranomaisen satunnaisotannalla kuntalaisilta saatuja hinta- ja laskutietoja. Lisäksi arviointi perustuu jätehuoltoviranomaisen saamiin yhteydenottoihin sekä jätehuoltoviranomaisen yleiseen kokemukseen ja ammattitaitoon.

Arviossa on tarkasteltu jätelain 37 §:n edellytysten täyttymistä kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kuten johdanto-osassa on todettu, tarkastelu on pääosin tehty kokonaisuutena tarkastelun kohteena olevien kuntien osalta. Tarkasteluun on otettu myös kiinteistökohtaisen jätteenkuljetusjärjestelmän osalta alueittain tai toimijoittain esiin tulleita ongelmia. Tarkastelua ei kuitenkaan ole suoritettu siten, että sen perus­teella voitaisiin kunta- ja aluekohtaisesti ottaa kantaa jätelain 37 §:n edellytysten täyttymiseen.

Alustavasta arviosta ja päätösehdotuksesta on saatu muun ohella edellä mainitut kuntien lausunnot. Lausunnoissa ja lausuntojen valmisteluteks­teissä on joidenkin kuntien osalta tuotu esiin kunnan olosuhteita ja asian arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja. Jätelautakunnan lopullisessa päätösehdotuksessa asiaa on kuitenkin edelleen käsitelty lähinnä yhtei­sesti kaikkien kuntien osalta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Lähtökohtaisesti jätelautakunta voi valita kunnan järjestämän jätteenkul­jetuksen, vaikka kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edel­lytykset täyttyisivät. Asian ratkaisee jätelautakunta itsenäisesti. Johto­säännöllä ja kuntien keskinäisellä sopimuksella ei ole voitu rajoittaa jätelautakunnalle lain mukaan siirrettyä päätösvaltaa. Kuntien lausunnot ei­vät ole sitovia eikä jätelautakunta ole ylittänyt toimivaltaansa yksin­omaan sillä perusteella, että päätöstä ei ole tehty kuntien esittämien mie­lipiteiden mukaisesti.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa jätehuoltoviranomainen on teh­nyt päätöksensä kunnan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kaikissa pää­töstä koskevissa jäsenkunnissaan ja niiden kaikilla alueilla sillä perus­teella, etteivät edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkulje­tuksen osalta täyty edellä mainittujen jäsenkuntien millään alueella. Asiassa on valitusten johdosta tutkittava, onko kiinteistön haltijan järjes­tämän jätteenkuljetuksen jätelain 37 §:n edellytysten täyttymistä tarkas­teltu jätelain 149 §:n mukaisesti niissä kunnissa, joissa vuoden 1993 jä­telaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus nyt sovellettavan lain voi­maan tullessa on hoidettu sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena.

Tarkasteltavan alueen koko ja se, että jätelautakunnan alueella voi olla käytössä sekä kunnan järjestämä että kiinteistön haltijan järjestämä jät­teenkuljetus, asettavat erityisiä vaatimuksia asian selvittämiselle. Tässä tilanteessa jätteenkuljetuksen järjestämistä olisi tullut tarkastella vähin­tään kuntakohtaisesti. Kun asiaa valmisteltaessa jätelain 37 §:n mukais­ten edellytysten täyttymistä alueella on tarkasteltu lähinnä yhtenä koko­naisuutena, ei valmistelu täytä hallintolain ja jätelain asian selvittämisel­le asettamia vaatimuksia. Asiaa ratkaistaessa ei ole merkitystä sillä, ettei kuntien lausuntoja ole perusteltu.

Kun valituksenalainen päätös on edellä mainitulla perusteella kumottava, hallinto-oikeus ei lausu valituksissa esitetyistä muista valitusperusteista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hämeenlinnan yhteinen jätelautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valitusten tutkimiseksi muilta osin.

Jätelautakunta on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asian val­mistelun yhteydessä kertyneestä aineistosta ilmenevät myös kuntatasolla jätelain ja hallintolain edellyttämät asian ratkaisemisen kannalta tarpeel­liset tiedot. Jätelautakunnalla on siten ollut päätöstä harkitessaan ja teh­dessään käytettävissä riittävän tarkat selvitykset.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään huomioinut, että kaikkien jätelain 37 §:n edellytysten tulee täyttyä, jotta olisi mahdollis­ta päättää kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymi­sestä.

Tarkasteltujen kuntien (Hattula, Hämeenlinna, Janakkala, Loppi, Riihi­mäen haja-asutusalue ja Hausjärven Mommila) alueella kaikki edellytykset ei­vät täyty. Osa täyttymättömistä seikoista on todennettavissa kuntakohtai­sesti. Osa edellytyksistä on sellaisia, että ne eivät järjestelmään liittyvistä puutteista johtuen kokonaan täyty millään alueella, jolla on käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Osa asioista taas toistuu kaikissa kunnissa ja ne on käsitelty siksi kokonaisuutena.

Kuljetusjärjestelmätar­kastelu on tehty kokonaisuutena tarkastelun kohteena olevien kuntien osalta huomioiden kuitenkin kuntakohtaiset erot. Mikäli tarkastelussa olisi havaittu, että jonkin alueen osalta kaikki jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät, se olisi tietenkin todettu päätöksessä.

Suomessa on eri jätelautakuntien alueilla tehty viime vuosien aikana lu­kuisissa jätteenkuljetusjärjestelmätarkasteluissa tuhansia tunteja valmis­telutyötä, eikä tiedossa ole yhtään kuntakohtaisesti tehtyä tarkastelua. Kuntakohtaista tarkastelua ei edellytä jätelaki, lain esityöt eikä sitä ole myöskään otettu esiin kuntien viranhaltijoiden koulutuksissa. Asiasta ei ole myöskään oikeuskäytäntöä.

Hallinto-oikeudet ovat tähän mennessä kumonneet lukuisia jätelautakun­tien päätöksiä ja palauttaneet asioita lautakuntiin käsiteltäväksi. Yleisim­min perustelu on ollut se, että lautakunnan päädyttyä kuljetustarkaste­luun perustuvasta esittelijän esityksestä poiketen kiinteistön haltijan jär­jestämään jätteenkuljetukseen päätöstä ei ole lain edellyttämällä tavalla perusteltu. Tällöin hallinto-oikeus on jättänyt ottamatta kantaa muihin valitusperusteisiin. Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan päätöksen osalta hallinto-oikeus käytti palautusperusteena sitä, että tarkastelua ei ole tehty kuntakohtaisesti. Hallinto-oikeus jätti muut valitusperusteet tut­kimatta. Tämä tapa käsitellä asioita johtaa loputtomaan käsittelykiertee­seen jätehuoltoviranomaisissa ja hallintotuomioistuimissa.

Eri puolilla Suomea tehtyihin jätteenkuljetustarkasteluihin liittyvä hallin­to-oikeuksien oikeuskäytäntö on kirjavaa ja jättää ristiriitaisen kuvan siitä, miten jätelain jätteenkuljetusta koskevia säännöksiä pitäisi sovel­taa.

Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan päätöksen pohjana oleva jät­teenkuljetustarkastelu sisältää runsaasti aluekohtaista tietoa, jota ei val­misteluvaiheessa nimenomaisen sääntelyn puuttuessa ole katsottu järke­väksi ryhmitellä kuntakohtaisesti vaan asiasisällön perusteella. Kysymys on siten lähinnä tietojen esitystavasta, ei päätöksen pohjaksi tarvittavien tietojen puuttumisesta.

Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten johdosta antamien­sa lausuntojen liitteenä jätelautakunta on esittänyt yhteenvedon. Siihen on koottu päätöksen perusteena olleesta aineistosta Kuntaliiton yleiskir­jeen mukaisesti ryhmiteltynä tarkastelussa selvitettävät asiat sekä olen­naisia havaintoja ja johtopäätöksiä, joita tarkastelun kuluessa on tehty. Yhteenveto koottiin, koska valituksissa esitettiin, että lautakunta on tar­kastellut vääriä asioita. Tähän yhteenvetoon on punaisella merki­ten poimittu olemassa olevasta lautakunnan päätöksen perusteena ollees­ta aineistosta kunta- ja aluekohtaisia tietoja. Yhteenvetoon ei ole kirjattu mitään muita kuin kyseiseen aineistoon sisältyviä tietoja.

Yhteenveto osoittaa, että jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset kiinteis­tön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle eivät täyty missään tarkas­telualueen kunnassa tai millään tarkastelualueen muullakaan alueella.

Erityinen ja muista poikkeava alue on tarkasteluun si­sältynyt Hausjärven Mommila. Sisällöllisen tarkastelun ohella Mommilaan liittyy kuntaliitoksesta johtuva erityispiirre. Kuten lau­takunnan päätöksessä todetaan, vuonna 2009 voimaan tulleessa kuntalii­toksessa silloin Lammin kuntaan kuulunut Mommila liittyi Hämeenlin­nan kaupunkiin. Vuoden 2010 alusta osa Mommilaa siirtyi osakuntalii­toksella Hausjärven kuntaan. Hausjärven kunnassa on ollut kiinteistöit­täinen kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Hausjärven kunnan jätteenkul­jetusten hallinnointi siirtyi Kiertokapula Oy:lle 1.6.2012. Koko Hausjär­ven kunta kuuluu järjestetyn jätteenkuljetuksen piiriin. Mommilassa on edelleen säilynyt kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestel­mä, vaikka 1.6.2012 alkaneen kuljetusurakan urakka-alueeksi on määri­telty koko Hausjärven kunta. Mommilan alueella edelleen käytännössä toimiva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus loukkaa Hausjär­ven kunnan päätöstä ja sen perusteella kunnan järjestämiä jätteenkulje­tuksia hoitavan yrityksen oikeutta. Hausjärven kunta ei ole missään vai­heessa tehnyt jätteenkuljetuksen osalta erillispäätöksiä Mommilan osal­ta.

Lautakunnan päätöstekstin perusteluosassa on otettu kantaa kuntien ja muiden tahojen lausunnoissa esitettyihin näkemyksiin. Lautakunta on siis käsitellyt kaikki saaduissa lausunnoissa esitetyt kannanotot ja huo­mioinut ne päätöksenteossaan. Lausunnoissa esitetyt kannanotot on käy­ty jo ennen päätöksentekoa läpi lautakunnan seminaarissa.

Lautakunnan seminaarityöskentelyä varten on laadittu taulukkomuotoi­nen yhteenveto saaduista lausunnoista ja mielipiteistä ja jätehuoltoviranomaisen kannanotot niihin. Seminaarissa lautakunnan jäse­nillä on ollut tilaisuus pohtia eri näkökohtia ja tehdä taulukkoon omia merkintöjään päätöksen valmistelussa huomioitavaksi.

Taulukkoa ei liitetty lautakunnan päätökseen, vaan varsinaisessa päätös­tekstissä todettiin lausuntojen keskeiset seikat ja otettiin niihin yksilöi­dysti kantaa. Taulukko on kuitenkin liitetty asiakirja-aineistoon B:n ynnä muiden valituksen liitteenä. Taulukko osoittaa oivallisesti millä tark­kuudella lausunnoissa esitettyjä asioita on käyty asian valmistelun aika­na läpi. Toisin kuin hallinto-oikeus katsoo, esimerkiksi kuntien lausun­noissa esiin tuodut kunnan olosuhteita koskevat seikat ja asian arvioin­nissa huomioon otettavat seikat on siis jo huomioitu yksityiskohtaisesti asian valmistelussa ja päätöksessä.

Lautakunnan päätöksen perusteluihin on koottu asian käsittelyn kannalta olennaiset seikat ja perusteet, mutta ei kaikkia yksityiskohtia laajasta ai­neistosta. Päätös perustuu hallinto-oikeudenkin käytössä olleeseen asia­kirja-aineistoon. Päätöksessä ei ole ollut tarkoituksenmukaista eikä edes lain mukaan mahdollista nostaa esille yksittäisen henkilön ja kiinteistön tietoja. Lautakunnan tilaisuuksissa on esitelty myös yritysten osalta tie­toja, joita ei ole sellaisenaan voitu esittää yksityiskohtaisesti julkisessa päätöksessä.

Kunta- ja aluekohtaista tietoa on kerätty jätteenkuljetustarkastelua laadit­taessa ja sitä on saatu alueen kuntien viranomaisilta, alueen kuljetusyri­tyksiltä ja asukkailta. Jää epäselväksi, mitä kuntakohtaista tietoa hallin­to-oikeus vielä otaksuu asiassa olevan kerättävissä. Jätelain säännösten soveltamisen näkökulmasta oleellista pitää olla se, että tieto on olemas­sa, ei se, onko tieto lautakunnan päätöksessä ollut kuntakohtai­sesti ryhmiteltynä. Siltä osin kuin esimerkiksi kuljetusyrityksiltä ei ole tois­tuvista pyynnöistä huolimatta saatu tarkastelun tekemisen pohjaksi tar­vittavia tietoja, jotka viranomaisella on lain mukaan oikeus saada, jätehuoltoviranomaisen velvollisuutena ei voi olla selvittää asiaa li­sää.

Kunnat ja muut lausunnonantajat eivät lausuntoja antaessaan olleet si­dottuja laillisuusharkintaan, johon lautakunta päätöstä tehdessään on si­dottu. Lähes kaikissa kuntien lausunnoissa ilmaistiin vain kunnan tahto­tila, mutta ei esitetty tosiseikkoja, jotka osoittaisivat sitä, että kaikki jätelain vaatimukset kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkul­jetuksessa todella täyttyisivät. Näistä lausunnoista ei siten saatu tosiseik­koihin perustuvaa tietoa päätöksentekoa varten. Kaikki lausunnot on kui­tenkin yksityiskohtaisesti käyty läpi ja huomioitu päätöksentekovaihees­sa. Jätelautakunnan tehtävänä on ollut ottaa huomioon lausunnoissa esitetyt perus­tellut tosiseikat ja arvioida niiden merkitys asian ratkaisun kannalta.

Lopen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen. Lopen kunta on kaikissa lausunnoissaan todennut, että Lopella tulee säilyttää kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ja että jätelain 37 §:n mukaiset edelly­tykset täyttyvät Lopen kunnan alueella.

Janakkalan kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen. Koska nyt tarkasteltava alue on laaja ja yhdyskuntarakenteeltaan vaihte­leva, ja jätelautakunnan toiminta-alueella voi lain mukaan olla käytössä sekä kunnan järjestämä jätteenkuljetus että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, on jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten tarkastelu teh­tävä riittävän yksityiskohtaisesti kunnittain ja mahdollisesti kunnanosit­tain. Valitus on hylättävä.

Janakkalan Jätteenkuljetus, Janatrans Oy, Lammin Jätehuolto Ay ja Tmi Lopen Jätehuolto Timo Ranta ovat antaneet valituksen johdosta selityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hämeenlinnan jätelautakunnan kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen valmistelu on ollut puutteellista eikä päätös täytä kaikilta osin asianmu­kaisen selvittämisen vaatimusta, sillä kuntakohtaisia selvityksiä ei ole riittävästi huomioitu päätöksessä. Kuntien yhteinen jätelautakunta perus­tuu kuntien väliseen sopimukseen yhteisen viranomaisen perustamisesta. Koska yhteistoimintasopimuksessa sopija­puolet ovat nimenomaisesti sopineet paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisesta kuljetusjärjestelmään liittyvässä päätöksenteossa, tulee pää­tösvalmistelussa kiinnittää kunta- tai aluekohtaiseen tarkasteluun erityis­tä huomiota. Perustuslain kunnille takaama itsemääräämisoikeus johtaa siihen tulkintaan, että kuljetusjärjestelmäratkaisuja arvioitaessa tarkaste­lualueen tulee olla vähintään kuntakohtaista.

Jätelain 38 §:ssä tarkoitettuja vaikutusmahdollisuuksia ei voida käyttää tehokkaasti, jos lausunnonantajan mielipiteitä oman alueensa tilanteesta ei oteta riittävällä tavalla huomioon, mikä on myös otettava huomioon päätettäessä kuntakohtaisen tarkastelun vaatimuksesta. Lisäksi kunta­kohtaisen tarkastelun vaatimusta tukee jätelain 37 §:n mukainen kriteeri, jonka mukaan päätöksen vaikutukset tulee arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien ase­maan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Lain esitöihin on kir­jattu, että kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä.

Jätelakia ei voida tulkita siten, että kiinteistön haltijan järjestämä kulje­tusjärjestelmä hyväksyttäisiin vain sellaisissa tapauksissa, joissa yrityk­set olisivat kilpailulain vastaisesti sopineet hinnoista ja muista palvelun ehdoista tai jakaneet markkinoita kielletyllä tavalla. Myöskään yksittäis­ten kuntalaisten tai jätehuollon toimijoiden mielipiteiden ei tulisi sellai­senaan vaikuttaa viranomaisen päätösesitykseen. Valmistelun päätteeksi esityksen tulisi olla sisällöltään puolueeton, perustua kokonaisharkintaan sekä oikeaan lain tulkintaan.

Kuntien välisellä yhteistyösopimuksella ei voida velvoittaa viranomaisia tekemään tietynlaista hallintopäätöstä. Sopimuksen sitovuudelle tulee kuitenkin antaa riittävä merkitys arvioitaessa päätösvalmistelun asian­mukaisuutta. Kuntien jätelautakunta ja sen toimivalta perustuvat viime kädessä osapuolten väliseen sopimukseen, joka määrittelee yhteistoimin­nan pelisääntöjä.

Lassila & Tikanoja Oyj on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan velvoittamista korvaamaan yhtiön oikeuden­käyntikulut.

Yhtiö on esittänyt kirjelmässään muun ohella seuraavaa:

Jätelautakunnan päätöksessä ja sen valmistelussa on ensinnäkin tulkittu jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksiä liian tiukasti. Lautakunnan pää­tös ei perustu todelliselle valinnalle jätelain 36 §:n ja 37 §:n mukaisten jätteenkuljetusjärjestelmien välillä, vaan virheellisesti kuviteltuun pak­kotilanteeseen, että on ollut välttämätöntä valita jätelain 36 §:n mukai­nen kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Päätöksenteko ja valmistelu eivät ole täyttäneet lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia, eikä päätös ole so­pusoinnussa kunnallisen itsehallinnon kanssa.

Jätelain 37 §:n 1 momentin asettamia edellytyksiä ei voida heijastaa sel­laisiin aikaisempiin menettelyihin tai olosuhteisiin, joiden aikana edelly­tykset eivät olleet voimassa. Tällöin kyse olisi taannehtivasta lainkäytös­tä. Arvioitaessa jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä tulee sen sijaan pysytä tekemään perusteltu oletus siitä, täyttyvätkö edellytyk­set päätöksentekohetkellä ja tulevatko ne jatkossakin täyttymään. Ennus­tuksen pohjalle voidaan ottaa jätteenkuljetuksesta saatuja aikaisempia kokemuksia, mutta yksittäisistä tapahtumista ei voi tehdä koko järjestel­mää tai kuntaa koskevia johtopäätöksiä.

Yhteisen jätelautakunnan osakkaana olevien kuntien välillä tehdyssä pe­rustamissopimuksessa ja johtosäännössä todetaan, että jätteenkuljetusjär­jestelmä toteutetaan kunkin sopijakunnan oman näkemyksen mukaisena ottaen huomioon jätelain säännökset. Tällöin kuljetusjärjestelmä voi vaihdella toimialueen eri osissa. Kunta on lähtökohtaisesti parhain taho arvioimaan oman alueensa erityispiirteet ja olosuhteet. Kaikki nyt kyseessä olevan päätöksen kohteena olevat kunnat ovat lausunnoissaan esittäneet tahtonsa säilyttää jätelain 37 §:n mukaisen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen. Kuntien lausunnoille ei kuitenkaan ole annettu mitään painoarvoa.

Toiseksi jätelautakunnan päätöksen valmistelu ei ole ollut objektiivista ja sitä on ohjannut asenteellinen ennakkokäsitys, jossa jätelain 36 §:n mu­kaisen kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen puolesta puhuvia seikkoja ja selvityksiä on ylikorostettu. Jätelautakunnan päätöksen valmistelussa on tarkastelun ulkopuolelle jätetty selvitykset, jotka on teetetty alan eri toimijoiden toimesta. Hyvän hallinnon ja objektiviteetti- ja selvitysvelvollisuuden kannalta olennaista ei ole, kuka selvityksen on tehnyt ja kenen toimeksiannosta, vaan kuinka kattavaan tausta-aineistoon selvitys perustuu ja kuinka hyvin selvityksen lopputulokset ja johtopäätökset on perusteltu.

Eduskunta on uutta jätelakia käsitellessään selvästi todennut, että jätelain 36 §:n ja 37 §:n mukaiset järjestelmät ovat tasavertaisia (YmVM 23/2010). Järjestelmien tasavertaisuus käy ilmi myös jätelain 35 §:stä. Hallituksen esityskin tukee tulkintaa, jonka mukaan kunnan järjestämää jätteenkuljetusta ei tule ottaa käyttöön, jos kunnassa on jo käytössä jäte­lain 37 §:n mukainen jätteenkuljetusjärjestelmä, joka täyttää laissa sää­detyt edellytykset. Jätelain siirtymäsäännös asettaa vain määräajan, jo­hon mennessä kunnan on tarkasteltava, täyttyvätkö jätelain 37 §:n 1 mo­mentin mukaiset edellytykset.

A, Järventaustan kyläyhdistys ry ja Lopen Järventaustan Pienviljelijäyhdistys ry ovat antaneet valituksen johdosta selityksen, jos­sa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Kiinteistön haltijan järjestä­mä jätteenkuljetus täyttää asiakkaan kannalta jätelain vaatimukset jopa paremmin kuin kunnan järjestämä kuljetus. Näin ollen jätelain ja jätelau­takunnan johtosäännön mahdollistamaa vaihtoehtoa kiinteistön haltijan järjestämästä kuljetuksesta on voitava noudattaa. Lopen kunnan hallintoelimet ovat olleet yksimielisesti kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla. Hallinto-oikeuden edellyttämä kuntakohtainen tarkastelu tarkoittaa paikallisten olosuhteiden huomioon ottamista. Harvaan asutulle alueelle kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus sopii paremmin.

B:lle, C:lle ja D:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Hämeenlinnan yhteinen jätelautakunta on antanut vastineiden ja selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on muun ohella viitannut asian aiemmissa vaiheissa esittämäänsä ja kiistänyt Lassila & Tikanoja Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen sekä perusteeltaan että määrältään.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja hänen asiakumppaneilleen, Janakkalan kunnanhallitukselle, Lopen kunnanhallitukselle, Janakkalan Jätteenkuljetukselle ja sen asiakumppaneille, B:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä Lassila & Tikanoja Oyj:lle.

Lassila ja Tikanoja Oyj on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäkirjelmän.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehdyt vali­tukset otetaan välittömästi tutkittaviksi siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt lausumatta valituksissa esitetyistä valitusperusteista. Valitukset hylätään. Hämeenlin­nan yhteisen jätelautakunnan päätös jää siten voimaan.

2. Lassila & Tikanoja Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Jätteenkuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset

Jätelaki (646/2011, uusi jätelaki ) on tullut voimaan 1.5.2012. Mainitulla lailla on kumottu jätelaki (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki ).

Uuden jätelain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seu­raavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto:

1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete;

2) sosiaali- ja terveyspalvelussa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdys­kuntajäte;

3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisö­jen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte;

4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1 - 3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa;

5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1 - 4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräys­järjestelmässä.

Uuden jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava sii­tä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiin­teistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti ( kiinteistöittäinen jätteenkuljetus ). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteis­töittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Uuden jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiin­teistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu ( kunnan järjestämä jätteenkuljetus ). Pykälän 2 momentin mukaan jätteen saa kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ottaa kuljetettavakseen vain kunta tai jätteen kuljettaja, joka toimii kunnan lukuun. Pykälän 3 mo­mentin mukaan hankkiessaan palveluja jätteenkuljetusta varten kunnan on noudatettava, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädetään. Hankinnassa on huolehdittava siitä, että palvelujen alue ja kesto määritellään sekä hankinnat ajoitetaan ottaen huomioon mainitun lain 2 §:ssä säädetyt periaatteet.

Uuden jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiin­teistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa ( kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa tervey­delle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuk­sena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteen­kuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirry­tään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjes­tämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön halti­jan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua ai­kaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Uuden jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan muun ohella 37 §:n ja 149 §:n 4 momentin nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian rat­kaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Uutta jätelakia koskevat lain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) yleisperustelujen kohdassa 2.2.2. todetaan, että kun­nan vastuulle kuuluu asumisessa syntyvän jätteen keräyksen ja muun jä­tehuollon järjestäminen. Kunnan vastuulle kuuluvan jätteen kuljetuksen hoitavat lähes poikkeuksetta yksityiset yritykset joko kunnan järjestämän kilpailutuksen (kunnan järjestämä jätteenkuljetus) tai suoraan asiakkai­den tehtyjen sopimusten perusteella (sopimusperusteinen jätteenkuljetus). Kunnat voivat päättää, kumpaa jätteenkuljetusjärjestel­mää niiden alueella käytetään.

Hallituksen esityksen yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vas­tuut) todetaan, että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdolli­suus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kun­nan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljet­tajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjär­jestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täs­mennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Edelleen samassa kohdassa 3.1.3. (vastuu yhdyskuntajätehuollon järjes­tämisestä) todetaan, että laaditussa selvityksessä (SYKE 4/2010) kaik­kien kotitalousjätteiden (pois lukien tuottajavastuujärjestelmiin toimite­tut jätteet) säilyttäminen kunnan vastuulla arvioitiin tarpeelliseksi, koska kotitalouksilta olisi kohtuutonta edellyttää tuottamiensa jätteiden ympä­ristövastuullisen jätehuollon järjestämistä. Kotitalouksilla on oltava oi­keus palvelun helppouteen, saatavuuteen ja toimivuuteen kaikkina aikoi­na ja kaikissa olosuhteissa. Kotitalouskiinteistöt yleensä hyötyvät taloudellisesti keskitetysti järjestetystä jätehuollosta kunnan suuremman neu­votteluvoiman vuoksi kilpailutuksissa. Kunnan vastuuta kotitalousjät­teistä puoltaa myös mahdollisuus jätemaksujen tasaamiseen eri alueiden välillä ja jätehuollon ohjaamiseen esimerkiksi kannustavien jätetaksojen avulla.

Samassa kohdassa 3.1.3. (kunnan vastuulla olevan jätteenkuljetuksen järjestäminen) lausutaan edelleen, että ehdotuksen mukaan kunnalla säi­lyisi edelleen nykyisen lain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kal­tainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kui­tenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi.

Edelleen samassa kohdassa todetaan, että lakiesityksen valmistelun aika­na selvitettiin myös vaihtoehtoa, jossa kunta olisi aina velvollinen järjes­tämään jätteen kuljetukset omana toimintanaan tai hankkimalla palvelut yksityisiltä yrittäjiltä julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti. Eri tahojen näkemykset vaihtoehtoisista kuljetusjärjestelmistä poikkeavat voimakkaasti toisistaan.

Nykyisessä laissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdolli­suutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökoh­taisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana sääntelyratkaisuna. Toisaalta järjestelyn toimeenpanosta voi saatujen kokemusten perusteella aiheutua merkittäviä hallinnollisia lisäkustannuksia. Kuljetusjärjestelmän muut­tuminen kunnan päätöksellä tai pelkästään sen mahdollisuus heikentää jätekuljetusten sääntelyn ennakoitavuutta, mikä vaikeuttaa alan yrittäjien ja kiinteistön haltijoiden toiminnan suunnittelua. Kaksoisjärjestelmän on myös todettu monimutkaistavan kuntien yhteistyötä jätehuollossa silloin, kun jätteenkuljetusjärjestelmät ovat yhteistyöhön osallistuvissa kunnissa erilaiset.

Esityksen valmistelussa on vertailtu eri kuljetusjärjestelmien toimintaa ja niiden vaikutuksia keskeisiksi arvioitujen kriteerien perusteella. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteen­kuljetuksen merkittävä heikkous. Kunnan viranomaisille on käytännössä vaikeaa valvoa kiinteistöjen liittymistä jätteen kuljetukseen sekä sitä, mi­hin jätteet kuljetetaan hyödynnettäviksi tai loppukäsiteltäviksi. Kuljetus­yrityksiltä tai yksittäisiltä kotitalouksilta on ollut vaikea saada luotettavia tietoja jätteen kuljetusmääristä ja -kohteista. Tällaiseen runsaasti aikaa vaativaan valvontaan ei kuntien viranomaisilla käytännössä ole mahdol­lisuuksia. Valvonnan puute on johtanut vapaamatkustukseen kuten jättei­den omatoimisen polton ja laittomien kaatopaikkojen yleistymiseen sekä alueellisten vastaanottopaikkojen ja tienvarsien levähdyspaikkojen jätteenkeräyspaikkojen väärinkäytöksiin. Kuntien siirryttyä sopimusperus­teisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään kuljetukseen on eräissä tapauksissa havaittu, että merkittävä osa alueen kiinteistöistä ei ollut jär­jestänyt jätteenkuljetusta lain edellyttämällä tavalla. Vaikka kuljetusten valvontaa tehostettaisiin esityksessä ehdotetulla tavalla, kiinteistön halti­jan järjestämään kuljetukseen (sopimusperusteinen jätteenkuljetus) ar­vioidaan edelleen liittyvän suurempi riski laittoman jätteenkäsittelyn ai­heuttamista ympäristö- ja terveyshaitoista kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistö­jen liittyminen kuljetusjärjestelmään ja jätteen määränpää sen sijaan var­mistuvat ilman erityisiä toimenpiteitä kuljetusten järjestämisen yhteydes­sä.

Kohdassa 3.2. (keskeiset ehdotukset) todetaan, että jätteen kuljetukset järjestettäisiin kuten nykyisinkin lähtökohtaisesti kunnan järjestämänä kuljetuksena, mutta kunnalla säilyisi edelleen mahdollisuus päättää kul­jetusten järjestämisestä siten, että kukin kiinteistön omistaja sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa. Kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkulje­tukseen liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksistä säädettäisiin kui­tenkin nykyistä tarkemmin.

Hallituksen esityksessä todetaan 36 §:n perusteluissa, että kunnan olisi järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, ellei 37 tai 41 §:stä muuta johdu.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteen­kuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuo­den 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätös­vallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteen­kuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluis­sa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jät­teenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuo­den 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoi­den oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kohdas­sa 4 (Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen) jätteenkuljetusjär­jestelmän ja siitä päättämisen osalta, että kunnan toimivaltaa päättää kahden kuljetusjärjestelmän välillä voidaan tarkastella perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvol­lisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Kiinteistön haltijoiden oikeuk­sien ja velvollisuuksien perusteista säädettäisiin laissa, mutta kunta päättäisi osin näiden oikeuksien ja velvollisuuksien käytännön järjestä­misen tavoista. Säännökset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkulje­tukseen liittyvistä päätöksenteon edellytyksistä lähentävät eri kuljetusjär­jestelmiä toisiinsa perustuslain kannalta asiaa tarkasteltuna.

Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 23/2010 vp) todennut jätteenkuljetuksen osalta muun ohella, että erityisesti jätelakiehdotuksen 37 §:n on nähty estävän julkisen ja yk­sityisen toimijan tasa-arvoisen kohtelun, kun pykälän on nähty asettavan erityisiä vaatimuksia ainoastaan kiinteistön haltijan järjestämälle kulje­tukselle. Tämän vuoksi valiokunta on ehdottanut, että 35 ja 37 §:n muut­tamista mietinnöstä tarkemmin ilmenevällä tavalla siten, että eri kulje­tusjärjestelmiä koskevan vaatimustason yhtäläisyys ilmenisi pykälistä selvemmin. Lisäksi valiokunta on ehdottanut, että kriteeristöön lisätään kiinteistön haltijoiden oikeussuojan kannalta olennainen vaatimus palve­luiden kattavuudesta. Valiokunta on pitänyt ehdotettua sääntelytapaa koskevaa muutosta siten merkityksellisenä, että se korostaa eri kuljetusjärjestelmien lähtökohtaista samanarvoisuutta, edellytysten yhtäläisyyttä ja kilpailuneutraliteettia.

Edelleen ympäristövaliokunta on mainitussa mietinnössään todennut la­kiehdotuksen 149 §:n kohdalla seuraavaa: "Perustuslakivaliokunnan mu­kaan 149 §:n 4 momentin muotoilusta on vaikea päätellä, onko tarkoi­tuksena mahdollistaa se, että kunta voisi suoraan lain nojalla lakkauttaa osapuolten välillä tehdyn voimassa olevan sopimuksen säädetyn viiden vuoden aikana. Jos näin on, tulee tämän käydä selkeästi ilmi laista. Pe­rustuslain 15 §:ään palautuvan perusteltujen odotusten suojan näkökul­masta on tärkeää, että laissa säädetään riittävästä, jokseenkin pitkästä siirtymäajasta, jotta jätteenkuljetusyrityksille jää aikaa sopeuttaa toimin­tansa muuttuviin olosuhteisiin. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällai­nen riittävä siirtymäaika voisi olla esimerkiksi 3-4 vuotta. Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa 4 momentin muuttamista siten, että jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuk­sesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättä­vä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta."

Eduskunta on hyväksynyt uuden jätelain 35 ja 37 §:n ympäristövaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti (EV 360/2010 vp).

Jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätöksenteko Hämeenlinnan yhteisessä jätelautakunnassa

Hattulassa, Hämeenlinnassa, Janakkalassa, Lopella, Riihimäen haja-asutusalueella ja Hausjärven Mommilan alueella on yhdyskuntajätteen osalta ollut uuden jätelain voimaan tullessa käytössä vuoden 1993 jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännös on edellyttänyt jätteenkuljetusta koskevan päätöksen tekemistä näiden alueiden osalta.

Hattulan, Hämeenlinnan, Janakkalan, Lopen, Riihimäen ja Hausjärven kuntien jätehuoltoviranomaisena on uuden jätelain voimaan tullessa toiminut Hämeenlinnan yhteinen jätelautakunta, joka on ollut sopijakuntien yhteinen toimielin. Lautakuntaa koskevan sopimuksen 7 kohdassa todetaan, että muun muassa jätteenkuljetukseen liittyvissä asioissa päätöksenteossa tulee ottaa huomioon paikalliset olosuhteet. Sopimuksessa on myös sovittu, että jätteenkuljetusjärjestelmä toteutetaan kunkin sopijakunnan oman näkemyksen mukaisena ottaen huomioon jätelain määräykset. Tällöin kuljetusjärjestelmä voi vaihdella toimialueen eri osissa.

Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan päätöksen valmistelemiseksi on virkatyönä laadittu 11.6.2013 päivätty 18-sivuinen selvitys otsikolla "Yksityiskohtainen tarkastelu jätelain 37 § vaatimusten täyttymisestä". Jätelautakunta on varannut ennen päätöksentekoa tilaisuuden antaa lausuntoja. Selvityksestä ja sen perusteella laaditusta päätösehdotuksesta annettiin lausuntoja ja mielipiteitä yhteensä 378 kappaletta. Yhteenveto lausunnoista ja mielipiteistä on kuvattu jätelautakunnan päätöksessä.

Hämeenlinnan yhteinen jätelautakunta on 10.10.2013 päättänyt esittelijänä toimineen jätehuoltokoordinaattorin päätösehdotuksen mukaisesti määrätä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen yhdyskuntajätteen osalta päättymään Hausjärven Mommilassa 11.10.2016, Hämeenlinnassa ja Hattulassa 31.10.2016 sekä Janakkalassa, Lopella ja Riihimäen haja-asutusalueella 31.3.2017. Edellä mainituista päivämääristä alkaen yhdyskuntajätteen kuljetus toteutetaan kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksessä on todettu, että jätteenkuljetusten kilpailuttaminen toteutetaan jätehuoltoviranomaisen myöhemmin antaman päätöksen ehtojen mukaisesti.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen

Uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaan kunnan tulee tarkastella jätteenkuljetuksen järjestämistä lain 37 §:n 1 momentissa sää­dettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella niiden alueiden osalta, joissa jätteenkuljetus jätelain voimaan tullessa 1.5.2012 hoidettiin sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena. Päätös on tullut tehdä viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Koska lain 149 §:n 4 momentti edellyttää nimenomaista päätöstä kaikis­sa niissä tapauksissa, joissa kunnassa vallitsi lain voimaan tullessa sopi­musperusteinen jätteenkuljetus, on päätös tehtävä silloinkin, kun kunta päättää siirtyä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Lain 37 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan kunnan ei ole valittava kiinteistön haltijan järjestämää jätteen­kuljetusta siinäkään tapauksessa, että lain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyisivät. Kunta voi siten sille kuuluvan harkintavallan nojalla päättää tässäkin tapauksessa siirtymisestä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Selvitysten on osoitettava hallintolain 31 §:n 1 mo­mentissa tarkoitetulla tavalla jätelain 37 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyvän vain päätettäessä jatkaa sopimusperusteista jätteenkuljetusta kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

Kunnan velvollisuus varmistua jätteenkuljetuspalveluiden saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta liittyy kunnan järjestämässä jätteenkul­jetuksessa kunnan oman järjestämisvelvollisuuden toteuttamiseen, kun sen sijaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta näistä kuljetusjärjestelmälle asetetuista vaatimuksista tulee varmistua jo järjes­telmää valittaessa.

Hämeenlinnan yhteistä jätelautakuntaa koskevalla jäsenkuntien sopimuksella ei ole ra­joitettu eikä ole voitukaan rajoittaa jätelautakunnan toimivaltaa päättää jätelain mukaan sen päätettäväksi kuuluvista asioista, kuten jätteenkulje­tusjärjestelmästä (ks. KHO 2015:83). Jätteenkuljetusjärjestelmää koske­va jätelain 149 §:n 4 momentin mukainen lautakunnan päätös on tehtävä noudattaen jätelain säännöksiä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaista viranomaisen selvitysvelvollisuutta on arvioitava suhteessa päätöksenteolle laissa säädettyihin edellytyksiin ja viranomaisen päätösvallalle asetettuihin rajoituksiin. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on uudella jätelailla rajoitettu siltä osin kuin kysymys on päätöksestä, jolla kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Jätelaissa ei sitä vastoin ole 149 §:n 4 momentin siirtymäaikaa koskevaa säännöstä lukuun ottamatta asetettu erityisiä edellytyksiä päätökselle, jolla siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunnan päätös kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta voi koskea kuntaa tai sen osaa. Laissa ei ole tarkem­min kuvattu sitä, miten mainitun momentin mukaisia edellytyksiä tulee tar­kastella silloin, kun tarkastelun kohteena on useiden kuntien muodosta­ma yhteisen jätehuoltoviranomaisen toimialue. Säännös ei siten ole es­teenä kuntarajat ylittävälle tarkastelulle.

Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan päätös on perustunut edellä mainittuun 11.6.2013 päivättyyn selvitykseen ja siitä saatuun lausuntopalautteeseen. Selvityksessä jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä on arvioitu kaikkien tarkaste­lun piiriin kuuluvien alueiden osalta yhteisesti. Selvityksen ja asiassa saatujen lausuntojen ja mielipiteiden pohjalta jätelautakunta on päättänyt siirtymisestä kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Edellä todetun mukaisesti ei jäte­lain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten tarkempi arviointi ole päätöksen sisältö huomioon ottaen ollut tarpeen. Jätelautakunnan päätös on siten perustunut hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyin tavoin riittäviin sel­vityksiin.

Edellä esitetty huomioon ottaen hallinto-oikeus ei ole voinut kumota Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan päätöstä sillä perusteella, että asian valmistelu ei ole täyttänyt hallintolaissa ja jätelaissa asian selvittämiselle asetettuja vaatimuksia. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

Hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten tutkiminen välittömästi

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan päätöksen, koska asian valmistelu ei ole täyttänyt hallintolain ja jätelain asian selvittämiselle asettamia vaatimuksia. Hallinto-oikeus on kuitenkin eräiltä osin hylännyt valitukset tiettyjen valitusperusteiden osalta. Näiltä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden on päätöksestään ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet huomioon ottaen tullut hylätä valitukset kyseessä olevilla perusteilla tehtyinä.

Korkein hallinto-oikeus on viivytyksen välttämiseksi tutkinut hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset välittömästi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole lausunut valituksissa esitetyistä muista valitusperusteista. Nämä hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyt muut valitusperusteet ovat liittyneet jätelautakunnan päätöksen väitettyyn Euroopan unionin oikeuden ja perustuslain omaisuudensuojaa koskevan sääntelyn vastaisuuteen sekä päätöksen vaikutuksiin yritysten väliseen kilpailuun ja määräävän markkina-aseman syntymiseen.

Jätelain 36 §:n 2 momentin mukaan jätteen saa kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ottaa kuljetettavakseen vain kunta tai jätteen kuljettaja, joka toimii kunnan lukuun. Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi siirtää sille jätelain nojalla kuuluvan jätehuollon palvelutehtävän kuten jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja kä­sittelyn, sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Jätelain 36 §:n 3 momen­tin ja 43 §:n 3 momentin mukaan sekä kunnan että kuntien omistaman yhtiön palveluhankinnoissa on noudatettava julkisista hankinnoista an­nettua lakia, jossa säädetään muun ohella kilpailuolosuhteiden hyödyntä­misestä, tarjouskilpailuun osallistuvien syrjimättömästä kohtelusta ja hankintojen riittävästä avoimuudesta.

Kuljetusyrittäjien tasapuoliset mahdollisuudet osallistua kunnan jätteenkuljetuspalvelujen tuottamiseen on pyritty varmistamaan edellä mainituilla jätelain säännöksillä, jotka tulevat sovellettaviksi toteutettaessa jätteenkuljetusten kilpailutusta Hämeenlinnan jä­telautakunnan päätöksen mukaisesti. Hallinto-oikeudelle tehdyissä vali­tuksissa esitetyt väitteet kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen mah­dollisista vaikutuksista omaisuuden suojaan, yritysten väliseen kilpailuun ja määräävän markkina-aseman syntymiseen liittyvät näin ollen ensisijaisesti tulevaan jätteenkuljetusten kilpailutukseen. Kansallisen kilpailulainsäädännön ja Euroopan unionin kilpailusääntöjen soveltaminen ei muutoinkaan kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Hämeenlinnan yhteisen jätelautakunnan päätös ei ole näillä valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Lopputulos

Edellä lausutuin perustein ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset on hylättävä. Jätelautakunnan päätös jää siten voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Lassila & Tikanoja Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Tuire Taina.