KHO:2014:157

Asiasanat: Viestintämarkkinalaki, Tukkutason laajakaistapalvelujen markkina, Viestintäviraston viestintämarkkinalain mukainen yhteistyö Euroopan komission ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa, Komission suositus, Merkityksellisen markkinan määrittely, Huomattavan markkinavoiman yritys (HMV), Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvoitteet
Tapausvuosi: 2014
Antopäivä: 27.10.2014
Diaarinumero: 7/3/13
Taltio: 3277

Viestintävirasto oli tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoita koskevassa päätöksessään määritellyt merkitykselliset hyödykemarkkinat sekä maantieteelliset markkinat ja katsonut, että teleyritystä ei ollut enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä pääkaupunkiseutua koskevalla markkina-alueella. Viestintävirasto oli katsonut teleyrityksen edelleen olevan huomattava markkinavoiman (HMV) yrityksen asemassa päätöksessä yksilöidyillä alueilla ja asettanut teleyritykselle viestintämarkkinalain nojalla useita huomattavan markkinavoiman velvollisuuksia.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksestään ilmenevin perustein, että Viestintäviraston päätös ei ollut Viestintäviraston viestintämarkkinalain mukaisen yhteistyön Euroopan komission ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa, merkityksellisten markkinoiden määrittelyn, teleyrityksen huomattavan markkinavoiman aseman toteamisen tai huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien osalta lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Viestintävirasto oli voinut jättää asettamatta vuokrausvelvoitteen ja syrjimättömän hinnoittelun velvoitteen alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksille. Viestintäviraston päätös ei ollut lainvastainen myöskään sillä perusteella, että virasto ei ollut asettanut tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla kustannussuuntautunutta hinnoittelua ja kustannuslaskentajärjestelmän käyttämistä koskevia velvoitteita.

Kilpailevan teleyrityksen valitus hylättiin.

Viestintämarkkinalaki 1 §, 16 § (363/2011), 17 § (363/2011) 1 ja 3 momentti, 18 § 1 (363/2011) momentti ja 2 momentti, 21 § (363/2011) 1, 2 ja 3 momentti, 21 a § (363/2011) 1, 2, 3 ja 4 momentti, 24 §, 33 § 1 ja 2 momentti, 37 § (47/2005) 1 momentti, 87 §

Puitedirektiivi (direktiivi 2002/21/EY) 8, 15 artikla 1, 2 ja 3 kohta, 16 artikla 1, 3 ja 4 kohta, 19 artikla 1 ja 2 kohta

Käyttöoikeusdirektiivi (direktiivi 2002/19/EY) 8 artikla 4 kohta, 13 artikla 1 ja 2 kohta

Päätös, josta valitetaan

Viestintävirasto 3.12.2012 nro 84/934/2012

I VIESTINTÄVIRASTON PÄÄTÖS

1. Elisa Oyj:n asema ja yhtiölle asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Elisa Oyj:llä on viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:n (363/2011) 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima tukkutason laajakaistamarkkinoilla päätöksessä yksilöidyillä markkina-alueilla.

Viestintävirasto on viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettanut Elisa Oyj:lle kyseisillä markkinoilla seuraavat velvollisuudet:

1. Velvollisuus vuokrata teleyrityksen päätöksen mukaisena tukkutason laajakaistapalveluna tilaajayhteyden siirtokapasiteettia

Yrityksellä on viestintämarkkinalain 24 §:n nojalla velvollisuus vuokrata teleyrityksille tukkutason laajakaistapalveluna tilaajayhteyden siirtokapasiteettia. Vuokrausvelvollisuus koskee vain tukkutason laajakaistapalvelua, jonka yhteysnopeus on vähintään 8 Mbit/s.

Tilaajayhteyden siirtokapasiteetin vuokraamisella tarkoitetaan datasiirtopalvelua, joka tapahtuu verkon omistavan yrityksen asentamilla tilaajayhteyden välityskykyä parantavilla laitteilla ja joka mahdollistaa tilaajayhteyden siirtokapasiteettia vuokraavalle palveluyritykselle internetpalvelun tarjoamisen loppukäyttäjälle ilman omia laitteita. Tukkutason laajakaistapalvelun tulee siis sisältää fyysinen yhteys loppukäyttäjälle, eli tilaajayhteys tai tilaajayhteyden yläkaista. Verkon omistavan yrityksen laitteista perittävän korvauksen on sisällyttävä siirtokapasiteetista perittävään hintaan.

Yrityksen on tilaajayhteyden siirtokapasiteettia vuokratessaan varmistettava, että siirtokapasiteettia tukkutuotteena hankkiva palveluyritys voi siirtokapasiteettia hyväksi käyttäen tarjota omaa internetpalveluaan. Tukkutason laajakaistapalvelu on toteutettava siten, että palveluyrityksillä on itsenäisesti oikeus päättää omille asiakkailleen tarjoamansa internetpalvelun sisällöstä ja laadullisista ominaisuuksista, kuten siirtonopeuksista, verkkoyrityksen verkon mahdollistamien toteutustapojen rajoissa.

Laajakaistapalveluja voidaan tarjota tukkutasolla usean eri verkkotekniikan välityksellä. Yrityksen on tarjottava datasiirtopalveluja, jotka mahdollistavat datan välittämisen laajakaistaisesti molempiin suuntiin metallijohtimista ja valokuiduista koostuvissa viestintämarkkinalain 2 §:n määritelmän mukaisissa kiinteissä puhelinverkoissa.

2. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus

Yrityksellä on viestintämarkkinalain 33 §:n nojalla velvollisuus julkaista tukkutason laajakaistapalvelun toimitusehdot ja palvelukohtaiset hinnastot. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus koskee vuokrausvelvollisuudesta poiketen kaikkia yrityksen tarjoamia tukkutason laajakaistapalveluja.

Tukkutason laajakaistapalvelua koskevasta hinnastosta on käytävä ilmi tukkutason laajakaistapalvelulle vähintään sellainen kokonaishinta, joka sisältää koko vuokrausvelvollisuuden alaisen palvelun, mukaan lukien tilaajayhteyden. Jos tukkutason laajakaistapalvelu on toteutettu käyttämällä kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla määriteltyjä tilaajayhteystuotteita, tukkutason laajakaistapalvelua koskevassa hinnastossa on ilmoitettava myös erilliset hinnat tilaajayhteystuotteelle ja sen päällä tarjottavalle tiedonsiirtopalvelulle.

Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yrityksen internetsivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavilla paperimuodossa.

3. Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

Yrityksellä on viestintämarkkinalain 37 ja 84 §:n nojalla velvollisuus hinnoitella edellä 1 kohdassa mainitusta yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelusta perittävä korvaus siten, että korvaus on syrjimätön. Yrityksellä on myös velvollisuus noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja vuokratessaan yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluita.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut viestintämarkkinalain 17 §:n 4 momentin nojalla, ettei Elisa Oyj:tä ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla markkina-alueella 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa).

Viestintäviraston päätös on voimassa 1.3.2013 alkaen toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten takia. Elisa Oyj:lle 13.5.2009 annetussa päätöksessä asetetut velvollisuudet ovat voimassa päätöksessä asetettujen velvollisuuksien voimaantuloon asti.

Viestintävirasto on määrännyt, että sen päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

2. Päätöksen perustelut

Viestintävirasto on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti (alaviitteet poistettu):

(---)

2. Relevantit markkinat

2.1 Relevantit hyödykemarkkinat

Viestintämarkkinalain (393/2003) 16 §:n mukaan Viestintäviraston on päätöksellään säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat. Viestintäviraston tulee merkityksellisiä viestintämarkkinoita määritellessään ottaa huomioon komission suositus ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (jäljempänä komission markkinasuositus). Komission markkinasuosituksessa määritellään ne jäsenvaltioiden tuote- ja palvelumarkkinat, joille markkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen on syytä kohdistaa erityistä sääntelyä. Viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä markkina-analyysi merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin.

Tämän päätöksen mukaiset relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat verkkoyrityksen palveluyritykselle tarjoamasta tukkutason laajakaistapalvelusta. Kyseessä on komission markkinasuosituksen mukainen tukkumarkkina (markkina nro 5). Tukkutason laajakaistapalvelulla tarkoitetaan bittivirtapohjaista (ns. bitstream) tai ominaisuuksiltaan tätä vastaavaa datapalvelua, joka mahdollistaa laajakaistadatan välittämisen molempiin suuntiin. Viestintämarkkinalain 24 §:ssä tällaisesta datasiirtopalvelusta käytetään nimitystä tilaajayhteyden siirtokapasiteetti Viestintämarkkinalain 24 §:n perustelujen mukaan tilaajayhteyden siirtokapasiteetilla tarkoitetaan pelkkää datasiirtopalvelua, joka tapahtuu vuokralle antajan asentamilla tilaajayhteyden välityskykyä parantavilla laitteilla. Kilpailija voi tässä järjestelyssä tarjota oman internetpalvelunsa loppukäyttäjälle ilman omia laitteita. Pääosa tukkutason laajakaistapalveluista on tällä hetkellä toteutettu DSL-tekniikalla. Lisäksi tukkutason laajakaistapalveluja tarjotaan valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla. Tukkutason laajakaistapalveluun kuuluvat myös internetpalvelun toteuttamiseen tarvittavat, datasiirtopalvelun tarjoajan omaa käyttöä varten asentamat verkon välityskykyä parantavat laitteet. Tällaisia laitteita ovat muun muassa DSLAM- ja Ethernet-kytkimet.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisiin tuote- tai palvelumarkkinoihin kuuluvat tuotteet tai palvelut, jotka voidaan korvata toisillaan tai jotka ovat riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteiden ja palveluiden hinta, käyttötarkoitus ja objektiiviset ominaisuudet, joiden vuoksi tuotteilla tai palveluilla voidaan tyydyttää kuluttajien jatkuvat tarpeet, hinta ja käyttötarkoitus, merkityksellisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuolosuhteet sekä kysynnän ja tarjonnan rakenne. Tuotteet tai palvelut, joita voidaan korvata toisilla tuotteilla tai palveluilla vain rajoitetusti, eivät kuulu samoille markkinoille.

Liitteenä olevassa markkina-analyysissä tarkemmin esitetyillä perusteilla Viestintävirasto on katsonut, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ei ole tällä hetkellä täysin korvaavia tekniikoita DSL- ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistatukkutuotteelle. Näin ollen tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvia tuotteita ovat DSL- ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetut laajakaistatukkutuotteet. DSL- ja valokuituverkossa toteutetut laajakaistatukkutuotteet sisältävät myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymäratkaisut. Oman tarjonnan kannalta relevantteihin hyödykemarkkinoihin on huomioitu myös DSL-verkkoa, Ethernet-tekniikalla toteutettua valokuituverkkoa ja kaapelitelevisioverkkoa omistavien teleyritysten oma käyttö niin alueen vakiintuneen teleyrityksen kuin myös mahdollisten kilpailevien verkkoyritysten osalta. Lisäksi relevantit hyödykemarkkinat on määritelty siten, että niihin kuuluu myös yhteys loppukäyttäjälle.

2.2 Relevantit maantieteelliset markkinat

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla asianomaiset yritykset osallistuvat kyseisten tuotteiden tai palvelujen tarjoamiseen ja kysyntään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset. Arvioinnissa alueen on lisäksi oltava erotettavissa lähialueista kilpailuolosuhteiden erilaisuuden perusteella.

Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat ovat jakautuneet alueellisesti ja ne on määritelty kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevanttien maantieteellisten markkinoiden perusteella. Markkina-analyysissä todetulla tavalla relevantit maantieteelliset markkinat tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla muodostuvat siten 111 toisistaan eroavasta alueellisesta markkinasta.

3. Julkinen kuuleminen

3.1 Kansallinen kuuleminen

Viestintämarkkinalain 118 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on varattava teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää käsityksensä 3 - 5 ja 8 lukujen mukaisesta päätösehdotuksesta, jos sillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätöksiä koskevat luonnokset kansalliselle kuulemiselle 15.2.2012. Viestintävirasto sai määräaikaan mennessä yhteensä 17 lausuntoa. Lausunnot on julkaistu Viestintäviraston internetsivuilla.

Saaduissa lausunnoissa nostettiin esiin tukkutason laajakaistapalveluja koskevien HMV-päätösluonnosten osalta erityisesti ehdotus sääntelyn keventämisestä yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen osalta. Alla on esitetty keskeisimpiä huomioita tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoita koskeneista lausunnoista.

(---)

TDC Oy katsoi, että HMV-päätöksissä tulisi säilyttää velvollisuus vuokrata tukkutason laajakaistapalveluita myös alle 8 Mbit/s nopeuksisten yhteyksien osalta. Lisäksi TDC Oy:n näkemyksen mukaan myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille tulisi asettaa velvollisuus kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun.

Kuuleminen muutetuista päätösehdotuksista

Viestintävirasto lähetti kansainvälisen kuulemisen jälkeen muutetut huomattavan markkinavoiman päätöksiä koskevat luonnokset uudelle kansalliselle kuulemiselle 2.11.2012. Viestintävirasto sai määräaikaan mennessä yhteensä 9 lausuntoa. Lausunnot on julkaistu Viestintäviraston Internetsivuilla.

(---)

TDC Oy katsoi lausunnossaan, ettei toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus ole riittävä alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta vaan että tukkutason laajakaistapalvelujen vuokrausvelvollisuus tulisi säilyttää myös hitaammilla yhteyksillä. Lisäksi TDC katsoi, että tukkutason laajakaistapalveluille tulisi asettaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus tai vähintään komission päätössuosituksessa mainitut riittävän kilpailun takeet. Hinnaston julkaisuvelvollisuuteen ehdotettua tarkennusta TDC Oy piti kannatettavana.

3.2 Kansainvälinen kuuleminen

Viestintämarkkinalain 21 §:n mukaan Viestintäviraston on varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten (BEREC) yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa markkina-analyysiä ja huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä. Lain 21 a §:n mukaan vastaava kuuleminen on tehtävä päätöksestä, jolla Viestintävirasto asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle 18 §:ssä tarkoitetut velvoitteet.

Viestintäviraston on kuultava edellä mainituista toimenpiteistä, joilla saattaa olla suoraa tai epäsuoraa, todellista tai mahdollista vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin niin, että ne saattavat muodostaa esteitä yhteisön yhtenäismarkkinoille. Kuulemisen kynnyksenä on kilpailuoikeudessa vakiintunut kauppakriteeri. (---)

Viestintävirasto on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessään tarkastellut huomattavan markkinavoiman yrityksiä ja verrannut niitä keskenään. Tarkastelussa on otettu huomioon muun muassa teleyritysten vaikutus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Suomen tasolla (tilaajayhteyksien määrä ja väkiluku teleyrityksen HMV-alueella) sekä teleyrityksen koko (liikevaihto, taseen loppusumma ja henkilöstön määrä). Tarkastelun perusteella Viestintävirasto on jakanut huomattavan markkinavoiman yritykset kahdeksaan vaikutukseltaan merkittävimpään ja 19:ään vaikutukseltaan vähäisempään HMV-yritykseen.

Viestintävirasto on todennut kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinaa koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessään, että toimenpiteiden vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voidaan pitää merkittävinä ainoastaan kahdeksan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vaikutukseltaan merkittävimmän teleyrityksen osalta. Kansainvälinen kuuleminen kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla on suoritettu ainoastaan näiden yritysten osalta.

Koska tukkutason laajakaistapalvelujen markkina on läheisessä yhteydessä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoihin, Viestintävirasto katsoi perustelluksi noudattaa kansainvälisen kuulemisen osalta samaa jakoa myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Edellä mainitulla perusteella kansainvälinen kuuleminen myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on suoritettu ainoastaan seuraavien kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vaikutukseltaan merkittävimmän teleyrityksen osalta: (---) Elisa Oyj, (---).

(---)

Komissio antoi 18.6.2012 lausuntonsa Viestintäviraston markkina-analyyseistä ja päätösluonnoksista. Lausunnossaan komissio ilmoitti puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan mukaisesti, että sillä on vakavia epäilyjä Viestintäviraston päätösluonnosten yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ja aloitti sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden osalta niin kutsutun toisen vaiheen tutkinnan. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätökset markkinamäärittelystä ja huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisestä komissio hyväksyi.

Komission mukaan Viestintäviraston teleyrityksille esittämät velvoitteet eivät ole riittäviä tukkumarkkinoiden kilpailuongelmien poistamiseksi. Komissio nosti lausunnossaan esille erityisesti tiukemman hintasääntelyn tarpeen laajakaistatukkutuotteelle ja korjaavien toimien lisäämisen alle 8 Mbit/s laajakaistatukkutuotteille.

Komission näkemyksen mukaan asianmukaisen hintavalvonnan puuttuminen voi johtaa siihen, etteivät kansalliset sääntelyviranomaiset pysty estämään markkinoilla todettuja kilpailuongelmia. Komissio painotti lausunnossaan antamaansa seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelyä koskevaa suositusta, jota kansallisten sääntelyviranomaisten olisi noudatettava säännellessään tukkutason laajakaistapalveluja. Komissio epäili, että HMV-yrityksille voi syntyä kannustin markkina-asemansa väärinkäyttöön (perimällä liian suuria tukkuhintoja tai käyttämällä hintaruuvia). Komission mielestä hintavalvonnan puuttuminen markkinalla 5 ei näytä olevan linjassa EU:n lainsäädännön kanssa.

Alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen osalta komissio huomautti lausunnossaan, että alhaisempien nopeuksien laajakaistakäyttöoikeuspalvelujen erilainen kohtelu saman tuotemarkkinan sisällä voisi johtaa erilaiseen kohteluun niiden teleyritysten välillä, jotka hakevat toisaalta hitaampien ja toisaalta nopeampien yhteyksien käyttöoikeuksia. Tällä voisi olla kilpailua vääristäviä vaikutuksia. Lisäksi komissio totesi, että HMV-aseman olemassaolo edellyttää ainakin jonkinlaisia puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa kuvattuja sääntelyllisiä velvoitteita. Velvoitteet on asetettava, vaikka Viestintäviraston arvio langattomien ja matkaviestinverkon laajakaistaliittymien osittaisesta korvaavuudesta olisikin oikea ja olisi perusteltua, ettei alhaisemman nopeuden käyttöoikeuksiin sovellettaisi samoja korjaavia toimia kuin korkeamman nopeuden käyttöoikeuksiin.

BEREC antoi oman näkemyksensä asiassa 27.7.2012. BEREC yhtyi pääosin komission esittämiin epäilyihin ja kannatti hintasääntelyn vahvistamista ja korjaavien toimien lisäämistä alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksille.

Komissio antoi toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä Viestintävirastolle puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisen suosituksen, jossa se vaati Viestintävirastoa joko muuttamaan päätösehdotuksiaan tai perumaan ne. Komission suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrätä kaikille HMV-yrityksille kustannuslähtöinen hintakatto kuparipohjaisiin käyttöoikeustuotteisiin. Hintatason voisi komission mielestä määritellä myöhemmässä vaiheessa asianmukaisen kustannuslaskentajärjestelmän avulla. Komissio esitti myös, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille pääsyä koskeva velvoite voitaisiin mahdollisesti poistaa niillä maantieteellisillä alueilla, joilla tilaajayhteyksien toimiva käyttöoikeus todennäköisesti johtaa toimivaan kilpailuun vähittäiskaupan tasolla.

Valokuituinfrastruktuurien osalta Viestintäviraston olisi määrättävä kustannuslähtöisyysvelvoite tukkutason laajakaistapalveluille, jollei käyttöön oteta riittäviä kilpailun takeita, jotka tekevät tämän velvoitteen tarpeettomaksi. Lisäksi viraston olisi määrättävä puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti vähintään yksi velvoite alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluille.

3.3 Muutokset julkisten kuulemisten jälkeen

Viestintävirasto on saamiensa lausuntojen, komission toisen vaiheen tutkinnan ja komission 18.10.2012 antaman suosituksen perusteella muuttanut päätösehdotustaan siten, että yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluille asetetaan toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus. Viestintäviraston käsityksen mukaan ehdotettu velvollisuus täyttää puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan vaatimukset velvollisuuksien asettamisesta HMV-yritykselle, mutta toteuttaa samalla markkina-analyysissä havaitun tarpeen keventää sääntelyä yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen osalta.

Viestintävirasto ei edelleenkään katso tarpeelliseksi asettaa vuokrausvelvollisuutta alle 8 Mbit/s yhteyksille. Markkina-analyysissa on tarkasteltu erikseen yhteysnopeudeltaan alle 10 Mbit/s yhteyksien kysyntää vähittäismarkkinoilla ja todettu, että niiden käyttö on vähentynyt lähes 40 prosenttia viimeisten kolmen vuoden aikana (30.6.2009 - 30.6.2012). Lisäksi tällä hetkellä pääosa teleyritysten laajakaistaliittymien tarjonnasta vähittäismarkkinoilla kohdistuu vähintään 8 Mbit/s yhteyksiin. Viestintäviraston käsityksen mukaan alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksien käyttö ja samalla alle 8 Mbit/s laajakaistatukkutuotteiden tarve tulee vähenemään merkittävästi seuraavien 2 - 3 vuoden aikana. Viestintävirasto on kuitenkin pidentänyt päätöksen voimaantuloaikaa, jotta yritykset ehtivät valmistautua sääntelyn kevenemisen myötä mahdollisesti tapahtuviin muutoksiin tukkutason laajakaistapalveluissa. Päätöksessä asetetut velvoitteet tulevat voimaan 1.3.2013 ehdotetun kuukauden siirtymäajan sijasta.

Myös hinnoitteluvelvollisuuksien osalta Viestintävirasto pitää ehdottamaansa velvollisuutta noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen osalta edelleen riittävänä ja oikeasuhtaisena. Velvollisuuksia asettaessaan Viestintävirasto on ottanut huomioon, että tilaajayhteystuotteille asetetut hinnoitteluvelvollisuudet ohjaavat välillisesti myös tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelua. Hinnoittelun läpinäkyvyyden varmistamiseksi hintojen julkaisuvelvollisuutta on kuitenkin muutettu siten, että tukkutason laajakaistapalvelun hinnastossa on esitettävä tukkutason laajakaistapalvelun kokonaishinnan lisäksi erikseen tilaajayhteystuotteen ja sen päällä tarjottavan tiedonsiirtopalvelun hinta.

Lisäksi Viestintävirasto seuraa aktiivisesti nyt asetettujen velvollisuuksien vaikutuksia ja erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden riittävyyttä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Mikäli päätöksen perusteissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia, asetettuja velvollisuuksia muutetaan niiden mukaisesti.

4. Huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen

Viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Säännöksen 4 momentin mukaan Viestintäviraston on muutettava huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstään, jos markkina-analyysin perusteella markkinoiden kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuneen merkityksellisiä muutoksia. Päätöksessä voidaan muuttaa huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettuja velvollisuuksia tai päättää, että teleyritystä ei ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla kunkin alueellisen markkinan osalta. Teleyritysten markkinavoimaa on arvioitu markkinaosuuksien suuruuden ja omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella omaavien kilpailijoiden lukumäärän perusteella. Näiden jaotteluperusteiden pohjalta Viestintävirasto on markkina-analyysissään jakanut tukkutason laajakaistapalvelujen markkinat kolmeen eri tarkasteluryhmään.

Ensimmäisessä tarkasteluryhmässä suurimmalla toimijalla on maantieteellisellä markkina-alueella kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuudet. Toisessa tarkasteluryhmässä suurimmalla toimijalla on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus alueella. Kolmanteen tarkasteluryhmään kuuluvat markkina-alueet, joissa suurimmalla toimijalla on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus. (---)

Tämän päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:llä on viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima tukkutason laajakaistamarkkinoilla seuraavilla alueilla:

37 (Kontiolahti, teleyrityksen oman verkon alue), 39 (Joensuu), 48 (Orivesi, Tampere, Ylöjärvi), 51 (Juupajoki), 53 (Jyväskylä), 54 (Muurame), 69 (Hämeenkyrö, Kangasala, Lempäälä, Nokia, Pirkkala, Vesilahti), 80 (Hausjärvi, Riihimäki), 93 (Lieto, Paimio, Sauvo), 101 (Nummi-Pusula, teleyrityksen oman verkon alue), 102 (Karkkila, Kirkkonummi, Nurmijärvi, Siuntio, Vihti), 103 (Inkoo), 105 (Järvenpää, Kerava, Tuusula) ja 106 (Sipoo)

Edellä mainituissa markkina-alueissa on tarkasteluryhmään 1 ja 2 kuuluvia alueita. Tarkasteluryhmään 1 kuuluvien alueiden osalta korkeaa markkinaosuutta voidaan jo sellaisenaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta. Kilpailu vähittäismarkkinoilla voidaan turvata ainoastaan tukkutason laajakaistapalvelujen ennakkosääntelyllä. Markkina-analyysin tarkasteluajanjaksolla ei ole myöskään todennäköistä, että kyseessä olevilla alueilla markkinat muuttuisivat kilpailullisiksi ja ennakkosääntely voitaisiin poistaa.

Yrityksellä katsotaan olevan huomattava markkinavoima myös tarkasteluryhmään 2 kuuluvalla alueella 37 (Kontiolahti). (---)

Yrityksen markkinavoimaa on lisäksi tarkasteltu tarkasteluryhmään 3 kuuluvalla markkina-alueella 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa). Yrityksellä on alueella huomattavan korkea markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, mutta alle 50 prosentin markkinaosuus sekä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla että laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Alueiden laajakaistapalvelujen vähittäishinnat ovat myös alempia kuin maakunnassa ja koko maassa keskimäärin.

Markkina-alueella 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa) toimii vähintään kolme kilpailevaa teleyritystä, joilla on alueella omaa DSL-verkkoa. Tukkutason laajakaistapalvelun vuokraamisella tällä hetkellä HMV-asemassa olevalta yritykseltä ei vuokratuotteiden lukumäärän mukaan näyttäisi myöskään olevan merkittävää vaikutusta vähittäismarkkinakilpailuun alueella. Alueella alle kolme prosenttia vähittäismarkkinoilla toteutetuista kiinteän verkon laajakaistaliittymistä on markkina-analyysin tietojen mukaan toteutettu vuokraamalla tukkutason laajakaistapalvelua tällä hetkellä HMV-asemassa olevalta yritykseltä.

Edellä mainitun perusteella Viestintävirasto katsoo, että yritystä ei ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla markkina-alueella 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa). Vähittäismarkkinakilpailun säilyminen voidaan tällä alueella turvata tehokkaalla kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntelyllä.

5. Elisa Oyj:lle huomattavan markkinavoiman yrityksenä asetettavat velvollisuudet

(---)

Elisa Oyj:lle asetetut velvollisuudet on selostettu edellä Viestintäviraston päätöksen kohdassa 1.

6. Perustelut velvollisuuksien asettamiselle

6.1 Yleistä

Huomattavan markkinavoiman (HMV) sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan viestintämarkkinalailla (393/2003 muutoksineen).

Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Ne markkinat, joilla ennakkosääntelyn tarve on poikkeuksellisesti katsottu tarpeelliseksi, on listattu komission markkinasuosituksessa. Yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana ovat säännöllisin väliajoin tehtävät analyysit kyseisten markkinoiden kilpailutilanteesta ja markkina-analyyseissä todetut häiriöt markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman sääntelyä voidaan siten kohdistaa niin sanottuna minimisääntelynä vain niihin markkinoihin, joilla on markkina-analyysien perusteella havaittu kilpailuongelmia, ja ainoastaan niihin teleyrityksiin, jotka ovat kyseisillä markkinoilla huomattavan markkinavoiman asemassa.

Viestintämarkkinalain 18 §:n mukaan Viestintäviraston on asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvollisuudet. Asetettavien velvoitteiden tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavan velvollisuuden on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tarkoituksena on puuttua monopoliasemassa olevien teleyritysten markkinakäyttäytymiseen poistamalla kilpailun esteitä ja edistämällä kilpailevien yritysten pääsyä markkinoille, ja näin mahdollistaa kilpailevien palvelujen tarjonta. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on siten turvata markkinoiden tehokkuus tilanteissa, joissa kilpailu ei toteudu häiriöttömästi.

Laajakaistapalvelujen tukkumarkkinat ovat edelleen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinaan liittyvän kiinteän sidonnaisuuden vuoksi alueelliset ja ne rajautuvat vanhoihin perinteisten teleyritysten toimialueisiin sisältyvien kuntien mukaan. Perinteisillä toimijoilla on edelleen pääasiassa suuri markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla niissä kunnissa, jotka ovat kuuluneet aikoinaan niin sanottuun perinteiseen toimialueeseen. Niillä on myös pääasiassa suuri markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Markkinaosuudet ovat jossain määrin pienentyneet vuoden 2004 syyskuun tilanteesta, jolloin kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 50 prosentin markkinaosuus omalla toimialueellaan. Markkina-analyysin perusteella voidaan kuitenkin todeta yleisesti, että markkinaosuudet ovat muuttuneet tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla varsin hitaasti.

Viestintäviraston tekemän markkina-analyysin perusteella voidaan todeta, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on edelleen merkitsevä vaikutus erityisesti uusien markkinoille tulevien teleyritysten ja siten vähittäismarkkinakilpailun syntymisen kannalta. Markkina-analyysin perusteella ei ole myöskään todennäköistä, että alueelliset markkinat kehittyisivät kilpailluiksi ilman HMV-sääntelyä ja siksi tukkutason laajakaistapalvelujen ennakkosääntely on muutamaa aluetta lukuun ottamatta edelleen tarpeellista uusien yritysten markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi. Asetettavilla velvollisuuksilla pyritään lieventämään kilpailun puutteesta johtuvia ongelmia ja edistämään kilpailua pitkällä aikavälillä.

6.2 Yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelut

Vuonna 2009 annetuissa HMV-päätöksissä on kaikille HMV-yrityksille asetettu tukkutason laajakaistapalvelujen markkinalla velvollisuus vuokrata tukkutason laajakaistapalvelua, julkaista toimitusehdot ja hinnasto sekä noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja.

Nyt asetettavien velvollisuuksien oikeasuhtaisuutta ja kohtuullisuutta arvioidessaan Viestintävirasto on kiinnittänyt huomiota siihen, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät ovat osittain korvaavia DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuille laajakaistaliittymille. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät muodostavat vähittäismarkkinoilla suoran hintarajoitteen huomattavan markkinavoiman yritysten vähittäishinnoittelulle ja epäsuoran hinnoittelun rajoitteen tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelulle. Hinnoittelurajoitteet kohdistuvat pääosin yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuihin laajakaistaliittymiin.

Lisäksi markkina-analyysin perusteella voidaan todeta, että yhteysnopeudeltaan alle 10 Mbit/s yhteyksien käyttö vähittäistasolla on vähentynyt lähes 40 prosenttia viimeisten kolmen vuoden aikana (30.6.2009 - 30.6.2012) ja pääosa teleyritysten laajakaistaliittymien tarjonnasta vähittäismarkkinoilla kohdistuu tällä hetkellä vähintään 8 Mbit/s yhteyksiin. Viestintäviraston käsityksen mukaan alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksien käyttö ja samalla alle 8 Mbit/s laajakaistatukkutuotteiden tarve tulee vähenemään merkittävästi seuraavien 2 - 3 vuoden aikana.

Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että näiden liittymien osalta ennakkosääntelyä voidaan keventää. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymän ei sen sijaan voida katsoa muodostavan markkina-analyysin tarkasteluaikajänteellä korvaavuutta yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotulle laajakaistaliittymälle. Näiden liittymien osalta ennakkosääntely on markkinoiden toimivan kilpailun kannalta tarpeellista säilyttää ennallaan.

Tässä päätöksessä asetettava vuokrausvelvollisuus ja sitä tukeva velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja koskee vain yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai Ethernet-tekniikalla toteutettuja tukkutason laajakaistapalveluja. Sen sijaan velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto ulotetaan edelleen koskemaan kaikkia yhtiön tarjoamia DSL-tekniikalla tai Ethernet-tekniikalla toteutettuja tukkutason laajakaistapalveluja.

6.3 Velvollisuus vuokrata tilaajayhteyden siirtokapasiteettia

Viestintämarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman teleyritykselle velvollisuuden vuokrata muille teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden siirtokapasiteettia rinnakkaiskäyttöä varten. Velvollisuutta ei pykälän 2 momentin mukaan ole, jos vuokraaminen johtaa tietosuojan vaarantumiseen tai se on verkkoyrityksen kannalta teknisesti epätarkoituksenmukaista tai muutoin kohtuutonta.

Tilaajayhteyden siirtokapasiteetin vuokrausvelvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklaan. Sen mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaan asettaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Tilaajayhteyden siirtokapasiteetin vuokrausvelvollisuus sisältyy 12.1 artiklan esimerkkiluettelon a kohtaan.

Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden tarkoituksena on mahdollistaa uusien palveluntarjoajien tulo vähittäismarkkinoille ilman omia laite- tai muita verkkoinvestointeja. Laajakaistamarkkinoille tulo tapahtuu pääasiassa niin, että markkinoille tulevat yritykset vuokraavat verkon omistavalta teleyritykseltä aluksi laajakaistatukkutuotteen, ja saavutettuaan jalansijaa laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla investoivat oman verkon rakentamiseen ja vuokraavat paikalliselta verkkoyritykseltä ainoastaan tilaajayhteyden tai tilaajayhteyden yläkaistan loppuasiakkaalle. Mahdollisuus vuokrata laajakaistatukkutuotetta alentaa markkinoille tulon kynnystä ja mahdollistaa vaiheittaisen siirtymisen palvelukilpailusta kohti verkkotason kilpailua.

Kilpailevan oman tarjonnan määrä puolestaan vaihtelee alueittain merkittävästi. Lähinnä Elisa, (---), TDC, (---) sekä jossain määrin myös muut teleyritykset ovat rakentaneet omaa DSL-verkkoa kilpailijoiden tiheimmin asutuille alueille ja vuokranneet paikallisilta toimijoilta ainoastaan tilaajayhteyksiä. Pääsääntöisesti kilpailijat ovat läsnä keskitinalueilla, joissa on laaja asiakaspotentiaali. Viime vuosina teleyritykset ovat alkaneet rakentaa myös valokuitutilaajayhteysverkkoja kilpailijoiden alueille. Siten ne ovat lisänneet mahdollisuuksia tarjota entistä joustavammin laajakaistapalveluja vähittäismarkkinoiden asiakkaille. Myös valokuitutilaajayhteysverkkoja on pääasiassa rakennettu tiheimmin asutuille alueille, joissa on riittävä asiakaspotentiaali ja joissa paikallinen toimija ei ole vielä korvannut metallijohtimista tilaajayhteysverkkoa rakentamallaan valokuitutilaajayhteysverkolla.

Edellä todetusta kehityksestä huolimatta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on yhä suuri merkitys laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoille erityisesti uusien markkinoille tulijoiden osalta sekä kilpailevan tarjonnan luomiseksi myös taajamien ulkopuolelle. Viestintäviraston markkina-analyysin mukaan vuoden 2010 lopussa noin 90 prosenttia tukkutason laajakaistapalveluista oli vuokrattu niiden teleyritysten toimesta, joihin oli kohdistettu ennakkosääntelyä. Siten vuokrausvelvollisuuden asettaminen on edelleen tarpeellista alueilla, joilla yrityksellä on todettu olevan huomattava markkinavoima. Asetettavilla velvollisuuksilla voidaan lieventää kilpailun puutteesta johtuvia ongelmia ja edistää kilpailua pitkällä aikavälillä.

Viestintävirasto katsoo kuitenkin, että vuokrausvelvollisuutta ei ole millään alueella tarpeellista ulottaa koskemaan yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuja laajakaistaliittymiä. Näiden liittymien osalta matkaviestinverkossa tarjottavat tiedonsiirtopalvelut muodostavat osalle kuluttajista potentiaalisen vaihtoehdon kiinteän verkon laajakaistaliittymälle ja siten suoran hintarajoitteen alueiden perinteisten kiinteän verkon teleyritysten vähittäishinnoittelulle ja epäsuoran hinnoittelun rajoitteen tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelulle.

Vuonna 2009 antamissaan HMV-päätöksissä Viestintävirasto on katsonut, että tukkutason laajakaistapalvelun tulee sisältää fyysinen yhteys loppukäyttäjälle asti eli tilaajayhteys tai tilaajayhteyden yläkaista. Myös nyt tehdyn markkina-analyysin perusteella asetettava vuokrausvelvollisuus sisältää palvelun, joka mahdollistaa datasiirtopalvelua vuokraavalle palveluyritykselle internetpalvelun tarjoamisen loppukäyttäjälle ilman omia laitteita.

Velvollisuus tarjota tukkutason laajakaistapalvelua eli ns. bittivirta- ja vastaavia tuotteita sekä siihen liittyviä välityskykyä parantavia laitteita on mahdollista toteuttaa HMV-yritysten käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen. Pelkän datasiirtopalvelun tarjoaminen muille teleyrityksille ei estä teleyrityksen omien viestintäpalvelujen, esimerkiksi puheensiirron, tarjoamista loppuasiakkaille.

Laajakaistapalvelujen saatavuudessa voi olla alueellisia eroja myös saman kiinteän verkon kattamalla alueella. Asetettava vuokrausvelvollisuus ei sisällä verkon rakentamista tai muita investointeja koskevaa velvollisuutta, vaan rajoittuu verkkoyrityksellä olevan verkon mahdollistamiin teknisiin toteutustapoihin.

6.4 Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus

Viestintämarkkinalain 33 §:n mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden julkaista vuokrausvelvollisuuden tai käyttöoikeuden kannalta merkitykselliset tiedot, kuten palvelun toimitusehdot, hinnasto sekä tehdyt sopimukset siltä osin, kun ne eivät sisällä liikesalaisuuksia tai luottamuksellisia tietoja.

Velvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 9 artiklan mukaiseen avoimuusvelvollisuuteen, jonka mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa käyttöoikeuksia koskevia avoimuusvelvollisuuksia, joiden mukaan operaattoreiden on julkistettava määrätyt tiedot. Artiklan mukaan kansalliset viranomaiset voivat määritellä tarkemmin julkistettavat tiedot, niiden yksityiskohtaisuuden tason ja julkaisutavan.

Viestintämarkkinalain 33 §:n mukaiset toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuudet ovat tarpeen edistämään tukkutason laajakaistapalvelun sopimusneuvotteluja. Lisäksi velvoitteet helpottavat luovutusehtojen syrjimättömyyden valvontaa. Vaikka tässä päätöksessä asetettava vuokrausvelvollisuus koskee vain yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluja, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus ulotetaan viestintämarkkinalain 33 §:n 2 momentin nojalla koskemaan kaikkia yhtiön tarjoamia tukkutason laajakaistapalveluja. Laajemmalla julkaisuvelvollisuudella pyritään edistämään avoimuutta ja helpottamaan kilpailevien palveluyritysten tiedonsaantia tarjolla olevista tukkutason laajakaistapalveluista ja niiden hinnoista.

Hinnoittelun läpinäkyvyyden varmistamiseksi ja vertailun helpottamiseksi yrityksen hinnastosta on käytävä ilmi tukkutason laajakaistapalvelulle vähintään sellainen kokonaishinta, joka sisältää koko vuokrausvelvollisuuden alaisen palvelun, mukaan lukien tilaajayhteyden. Jos tukkutason laajakaistapalvelu on toteutettu käyttämällä kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla määriteltyjä tilaajayhteystuotteita, tukkutason laajakaistapalvelua koskevassa hinnastossa on ilmoitettava myös erikseen tilaajayhteystuotteen ja sen päällä tarjottavan palvelun hinta. Edellä mainitun kaltainen hinnoittelurakenne edesauttaa tukkutason laajakaistapalvelun hinnoittelun läpinäkyvyyttä. Se myös varmistaa, että tukkutason laajakaistapalvelun osana olevasta säännellystä tilaajayhteystuotteesta perittävä hinta on sama kuin pelkkää tilaajayhteyttä vuokrattaessa.

Julkaisuvelvollisuuden toteuttaminen internetissä lisää hinnoittelun avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja on tarpeen erityisesti uusien alalle tulevien yritysten kannalta.

6.5 Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan syrjimättömällä ehdolla tarkoitetaan ehtoa, joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Syrjimättömyysvelvollisuus edellyttää, että teleyritys tarjoaa palveluja ja tietoja muille teleyrityksille samoilla hinnoilla ja ehdoilla sekä samanlaatuisina kuin omille yksiköilleen, tytäryhtiöilleen tai kumppaneilleen. Syrjimättömyysvelvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 10 artiklaan, jonka mukaan kansallinen viranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa käyttöoikeuksiin liittyviä syrjimättömyysvelvollisuuksia. Syrjimättömyysvelvollisuuksilla on direktiivin mukaan varmistettava erityisesti, että verkkoyritys soveltaa vastaavia ehtoja vastaavissa olosuhteissa muihin yrityksiin, jotka tarjoavat vastaavia palveluja, sekä tarjoaa palveluja ja tietoja muille samoilla ehdoilla ja samanlaatuisina kuin omille yksiköilleen, tytäryhtiöilleen tai kumppaneilleen.

Syrjimättömyysvelvollisuudella varmistetaan, että huomattavan markkinavoiman yritykset eivät vääristä kilpailua tilanteessa, jossa ne ovat tarjontaketjun monessa osassa toimivia yrityksiä eli tarjoavat palveluja sellaisille yrityksille, joiden kanssa ne kilpailevat loppukäyttäjää lähellä olevilla markkinoilla.

Vuokrausvelvollisuuden tavoin myös syrjimättömyysvelvollisuus koskee kuitenkin vain sellaisia tukkutason laajakaistapalveluja, joiden yhteysnopeus on vähintään 8 Mbit/s.

Verkkoyritys hallitsee sekä pääsyä datasiirtopalveluihin että tilaajayhteyden välityskykyä parantaviin laitteisiin. Ilman syrjimättömyysvelvoitetta verkkoyrityksellä olisi mahdollisuus käyttää huomattavaa markkinavoimaansa perimällä kilpailijalta tukkutason laajakaistapalvelusta korkeampaa hintaa tai soveltamalla kilpaileviin teleyrityksiin erilaisia ehtoja kuin omaan palveluyritykseensä. Velvollisuus hinnoitella tukkutason laajakaistapalvelusta perityt korvaukset syrjimättömästi ja muutoinkin käyttää syrjimättömiä ehtoja on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi.

6.6 Muut hinnoitteluvelvollisuudet

Viestintävirastolla on viestintämarkkinalain 37 §:n nojalla mahdollisuus asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle syrjimättömyysvelvollisuuden lisäksi myös velvollisuus hinnoitella tukkutason laajakaistapalvelusta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti ja/tai noudattaa hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa.

Arvioidessaan tarvetta asettaa syrjimättömän hinnoittelun lisäksi myös muita hinnoitteluvelvollisuuksia Viestintävirasto on kiinnittänyt huomiota erityisesti viestintämarkkinalain 18 §:n vaatimukseen, jonka mukaan asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Myös käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään ja tässä päätöksessään arvioinut tukkutason laajakaistapalveluilla olevan edelleen suuri merkitys erityisesti uusien markkinoille tulijoiden kannalta ja siten katsonut tarpeelliseksi asettaa vuokrausvelvollisuuden ja syrjimättömyysvelvollisuuden yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluille. Tilaajayhteyksien lukumäärään verrattuna tukkutason laajakaistapalveluiden käyttö Suomessa on kuitenkin vähäistä ja niiden kysyntä on ollut kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita koskevan markkina-analyysin mukaan tasaisessa laskussa vuodesta 2005 lähtien. Teleyrityksiltä kerättyjen tietojen perusteella ei ole myöskään näyttöä siitä, että tukkutason laajakaistapalvelujen kysyntä kasvaisi merkittävästi tarkastelussa olevalla sääntelyajanjaksolla. Näyttääkin siltä, että useimmat vähittäismarkkinoilla laajakaistapalveluita tarjoavat yritykset toteuttavat palvelunsa omilla laitteillaan vuokraamalla tilaajayhteystuotteita.

Arvioitaessa tukkutason laajakaistapalveluille asetettavien velvollisuuksien oikeasuhtaisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta on otettava huomioon myös kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla asetetut velvollisuudet ja niiden vaikutukset tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille. Viestintävirasto on asettanut kiinteään verkkoon pääsyä koskevissa HMV-päätöksissään kahdeksalle vaikutukseltaan merkittävimmälle HMV-yritykselle velvollisuuden hinnoitella tilaajayhteyksien vuokraamisesta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti ja noudattaa hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa. Kahdeksan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vaikutukseltaan merkittävintä HMV-yritystä ovat merkittäviä myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla: noin 92 prosenttia tukkutason laajakaistapalveluista on kahdeksan vaikutuksiltaan merkittävimmän HMV-yrityksen vuokraamia. Koska tilaajayhteys on osa tukkutason laajakaistapalvelua, vaikuttavat tilaajayhteystuotteille asetetut hinnoitteluvelvollisuudet välillisesti myös tukkutason laajakaistapalveluiden hinnoitteluun.

Ottaen huomioon tukkutason laajakaistapalveluiden käyttöasteen ja merkityksen markkinoille sekä kiinteään verkkoon pääsyä koskevissa HMV-päätöksissä asetetut hinnoitteluvelvollisuudet tilaajayhteyksien vuokraamiselle, Viestintävirasto ei pidä kustannussuuntautuneen hinnoittelun tai enimmäishinnan noudattamisvelvollisuuden asettamista kohtuullisena ja oikeasuhtaisena tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Hinnoittelun läpinäkyvyyden varmistamiseksi Viestintävirasto on kuitenkin velvoittanut huomattavan markkinavoiman yritykset esittämään tukkutason laajakaistapalvelun hinnan siten, että hinnastossa on esitetty erikseen tilaajayhteystuotteen ja sen päällä tarjottavan tiedonsiirtopalvelun hinta.

(---)

7. Lainkohdat, joihin päätös perustuu

Viestintämarkkinalaki 17 §, oikeastaan 17 § 1, 3 ja 4 momentti, 18 §, 21 §, 21 a §, 24 §, oikeastaan 24 § 1 ja 2 momentti, 33 §, 37 §, oikeastaan 37 § 1 momentti, 84 §, oikeastaan 84 § 2 momentti, 127 § 3 momentti

8. Päätöksen voimassaoloaika

Tässä päätöksessä asetetut velvoitteet tulevat voimaan 1.3.2013.

(---)

3. Markkina-analyysi

Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevassa markkina-analyysissä huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on todettu muun ohella seuraavaa (alaviitteet poistettu):

(---)

3. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinat

Tukkutason laajakaistapalvelujen kysyntä on niin sanotusti johdettua kysyntää laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilta. Tukkutason laajakaistapalvelun tarjoaminen mahdollistaa laajakaistapalvelujen tarjoamisen loppukäyttäjille sellaiselle teleyritykselle, jolla ei ole omaa laajakaistaverkkoa. Tarjotakseen laajakaistapalveluja loppukäyttäjille teleyritys vuokraa yhteyden toteuttamiseen vaadittavaa verkkokapasiteettia eli laajakaistatukkutuotteen toiselta teleyritykseltä, jolla on oma laajakaistaverkko.

(---)

3.2. Yleinen markkinakehitys laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla

Suomessa oli kesäkuun 2011 lopussa 4,55 miljoonaa kuukausimaksullista kiinteän verkon laajakaistaliittymää ja matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää. Liittymistä 1,57 miljoonaa oli kiinteän verkon laajakaistaliittymiä ja 2,98 miljoonaa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää. Kiinteän verkon laajakaistaliittymistä noin 76 prosenttia oli kotitalousasiakkaiden ja noin 24 prosenttia yritysasiakkaiden käytössä. Vastaavasti matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymistä noin 68 prosenttia oli kotitalousasiakkaiden ja noin 32 prosenttia yritysasiakkaiden käytössä. Kotitalousasiakkaiden käyttämistä matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymistä noin 74 prosenttia oli kuukausimaksuun sisältyvältä tiedonsiirtomäärältään rajoittamattomia, kun vastaavasti yritysasiakkaiden käyttämistä tiedonsiirtoliittymistä tällaisia oli vain noin 26 prosenttia.

Kokonaisuutena kiinteän verkon laajakaistaliittymien määrä alkoi vähentyä vuonna 2008, mutta kääntyi uudelleen kasvuun vuoden 2010 toisella puolivuosijaksolla. Kiinteän verkon laajakaistaliittymien määrän kasvu jatkui myös vuoden 2011 ensimmäisellä puolivuosijaksolla. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien määrä on kasvanut joka vuosi aina vuodesta 2007 lähtien, jolloin kiinteään kuukausimaksuun perustuvia matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä alettiin tarjota laajasti ja näkyvästi loppuasiakkaille.

(---)

Kaapelimodeemiliittymien ja FTTH-liittymien määrät ovat kasvaneet joka vuosi vastaavien liittymäteknologioiden käyttöönotosta lähtien. Myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymien määrä on pääosin kasvanut viimeisen viiden vuoden aikana. Sen sijaan DSL-liittymien ja kiinteään sijaintipaikkaan tarjottujen langattomien yhteyksien määrät ovat viime vuosina laskeneet. DSL-liittymien määrä oli laskenut vuoden 2008 lopusta kesäkuun 2011 loppuun mennessä noin 155 000 liittymällä eli noin 12 prosenttia. Kesäkuun 2011 lopussa DSL-tekniikka oli kuitenkin edelleen yleisin kiinteiden laajakaistaliittymien tarjoamiseen käytetty tekniikka. Kesäkuun 2011 lopussa noin 71 prosenttia kiinteistä laajakaistaliittymistä oli tarjottu DSL-tekniikalla.

(---)

Kesäkuun 2011 lopussa kiinteistä laajakaistaliittymistä noin 83 prosenttia oli yhteysnopeudeltaan vähintään 2 Mbit/s ja noin 17 prosenttia näitä hitaampia eli yhteysnopeudeltaan alle 2 Mbit/s. Yhteysnopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s laajakaistaliittymiä oli noin 41 prosenttia. Vastaavasti matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymistä noin 54 prosenttia oli yhteysnopeudeltaan vähintään 2 Mbit/s ja noin 46 prosenttia alle 2 Mbit/s

(---)

Yhteysnopeudeltaan hitaampien, alle 8 Mbit/s, kiinteän verkon laajakaistaliittymien listahinnat eivät ole merkittävästi alentuneet viimeisten kahden vuoden aikana. Sen sijaan yhteysnopeudeltaan 8 Mbit/s ja 24 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymien hinnat ovat laskeneet merkittävästi. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien listahinnat ovat alentuneet yhteysnopeuksista riippumatta.

(---)

Kiinteän ja matkaviestinverkon 1 - 2 Mbit/s-tiedonsiirtoliittymien hintaerot ovat kasvaneet viimeisten kahden vuoden aikana. Esimerkiksi yhteysnopeudeltaan 2 Mbit/s matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien keskiarvohinta oli lokakuussa 2011 noin 60 prosenttia yhteysnopeudeltaan vastaavanlaisen kiinteän verkon laajakaistaliittymän hinnasta. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä tarjotaan siis huomattavasti alemmilla hinnoilla kuin yhteysnopeudeltaan vastaavanlaisia kiinteän verkon laajakaistaliittymiä.

(---)

3.3. Laajakaistaliittymien käyttö kotitalouksissa

Vuonna 2011 noin 48 prosentilla internet-yhteyttä käyttävistä kotitalouksista oli ainoastaan kiinteän verkon laajakaistaliittymä. Noin 21 prosentilla kotitalouksista oli sekä kiinteän verkon laajakaistaliittymä että ainakin yksi matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä, ja noin 28 prosentilla oli ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä. Niiden kotitalouksien, joissa oli sekä kiinteän verkon laajakaistaliittymä että ainakin yksi matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä, osuus on kasvanut vuodesta 2010 noin yhdeksällä prosenttiyksiköllä. Myös niiden kotitalouksien, jotka käyttivät ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää, osuus on kasvanut noin neljä prosenttiyksikköä. Vastaavasti niiden kotitalouksien, jotka käyttivät ainoastaan kiinteän verkon laajakaistaliittymää, osuus on vähentynyt noin 13 prosenttiyksikköä.

(---)

Tarkasteltaessa sellaisia kotitalouksia, joissa on joko kiinteän verkon laajakaistaliittymä tai yksi tai useampia matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä, voidaan maakunnittain huomata merkittäviä eroja. Pelkästään kiinteän verkon laajakaistaliittymien käyttö on yleisempää tiheään asutuissa maakunnissa, kun vastaavasti pelkästään matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien käyttö on yleisempää harvaan asutuissa maakunnissa. Esimerkiksi Pohjois-Savossa vain noin 30 prosentilla kotitalouksista on ainoastaan kiinteän verkon laajakaistaliittymä, kun vastaava luku Uudellamaalla on vajaat 60 prosenttia. Vastaavasti Pohjois-Savossa yli 40 prosenttia käyttää ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä, kun vastaava luku Uudellamaalla on vajaat 20 prosenttia.

Kun tarkastellaan yhteysnopeudeltaan erilaisten laajakaistaliittymien saatavuutta eri alueilla, matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien käyttäminen ainoana internetyhteytenä on yleisempää niillä alueilla, joilla on heikommin saatavilla yhteysnopeudeltaan yli 8 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymiä. Pääasiallisesti yhteysnopeudeltaan yli 8 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymiä on paremmin saatavilla taajaan asutuilla seuduilla kuin haja-asutusseuduilla. Tämä osaltaan selittää sitä, että tiheään asutuissa maakunnissa matkaviestinverkon tiedonsiirto on enemmän täydentävä palvelu kiinteän verkon laajakaistapalveluille, kun taas asukastiheydeltään vähemmän keskittyneissä maakunnissa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä muodostaa vähittäismarkkinoilla useammin korvaavan vaihtoehdon kiinteän verkon laajakaistaliittymälle.

(---)

Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät muodostavat osalle kuluttajista potentiaalisen vaihtoehdon kiinteän verkon enintään 8 Mbit/s-laajakaistaliittymille. Osa kuluttajista käyttää kuitenkin edelleen yhteysnopeudeltaan enintään 8 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymiä, vaikka matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät voivat olla jopa yli puolet halvempia kuin nimelliseltä tiedonsiirtonopeudeltaan vastaavat kiinteän verkon laajakaistaliittymät.

3.4. Laajakaistaliittymien käyttö yrityksissä

Vuonna 2010 laajakaistaista internetyhteyttä käyttävistä yrityksistä noin 29 prosenttia käytti ainoastaan kiinteän verkon laajakaistaliittymää. Noin 68 prosenttia yrityksistä käytti sekä kiinteän verkon laajakaistaliittymää että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää, ja vastaavasti noin kolme prosenttia käytti ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää. Yritysasiakkaille matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä on yleensä vain täydentävä vaihtoehto kiinteän verkon laajakaistaliittymälle.

(---)

Vuonna 2010 noin 90 prosentilla yrityksistä oli käytössä yhteysnopeudeltaan vähintään 2 Mbit/s oleva laajakaistaliittymä ja vähintään 10 Mbit/s laajakaistaliittymä oli noin 40 prosentilla yrityksistä.

(---)

3.5. Kysynnän ja tarjonnan korvattavuus eri teknisten toteutustapojen välillä

Laajakaistapalvelujen tukkumarkkinat muodostuvat verkkoyrityksen palveluyritykselle tarjoamasta tukkutason laajakaistapalvelusta. Tukkutason laajakaistapalvelulla tarkoitetaan bittivirtapohjaista (niin sanottu bit-stream) tai ominaisuuksiltaan tätä vastaavaa datapalvelua, joka mahdollistaa laajakaistadatan välittämisen ala- ja yläsuuntaan (downstream/upstream). Viestintämarkkinalain 24 §:ssä tällaisesta datasiirtopalvelusta käytetään nimitystä tilaajayhteyden siirtokapasiteetti.

Tukkutason laajakaistapalvelujen kysyntä on niin sanotusti johdettua kysyntää laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilta. Siksi on tärkeää ensiksi tarkastella kysynnän korvattavuutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Kysynnän korvattavuudella tarkoitetaan ostajan mahdollisuutta vaihtaa palveluntarjoajaa palvelun hinnan noustessa. Kysynnän korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla, onko markkinoilla kilpailevia tuotteita, joita asiakkaat voisivat helposti siirtyä käyttämään, jos kyseisen tuotteen hinta nousisi merkittävästi ja pysyvästi suhteessa muihin tuotteisiin. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoiden kysynnän korvattavuuden arvioinnin kannalta ostajalla tarkoitetaan loppukäyttäjiä eli laajakaistapalveluja käyttäviä kotitalous- ja yritysasiakkaita. Palveluntarjoajalla tai tuotteiden valmistajilla tarkoitetaan laajakaistapalveluja tarjoavia palvelu- tai verkkoyrityksiä.

Viestintävirasto on katsonut vuonna 2009 antamissaan tukkutason laajakaistapalvelua koskevissa huomattavan markkinavoiman päätöksissä, että tukkutason laajakaistapalvelun tulee sisältää fyysinen yhteys loppukäyttäjälle eli tilaajayhteys tai tilaajayhteyden yläkaista. Vuonna 2009 annetuissa päätöksissä huomattava markkinavoiman teleyritykset on velvoitettu tarjoamaan muille teleyrityksille kiinteässä puhelinverkossa DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuja tukkutason laajakaistapalveluja. Siten nyt tehtävässä analyysissä arvioidaan muilla tekniikoilla tarjottavien laajakaistapalvelujen korvaavuutta DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuille laajakaistapalveluille.

DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottaviin laajakaistapalveluihin huomioidaan myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymät, koska ne on toteutettu DSL-, Ethernet-, FTTH- tai HomePNA-tekniikalla ja koska kyseessä oleviin tekniikoihin on kohdistettu ennakkosääntelyä. Pääosa teleyrityksistä tarjoaa tällä hetkellä DSL-tekniikalla toteutettuja laajakaistaliittymiä, joiden yhteysnopeudet vaihtelevat 1 - 24 Mbit/s välillä. Osa teleyrityksistä kuitenkin tarjoaa myös yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s nopeampiakin laajakaistaliittymiä aina 100 Mbit/s asti. Valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuja laajakaistaliittymiä teleyritykset tarjoavat yhteysnopeuksilla, jotka vaihtelevat 1 - 100 Mbit/s välillä. Kun katsotaan yleisesti kiinteän verkon laajakaistaliittymien tarjontaa ja markkinointia, teleyritykset ovat kohdistaneet tarjontansa yhä useammin yhteysnopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s laajakaistaliittymien tarjontaan ja jollain alueilla teleyritykset eivät edes tarjoa yhteysnopeudeltaan alle 10 Mbit/s laajakaistaliittymiä. Pääasiassa yhteysnopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s laajakaistaliittymiä tarjotaan osana edistyneempää laajakaistapalvelupakettia, kuten HD-tasoista IPTV-palvelupakettia.

(---)

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien korvaavuus

Kesäkuun 2011 lopussa vähittäismarkkinoilla oli käytössä noin 2 979 000 kuukausimaksullista matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien määrä on kasvanut vuoden 2007 lopusta lähtien, kun kuukausimaksulliset matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät tulivat laajemmassa määrin vähittäisasiakkaiden saataville. Liittymämäärällä laskettuna matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä on enemmän kuin muilla tekniikoilla toteutettuja laajakaistaliittymiä yhteensä.

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät ovat hinnaltaan huomattavasti DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottuja laajakaistaliittymiä halvempia. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymän vähittäishinta suhteessa yhteysnopeudeltaan samankaltaisen DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetun laajakaistaliittymän hintaan on pääosin lähes kolme kertaa halvempi. Korvaavuuden kannalta kyseinen hintaeron tulisi näkyä todella merkittävänä vähittäisasiakkaiden siirtymisenä kiinteän verkon laajakaistapalveluista matkaviestinverkon tiedonsiirtopalveluihin, mikäli palvelut olisivat vähittäisasiakkaiden näkökulmasta muutoin tekniikan, laadukkuuden, käyttötarkoituksensa sekä muiden tekijöiden kannalta toisiaan korvaavia. Matkaviestiverkon tiedonsiirtoliittymien määrän kehitys ei kuitenkaan ole merkittävästi vaikuttanut kiinteän verkon laajakaistaliittymien kehitykseen. Yleisesti matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää tarjotaan DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotulle liittymälle korvaavana mutta myös täydentävänä vaihtoehtona. Esimerkiksi kolmesta suurimmasta matkaviestinverkkoyrityksestä kaikki tarjoavat kiinteän verkon laajakaistaliittymää ja matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää yhteen paketoituna ja hinnoiteltuna.

Liittymämäärätietojen perusteella voidaan todeta, että suurin osa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä käyttävistä vähittäisasiakkaista käyttää matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää kiinteän verkon laajakaistaliittymää täydentävänä palveluna. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien määrän kehitys ei ole merkittävästi vähentänyt kiinteän verkon laajakaistaliittymien käyttöä. On kuitenkin paljon vähittäisasiakkaita, jotka käyttävät matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää ainoana internet-yhteytenä. Liittymämäärätietojen ja kyselytutkimusten perustella voidaan myös todeta, että laajakaistan käyttö kotitalouksissa on jossain määrin kasvanut matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien yleistymisen seurauksena.

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä käytetään pääasiassa kannettavassa tietokoneessa, mutta myös merkittävässä osin pöytätietokoneissa ja matkapuhelimissa. Viestintäviraston teettämän tutkimuksen mukaan noin 80 prosenttia kotitalouksista käytti matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää kannettavassa tietokoneessa ja noin 20 prosenttia sekä pöytätietokoneissa että matkapuhelimissa. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä käytettiin ensisijaisesti kotona ja liikuttaessa kodin ulkopuolella. Yleisiä käyttöpaikkoja olivat myös vapaa-ajan asunnot sekä työ- ja opiskelupaikat. Yleisesti voidaan todeta, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät ovat enemmän henkilökohtaiseen käyttöön tarkoitettuja, kun vastaavasti kiinteän verkon laajakaistaliittymät ovat useamman henkilön käyttöön tarkoitettuja. Tämä osaltaan selittää matkaviestinverkon liittymien korkeaa käyttöastetta suhteessa Suomen asukasmäärään. Lisäksi matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä käytetään ajasta ja paikasta riippumattomasti. Pääosin matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymän käyttö ainoana internetyhteytenä painottuu kotitalousasiakkaisiin. Yritysasiakkaista ainoastaan pieni joukko käyttää matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää ainoana internetyhteytenä.

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä tarjotaan pääosin hitaammilla yhteysnopeuksilla kuin DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottuja laajakaistaliittymiä. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien markkinoidut yhteysnopeudet vaihtelevat 512 kbit/s ja 42 Mbit/s välillä. Markkinoitujen nopeuksien osalta tulee kuitenkin huomioida, että todellisuudessa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymille luvataan markkinoitua yhteysnopeutta huomattavasti hitaampaa nopeutta ja nopeuden vaihteluväli voi olla suuri. Esimerkiksi yhteysnopeudeltaan 42 Mbit/s liittymälle on voitu luvata nopeuden vaihteluväliksi 512 kbit/s −25 Mbit/s. Matkaviestinverkoissa suurin osa käyttäjistä on liikkuvia käyttäjiä. Siten matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymän todelliseen yhteysnopeuteen vaikuttaa merkittävästi se, kuinka monta samanaikaista käyttäjää saman langattoman verkon tukiaseman piirissä on ja kuinka pitkä etäisyys käyttäjällä on lähimpään tukiasemaan. Vastaavanlaisen ongelman hallinta DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotuissa liittymässä on helpompaa, koska verkossa ei ole liikkuvia käyttäjiä ja teleyritys kykenee aina mitoittamaan verkkokapasiteetin käyttäjien lukumäärän mukaan. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymissä käytetään myös usein tiedonsiirron määrään perustuvia rajoituksia. Sovitun tiedonsiirtomäärän ylimenevästä tiedonsiirrosta käyttäjä joutuu joko maksamaan lisää tai liittymän nopeutta lasketaan merkittävästi. Tiedonsiirtomäärän rajoituksia ei ole normaalisti käytetty kiinteän verkon laajakaistaliittymissä.

Tällä hetkellä matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät mahdollista edistyneempien laajakaistapalvelujen käyttöä, kuten HD-tasoisia IPTV-palveluja, koska niiden yhteysnopeudet ovat pääasiassa liian hitaita ja viiveajat pitkiä suhteessa kiinteän verkon laajakaistaliittymiin. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät soveltuvat tällä hetkellä hyvin niin sanottujen peruspalvelujen tarjoamiseen vähittäisasiakkaille.

Edellä esitetyn perusteella laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää voidaan pitää osittain korvaavana palveluna DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotulle laajakaistaliittymälle. Korvaavuus kohdistuu pääosin yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuihin laajakaistaliittymiin. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymillä voidaan tarjota tehokkaasti normaaleja laajakaistapalveluja vähittäisasiakkaille, mutta ne eivät vielä sovellu edistyneempien palvelujen tarjoamiseen, joita on mahdollista tarjota kiinteän verkon laajakaistaliittymien kautta. Vuoden 2011 kesäkuun lopussa noin 41 prosenttia kiinteän verkon laajakaistaliittymistä oli yhteysnopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymän ei voida katsoa muodostavan korvaavuutta yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotulle laajakaistaliittymälle.

4. Relevantit markkinat

4.1. Relevantit hyödykemarkkinat tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisiin tuote- tai palvelumarkkinoihin kuuluvat tuotteet tai palvelut, jotka voidaan korvata toisillaan tai jotka ovat riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteiden tai palvelujen objektiiviset ominaisuudet, joiden vuoksi tuotteilla tai palveluilla voidaan tyydyttää kuluttajien jatkuvat tarpeet, hinta ja käyttötarkoitus, merkityksellisillä markkinoilla valitsevat kilpailuolosuhteet sekä kysynnän ja tarjonnan rakenne. Tuotteet tai palvelut, joita voidaan korvata toisilla tuotteilla tai palveluilla vain rajoitetusti, eivät kuulu samoille markkinoille.

(---)

Yhteenveto kysynnän ja tarjonnan korvattavuudesta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla

Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla DSL- ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistatukkutuotteelle ei ole tällä hetkellä täysin korvaavia tekniikoita. Siten relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat DSL- ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuista laajakaistatukkutuotteista. DSL- ja valokuituverkossa toteutetut laajakaistatukkutuotteet sisältävät myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymäratkaisut. Oman tarjonnan kannalta relevantteihin hyödykemarkkinoihin huomioidaan kuitenkin paitsi DSL-verkkoa ja Ethernet-tekniikalla valokuituverkkoa myös kaapelitelevisioverkkoa omistavien teleyritysten oma käyttö niin alueen vakiintuneen teleyrityksen kuin myös mahdollisten kilpailevien verkkoyritysten osalta.

(---)

4.2. Relevantit maantieteelliset markkinat tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellinen maantieteellinen markkina muodostuu alueesta, jolla asianomaiset yritykset osallistuvat kyseisten tuotteiden tai palvelujen tarjoamiseen ja kysyntään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset ja joka voidaan erottaa lähialueista, joilla kilpailuolosuhteet ovat selvästi erilaiset.

Eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmän (European Regulators Group, ERG) yhteiseen näkemyksen mukaan maantieteellisten markkinoiden määrittely voidaan tehdä kolmiportaisesti:

1. Maantieteellisten markkinoiden määrittelyn kannalta sääntelyviranomaisen tulee ensiksi arvioida, ovatko kilpailuolosuhteet alueellisilla markkinoilla siinä määrin riittävän homogeeniset, että markkinamäärittely, markkina-analyysi ja velvoitteiden asettaminen kansallisella tasolla on perusteltua. Jos alueellisten markkinoiden kilpailuolosuhteet poikkeavat toisistaan, tulee sääntelyviranomaisen seuraavaksi tarkastella maantieteellisiä markkinoita kansallista markkinaa tarkemmalla tasolla.

2. Kansallista markkinaa tarkemman tason tarkastelun ensisijaisena lähtökohtana on määritellä sovelias maantieteellistä aluetta kuvaava yksikkö, johon maantieteellisten markkinoiden arviointi perustuu. Maantieteellinen yksikkö voi perustua poliittisiin tai hallinnollisiin maantieteellisiin rajoihin tai vakiintuneen teleyrityksen verkkorakenteeseen. Maantieteellisen yksikön tulee täyttää seuraavat kriteerit:

i) yksiköiden tulee olla toisensa poissulkevia ja kansallista yksikköä pienempiä;

ii) kaikkien relevanttien teleyritysten verkkorakenteet ja tarjotut palvelut on oltava yhdistettävissä valittuun yksikköön;

iii) yksiköllä tulee olla selkeät ja pysyväisluontoiset rajat;

iv) yksikön tulee olla riittävän pieni, jotta kilpailuolosuhteiden ei voida katsoa merkittävästi muuttuvan yksikön sisällä, mutta samalla yksikön tulee olla riittävän suuri, jotta se ei muodosta teleyrityksille ja sääntelyviranomaiselle estettä luovuttaa, kerätä ja analysoida tietoja.

3. Kolmannessa vaiheessa arvioidaan alueiden homogeenisuutta ja määritetään homogeeniset alueet valittuun maantieteellisen yksikkötason tietoon perustuen. Alueellisten markkinoiden homogeenisuutta tai eroavaisuutta voidaan arvioida markkinoille tulon esteiden, tarjoajien määrän, markkinaosuuksien ja hintojen perusteella. Lisäksi arviointi voi perustua myös markkinointi- ja myyntistrategioihin, laatu- ja toimivuustekijöihin sekä kysynnän luonteeseen.

Viestintävirasto on määritellyt tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevanttien maantieteellisten markkinoiden mukaisesti ja käyttänyt samaa relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelyä kuin kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevanttien maantieteellisen markkinoiden käyttäminen myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on perusteltua toteutettavan ennakkosääntelyn kannalta. Ennakkosääntelyn tarkoituksena on tukea uuden teleyrityksen pääsyä markkinoille. Ennakkosääntelyä kohdistetaan ensisijaisesti vaikeasti toisinnettaviin ja toissijaisesti helpommin toisinnettaviin verkonosiin. Sääntelyn kohdistamisella ensisijaisesti vaikeasti toisinnettaviin verkonosiin voidaan minimoida mahdollisia ennakkosääntely aiheuttamia haittoja markkinakilpailulle. Tällöin markkinoille kohdistetaan ennakkosääntely vain niille tuotannontasoille, joissa sen katsotaan olevan välttämätöntä vähittäismarkkinakilpailun takaamiseksi. Jotta voidaan arvioida ennakkosääntelyä kokonaisuudessaan, on tärkeää, että ennakkosääntelyn tarvetta tarkastellaan samojen maantieteellisen alueiden kannalta toisiinsa liittyvillä markkinoilla.

(---)

Kuntatason tietoon perustuen relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä on käytetty seuraavia kumulatiivisia kriteereitä:

i) kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen;

ii) tilaajayhteyksien määrällä mitattuna alueen markkinajohtajan markkinaosuus samaan alueeseen kuuluvissa kunnissa on lähes yhtä suuri (± 10 %);

iii) alueeseen kuuluvissa kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri (± 1 teleyritystä).

Edellä esitettyjen kriteerien perusteella voidaan erotella riittävässä määriin toisistaan poikkeavat alueelliset markkinat. Kaiken kaikkiaan edellä esitetyillä kriteereillä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, ja siten myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla, on eroteltavissa 111 toisistaan eroavaa alueellista markkinaa.

4.3. Yhteenveto relevanteista markkinoista

Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat DSL- ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuista laajakaistatukkutuotteista. DSL- ja valokuituverkossa toteutetut laajakaistatukkutuotteet sisältävät myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymäratkaisut. Oman tarjonnan kannalta relevantteihin hyödykemarkkinoihin huomioidaan myös DSL-verkkoa, Ethernet-tekniikalla valokuituverkkoa ja kaapelitelevisioverkkoa omistavien teleyritysten oma käyttö niin alueen vakiintuneen teleyrityksen kuin myös mahdollisten kilpailevien verkkoyritysten osalta.

Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat on määritelty kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevanttien maantieteellisten markkinoiden perusteella. Siten kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat muodostuvat 111 toisistaan eroavasta alueellisesta maantieteellisestä markkinasta.

5. Markkinavoiman tarkastelu

5.1. Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden merkitys

Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinat ovat edelleen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoihin liittyvän kiinteän sidonnaisuuden vuoksi alueelliset ja ne rajautuvat vanhoihin vakiintuneiden teleyritysten toimialueisiin. Vakiintuneilla teleyrityksillä on pääasiassa edelleen suuri markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla niissä kunnissa, jotka ovat kuuluneet aikoinaan niin sanottuun perinteiseen toimialueeseen. Niillä on myös pääasiassa suuri markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Siten laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoihin vaikuttaa merkittävästi suurimman vertikaalisesti integroituneen teleyrityksen markkinavoima edellä mainituilla tukkumarkkinoilla. Yleisesti voidaan todeta, että jos vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on korkea markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, sillä on myös korkea markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla.

Vähittäis- ja tukkumarkkinakilpailun edistämiseksi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden tarkoituksena on mahdollistaa uusien palveluntarjoajien tulo vähittäismarkkinoille ilman omia laiteinvestointeja tai muita verkkoinvestointeja.

(---)

Ensivaiheessa uusi markkinoille tuleva yritys ei todennäköisesti tee mittavia verkkoinvestointeja, vaan aloittaa toimintansa jälleenmyyjänä eli ostaa paikalliselta vakiintuneelta teleyritykseltä laajakaistaliittymän, ja myy tätä edelleen joko jaettuna pienempiin yksiköihin tai tarjoamalla lisänä erilaisia lisäpalveluja. Suomessa jälleenmyyntiä ei ole säännelty eikä se kuulu tässä markkina-analyysissa tarkoitettuihin laajakaistatukkumarkkinoihin.

Toisessa vaiheessa uudella markkinoille tulijalla on omaa ylemmän tason runkoverkkoa. Tällöin yritys laajentaa toimintaa toisille alueille vuokraamalla vähittäisasiakkaalle asti viedyn laajakaistatukkutuotteen vakiintuneelta teleyritykseltä. Uusi markkinoille tulija kytkeytyy vakiintuneen teleyrityksen verkkoon alueellisessa yhteenliittämispisteessä. Vuokraamalla laajakaistatukkutuotetta markkinoille tulolle ei aseteta kovin mittavia investointitarpeita, mutta toisaalta kaikkia palveluja ei voi tuottaa laajakaistatukkutuotetta vuokraamalla ja palveluiden erilaistaminen on rajoitettua.

Kolmannessa vaiheessa uusi markkinoille tuleva yritys investoi omaan DSL- tai Ethernet-verkkoon riippuen liityntäverkon rakenteesta ja vuokraa ainoastaan vähittäisasiakkaalle menevän tilaajayhteyden, tilaajayhteyden yläkaistan tai eriytetyn aallonpituuden vakiintuneelta teleyritykseltä. Tällöin markkinoille tulija kykenee paremmin erilaistamaan laajakaistapalvelun tarjontaansa.

Neljännessä vaiheessa uusi markkinoille tulija avaa DSL- tai Ethernet-verkkonsa myös muiden markkinoille tulijoiden käyttöön eli alkaa vuokrata laajakaistatukkutuotetta. Tässä vaiheessa uusilla markkinoille tulijoilla on kilpailevaa tarjontaa laajakaistatukkutuotteen vuokralle tarjonnassa, vaikka tilaajayhteysmarkkinat olisivat edelleen yksinomaan vakiintuneen teleyrityksen hallinnassa.

Viidennessä vaiheessa uusi markkinoille tuleva teleyritys rakentaa myös omaa metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteysverkkoa DSL- tai Ethernet-verkon lisäksi. Tällöin uusi markkinoille tulija ei ole riippuvainen vakiintuneesta teleyrityksestä laajakaistapalvelujen tarjonnassaan.

Laajakaistatukkutuotteen käytön kehitys

Vuokralle annettujen laajakaistatukkutuotteiden määrä on laskenut verrattuna edellisen markkina-analyysin ajankohtaan. Teleyrityksiltä kerättyjen tietojen mukaan vuoden 2010 lopussa muille vuokrattuja kiinteän verkon laajakaistatukkutuotteita oli koko maassa yhteensä noin 43 000 kpl, kun vuoden 2008 kesäkuun lopussa vastaava luku oli noin 73 000 kpl. Nämä luvut sisältävät ainoastaan teleyritysten kolmansille osapuolille vuokraamat laajakaistatukkutuotteet eivätkä siten sisällä yritysten omille palveluyrityksilleen vuokraamia yhteyksiä (niin sanottu oma käyttö). Suhteutettuna vuokrattujen tilaajayhteyksien ja tilaajayhteyksien yläkaistojen yhteenlaskettuun lukumäärään, joka oli vuoden 2010 lopussa noin 345 000 kappaletta, laajakaistatukkutuotteen käyttö on vähäistä. Moni kilpailevan teleyritys vuokraakin suoraan tilaajayhteyden tai tilaajayhteyden yläkaistan laajakaistatukkutuotteen sijasta ja käyttää omaa DSL- tai Ethernet-verkkoa laajakaistapalvelun tarjoamiseen vähittäismarkkinoilla. Kuitenkin voidaan edelleen todeta, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on yhä erittäin suuri merkitys laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoille erityisesti uusien markkinoille tulijoiden osalta sekä kilpailevan tarjonnan luomiseksi myös taajamien ulkopuolelle.

Yhteenveto tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden merkityksestä

Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on edelleen merkittävä vaikutus erityisesti uusien markkinoille tulevien teleyritysten ja siten vähittäismarkkinakilpailun syntymisen kannalta. Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden merkitys laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoille tulee kuitenkin todennäköisesti tulevaisuudessa pienenemään, kun laajakaistapalvelujen tarjoaminen siirtyy enenevässä määrin erityisesti valokuituverkkoihin sekä muilla tekniikoilla toteutettuihin verkkoihin. Valokuitutilaajayhteysverkot mahdollistavat yhä pidempien tilaajayhteyksien käyttämisen ilman, että loppukäyttäjille tarjottavien laajakaistaliittymien yhteysnopeudet merkittävästi hidastuisivat. Siten markkinoille tulevilla yrityksillä on mahdollisuus investoida keskitetysti aktiivilaitteisiin sijoittaen laitteet suurempiin keskuksiin ja jakamoihin ja saada käyttöönsä laajempi potentiaalinen asiakaskunta pienemmillä investoinneilla kuin esimerkiksi DSL-verkoissa. Tähän kuitenkin vaikuttaa paljon se, miten valokuituverkkoja teknisesti rakennetaan.

5.2. Markkinavoiman tarkastelu alueellisilla markkinoilla

Tämän markkina-analyysin yhteydessä Viestintävirasto on selvittänyt kilpailua laajakaistatukkumarkkinoilla kuntatason tietoon perustuen ja määrittänyt siten myös relevantit maantieteelliset markkinat kuntatason tietoon perustuen. Maantieteellisesti alueellisilla tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla markkinatilanne vaihtelee alueittain ja markkinaolosuhteet voidaan ryhmitellä sen perusteella, millainen kilpailutilanne alueella vallitsee.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erityisen suuri markkinaosuus - yli 50 prosenttia - on jo sellaisenaan osoitus määräävän aseman olemassaolosta, ellei ole kyse poikkeuksellisista olosuhteista. Yrityksen, jonka markkinaosuus on suuri, voidaan olettaa omaavan huomattavaa markkinavoimaa eli olevan määräävässä asemassa, jos sen markkinaosuus on ollut pidemmän aikaa vakaa. Se, että markkinoilla huomattavaa voimaa omaava yritys menettää vähitellen markkinaosuuttaan, saattaa hyvinkin merkitä sitä, että kilpailu markkinoilla lisääntyy, mutta siitä huolimatta voidaan havaita huomattava markkinavoima.

Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla vakiintuneilla teleyrityksillä on ollut suuri markkinaosuus niin laajakaistapalvelujen vähittäis- kuin myös tukkumarkkinoilla. Vakiintuneiden teleyritysten markkinaosuudet ovat vähitellen pienentyneet vuoden 1993 jälkeen, jolloin alueelliset markkinat vapautettiin kilpailulle. Tästä huolimatta vakiintuneilla teleyrityksillä on edelleen useilla alueilla yli 50 prosentin markkinaosuus. Yli 50 prosentin markkinaosuutta voidaan pitää yhtenä jaotteluperusteena.

Fyysisen verkkokilpailun kannalta on olennaista, että markkinoilla on mahdollisimman monta teleyritystä, joilla on käytössään omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella. Siten niiden kilpailijoiden lukumäärää, joilla on käytössään omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella, voidaan pitää toisena jaotteluperusteena.

Edellä esitettyjen jaotteluperusteiden perusteella tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla maantieteelliset markkina-alueet voidaan jakaa kolmeen eri tarkasteluryhmään:

1. Maantieteelliset markkina-alueet, joissa suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus. Korkeita markkinaosuuksia voidaan jo sellaisenaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta.

Tarkasteluryhmään 1 kuuluvat seuraavat maantieteelliset markkina-alueet: 1 - 15, 17 - 20, 22 - 23, 26, 28 - 35, 38 - 54, 56 - 60, 62 - 103 ja 105 - 111.

2. Maantieteelliset markkina-alueet, joissa suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta alle 50 prosentin markkinaosuus laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla.

Tarkasteluryhmään 2 kuuluu maantieteellinen markkina-alue (---) ja 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue).

3. Maantieteelliset markkina-alueet, joissa suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla yli 50 prosentin mutta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus. Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on kilpailua, joka vaikuttaa myös laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailuun. Lisäksi laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailuun voivat vaikuttaa muut ulkopuoliset tekijät.

Tarkasteluryhmiin 2 ja 3 kuuluvat seuraavat maantieteelliset markkina-alueet: (- - -) ja 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa).

Markkinaosuudet, kilpailevien teleyritysten lukumäärä ja vuokrattujen tukkutuotteiden määrä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla

Vuoden 2010 lopussa tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla pääosalla vakiintuneista teleyrityksistä oli yli 50 prosentin markkinaosuus liitteen 1. mukaisilla maantieteellisillä markkina-alueilla. Markkinaosuudet vaihtelivat reilusta 20 prosentista aina 100 prosenttiin ja markkinaosuuksien mediaani oli 80 prosenttia. Pääosin kunkin paikallisen teleyrityksen markkinaosuuden voidaan katsoa olevan edelleen niin korkea, että se on yksinään vahva osoitus huomattavan markkinavoiman olemassaolosta.

Vakiintuneilla teleyrityksillä on pääasiassa myös korkea markkinaosuus kiinteän verkon laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla markkinaosuuksien mediaani on 76 prosenttia.

Viestintäviraston aiemmat huomattavan markkinavoiman markkina-analyysit tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ovat perustuneet vakiintuneiden teleyritysten toimialuetason tietoon, joten virastolla ei ole käytettävissä markkinaosuustietoja kunnittain tai postinumeroalueittain aikaisemmilta vuosilta. Vuoden 2008 kesäkuun lopussa kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 45 prosentin markkinaosuus omalla toimialueellaan. Markkinaosuudet ovat jossain määrin pienentyneet vuoden 2004 syyskuun tilanteesta, jolloin kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 50 prosentin markkinaosuus omalla toimialueellaan. Kuitenkin voidaan yleisesti todeta, että markkinaosuudet ovat muuttuneet tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla varsin hitaasti.

Yrityksillä, joiden markkinaosuus ei ylitä 25 prosenttia, ei todennäköisesti ole (yksin) määräävää asemaa kyseisillä markkinoilla. Komission päätöksentekokäytännössä määräävää asemaa aletaan yleensä epäillä, jos yritysten markkinaosuudet ovat yli 40 prosenttia, joskin määräävää asemaa voidaan joissain tapauksissa epäillä myös pienemmillä markkinaosuuksilla, koska määräävä asema ei välttämättä edellytä suuria markkinaosuuksia.

Edellä esitetyn perusteella voidaan lähtökohtaisesti todeta, että maantieteellisillä markkina-alueilla, joilla suurimman vertikaalisesti integroituneen teleyrityksen markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on alle 25 prosenttia, ei todennäköisesti ole huomattavaa markkinavoiman asemaa. (---)

Maantieteellisillä markkina-alueilla (---) ja 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on yli 40 prosentin markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla omalla alueellaan. Näiden alueiden osalta on syytä arvioida tarkemmin sitä, onko markkinarakenne alueilla sellainen, että markkinat muodostuvat kilpailullisiksi lähitulevaisuudessa. (---)

Tarkasteluryhmään (---) 2 ja 3 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) toimii vähintään kolme kilpailevaa teleyritystä, joilla on alueella omaa DSLverkkoa. (---)

Tarkasteluryhmään (---) 2 ja 3 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla tukkutason laajakaistapalvelujen vuokraamisella HMV-yritykseltä ei ole vuokratuotteiden lukumäärien perusteella merkittävää vaikutusta vähittäismarkkinakilpailuun. Näillä alueilla alle kolme prosenttia vähittäismarkkinoilla tarjotuista kiinteän verkon laajakaistaliittymistä oli toteutettu vuokraamalla tukkutason laajakaistapalvelutuotetta HMV-yritykseltä. Sen sijaan lähes jokaisella näistä alueista oli vuokrattu suuri määrä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden tukkutuotteita eli tilaajayhteyksiä ja niiden yläkaistoja.

Laajakaistapalvelujen tukkuhinnat maantieteellisillä markkina-alueilla

Laajakaistatukkutuotteen hinnat vaihtelevat voimakkaasti alueittain. Hintoihin vaikuttavat muun muassa laajakaistatukkutuotteen kysyntä, vakiintuneen teleyrityksen markkinavoima ja laajakaistatukkutuotteen merkitys laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoille tuloon. Koska jo markkinoilla olevat teleyritykset ovat tehneet investointeja omiin DSL- ja Ethernet-verkkoihinsa ja ne toteuttavat vähittäisasiakasyhteytensä pääasiassa omilla aktiivilaitteillansa, laajakaistatukkutuotteen hinnoittelulla on ennen kaikkea merkitystä pienten, markkinoille tulevien yritysten kannalta.

Vuonna 2009 annetuissa päätöksissä nimetyille HMV-yrityksille ei asetettu velvoitetta kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Viestintävirasto on kuitenkin asettanut HMV-yrityksille velvoitteen hinnoitella tukkutason laajakaistapalvelutuotteet syrjimättömästi. Viestintäviraston HMV-päätösten lisäksi kyseisten teleyritysten laajakaistatukkutuotteen hinnoittelua rajoittaa kilpailunrajoituslaki, oikeastaan kilpailulaki, joka kieltää määräävän markkina-aseman väärinkäytön, esimerkiksi niin sanotun hintaruuvin.

(---)

Tarkastelualueilla 2 ja 3 laajakaistatukkutuotteiden hinnat ovat pääasiassa halvempia kuin keskimäärin koko maassa. Ainoastaan TeliaSonera Finland Oy:n tarjoamien yhteysnopeudeltaan 8 Mbit/s tukkutuotteiden hinnat ovat jossain määrin korkeammat kuin keskimäärin koko maassa. (---)

Laajakaistapalvelujen vähittäishinnat maantieteellisillä markkina-alueilla

Laajakaistapalvelujen vähittäishintoihin vaikuttaa vähittäismarkkinoiden kilpailutilanne ja maantieteelliset erityisolosuhteet. Pääsääntöisesti voidaan sanoa, että laajakaistapalvelujen vähittäishinnat ovat alhaisimmat niillä alueilla, missä esiintyy eniten vähittäismarkkinakilpailua ja missä suurimman vertikaalisesti integroituneen teleyrityksen markkinaosuus on mahdollisimman pieni. Kilpailutilanteen arvioinnin kannalta on olennaista tarkastella markkina-alueilla vallitsevia keskiarvohintoja suhteessa koko maan hintatasoon ja lisäksi maakunnan hintatasoon, jotta myös maantieteelliset erityisolosuhteet tulevat otetuksi huomioon vähittäishintatarkastelussa.

Vähittäishinnat vaihtelevatkin merkittävästi alueittain. Laajakaistapalvelujen vähittäishintojen keskiarvoja on vertailtu maakuntakohtaisesti liitteessä 2. Lisäksi vähittäishintoja on tarkasteltu tarkemmin tarkasteluryhmiin 2 ja 3 kuuluvien alueiden osalta.

(---)

Tarkasteluryhmään 3 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) laajakaistaliittymien keskimääräiset vähittäishinnat ovat pääosin halvempia kuin maakunnassa tai koko maassa keskimäärin. Poikkeuksena on ainoastaan markkina-alueeseen 104 kuuluva Kauniainen, jossa hinnat ovat korkeammat kuin maakunnassa keskimäärin.

(---) Maantieteellisillä markkina-alueilla (---) ja 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue) keskimääräiset vähittäishinnat ovat korkeampia kuin keskimäärin maakunnassa ja koko maassa. Myös osa markkina-alueen 16 (Lestijärvi) keskimääräisistä vähittäishinnoista on korkeampia kuin maakunnassa (---) ja koko maassa keskimäärin. Markkina-alueella 55 (Laukaa) keskimääräiset vähittäishinnat ovat korkeampia kuin keskimäärin maakunnassa, mutta alempia kuin keskimäärin koko maassa.

Potentiaalinen kilpailu

Edellä luvussa 2 esitettyjen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä muodostaa laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla osittain korvaavana vaihtoehdon DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistaliittymälle. Korvaavuus kohdistuu pääosin yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuihin laajakaistaliittymiin. Sen sijaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymän ei voida katsoa muodostavan korvaavuutta yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotulle laajakaistaliittymälle Suomessa toimii kolme valtakunnallista matkaviestinverkkoyritystä ja niiden lisäksi useita palveluyrityksiä, jotka tarjoavat matkaviestinverkon tiedonsiirtopalveluja. Pääosin matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelujen markkinat ovat näiden kolmen verkkoyrityksen hallinnoimia ja niiden yhteenlaskettu vähittäismarkkinaosuus matkaviestinverkon tiedonsiirtopalveluissa on lähes 100 prosenttia. Matkaviestinverkkoyritykset ovat myös osa konserneja, jotka omistavat laajoilla alueilla metallijohtimilla ja valokuidulla toteutettuja runko-, alue- ja liityntäverkkoja. Kuitenkin jokaisen vakiintuneen kiinteän verkon teleyrityksen alueella toimii vähintään kaksi laajakaistaliittymien vähittäismarkkinoilla kilpailevaa matkaviestinverkkoyritystä, jotka tarjoavat matkaviestinverkon tiedonsiirtopalveluja vaihtoehtona yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymille.

Matkaviestinverkkoyritykset ovat investoineet kasvavassa määrin edistyneenpiin HSPA- ja LTE-verkkotekniikoihin, ja kolme suurinta verkkoyritystä ovat jo aloittaneet palvelujen tarjonnan vähittäismarkkina-asiakkaille näissä verkoissa. Kyseessä olevien verkkojen peitot ovat kuitenkin vielä rajallisia, ja laajakaistapalvelujen tarjonta näissä verkoissa kohdistuu lähinnä suurimpiin kaupunkeihin. Vaikka tämän markkina-analyysin tarkasteluaikajänteellä matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät muodosta korvaavaa vaihtoehtoa yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s DLS-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuille laajakaistaliittymille, tulevaisuudessa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät tulevat muodostamaan yhä laajenevassa määrin korvaavia vaihtoehtoja kiinteän verkon laajakaistaliittymille.

Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että matkaviestinverkossa tarjottavat tiedonsiirtopalvelut muodostavat vähittäismarkkinoilla yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksissä suoran hintarajoitteen alueiden perinteisten kiinteän verkon teleyritysten vähittäishinnoittelulle ja sitä myöten epäsuoran hinnoittelun rajoitteen tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelulle. Siten voidaan katsoa, että yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s laajakaistatukkutuotteiden ennakkosääntelyä voidaan keventää. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät kuitenkaan muodosta markkina-analyysin tarkasteluaikajänteellä suoraa hintarajoitetta vähittäismarkkinoilla yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistaliittymälle. Siten ei voida myöskään katsoa, että yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s laajakaistatukkutuotteiden ennakkosääntely voitaisiin keventää tällä perusteella.

Muut markkinavoiman arviointiin vaikuttavat tekijät

Muita komission markkina-analyysiohjeissa esimerkinomaisesti mainittuja markkinavoiman arviointiin liittyviä tekijöitä ovat muun muassa tasapainottava ostajanvoima, yrityksen koko, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden/palveluiden monipuolisuus, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio tai pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto sekä laajentumisen esteet.

Viestintävirasto on arvioinnissaan ottanut huomioon nämä tekijät. Nämä tekijät eivät Viestintäviraston näkemyksen mukaan kuitenkaan ole sellaisia, joilla olisi merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman arvioimiseen tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla.

Johtopäätökset markkinavoiman tarkastelusta

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että tarkasteluryhmään 1 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) Elisa Oyj:llä (---) on huomattavan markkinavoiman asema tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla liitteessä 1 teleyrityskohtaisesti mainituilla alueilla.

Edellä mainituilla tarkasteluryhmään 1. kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla suurimmalla vertikaalisesti integroituneella huomattava markkinavoiman teleyrityksellä on omalla toimialueellaan huomattavan korkea markkinaosuus kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja myös laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Korkeita markkinaosuuksia voidaan jo sellaisenaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta. Kilpailu vähittäismarkkinoilla voidaan ainoastaan turvata tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden ennakkosääntelyllä. Markkina-analyysin tarkasteluajanjaksolla ei ole todennäköistä, että kyseessä olevilla alueilla markkinat muuttuisivat kilpailullisiksi ja ennakkosääntely voitaisiin poistaa.

Edelleen Viestintävirasto katsoo, että tarkasteluryhmään 2 ja 3 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue) (---) on huomattava markkinavoiman asema tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla.

Edellä mainittujen maantieteellisten markkina-alueiden (---) ja 37 osalta arvioidaan, sitä, johtuuko vähittäismarkkinakilpailu ennakkosäänneltyjen tukkumarkkinoiden olemassa olosta vai muodostuuko vähittäismarkkinoille suoraa tai epäsuoraa kilpailupainetta muiden tekijöiden johdosta. i) Mikäli vähittäismarkkinakilpailu johtuu ennakkosäänneltyjen tukkumarkkinoiden olemassa olosta, voidaan katsoa, että on edelleen olennaista säännellä ennakolta tukkumarkkinoita, jotta kilpailutilanne vähittäismarkkinoilla säilyy. ii) Mikäli vähittäismarkkinakilpailu johtuu muista tekijöistä, arvioidaan vähittäismarkkinoiden rakennetta, markkinaosuuksia ja vähittäishintoja kilpailullisten markkinoiden ja tukkutason laajakaistapalvelujen ennakkosääntelyn tarpeellisuuden kannalta. Edellä mainituilla markkina-alueilla (---) ja 37 korkeita markkinaosuuksia kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla voidaan osaltaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta. Markkina-alueilla (---) ja 37 suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä oli vuoden 2010 lopussa alueellaan yli 50 prosentin markkinaosuus sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. (---) Markkina-alueilla keskimääräiset vähittäishinnat olivat korkeampia kuin keskimäärin maakunnassa ja koko maassa. Kyseessä olevilla alueilla laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla on käynnissä siirtyminen kilpailtuihin markkinoihin ja alueiden vähittäishintataso on vähitellen hakeutumassa kohti kilpailtujen markkinoiden hintatasoa. Edelleen kuitenkin kunnassa vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on vahva asema omalla markkina-alueella. Jotta siirtyminen vähittäismarkkinoilla kilpailtuihin markkinoihin voidaan varmistaa, on näille markkina-alueille edelleen tarpeen asettaa ennakkosääntelyä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille.

Edelleen Viestintävirasto katsoo, että tarkasteluryhmään 3 kuuluvilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) ja 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) Elisa Oyj:llä (---) ei ole huomattavaa markkinavoiman asemaa tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla.

Edellä mainittujen alueiden osalta arvioidaan sitä, johtuuko vähittäismarkkinakilpailu ennakkosäänneltyjen tukkumarkkinoiden olemassa olosta, vai muodostuuko vähittäismarkkinoille suoraa tai epäsuoraa kilpailupainetta muiden tekijöiden johdosta. i) Mikäli vähittäismarkkinakilpailu johtuu ennakkosäänneltyjen tukkumarkkinoiden olemassa olosta, voidaan katsoa, että on edelleen olennaista säännellä ennakolta tukkumarkkinoita, jotta kilpailutilanne vähittäismarkkinoilla säilyy. ii) Mikäli vähittäismarkkinakilpailu johtuu muista tekijöistä, arvioidaan vähittäis- markkinoiden rakennetta, markkinaosuuksia ja vähittäishintoja kilpailullisten markkinoiden ja tukkutason laajakaistapalvelujen ennakkosääntelyn tarpeellisuuden kannalta. Edellä mainituilla maantieteellisillä markkina-alueilla (---) ja 104 suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on omalla toimialueellaan korkea yli 50 prosentin markkinaosuus kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, mutta alle 50 prosentin markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Markkina-alueilla tukkuhinnat ovat pääasiassa alempia kuin koko maassa. Myös vähittäishinnat ovat alueilla pääasiassa alempia kuin maakunnassa ja koko maassa. Kyseessä olevilla alueilla tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden tukkutuotteita oli vuokrattu varsin vähän. Alle kolme prosenttia alueiden laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla tarjotuista laajakaistaliittymistä oli toteutettu vuokratulla laajakaistatukkutuotteella. Sen sijaan alueilla pääasiassa oli vuokrattu runsaasti tilaajayhteyksiä ja tilaajayhteyksien yläkaistoja, mikä viittaa siihen, että alueella kilpailevat teleyritykset toimivat omilla DSL- ja Ethernet-verkoilla. Näiden alueiden osalta vähittäismarkkinakilpailun säilyminen voidaan turvata tehokkaalla kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan ennakkosääntelyllä.

Kaikkien huomattavan markkinavoiman asemassa olevien teleyritysten osalta tulee ennakkosääntelyssä ottaa huomioon matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelujen vähittäismarkkinoilla muodostama suora hinnoittelurajoite ja siten tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille muodostuva epäsuora hinnoittelurajoite yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettujen laajakaistaliittymien osalta. Tältä osin tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden ennakkosääntelyä voidaan keventää.

(---)

II KOMISSION SUOSITUS 18.10.2012

Euroopan komissio on 18.10.2012 antamassaan puitedirektiivin (2002/21/EY) 7 a artiklan mukaisessa suosituksessaan katsonut muun ohella seuraavaa (alaviitteet poistettu):

(---)

5. PÄÄTELMÄT MENETTELYSTÄ KORJAAVIEN TOIMENPITEIDEN JOHDONMUKAISEN SOVELTAMISEN VARMISTAMISEKSI

(48) Jos kansallinen sääntelyviranomainen pitää toimenpide-ehdotuksensa voimassa puitedirektiivin 7 a artiklan 4 kohdan mukaisesti, komissio voi 7 a artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisesti kuukauden kuluessa 7 a artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kolmen kuukauden määräajan päättymisestä ja ottaen mahdollisimman tarkasti huomioon BERECin lausunnon antaa suosituksen, jossa kansallista sääntelyviranomaista vaaditaan muuttamaan toimenpide-ehdotusta tai perumaan sen ja esitetään tältä osin yksityiskohtaisia ehdotuksia ja ilmoitetaan suosituksen perusteet.

(49) Komissio viittaa käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohtaan ja 13 artiklan 2 kohtaan, joiden mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten asettamien velvoitteiden on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan ja erityisesti sen 2 kohdan tavoitteisiin nähden. Näiden tavoitteiden mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisenä, hintojen alentumisena ja laadun parantumisena eikä kilpailu sähköisen viestinnän alalla vääristy eikä sitä rajoiteta. Käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 kappaleen mukaan kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden ja siinä olisi otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut.

(50) Komissio panee merkille, että Viestintäviraston mukaan sen on Suomen viestintämarkkinalain mukaisesti ensin kokeiltava, ovatko kevyemmät hinnoitteluvelvollisuudet toimivia ja riittäviä. Mainitun lain mukaan Viestintävirasto voi vasta tämän jälkeen asettaa tiukempia velvoitteita, esimerkiksi määrätä ennakolta hintakattoja. Tähän liittyen komissio panee merkille, että Viestintävirasto on jo osoittanut, etteivät kevyemmät korjaavat toimenpiteet ole riittäneet, ja on sen vuoksi ehdottanut hintakaton määräämistä kupariverkkoinfrastruktuurin osalta. Tuomioistuimen hiljattaisesta päätöksestä riippumatta komissio katsoo, että kustannuslähtöisyysvelvoite on määrättävä, jotta markkina 4 toimisi asianmukaisesti Suomessa.

(51) Komissio myöntää kuitenkin, ettei Viestintävirastolla ole tällä hetkellä käytössään tarkoituksenmukaista kustannuslaskentamallia kupariverkkoon pääsyn hintojen laskemiseksi. Välittömänä toimenpiteenä olisi sen vuoksi määrättävä hintavalvonta ja kustannuslähtöisyysvelvoite kuparipohjaisten tilaajayhteyksien eriytettyä tarjontaa varten, ja tarkka hintataso voitaisiin määritellä myöhemmässä vaiheessa.

(52) Mitä tulee hintavalvonnan asettamatta jättämiseen markkinalla 5, komissio katsoo, että toimivan markkinan 4 puuttuminen tarjontaketjun alkupäässä merkitsee sitä, että jonkinlainen hintavalvonta on asianmukaista määrätä myös ainakin tällä hetkellä tarjottaville kuparipohjaisille bittivirtapalveluille. Ilman tällaista kupariverkosta tulevaa kilpailupainetta ei ole takeita siitä, etteivät HMV-yritykset perisi kohtuutonta hintaa myös tukkutason laajakaistayhteyksistä.

(53) Puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti olisi asetettava myös vähintään yksi velvoite alle 8 Mbit/s:n bittivirtapalveluille, jotka muodostavat osan markkinasta, jota Viestintävirasto itse pitää i) kilpailuttomana ja ii) ennakkosääntelyn alaiseksi tulevana. Viestintäviraston olisi määrättävä tarkoituksenmukaisia korjaavia toimia kilpailuttomilla markkinoilla, jotta käyttöoikeutta tarjoavat voisivat vastata (samaan) kysyntärakenteeseen, jonka voidaan olettaa vallitsevan hitaammilla internetyhteyksillä. Koska samanlaiset kilpailuedellytykset johtavat yleensä samanlaisten kilpailuongelmien toteamiseen, mahdolliset poikkeamat määritellyillä merkityksellisillä markkinoilla on perusteltava hyvin, kun poikkeama tarkoittaa sitä, että kilpailuongelmaan puututaan erilaisilla korjaavilla toimilla, ja varsinkin silloin kun poikkeamassa on kyse toimista pidättäytymisestä, kuten Viestintäviraston ilmoittamassa tapauksessa.

(54) Komissio katsoo, että jos kupariverkkoon pääsyssä otetaan onnistuneesti käyttöön kustannuslähtöiset hinnat markkinoilla 4, mikä Viestintäviraston arvion mukaan todennäköisesti johtaa toimivaan kilpailuun vähittäistasolla, tukkutason laajakaistamarkkinoille pääsyä koskeva velvoite on aikanaan mahdollista poistaa markkinalla 5.

(55) Valokuitupohjaisten palvelujen osalta komissio on sääntelykehyksen asianomaisten säännösten oikean ja johdonmukaisen tulkinnan ja soveltamisen varmistamiseksi EU:ssa antanut NGA-suosituksen, jossa vahvistetaan johdonmukainen lähestymistapa, jota kansallisten sääntelyviranomaisten olisi noudatettava markkinoiden 4 ja 5 sääntelyssä NGA-infrastruktuurien osalta.

(56) NGA-suosituksen 25 ja 35 suosituksen mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten olisi periaatteessa asetettava kustannuslähtöisyysvelvoite valokuitupohjaisen fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeuksien tarjonnalle ja tukkutason laajakaistatuotteille.

(57) Markkinan 4 osalta komissio haluaa painottaa, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset määräävät tiettyjä korjaavia toimia, joilla varmistetaan yhtäläiset käyttöoikeudet vaihtoehtoisille operaattoreille (kuten tuotantopanosten vastaavuuden (equivalence of input) velvoite yhdessä toisinnettavuustestin kanssa), jos on olemassa merkittävä kilpailupaine (sellaisten operaattorien taholta, joilla on kustannuslähtöisesti hinnoitellut käyttöoikeudet kupariverkkoon, tai muiden infrastruktuurikilpailijoiden, kuten kaapeliverkko- ja LTE-operaattoreiden, taholta johtuen kysyntäpuolella vallitsevasta korvattavuudesta vähittäis- ja/tai tukkutasolla), ei pitäisi olla tarvetta soveltaa kustannuslähtöisyyttä NGA-tuotteisiin eli valokuitutilaajayhteyksiin ja bittivirtapalveluihin.

(58) Tässä tapauksessa esitetyn näytön perusteella komissio katsoo kuitenkin, ettei tällä hetkellä ole sellaisia kilpailun takeita, joilla kustannuslähtöisyysvelvoitteen poistamista voitaisiin perustella. Viestintäviraston olisi kuitenkin tutkittava, voisivatko tiukemmat syrjimättömyyssäännöt yhdessä kupariverkkoon pääsyn kustannuslähtöisen hinnoittelun kanssa johtaa tulevien kuituverkkojen sääntelyn tarkistamiseen.

(---)

ANTAA TÄMÄN SUOSITUKSEN:

1. Viestintäviraston olisi joko muutettava toimenpide-ehdotuksiaan tai peruttava ne tämän suosituksen perusteella.

2. Mitä tulee kuparipohjaisiin käyttöoikeustuotteisiin markkinoilla 4 ja 5, Viestintäviraston olisi määrättävä hintavalvontavelvoite kustannuslähtöisten hintakattojen muodossa kaikille HMV-operaattoreille, ja hintataso voitaisiin määritellä myöhemmässä vaiheessa asianmukaisen kustannuslaskentamallin perusteella. Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille pääsyä koskeva velvoite voitaisiin mahdollisesti poistaa niillä maantieteellisillä alueilla, joilla tilaajayhteyksien toimiva käyttöoikeus todennäköisesti johtaa toimivaan kilpailuun vähittäiskaupan tasolla.

3. Lisäksi Viestintäviraston olisi määrättävä asianmukaiset ja nimenomaiset sääntelylliset velvoitteet, jotka koskevat alle 8 Mbit/s:n laajakaistatukkupalveluja.

4. Valokuituinfrastruktuurien osalta Viestintäviraston olisi määrättävä kustannuslähtöisyysvelvoite tukkutason laajakaistapalveluille, jollei käyttöön oteta riittäviä kilpailun takeita, jotka tekevät tämän velvoitteen tarpeettomaksi. Jälkimmäisessä tapauksessa Viestintäviraston olisi ainakin pantava täytäntöön seuraavat velvoitteet:

(a) tuotantopanosten vastaavuus (equivalence of input), mikä yleensä edellyttää, että HMV-operaattoreiden omat tarjontaketjun loppupään toiminnot käyttävät samoja tuotteita, prosesseja ja hintoja kuin niiden kilpailijat vähittäiskaupan tasolla. Koska tuotantopanosten vastaavuus voidaan toteuttaa täysin vasta pitemmän ajanjakson kuluessa, tämä vaatimus voitaisiin panna lyhyellä aikavälillä täytäntöön HMV-operaattoreiden velvoitteena ja sitoumuksena toteuttaa tietyt keskeiset aloitteet määräajassa;

(b) kuituverkkoja koskeva avoimuusvelvoite, johon liittyvät selkeästi määritellyt keskeiset suoritusindikaattorit ja tehokas täytäntöönpano- ja seurantamekanismi (kuten sisäiset tai ulkoiset säännölliset tarkastukset) sekä keskeisten suoritusindikaattoreiden julkaiseminen;

(d) kirjanpidon eriyttämistä koskeva velvoite, joka kattaa myös valokuitutuotteet.

(---)

III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. TDC Oy FINLAND:in valitus

TDC Oy FINLAND (jäljempänä myös TDC) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1) kumoaa Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin Viestintävirasto ei ole asettanut Elisa Oy:lle (jäljempänä myös Elisa) velvollisuutta hinnoitella tukkutason laajakaistapalveluista perittäviä korvauksia kaikilla yhteysnopeuksilla kustannussuuntautuneesti eikä ole asettanut Elisalle velvollisuutta käyttää kustannuslaskentajärjestelmää niillä maantieteellisillä markkinoilla, joissa Elisa on HMV-asemassa ja

a. ensisijaisesti asettaa Elisalle kyseisillä markkinoilla viestintämarkkinalain 18, 37 ja 84 §:n mukaisen velvollisuuden hinnoitella tukkutason laajakaistapalveluista perittävä korvaus kaikilla yhteysnopeuksilla kustannussuuntautuneesti sekä asettaa Elisalle velvollisuuden käyttää viestintämarkkinalain 18 ja 87 §:n mukaista kustannuslaskentajärjestelmää tai

b. toissijaisesti palauttaa asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2) kumoaa valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin Viestintävirasto ei ole asettanut Elisalle vuokrausvelvoitetta ja syrjimättömän hinnoittelun velvoitetta kaikille tukkutason laajakaistapalvelujen yhteysnopeuksille eli myös alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksille ja

a. ensisijaisesti asettaa Elisalle viestintämarkkinalain 18, 24 ja 37 §:n mukaisen vuokrausvelvollisuuden ja viestintämarkkinalain 18, 37 ja 84 §:n mukaisen hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyysvelvollisuuden kaikille tukkutason laajakaistapalvelujen yhteysnopeuksille eli myös alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksille tai

b. toissijaisesti palauttaa asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3) kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin Viestintävirasto ei ole todennut Elisalla olevan HMV-asemaa tukkutason laajakaistapalvelujen

tarjonnassa pääkaupunkiseudulla (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa) ja

a. ensisijaisesti toteaa Elisalla olevan viestintämarkkinalain 17 §:n mukainen HMV-asema pääkaupunkiseudulla tai yhdellä tai useammalla sen osalla tai

b. toissijaisesti palauttaa asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

TDC Oy FINLAND on lisäksi vaatinut, että edellä vaaditut velvoitteet määrätään Elisa Oyj:n noudatettavaksi, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian. TDC Oy FINLAND on vielä vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

TDC Oy FINLAND on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun noudattamisvelvollisuus ja velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

Viestintävirasto on soveltanut viestintämarkkinalain 18 §:ää virheellisesti, kun se ei ole päätöksessään asettanut HMV-asemassa olevalle Elisalle velvoitetta kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun ja kustannuslaskentajärjestelmän käyttämiseen tukkutason laajakaistapalvelujen vuokraustoiminnassa. Viestintävirasto ei ole asettanut kyseistä velvoitetta siitä huolimatta, että komissio on Viestintävirastolle 18.10.2012 antamassaan suosituksessa ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin (jäljempänä BEREC) on 27.7.2012 antamassaan lausunnossa tätä nimenomaisesti suositelleet. Komissio on tutkinut yksityiskohtaisesti Suomen laajakaistapalvelujen tukkutason markkinoiden olosuhteet ja suosittanut, että vuokrausvelvollisuuden tulisi sisältää velvoite hinnoitella laajakaistapalvelun tukkutuote kustannussuuntautuneesti.

Lisäksi komission puitedirektiivin 19 artiklan nojalla antamassa suosituksessa seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä (niin sanottu NGA-suositus) todetaan, että valokuituverkkojen osalta käyttöoikeus tulee yleensä myöntää kustannuslähtöisin hinnoin. Viestintäviraston riidanalainen päätös kattaa myös valokuituverkkojen kautta tarjottavat tukkutason laajakaistapalvelut. Viestintävirasto on päätöksessään jättänyt huomioimatta komission NGA-suosituksen viestintämarkkinalain 118 a §:n vastaisesti.

Yksikään Viestintäviraston käyttämistä arviointiperusteista ei puolla sitä, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille ei tulisi asettaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun noudattamisvelvollisuutta.

Viestintäviraston havaitsema laajakaistapalveluiden tukkutuotteen käyttöasteen alenemistrendi johtuu valittajan käsityksen mukaan siitä, että HMV-yritykset usein hinnoittelevat tukkutason laajakaistapalveluihin kohtuuttoman korkean marginaalin. Tämän johdosta tukkutuotetta vuokraava teleyritys ei kykene toimimaan kannattavasti ainakaan kaikilla vähittäismarkkinan segmenteillä eikä silloin, kun se joutuu käyttämään valokuitupohjaisia tukkutason Ethernet-laajakaistapalveluja (niin sanottu hintaruuvi). Vähittäismarkkinoilla laajakaistapalveluja tarjoavat yritykset joutuvat siksi mahdollisuuksien mukaan toteuttamaan palvelunsa omilla laitteillaan vuokraamalla ainoastaan tilaajayhteystuotteen tai rakentamalla myös tilaajayhteyden itse. Tämä ei kuitenkaan poista tukkutason laajakaistapalvelujen merkitystä vähittäismarkkinoiden toimivuudelle.

Laajakaistapalveluiden käyttöaste ja sen viime vuosien kehitys puoltavat kustannussuuntautuneen hinnoittelun noudattamisvelvollisuuden asettamista laajakaistapalveluiden tukkutuotteen markkinalle. Tämä vastaa myös BEREC:in kantaa. HMV-yritykset ovat veloittaneet Suomen tukkutason laajakaistamarkkinoilla kohtuuttomia hintoja. Tämän vuoksi on erityisen tarpeellista, että Viestintävirasto asettaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun noudattamisvelvollisuuden kyseessä olevilla markkinoilla.

Vähittäismarkkinoilla laajakaistapalveluita tarjoavat yritykset ovat toteuttaneet palvelunsa lähtökohtaisesti joko kokonaan omilla toteutuksillaan rakentamalla itse myös tilaajayhteyden tai ainakin omilla laitteillaan vuokraamalla vain tilaajayhteystuotteen siitä syystä, että tilaajayhteystuotteiden vuokraamisen osalta Viestintävirasto on asettanut kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden. Vaikka tilaajayhteyksistä perityt hinnat eivät tosiasiassa ole olleet kustannussuuntautuneet, ne ovat kuitenkin olleet kohtuullisemmat kuin tukkutason laajakaistapalveluista perityt hinnat, joihin ei ole kohdistunut muita hinnoitteluun liittyviä velvoitteita kuin syrjimättömyys.

Kiinteän verkon pääsyn tukkumarkkinalle asetetut HMV-velvoitteet eivät riitä asianmukaisesti korjaamaan niitä kilpailuongelmia, joita aiheutuu siitä, että HMV-yritykset voivat tehokkaasti sulkea pois kilpailua laajakaistapalvelujen tukkutuotteen markkinalla hinnoittelukäytännöillään.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden asettaminen lisäisi viestintämarkkinalain tavoitteiden mukaisesti kilpailua markkinoilla. Se mahdollistaisi uusien teleyritysten markkinoille tulon ja nykyisten kilpailijoiden liiketoiminnan laajentumisen uusille alueille ja markkinasegmenteille. Uudet teleyritykset voisivat niin sanotun ladder of investment -periaatteen mukaisesti tarjota palveluita alueilla, joissa niiden asiakaskanta ei vielä ole riittävä omiin laitteistoinvestointeihin.

Viestintäviraston päätelmä siitä, että laajakaistapalveluiden tukkutuotteen käyttöasteen alhaisuuden vuoksi Elisalle ei olisi tarpeen määrätä velvoitetta noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, on virheellinen. Alhainen palvelun käyttöaste on nimenomaan seurausta kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden puuttumisesta.

Viestintävirasto pitää tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaa samaan aikaan sekä merkitykseltään vähäisenä että merkitykseltään suurena. Viestintäviraston päätös on ristiriitainen ja myös ristiriidassa markkina-analyysin kanssa. Päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin mukaisesti tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on suuri merkitys vähittäismarkkinoiden toimivuuden kannalta. Tukkutason laajakaistapalvelu on ainoa tapa tarjota kiinteän verkon laajakaistapalveluja alueilla, joilla uudella markkinoille tulijalla ei ole omia laitteita käytössään, jolloin se ei voi hyödyntää kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinan mukaista tilaajayhteystuotetta. Tukkutason laajakaistapalveluiden markkina ei toimi Suomen olosuhteissa ilman asianmukaista HMV-sääntelyä.

Tukkutason laajakaistapalvelut ovat erityisen merkitykselliset uusille markkinoille tulijoille, jotka joutuvat keräämään riittävän asiakasmassan tukkutason laajakaistapalveluja käyttäen ennen omiin laitteisiin investoimista. Lisäksi tukkutason laajakaistapalvelut ovat myös pitkällä aikajänteellä erityisen tärkeitä valittajan tapaiselle kilpailevalle operaattorille, joka toteuttaa asiakkailleen valtakunnallisia yritysverkkoratkaisuja.

Mahdollisuus vuokrata tukkutason laajakaistapalvelua kustannussuuntautuneeseen hintaan on ainoa keino taata se, että HMV-yritys ei hinnoittelullaan estä vähittäismarkkinalle tuloa ja toimivaa kilpailua vähittäismarkkinalla.

Viestintäviraston mukaan kiinteän verkon tilaajayhteystuotteille asetetut hinnoitteluvelvollisuudet (markkina 4) vaikuttavat välillisesti myös tukkutason laajakaistapalveluiden (markkina 5) hinnoitteluun, koska tilaajayhteys on osa tukkutason laajakaistapalvelua. Viestintävirasto ei kuitenkaan kuvaa niitä syy-seuraus -suhteita, jotka johtaisivat tällaiseen välilliseen vaikutukseen eikä analysoi tällaisen vaikutuksen laajuutta.

Tilaajayhteystuotteelle asetetut hinnoitteluvelvollisuudet eivät rajoita tukkutason laajakaistapalvelun palveluosiosta perittävää hintaa. Ilman velvollisuutta kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun HMV-operaattori voi asettaa tukkutason laajakaistapalvelun palveluosiosta perittävän hinnan vapaasti haluamalleen tasolle.

Kiinteän verkon tilaajayhteystuotteilla voisi ylipäätään olla merkitystä tukkutuotteiden laajakaistapalveluiden hinnoitteluun vain siinä tilanteessa, että vähittäismarkkinalle on jo tullut sellainen yritys, joka on pystynyt kantamaan laiteinvestointeihin liittyvät riskit. Tällöin mahdollinen hintatasoon kohdistuva vaikutus perustuisi lisääntyneeseen kilpailupaineeseen, koska markkinalle tullut yritys voisi halutessaan vuokrata tukkutason laajakaistapalvelua myös kilpaileville operaattoreille.

Käytännössä kuitenkaan kiinteän verkon tilaajayhteystuotteiden vuokraaminen ei johda toimivaan kilpailuun vähittäismarkkinalla, koska suoraan kyseisen markkinan kautta markkinalle tuloon on edelleen hyvin korkea kynnys. Omiin laitteisiin investoineet operaattorit eivät useinkaan pidä tukkutason laajakaistapalvelun tarjoamista markkinalle tulijalle kannattavana, koska se lisäisi kilpailua vähittäismarkkinalla. Markkinoiden 4 ja 5 HMV-sääntelyllä edesautetaan siten kilpailun syntymistä eri vaiheissa markkinoille tulevan yrityksen elinkaarta, eikä yhden tukkumarkkinan HMV-sääntelyllä ole mahdollista viestintämarkkinalain tavoitteiden toteutumisen kannalta riittävästi korjata toisen tukkumarkkinan puuttuvasta kilpailusta aiheutuvia haittoja vähittäismarkkinoiden toimivuudelle.

Suomen tämän hetken olosuhteissa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinaan kohdistetut HMV-velvoitteet eivät ainakaan tosiasiassa korjaa laajakaistapalvelun tukkutuotteiden markkinan kilpailuongelmia ja siitä aiheutuvia vääristymiä vähittäismarkkinoilla.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun perustana ovat osoitettavissa olevat suoritekustannukset, joita kustannuslaskennalla seurataan. Tämän vuoksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus edellyttää toimiakseen myös viestintämarkkinalain mukaista kustannuslaskentaa koskevaa velvoitetta, joka Viestintäviraston olisi tullut päätöksellään asettaa.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden puuttuminen tarkoittaa sitä, että tukkutason laajakaistapalvelujen käyttöaste tulee jatkossakin pysymään alhaisena. Kun tukkutason laajakaistapalveluista perityt hinnat asianmukaisen HMV-sääntelyn puuttuessa pysyisivät jatkossakin kohtuuttoman korkeina, HMV-yrityksen kanssa kilpailevat operaattorit kykenisivät tosiasiassa tarjoamaan asiakasratkaisuja usein vain omaan verkkoonsa perustuvilla ratkaisuilla tai omilla laitteillaan vuokraamalla HMV-operaattorilta ainoastaan tilaajayhteyden.

Käytännössä tämä estää uusien toimijoiden markkinoille tulon kokonaisuudessaan, koska uudella toimijalla ei yleensä ole alkuvaiheessa omaa DSL-verkkoa, jota se voisi hyödyntää. Ilman kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuutta Elisa voi HMV-operaattorina asettaa tukkutason laajakaistapalvelun hinnan niin korkeaksi, että uudella toimijalla ei ole mahdollisuutta toimia kannattavasti tukkutason laajakaistapalvelua vuokraten (niin sanottu hintaruuvi).

Lisäksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden puuttuminen vähentää merkittävästi tällä hetkellä markkinoilla jo olevien kilpailijoiden mahdollisuuksia kilpailla menestyksekkäästi asiakkuuksista, jotka sijaitsevat kyseisen kilpailijan oman DSL-verkon ulkopuolella. Vaikutus kohdistuu erityisesti valittajan tapaiseen kilpailevaan operaattoriin, joka toteuttaa asiakkailleen valtakunnallisia yritysverkkoratkaisuja. Tällaisten yritysverkkojen tarjoaminen edellyttää, että operaattori pystyy tarjoamaan yhteydet asiakkaan kaikkiin eri puolilla Suomea sijaitseviin toimipisteisiin.

Alle 8 Mbit/s laajakaistatukkupalvelujen vuokrausvelvollisuus sekä hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus

Viestintävirasto ei ole asettanut Elisa Oyj:lle hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyysvelvollisuutta alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen tarjontaan siitä huolimatta, että komission mukaan Viestintäviraston olisi määrättävä asianmukaiset ja nimenomaiset sääntelylliset velvoitteet alle 8 Mbit/s:n laajakaistatukkupalveluille.

Myös BEREC suositteli Viestintävirastolle asianmukaisten velvoitteiden asettamista alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluille.

Viestintävirasto on asettanut Elisalle ainoastaan toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuuden alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen tarjontaan. Kyseinen velvollisuus on yksinään tehoton eikä se ole riittävä viestintämarkkinalain 1 §:n ja 18 §:n tavoitteiden toteuttamiseksi. Asetetulla toimitusehtojen julkaisuvelvollisuudella ei yksinään ole käytännössä minkäänlaista positiivista vaikutusta tukku- tai vähittäismarkkinoiden kilpailuolosuhteisiin. Elisalle olisi tullut asettaa velvollisuus vuokrata myös alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksisia tukkutason laajakaistapalveluja syrjimättömin hinnoin ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja noudattaen.

Viestintäviraston perustelut alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen tarjonnan jättämisen vuokraus- ja syrjimättömyysvelvoitteen ulkopuolelle eivät ole viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisia eikä päätös turvaa lain 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden toteutumista.

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät ole tukkutasolla lainkaan korvaavia kupari- tai valokuituverkossa toteutetuille laajakaistaliittymille ja vähittäismarkkinatasollakin ne ovat korvaavia enintäänkin marginaaliselle osalle kysyntää. Lisäksi se, että kysyntä on hitaammissa nopeusluokissa jonkin verran vähentynyt, ei tarkoita sitä, ettei olisi tarvetta jatkossakin turvata kilpailua ja siten kohtuullisia hintoja myös hitaampia nopeuksia ostavien asiakkaiden osalta.

Viestintävirasto arvioi julkaisemassaan markkina-analyysissä matkaviestinverkon laajakaistapalvelut vähittäisasiakkaan kannalta jossain määrin korvaaviksi, joskin pääosin täydentäviksi palveluiksi alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksilla. Markkina-analyysin sisältämät markkinatiedot viittaavat kuitenkin siihen, että alle 8 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymiin kohdistuu täysin erillistä kysyntää suhteessa matkaviestinverkon kautta toteutettuihin liittymiin. Markkina-analyysistä voi päätellä enimmilläänkin sen, että matkaviestinverkon laajakaistayhteys on korvaava palvelu kiinteän verkon laajakaistayhteydelle vain erittäin poikkeuksellisesti yksityisasiakkaiden kannalta vähittäismarkkinalla.

Kiinteän verkon liittymien lukumäärässä on tapahtunut vain vähän muutoksia samaan aikaan, kun matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien lukumäärä on yli kaksikymmenkertaistunut vuodesta 2008. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät vastaavat siis eri kysyntään kuin kiinteän verkon laajakaistaliittymät.

Vaikka matkaviestinverkon kautta toteutetun 2 Mbit/s liittymän hinta on keskimäärin vain 60 prosenttia yhteysnopeudeltaan vastaavanlaisen kiinteän verkon laajakaistaliittymän hinnasta, asiakkaat eivät ole markkina-analyysin mukaan korvanneet kiinteän verkon yhteyttä matkaviestinverkon laajakaistaliittymällä. Mikäli kyse olisi korvaavasta tuotteesta, näin suuri hintaero johtaisi nopeasti asiakaskannan vähenemiseen kiinteän verkon laajakaistaliittymissä. Markkina-analyysissä todetaan lisäksi, että matkaviestinverkon kautta toteutettu tiedonsiirtoliittymä olisi pääosin lähes kolme kertaa halvempi kuin yhteysnopeudeltaan samankaltainen DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettu laajakaistaliittymä. Kun tällainenkaan hinnanero ei ole johtanut asiakkaiden nopeaan siirtymiseen kiinteän verkon laajakaistaliittymistä matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiin, on ilmeistä, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä ei ole korvaava tuote kiinteän verkon laajakaistaliittymille.

Matkaviestinverkon laajakaistaliittymä ei ole edes haja-asutusalueilla korvaava vaihtoehto kiinteän verkon laajakaistaliittymälle. Harvemmin asutuilla alueilla matkaviestinverkon laajakaistaliittymät ovat kiinteän verkon laajakaistaliittymien puuttumisen vuoksi usein ainoa kotitalouden käyttämä palvelu toisin kuin tiheään asutuilla alueilla.

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät ole lukuisista teknisistä syistä johtuen yritysasiakkaiden kannalta käytännössä koskaan korvaavia kiinteille laajakaistaliittymille. Vain kolme prosenttia yrityksistä käyttää ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää. Valittajan asiakaskanta koostuu yksinomaan yritysasiakkaista.

Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät ole korvaavia tuotteita alle 8 Mbit/s kiinteän verkon tuotteille tukkumarkkinalla.

Markkina-analyysissä tai päätöksessä ei ole lainkaan arvioitu sitä, onko kilpailevilla operaattoreilla tosiasiallista mahdollisuutta vaihtaa verkkoyritystä ilman merkittäviä transaktiokustannuksia tai riskiä loppuasiakkaan menettämisestä tai sitä, onko kilpaileville operaattoreille tarjolla tukkumarkkinoilla Viestintäviraston korvaavaksi tuotteeksi mainitsemia matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä.

Kysynnän vähentyminen alle 10 Mbit/s tuotteissa ja lisääntyminen yli 8 Mbit/s tuotteissa ei kerro mitään siitä, voiko tukkutason laajakaistapalveluiden tarjonnassa HMV-asemassa oleva yritys käyttää markkinavoimaansa kilpailun poissulkemiseksi tai monopolivoittojen tavoittelemiseksi alle 8 Mbit/s tuotteissa.

Suurin osa vähittäismarkkinan laajakaistapalveluista on edelleen nopeudeltaan alle 8 Mbit/s. Myös yritysasiakkaista vain noin 40 prosentin liittymät ovat nopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s. Mikäli vuokrausvelvollisuutta ei aseteta, Elisa voi jatkossa kieltäytyä alle 8 Mbit/s laajakaistapalvelun tukkutuotteiden vuokraamisesta valittajalle sekä muille sen vähittäismarkkinakilpailijoille ja siten eliminoida kilpailua tällaisia tuotteita kysyvien asiakkaiden osalta kaikilla niillä maantieteellisillä alueilla, joissa se on HMV-asemassa.

Viestintäviraston tekemä kysynnän kehitykseen perustuva päätelmä siitä, että alle 8 Mbit/s tuotteiden osalta ei olisi tarpeen määrätä viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla samoja velvollisuuksia Elisan noudatettavaksi kuin muilla yhteysnopeuksilla, on virheellinen.

Valtaosa yritysasiakkaiden ja yksityisasiakkaiden käyttämistä laajakaistapalveluista on yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s. Osa yritysasiakkaista ei tällä hetkellä tarvitse eikä lähivuosien aikanakaan tule tarvitsemaan nopeaa yhteyttä, eivätkä ne ole valmiita maksamaan yli 8 Mbit/s yhteydestä enempää kuin esimerkiksi 1 - 2 Mbit/s yhteydestä.

Tällaisia palveluita ovat esimerkiksi pankkiautomaatit ja kauppojen kassapäätteet, joihin tarvitaan teknisistä syistä kiinteän verkon laajakaista, mutta ei suurta yhteysnopeutta. Myös näitä laitteita käyttäville asiakkaille on viestintämarkkinalain mukaisesti turvattava kilpaillut palvelut riippumatta siitä, mihin suuntaan teleyritykset pyrkivät tarjonnallaan ohjaamaan kuluttajille suunnattujen laajakaistapalvelujen yhteysnopeuksia. Kuluttajilla tulisi olla halutessaan mahdollisuus ostaa halvempi ja hitaampi laajakaistayhteys kilpailukykyiseen hintaan. Velvollisuuksia asetettaessa ei tulisi lainkaan ottaa huomioon tarjonnan painottumista, jota velvoitteiden kohteena oleva HMV-yritys voi itse ohjata haluamallaan tavalla.

Viestintäviraston arviot kysynnän tulevasta kehityksestä ovat perusteettomia. Viestintävirasto ei päätöksessään tai markkina-analyysissään kuvaa sitä, missä määrin alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksien käyttö on vähenemässä lähivuosina. Valittajan käsityksen mukaan ainakin yritysasiakkaat ja todennäköisesti myös yksityisasiakkaat tulevat vähittäismarkkinatasolla seuraavien vuosien aikana edelleenkin suuressa määrin tilaamaan alle 8 Mbit/s laajakaistatuotteita. Yritysasiakkaiden osalta tämä koskee erityisesti toimipisteiden liittymiä, joille alle 8 Mbit/s yhteysnopeus tulee riittämään seuraavina vuosina siinäkin tilanteessa, että koko yritysverkon internetiin yhdistävän liittymän nopeus olisikin tätä suurempi. Mikäli markkinaolosuhteet tulevaisuudessa muuttuisivat siten, että vuokrausvelvoitetta ei tarvita, Viestintäviraston on tällöin annettava uusi päätös, jossa muuttuneet markkinaolosuhteet otetaan asianmukaisesti huomioon.

Viestintäviraston mukaan vuokraus- ja syrjimättömyysvelvoitteen poistaminen alle 8 Mbit/s tukkutuotteesta tulee aiheuttamaan muutoksia markkinalla, kun se on katsonut tarpeelliseksi asettaa siirtymäajan uuden päätöksen voimaantulolle. Viestintävirasto ei silti päätöksessä esitä arviotaan siitä, miten vuokrausvelvollisuuden poistaminen alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksistä vaikuttaa markkinoiden toimivuuteen ja kilpailuun markkinoilla. Viestintäviraston olisi tullut arvioida vuokrausvelvollisuuden poistamisen vaikutukset ennen päätöstään.

Viestintäviraston päätöksellä on todennäköisesti merkittäviä ja vähittäismarkkinakilpailun kannalta haitallisia seurauksia. Ilman vuokrausvelvollisuutta Elisalla olisi jatkossa mahdollisuus markkinavoimansa turvin estää tehokkaasti kilpailua kieltäytymällä alle 8 Mbit/s tukkutuotteen vuokraamisesta tai esimerkiksi nostamalla tuotteen hinnan niin korkealle, että kilpailevat operaattorit eivät voisi enää toimia kannattavasti vähittäismarkkinalla.

Elisa Oyj:n mahdollinen toimituksista kieltäytyminen rajoittaisi vähittäismarkkinakilpailua myös sen verkon ulkopuolisilla alueilla. Tämä johtuu siitä, että yritysasiakkaiden yksi tärkeimmistä laajakaistapalveluiden käyttötarkoituksista on asiakkaan toimipisteiden yhdistäminen yhdeksi yritysverkoksi, joka mahdollistaa keskitettyjen IT-palveluiden, kuten toiminnanohjaus- tai sähköpostijärjestelmien käyttämisen kaikissa asiakkaan toimipisteissä. Tällaisten yritysverkkojen tarjoaminen edellyttää, että operaattori pystyy tarjoamaan yhteydet asiakkaan kaikkiin eri puolilla Suomea sijaitseviin toimipisteisiin asiakkaan tarvitsemalla yhteysnopeudella.

Valittajalla on niin yrityksissä kuin julkishallinnossa lukuisia asiakkaita, joille se toteuttaa edellä kuvatun kaltaisen yritysverkon ja jonka osana on alle 8 Mbit/s nopeuksisia tukkutason laajakaistapalveluihin perustuvia yhteyksiä. Esimerkkejä tällaisista ovat pankkiautomaattitoimintaa harjoittavat tahot ja päivittäis- ja käyttötavarakaupat. Nämä palvelut eivät tarvitse suuria nopeuksia, vaan jopa 512 kbit/s liittymä on usein riittävä. Kyseisiä palveluja ei teknisten laatu- ja luotettavuusvaatimusten takia voi toteuttaa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymillä. Sama pätee useisiin valtionhallinnon yksiköihin, joilla on koko maan kattava toimipisteiden verkosto.

Päätöksen aiheuttama kilpailun eliminoituminen johtaisi siten viestintämarkkinalain 1 §:n tavoitteiden vastaisesti korkeampiin hintoihin ja pienempään valinnanvaraan asiakkaan kannalta, vaikka markkinoilla on selkeästi kysyntää vaihtoehtoisille palveluntarjoajille.

Viestintäviraston päätös johtaa siihen, että Elisa kykenee tehokkaasti estämään jatkossa kilpailua hitaampia nopeusluokkia ostavien vähittäis-asiakkaiden osalta ja tämä tulee vähentämään kilpailevaa tarjontaa ja siten nostamaan vähittäismarkkinahintoja.

Elisan HMV-asema pääkaupunkiseudulla

Viestintäviraston perustelut Elisan HMV-aseman poistamisesta pääkaupunkiseudulla ovat virheellisiä eivätkä ne tue päätöstä poistaa Elisan HMV-asemaa. Viestintäviraston päätös on viestintämarkkinalain 18 §:n vastainen.

Viestintäviraston mukaan sen markkina-analyysi osoittaa, että Elisa Oyj:llä on alle 50 prosentin markkinaosuus sekä tukkutason että vähittäistason laajakaistapalvelujen tarjonnassa pääkaupunkiseudulla. Päätökseen taikka markkina-analyysiin ei kuitenkaan sisälly tietoa siitä, kuinka paljon Elisan markkinaosuus on alle kyseisen raja-arvon ja millä perusteella markkinaosuus on laskettu. Viestintäviraston päätöksestä ei ilmene, alittuuko 50 prosentin osuus kaikissa eri asiakasryhmissä.

Viestintävirasto on tehnyt virheen Elisan tukkutason markkinaosuuden laskennassa. Yhtiön markkinaosuuden tukkutason laajakaistapalveluissa on oltava yli 50 prosenttia pääkaupunkiseudulla. Vähittäismarkkinan tasolla Elisan markkinaosuus alittanee 50 prosenttia enimmilläänkin vain muutamalla prosenttiyksiköllä pääkaupunkiseudulla. Esimerkiksi Viestintäviraston vuoden 2009 markkina-analyysissä ja Elisaa koskevassa HMV-päätöksessä Viestintävirasto katsoi Elisalla olevan HMV-asema pääkaupunkiseudun tukkutason laajakaistapalvelujen tarjonnassa, kun sen markkinaosuus oli 46 - 49 prosenttia.

Kilpailuoikeudellisessa tapauskäytännössä noin 40 - 45 prosentin markkinaosuutta pidetään määräävää asemaa osoittavana näyttönä, kun myös muut merkitykselliset olosuhteet on asianmukaisesti arvioitu.

Viestintäviraston päätös on siten virheellinen ja viestintämarkkinalain 17 §:n vastainen, kun Viestintävirasto on pitänyt Elisan markkinaosuutta pääkaupunkiseudulla HMV-aseman puuttumista perustelevana seikkana.

Viestintävirasto perustelee Elisan HMV-aseman puuttumista myös sillä, että pääkaupunkiseutuun sisältyvien alueiden vähittäishinnat ovat alempia kuin maakunnassa ja koko maassa keskimäärin. Kyseinen vähittäishintoihin perustuva tarkastelu on niin puutteellinen, ettei sen perusteella voi tehdä minkäänlaisia päätelmiä Elisan markkinavoimasta pääkaupunkiseudun tukkutason laajakaistapalvelujen tarjonnassa. Pääkaupunkiseudun markkina on hyvin erilainen muuhun maahan verrattuna. Viestintävirasto ei kuitenkaan ole ottanut huomioon pääkaupunkiseudun markkina-alueen erityispiirteitä vähittäishintoihin perustuvassa arvioinnissaan.

Viestintäviraston mukaan Elisan HMV-aseman puuttumista osoittaa se, että pääkaupunkiseudulla on ainakin kolme kilpailevaa teleyritystä, joilla on alueella omaa DSL-verkkoa. Viestintävirasto ei kuitenkaan päätöksessään nimeä kyseisiä teleyrityksiä tai kuvaa niiden DSL-verkon kattavuutta taikka selvennä, mikä merkitys tällaisilla teleyrityksillä on Elisan markkinavoiman arvioinnissa.

Valittajan käsityksen mukaan kilpailevien teleyritysten verkot eivät ole maantieteellisesti kattavia eikä niiden kautta olisi edes teoriassa saatavilla Elisan DSL-verkkoa korvaavia palveluita koko pääkaupunkiseudun alueella.

On myös hyvin epävarmaa, tulevatko kilpailevat teleyritykset ylipäätään vuokraamaan operaattoreille tukkutason laajakaistapalveluita DSL-verkostaan. Nämä yritykset voisivat vuokraamisesta kieltäytymällä pyrkiä voittamaan vähittäismarkkina-asiakkaan itselleen ja siten internalisoimaan voittomarginaalin kummaltakin markkinan tasolta. DSL-verkkoa omistavien haluttomuuteen vuokrata tukkutason tuotetta viittaa se, että markkinalle tulo pääkaupunkiseudulla on perustunut oman verkon rakentamiseen.

Viestintävirasto on itsekin todennut markkina-analyysissään, että ainoastaan 10 prosentissa kaikista vuokratuista tukkutason laajakaistapalveluista on vuokrattu sellaisten teleyritysten toimesta, joihin ei ollut kohdistettu HMV-sääntelyä, ja 90 prosentissa vuokratuista tukkutason laajakaistapalveluista vuokraajana on ollut HMV-yritys, jolle on asetettu vuokrausvelvoite. Viestintävirasto ei kuitenkaan ole millään tavalla perustellut sitä, miksi vapaaehtoisen vuokraamisen osuus tulisi nopeasti kasvamaan.

Viestintävirasto on soveltanut viestintämarkkinalain 17 §:ää virheellisesti, kun se on tarkastellut kilpailutilannetta pääkaupunkiseudulla toimijoiden lukumäärän perusteella lainkaan analysoimatta sitä, kuinka kattavia verkkoja Elisan kilpailijoilla on, mille pääkaupunkiseudun alueille kilpailijoiden verkot ulottuvat ja missä määrin markkinaolosuhteet ovat sellaisia, että näillä kilpailijoilla on tosiasiassa minkäänlaisia kannustimia vuokrata tukkutason laajakaistapalveluita kilpailijoilleen.

Tukkutason laajakaistapalvelujen vuokraamisen vähäisyys johtuu ennen kaikkea siitä, että Elisa ei tarjoa tukkutason laajakaistapalveluita kustannussuuntautuneeseen hintaan. Teleyritysten on toimittava markkinalla rakentamalla kokonaan omaan verkkoonsa perustuvia asiakasratkaisuja tai vuokraamalla kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinaan kuuluva tilaajayhteys, jossa Elisalle on asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun noudattamisvaatimus ja hinnat ovat siksi olleet kohtuullisemmat kuin tukkutason laajakaistapalveluista perityt hinnat. Koska tämän tukkumarkkinan kautta toimiminen edellyttää teleyritykseltä olennaisesti suurempia investointeja ja riskinottoa, uusien kilpailijoiden markkinalle tulo on todennäköisesti ollut olennaisesti vähäisempää kuin jos kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus olisi asetettu nykyisissä HMV-päätöksissä myös tukkutason laajakaistapalveluille.

Elisa on tosiasiassa HMV-asemassa pääkaupunkiseudulla viestintämarkkinalain 17 §:n mukaisesti. Kilpailuongelmien korjaaminen edellyttää sekä kustannussuuntautuneen hinnoittelun noudattamisvelvollisuuden että syrjimättömän hinnoittelun ja syrjimättömien ehtojen noudattamisvelvollisuuden asettamista Elisalle tukkutason laajakaistapalveluissa kaikkien yhteysnopeuksien osalta.

HMV-sääntelyn tavoitteena on aikaansaada tehokkaat, toimivat ja kilpaillut telemarkkinat. Tämän tavoitteen toteuttaminen edellyttää, että markkinalle tulo on Suomen olosuhteissa ensi vaiheessa mahdollista ilman investointeja omaan DSL-verkkoon eli vuokraamalla laajakaistapalvelun tukkutuote HMV-yritykseltä. Puitedirektiivin tai viestintämarkkinalain tavoitteet vähittäismarkkinoille pääsystä eivät toteudu pelkästään kiinteän verkon tilaajayhteystuotteen vuokraamisen kautta.

Viestintävirasto on määritellyt pääkaupunkiseudun laajakaistapalvelujen tukkutason markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevanttien markkinoiden perusteella tätä kuitenkaan perustelematta.

Viestintäviraston markkina-analyysissä esittämä tarkoituksenmukaisuuteen perustuva maantieteellinen markkinamäärittely on virheellinen, koska viestintämarkkinalain 16 §:n mukaiseen markkinamäärittelyyn ei sisälly tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan määrittely on tehtävä kilpailuoikeudellisten periaatteiden mukaisesti.

Merkitykselliset markkinat voidaan määritellä vasta, kun relevantit tuotemarkkinat on määritelty ja markkinan maantieteellisen ulottuvuuden arviointi on tehtävä kyseisten tuotteiden tai palveluiden kilpailuolosuhteiden kysynnästä ja tarjonnasta lähtien. Tämä lähestymistapa on yhdenmukainen kilpailuoikeudessa vakiintuneiden markkinamäärittelyn periaatteiden kanssa.

Markkina-analyysin mukaan kaksi aluetta voi kuulua samaan maantieteelliseen markkinaan vain, jos alueen kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri ja markkinajohtajan markkinaosuus on lähes yhtä suuri. Kyseinen arviointiperuste on virheellinen jo siitä syystä, että siinä ei edellytetä saman markkinajohtajan, samojen kilpailijoiden tai edes kattavien kilpailevien DSL-verkkojen läsnäoloa alueella.

Pääkaupunkiseutu on maantieteellisesti laaja alue, jonka sisällä kilpailuolosuhteet ja kysyntä vaihtelevat. Teleyritysten DSL-verkot ovat vain tietyillä alueilla päällekkäisiä ja nämä päällekkäisyydet vaihtelevat eri puolilla pääkaupunkiseutua. Erityisesti pääkaupunkiseudun pohjois- ja itäosissa, mutta muuallakin pääkaupunkiseudulla on selkeitä ja merkittävän kokoisia alueita, joissa ainoastaan Elisalla on DSL-verkkoa.

2. Viestintäviraston selitys

Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään.

Viestintävirasto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Viestintävirasto on määritellyt maantieteelliset markkinat kolmiportaisesti, kuten Eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmä (European Regulators Group, ERG) on suositellut.

Viestintävirasto on määritellyt tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevanttien maantieteellisten markkinoiden mukaisesti. Tämä on perusteltua toteutettavan ennakkosääntelyn kannalta. Ennakkosääntelyn tarkoituksena on tukea uuden teleyrityksen pääsyä markkinoille. Sääntelyn kohdistaminen ensisijaisesti kiinteään verkkoon pääsyn markkinaan kuuluvaan, vaikeasti toisinnettavana pidettävään tilaajayhteysverkkoon merkitsee ennakkosääntelyn kohdistamista vain niille tuotannontasoille, joissa sen katsotaan olevan välttämätöntä vähittäismarkkinakilpailun takaamiseksi. Jotta ennakkosääntelyä voidaan arvioida kokonaisuudessaan, on tärkeää, että ennakkosääntelyn tarvetta tarkastellaan samojen maantieteellisten alueiden kannalta toisiinsa liittyvillä markkinoilla.

Viestintävirasto on määritellyt kysymyksessä olevat relevantit maantieteelliset markkinat kuntakohtaisen tarkastelun perusteella. Viestintävirasto on katsonut, että kunta maantieteellisenä yksikkönä täyttää parhaiten maantieteelliselle tarkasteluyksikölle asetetut kumulatiiviset edellytykset. Maantieteellisenä yksikkönä kunta muodostaa selkeästi rajatun alueelliseen yksikön. Kunnat ovat yksikköinä toisensa poissulkevia ja tällöin kerättävät tiedot ja annettavat päätökset on kohdistettavissa selvästi rajatuille hallinnollisille alueille. Kunta on yksikkönä riittävän pieni, jotta kilpailuolosuhteiden ei voida katsoa merkittävästi muuttuvan yksikön sisällä. Samalla kunta on yksikkönä riittävän suuri, jotta se ei muodosta yrityksille ja sääntelyviranomaiselle kohtuutonta taakkaa tietojen luovuttamisen, keräämisen ja analysoinnin kannalta. Kunta yksikkönä mahdollistaa myös mahdollisten velvoitteiden asettamisen maantieteellisesti yksiselitteiselle alueelle. Vaikka kuntarajat tulevaisuudessa muuttuisivatkin, voidaan kuntien rajoja kuitenkin pitää riittävän pysyväisluontoisina.

Markkina-analyysin mukaan Helsingin, Vantaan, Espoon ja Kauniaisten kunnat muodostavat yhden yhtenäisen maantieteellisen alueen (pääkaupunkiseutu, markkina-alue 104). Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla markkinajohtajana on Elisa jokaisessa näistä kunnista. Lisäksi pääkaupunkiseudun alueeseen kuuluvissa kunnissa toimii kussakin neljä teleyritystä, joilla on omaa tilaajayhteysverkkoa. Elisalla on kaikissa kyseisen alueen kunnissa sekä markkinalla 4 että 5 käytössä sama tukkuhinnoittelu, mikä osaltaan on osoitus alueiden homogeenisuudesta.

Kyseisen markkina-alueen kilpailuolosuhteet ovat riittävässä määrin samanlaiset. Alueen pilkkomiselle pienempiin osiin ei ole perusteita. Komissio on hyväksynyt Viestintäviraston laajakaistatukkutuotteen markkinoiden markkina-analyysin lopputuloksen sekä yksittäisen teleyrityksen HMV-yritykseksi nimeämisen tai nimeämättä jättämisen.

Elisan HMV-asemaa laajakaistapalveluiden tukkutuotteen markkinalla arvioitaessa on huomattava, että pääkaupunkiseudulla loppukäyttäjien laajakaistapalvelujen saatavuus on turvattu kattavan vähittäismarkkinakilpailun ja vaihtoehtoisten tekniikoiden kautta. Peräti viidellä teleyrityksellä on kaikissa pääkaupunkiseudun kunnissa omaa DSL-verkkoa, joka mahdollistaa laajakaistapalvelujen tarjonnan. Laajakaistapalvelujen saatavuus on lisäksi turvattu kattavalla tilaajayhteysmarkkinan eli kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan sääntelyllä. Elisan määräämiselle HMV-yritykseksi pääkaupunkiseudulla ei ole perusteita.

Elisalla ei katsota olevan tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla HMV-asemaa pääkaupunkiseudulla huomioon ottaen Elisan markkinaosuudet. Elisan markkinaosuudet kyseisellä alueella tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ovat alle 50 prosenttia. Elisan markkina-asemaa arvioitaessa on otettu huomioon kilpailijoiden Elisalta vuokraamilla laajakaistatukkutuotteilla toteutettujen laajakaistaliittymien määrä suhteessa kaikkiin pääkaupunkiseudun alueella tarjottuihin laajakaistaliittymiin. Pääosa kilpailevista teleyrityksistä tukeutuu joko omiin aktiivilaitteisiin ja Elisalta vuokrattuun tilaajayhteyteen tai omaan liityntäverkkoonsa. Ainoastaan pieni osa kilpailijoista vuokraa Elisalta tukkutason laajakaistapalvelua. Suurin osa vähittäismarkkinaongelmista voidaan poistaa kohdistamalla riittävä ennakkosääntely tilaajayhteyksiin eli kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoille.

Markkina-analyysin perusteella tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on kilpailua, joka vaikuttaa myös laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailuun. Tämän lisäksi pääkaupunkiseudun kilpailutilanteeseen vaikuttavat suuressa määrin myös matkaviestinverkon kautta tarjottavat laajakaistapalvelut sekä DNA/Welhon kaapelitelevisioverkon kautta tarjottavien palveluiden luoma kilpailupaine vähittäismarkkinoilla.

Viestintäviraston vuonna 2012 tekemä markkina-analyysi osoittaa tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden kehittyneen siten, että Elisan HMV-aseman poistaminen pääkaupunkiseudulla on perusteltua myös komission mielestä.

Elisalle asetetut velvoitteet ovat viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisesti oikeasuhtaisia ja riittäviä niillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden.

Sääntelyn keventäminen alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta on perusteltua, koska laajakaistapalvelujen tarjoamiselle alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksilla on olemassa vaihtoehtoisia toteutustapoja. DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetut laajakaistaliittymät ovat laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla osittain korvattavissa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymillä. Liittymämäärällä laskettuna matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä on enemmän kuin muilla tekniikoilla toteutettuja laajakaistaliittymiä yhteensä. Vuonna 2011 noin 28 prosentilla kotitalouksista oli käytössään ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä.

Yritysliittymien osalta matkaviestinverkon liittymien ei vastaavassa määrin voida katsoa korvaavan DSL- ja Ethernet-tekniikalla toteutettuja laajakaistaliittymiä. Yritysten tarvitsemat laajakaistaliittymät on mahdollista toteuttaa esimerkiksi tilaajayhteysverkkoa vuokraamalla tai käyttämällä vähintään 8 Mbit/s yhteysnopeuksia. Viestintävirasto on katsonut, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Elisalla on edelleen huomattavan markkinavoiman asema myös pääkaupunkiseudun alueella. Viestintävirasto on asettanut Elisalle kyseisellä markkinalla tarvittavat vuokraus- ja hinnoitteluvelvoitteet poistaakseen vähittäismarkkinoilla esiintyviä markkinoille tulon ongelmia. Laajakaistatukkutuotteella toteutetuille yhteyksille on toisin sanoen löydettävissä korvaavia vaihtoehtoja.

Viestintävirasto on joka tapauksessa komission käynnistämän toisen vaiheen tutkinnan ja komission 18.10.2012 antaman suosituksen perusteella asettanut valituksenalaisessa päätöksessään alle 8 Mbit/s yhteyksiä tarjoaville HMV-yrityksille viestintämarkkinalain mukaisen sääntelyllisen velvoitteen julkaista toimitusehtonsa ja hinnastonsa. Viestintävirasto on antanut lopulliset HMV-päätökset tiedoksi komissiolle.

Myös Viestintäviraston keräämät, vuoden 2012 lopun tilannetta kuvaavat markkinatiedot ovat osoitus kiinteiden laajakaistaliittymien merkityksen vähentymisestä. Markkinatietojen perusteella alle 10 Mbit/s kiinteiden laajakaistayhteyksien määrä on jatkanut laskuaan laskien puolessa vuodessa 10 prosenttiyksikköä ja vastaavasti yli 10 Mbit/s yhteyksien määrä on kasvanut 10 prosenttia. Tuoreet markkinatiedot tukevat Viestintäviraston arviota markkinoiden kehityksestä ja puoltavat sääntelyn keventämistä alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta.

Elisalle asetettu syrjimättömän hinnoittelun velvollisuus ja vuokrausvelvollisuus ovat yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen osalta laajakaistapalvelujen markkinatilanne ja tulevaisuuden kehitysnäkymät huomioon ottaen riittäviä ja oikeasuhtaisia.

Viestintämarkkinalain 33 §:n 2 momentti mahdollistaa toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuuden asettamisen teleyritykselle myös ilman, että teleyritykselle asetetaan vuokrausvelvollisuutta tai käyttöoikeuden luovutusvelvollisuutta. Lain esitöiden mukaan kyseisen säännöksen tarkoituksena on lisätä sääntelyn joustavuutta siten, että Viestintäviraston käytössä olisi myös suhteellisen lieviä huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavissa olevia velvollisuuksia. Perusteluiden mukaan teleyritykselle asetettava avoimuusvelvollisuus saattaa joissakin tapauksissa olla riittävä keino kilpailuongelman korjaamiseksi. Syrjimättömyysvelvollisuudella voidaan nykyisinkin jo puuttua valittajan mainitsemaan hintaruuviin eli tilanteeseen, jossa verkon omistava teleyritys hinnoittelee kilpailijoiden tarvitsemat tukkutuotteet omaa operaattoria korkeammalle tasolle ja siten estää kilpailijoiden pääsyn lopputuotteen markkinoille.

Toimivat tukkutason laajakaistamarkkinat mahdollistavat uusien teleyritysten markkinoille tulon sekä laajakaistapalvelujen vähittäis- että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Toimivilla tukkutason laajakaistamarkkinoilla edistetään lisäksi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden toimintaa. Vakiinnutettuaan toimintansa vähittäismarkkinoilla ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla yritykset alkavat investoimaan omiin liityntä- ja tilaajayhteysverkkoihin.

Valittaja ei tarkemmin määrittele yritysverkkoratkaisuja, joihin sääntelyn poistamisella voi olla haitallisia vaikutuksia, vaan viittaa yleisesti laajaan kokonaisuuteen. Edellä esitetyn mukaisesti laajakaistapalvelujen tarjoamiselle alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksilla on olemassa vaihtoehtoisia toteutustapoja. Myös yritysten tarvitsemat laajakaistaliittymät on mahdollista toteuttaa esimerkiksi tilaajayhteysverkkoa vuokraamalla tai käyttämällä vähintään 8 Mbit/s yhteysnopeuksia.

Toteuttipa teleyritys laajakaistapalvelujen tarjoamisen tilaajayhteyttä vuokraamalla tai laajakaistatukkutuotteella, edellyttää palvelun tarjoaminen molemmissa tilanteissa myös yhteyttä laitetilasta runkoverkkoon.

Valittajan esiin tuomien yritysratkaisujen osalta todettakoon, että useissa tilanteissa voi olla jopa parempi, että palveluita tarjoava yritys tarjoaa palvelut omiin laitteisiinsa tukeutuen ja käyttäen korkeintaan vuokrattua tilaajayhteyttä. Omien laitteiden käytöllä varmistetaan palveluntarjoajan mahdollisuudet vastata tehokkaammin palvelun laatuvaatimuksiin ja aktiivilaitteiden vikatilanteisiin.

Laiteinvestoinneista puhuttaessa on muistettava ennakkosääntelyn tarkoitus, joka on kannustaa markkinoille tulijoita investoimaan omiin aktiivilaitteisiin ja oman verkon rakentamiseen. Tavoitteena ei sen sijaan voida pitää sitä, että yritykset pidemmällä tähtäimellä perustavat tuotteittensa ja palvelujensa tarjonnan vuokratuotteiden ja HMV-sääntelyn varaan.

Elisa tarjoaa tällä hetkellä alle 8 Mbit/s ja vähintään 8 Mbit/s vuokratuotetta vastaavilla hinnoilla. Viestintävirasto on arvioinut laajakaistapalvelujen tukkuhintoja ensisijaisesti kotitalouksille tarjottavien liittymien osalta. Viestintävirastolla olevan tiedon mukaan yli 70 prosenttia kaikista laajakaistaliittymistä on kotitalousasiakkaille tarjottuja liittymiä ja 30 prosenttia yritysliittymiä, minkä vuoksi vähittäismarkkinoiden toimintaa on arvioitava ennen kaikkea kotitalousasiakkaiden näkökulmasta. Kyseisille asiakkaille asymmetrinen liittymä on yleisesti ottaen riittävä. Myös yritysasiakkaille asymmetristä liittymää voidaan useimmissa tapauksissa pitää riittävänä.

Tilaajayhteyden pituus vaikuttaa siihen, millaisilla yhteysnopeuksilla palveluita voidaan verkossa välittää. Tiheään asutuilla alueilla olevat lyhyemmät tilaajayhteydet mahdollistavat suurempien yhteysnopeuksien, kuten vähintään 8 Mbit/s yhteysnopeuksien käyttämisen. Tilaajayhteyksien pituudet ovat lisäksi entisestään lyhentyneet operaattoreiden pilkkoessa keskitinalueitaan. Keskitinalueiden pilkkominen mahdollistaa keskittimien tuomisen lähemmäksi loppuasiakkaita. Yhteys keskittimestä loppuasiakkaalle voidaan puolestaan toteuttaa lyhyemmillä tilaajayhteyksillä. Viestintäviraston näkemyksen mukaan valittajan väite liittyen kuparin pituuteen on osin aiheeton.

Vaikka valittaja ei jostakin syystä tulevaisuudessa toimisikaan tukkutason laajakaistapalvelujen markkinalla, toimii loppuasiakasmarkkinoilla edelleen vähintään kolme kilpailevaa toimijaa, jotka ovat investoineet omiin aktiivilaitteisiin ja tarjoavat laajakaistapalveluita. Laajakaistamarkkinan kilpailun esteiden poistumista ja kilpailun edistymistä arvioitaessa on otettava huomioon koko markkinan toiminta.

Elisalla, kuten ei millään muullakaan yrityksellä ole laajakaistapalvelujen tukkumarkkinalla aiemmin annettujen HMV-päätösten perusteella kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta, eikä viimeisinkään markkina-analyysi tue tällaisen hinnoitteluvelvoitteen asettamista.

Komissio nosti Viestintävirastolle 18.6.2012 antamassaan lausunnossa esille hintasääntelyn tarpeen laajakaistatukkutuotteelle. Komissio epäili, että HMV-yritykselle voi ilman hintasääntelyä syntyä kannustin markkina-aseman väärinkäyttöön. Viestintävirasto on ottanut komission lausunnon lain ja direktiivien edellyttämällä tavalla huomioon. Siltä osin kuin Viestintävirasto ei katsonut mahdolliseksi noudattaa komission suositusta, se on perustellut asiaa HMV-päätöksissä.

Hinnoitteluvelvollisuuksien osalta Viestintävirasto pitää ehdottamaansa velvollisuutta noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelujen osalta edelleen riittävänä ja oikeasuhtaisena. Velvollisuuksia asettaessaan Viestintävirasto on ottanut huomioon, että tilaajayhteystuotteille asetetut hinnoitteluvelvollisuudet ohjaavat välillisesti myös tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelua. Tilaajayhteys on osa tukkutason laajakaistapalvelun tuotetta ja siksi, jos sen hinta laskee, laskee tukkutason laajakaistapalvelun hinta myös tilaajayhteyden osalta.

Velvoitteiden oikeasuhtaisuutta arvioitaessa on myös huomattava, ettei Viestintävirastolle ole tullut valituksia tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelusta, toisin kuin esimerkiksi tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta. Näin ollen laajakaistatukkutuotteen hinnoittelua ei pidetä ongelmallisena ja operaattorit itsekin pitävät tilaajayhteysverkkoon pääsyä ja tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua merkityksellisempänä kuin laajakaistatukkutuotteen hinnoittelua. On huomattava, ettei valituksen perusteella kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen puuttuminen Elisalta ole vaikuttanut valittajan vuokraushalukkuuteen. Vaatimus kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen asettamisesta Elisalle on perusteeton.

Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää voidaan asettaa, jos se on tarpeen tukkumarkkinoita tai vähittäismarkkinoita koskevan hinnoittelun valvomiseksi. Velvoite kustannuslaskentajärjestelmän käytöstä täydentää yritykselle asetettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta. Koska Viestintävirasto ei ole asettanut Elisalle kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuutta, ei Elisalle ole myöskään tarpeen asettaa erillistä velvollisuutta käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

Viestintävirasto seuraa aktiivisesti asetettujen velvollisuuksien vaikutuksia ja erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden riittävyyttä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Mikäli päätöksen perusteissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia, asetettuja velvollisuuksia muutetaan niiden mukaisesti.

Komission markkinasuosituksen mukaisesti ennakkosääntelyn tavoitteena on viime kädessä hyödyttää loppukäyttäjiä lisäämällä kilpailua vähittäismarkkinoilla pysyvästi. Ennakkosääntelyn tarkoituksena ei sen sijaan ole jonkin yksittäisen tuotteen tai yrityksen liiketoiminnan turvaaminen. Ennakkosääntelyn tarkoituksena ei myöskään voida pitää sitä, että yritys pidemmällä tähtäimellä perustaa tuotteittensa ja palvelujensa tarjonnan vuokratuotteiden ja HMV-sääntelyn varaan. Ladder of investment -ajattelun mukaisesti ennakkosääntelyn tavoite on saada markkinoille tulijat investoimaan omiin verkkoihinsa ja avaaman verkkonsa myös uusien markkinoille tulijoiden käyttöön. Moni valittajan kanssa kilpaileva teleyritys käyttääkin jo omaa DSL- tai Ethernet-verkkoa laajakaistapalvelujen tarjoamiseen vähittäismarkkinoilla ja vuokraa ainoastaan tilaajayhteyden tai tilaajayhteyden yläkaistan kilpailijoiltaan.

Osoituksena oman verkon käytöstä on vuokralle annettujen laajakaistatukkutuotteiden määrän merkittävä lasku edellisen markkina-analyysin ajankohtaan verrattuna. Teleyrityksiltä kerättyjen tietojen mukaan vuoden 2010 lopussa muille vuokrattuja kiinteän verkon laajakaistatukkutuotteita oli koko maassa yhteensä noin 43 000 kappaletta, kun vuoden 2008 kesäkuun lopussa vastaava luku oli noin 73 000 kappaletta.

Komissio ja BEREC kiinnittivät niin ikään huomiota laajakaistapalvelun tukkutuotteiden korkeisiin hintoihin ja niiden mahdollisiin markkinoille tuloa viivästyttäviin vaikutuksiin. Komissio ja BEREC katsoivat, että sääntelyä laajakaistatukkutuotteen markkinalla olisi tullut tiukentaa.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan laajakaistapalvelujen tukkutuotteen käyttöasteen aleneminen johtuu ennen kaikkea siitä, että yritykset ovat yhä enenevässä määrin rakentaneet Ladder of investment -ajattelun mukaisesti omaa verkkoa. Laajakaistatukkutuotteen markkinalla sääntely on siten todennetusti tuottanut toivottua tulosta ja sääntelyn osittainen keventäminen on perusteltua. Komission ja BEREC:in huoli mahdollisista markkinoille pääsyn ongelmista on tältä osin turha.

Viestintävirasto on edellä mainitusta laajakaistatukkutuotteen markkinan kehityksestä huolimatta katsonut, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on yhä suuri merkitys laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoille erityisesti uusien markkinoille tulijoiden osalta sekä kilpailevan tarjonnan luomiseksi myös taajamien ulkopuolelle. Viestintäviraston päätös ei ole sisäisesti ristiriitainen siltä osin kuin siinä toisaalta on päätetty sääntelyn osittaisesta keventämisestä ja toisaalta todettu markkinan edelleen olevan merkityksellinen erityisesti uusien markkinoille tulijoiden näkökulmasta.

Koska valittajaa voidaan pitää jo pidempään markkinoilla toimineena yrityksenä, voidaan siltä jo odottaa investointeja omaan tilaajayhteysverkkoonsa. Valittajan tarvetta laajakaistatukkutuotteen vuokraamiselle ei voida perustella uuden markkinalle tulijan näkökulmasta.

3. Elisa Oyj:n selitys

Elisa Oyj on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja TDC Oy FINLAND velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 9 331 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Elisa Oyj on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään soveltanut viestintämarkkinoiden HMV-sääntelyä, jonka lähtökohtana on sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puitedirektiivin ja käyttöoikeusdirektiivin sekä viestintämarkkinalain säännösten mukaan ennakkosääntely on poikkeuksellista ja väliaikaista.

Teleyrityksen voidaan todeta olevan viestintämarkkinalain 17 §:n mukaisessa HMV-asemassa ja sille voidaan asettaa 18 §:n mukaisia HMV-velvoitteita vain, jos huolellinen ja yksityiskohtainen analyysi osoittaa sääntelyn olevan edelleen välttämätöntä markkinoiden tehokkuuden ja kilpailun turvaamiseksi. Kun markkinoilla on saavutettu riittävä tehokkuus ja kilpailu, ei ole enää olemassa perusteita HMV-aseman määräämiselle tai HMV-velvoitteille. Sääntelyn tarkoituksena on luoda tehokasta kilpailua markkinoille yleisesti ottaen, mutta ei suojata yksittäisiä tehottomia kilpailijoita.

Viestintävirasto ei ole aikaisemmissakaan analyyseissaan ja HMV-päätöksissään löytänyt riittäviä perusteita asettaa kustannussuuntautuneisuusvelvoitetta tukkutason laajakaistapalveluille. Muutoksenhakutuomioistuimena toimiva korkein hallinto-oikeus voi toimivaltansa nojalla ainoastaan käyttää tuomiovaltaa eli arvioida valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta. Sen sijaan korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa asettua hallintoviranomaisen asemaan, käyttää tälle kuuluvaa täytäntöönpanovaltaa ja tehdä hallintoviranomaisen puolesta aineellisia ratkaisuja.

Komission ja BEREC:in suositukset tai komission NGA-suositukset eivät sido Viestintäviraston päätöksentekoa. Virasto voi poiketa suosituksissa annetuista yleisistä ohjeista, kun esimerkiksi viraston tekemä yksityiskohtainen markkina-analyysi osoittaa, ettei viestintämarkkinalain 18 §:ssä säädettyjä välttämättömiä edellytyksiä HMV-velvoitteen asettamiselle tietyillä markkina-alueilla ole olemassa. Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä on kuitenkin otettu tarkasti kaikki mainitut suositukset huomioon ja muun muassa huomioitu suosituksissa esitetyllä tavalla Elisan toimialueilla jo esiintyvän infrastruktuurikilpailun olemassaolo.

Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä sekä sen liitteenä olevassa markkina-analyysissä on yksityiskohtaisesti tarkasteltu markkinoiden tilannetta ja kilpailun tehokkuutta. Päätöksessä on oikein katsottu, että nyt kyseessä olevien laajakaistapalvelujen tukkutuotteen kysyntä ja käyttöaste ovat olleet vähäisiä ja tasaisessa laskussa jo pitkään. Samaan aikaan kilpailu laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla on lisääntynyt Elisan toimialueilla ja erityisesti pääkaupunkiseudulla. Myös Elisan tarjoaman tukkutuotteen kysyntä on vähentynyt, kun kilpailijat ovat alan normaalin kehityskaaren mukaisesti siirtyneet käyttämään omia laitteistojaan ja vuokraamaan tilaajayhteyksiä sekä yhä enemmän myös investoineet omiin kilpaileviin verkkoinfrastruktuureihinsa.

Elisan HMV-alueilla kilpailun ja markkinoiden tehokkuuden edistämiseksi riittävät Viestintäviraston valituksenalaisella päätöksellä asettamat velvoitteet. Ladder of investment -periaatteen mukaisesti laajakaistan vähittäispalvelujen markkinoilla useat Elisan kilpailijat ovat tulleet voimakkaasti markkinoille, jonka vuoksi markkinan sääntelyä voidaan vähentää asteittain. Arvioinnissa ei ole ratkaisevaa valituksessaan esiin tuotu TDC:n tilanne tai sen hetkelliset taloudelliset edut, vaan koko markkinan tehokas toiminta ja kilpailun edistäminen pitkällä tähtäimellä.

Kilpailuvirasto on arvioinut useita kertoja Elisan tukkutuotteen hinnoittelua muun muassa hintaruuvinäkökulmasta. Elisan laajakaistapalvelujen tukkutuotteen hinnat ovat matalia eikä Elisan hinnoittelu sisällä hintaruuvia taikka kohtuuttomia marginaaleja.

Viestintämarkkinasääntelyä laajakaistapalvelujen tukkutuotteeseen on kohdistunut vuodesta 2005 lukien. Elisan tukkutuotteen tai tilaajayhteyden hintojen ei ole tänä aikana vahvistettu olleen kustannussuuntautumattomia. Elisan tilaajayhteyksien hinnoittelu on lainmukaista ja kustannussuuntautunutta.

Matkaviestinverkon laajakaistapalvelut ovat osittain korvaavia alle 8 Mbit/s kiinteille laajakaistayhteyksille ja muodostavat vähittäismarkkinoilla suoran hintarajoitteen ja tukkutason laajakaistapalveluille epäsuoran hinnoittelun rajoitteen HMV-yritysten hinnoittelulle. Yhteysnopeudeltaan alle 10 Mbit/s yhteyksien käyttö vähittäistasolla on vähentynyt nopeasti ja pääosa laajakaistaliittymien tarjonnasta vähittäismarkkinoilla kohdistuu vähintään 8 Mbit/s yhteyksiin. Virasto arvioi päätöksessään alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksien käytön ja alle 8 Mbit/s laajakaistatukkutuotteiden tarpeen vähenevän edelleen merkittävästi seuraavien 2 - 3 vuoden aikana. Kokonaisuutena tarkastellen kilpailu alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksisten laajakaistayhteyksien markkinoilla on lisääntynyt ja on jo melko toimivaa.

Kilpailun esteiden poistuessa ja kilpailun edistyessä sääntelyä tulee asteittain lieventää. Viestintäviraston on valittava kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi ainoastaan välttämättömät velvoitteet. Jos markkinoiden kilpailutilanne ei muuta vaadi, Viestintävirasto voi asettaa HMV-yritykselle vain kevyen HMV-velvoitteen.

Viestintävirasto päätös täyttää puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan vaatimukset velvollisuuksien asettamisesta HMV-yritykselle, mutta toteuttaa samalla viraston markkina-analyyseissa havaitun tarpeen keventää sääntelyä alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta. Viraston päätös on linjassa viestintämarkkinalain sisällön ja sääntelyn tavoitteiden sekä komission suosituksen kanssa.

Valittaja tuo esiin lukuisia teknisiä näkökohtia, jotka valittajan mielestä osoittavat matkaviestinverkon laajakaistapalvelujen ja alle 8 Mbit/s kiinteiden laajakaistapalvelujen olevan toisiaan täydentäviä, mutta ei toisiaan korvaavia tuotteita. Kyseiset esimerkit koskevat kuitenkin vain hyvin pientä osaa markkinoista. Viestintämarkkinasääntelyn näkökulmasta tulee kuitenkin tarkastella kilpailun esteiden poistumista ja kilpailun edistymistä koko markkinan tasolla yleisesti. Sääntelyn tarkoituksena on kehittää markkinoita yleisesti, ei suojella yksittäisiä kilpailijoita.

Pääkaupunkiseudun markkina on hyvin erilainen muuhun maahan verrattuna. Pääkaupunkiseudulla esiintyy jo tällä hetkellä toimivaa infrastruktuurikilpailua Elisan ja sen kilpailijoiden verkkojen välillä. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla kilpailu on tehokasta.

Kun Viestintävirasto ehdotti HMV-aseman poistamista jo 2009, oli valituksenalaisen päätöksen sisältö odotettavissa oleva. Kaikilla markkinatoimijoilla on siten ollut jo hyvin paljon aikaa varautua tilanteeseen. Asiaa käsiteltäessä komissiolla ei ole ollut mitään huomautettavaa Elisan HMV-aseman poistamisesta pääkaupunkiseudulla.

Viestintävirasto on päätöksessään ja sen liitteenä olevassa markkina-analyysissa tarkastellut yksityiskohtaisesti kilpailuolosuhteita pääkaupunkiseudulla ja todennut, että Elisalla on alueella alle 50 prosentin markkinaosuus sekä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla että laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Laajakaistapalvelujen vähittäishinnat alueella ovat myös alempia kuin maakunnassa ja koko maassa keskimäärin. Alueella toimii vähintään kolme kilpailevaa teleyritystä, joilla on alueella omaa DSL-verkkoa. Pääkaupunkiseudulla on tällä hetkellä erittäin voimakasta ja toimivaa infrastruktuurikilpailua. Edellä mainittujen lisäksi DNA:lla on kattava Elisan tilaajayhteysverkon kanssa kilpaileva kaapelitelevisioverkko (DNA/Welho). Lisäksi ainakin TeliaSonera Finland Oyj sekä valittaja itse ovat rakentaneet alueelle omia laajoja valokuituverkkojaan. Lisäksi Elisan osuus alueen laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoista on ollut koko ajan laskeva.

Elisalle ei markkinaosuutensa perusteella ole enää tarpeen asettaa HMV-asemaa pääkaupunkiseudulla tukkutason laajakaistapalvelun markkinalla. Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä todetaan, että pääkaupunkiseudulla tukkutason laajakaistapalvelun vuokraamisella Elisalta ei näyttäisi olevan merkittävää vaikutusta vähittäismarkkinakilpailuun alueella. Päätöksen ja sen liitteenä olleen markkina-analyysin mukaan alle kolme prosenttia vähittäismarkkinoilla toteutetuista kiinteän verkon laajakaistaliittymistä on toteutettu vuokraamalla tukkutason laajakaistapalvelua Elisalta.

Vaikka sääntely kohdistuu tukkutuotteisiin, on sääntelyn tavoitteena kuitenkin ensisijaisesti palvelujen loppukäyttäjien hyödyttäminen, kilpailun esteiden purkaminen ja kilpailun edistäminen nimenomaan vähittäismarkkinoilla. Valittajan vaatimalla toimenpiteellä pystyttäisiin väitetystikin vaikuttamaan vain murto-osaan laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoista, joten sääntelylle ei ole enää perusteita koko markkinoiden kilpailun kannalta.

4. TDC Oy FINLAND:in vastaselitys

TDC Oy FINLAND on lausunut selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa:

Viestintävirasto on perusteettomasti keventänyt sääntelyä tukkutason laajakaistapalveluiden markkinalla. Laajakaistapalvelujen saatavuutta käyttäjille ja kilpailua vähittäis- tai tukkutasolla ei voida turvata kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan sääntelyllä.

On epärealistista ajatella, että uusi markkinoille tulija investoisi omaan paikalliseen DSL-verkkoonsa ennen kuin sillä on alueella yhtäkään asiakasta. Yhdelläkään Suomessa toimivalla operaattorilla ei ole omaa koko Suomen kattavaa DSL-verkkoa, joten yksikään operaattori ei pysty toimittamaan laajakaistaliittymiä kaikkialle Suomeen hyödyntämällä ainoastaan markkinan 4 tilaajayhteyksiä. Operaattoreiden on siis joko kieltäydyttävä liittymien toimittamisesta loppuasiakkaille tietyillä alueilla tai niiden on vuokrattava tukkutason laajakaistapalvelua kyseisen alueen HMV-operaattorilta. Myös pääkaupunkiseudulla on merkittävässä määrin alueita, joilla tukkutason laajakaistapalvelua on mahdollista vuokrata vain HMV-operaattorilta.

Mikäli kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan sääntely turvaisi Viestintäviraston väittämällä tavalla laajakaistapalvelujen saatavuuden, ei tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaa olisi ylipäätään tarpeen määritellä Euroopan komission markkinasuosituksessa omaksi markkinakseen.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla esiintyy Suomessa edelleen lukuisia markkinaongelmia. Viestintäviraston 3.12.2012 antamat HMV-päätökset eivät esimerkiksi ole johtaneet siihen, että HMV-operaattorit olisivat alentaneet Viestintäviraston ja EU:n komission selkeästi kohtuuttomaksi toteamaa kuitutilaajayhteyksien hinnoittelua. Sen sijaan eräät HMV-operaattorit ovat jopa nostaneet tilaajayhteyksien hintoja.

Kilpailun puuttumista osoittaa, etteivät tukkutason laajakaistapalveluja tarjoavat operaattorit kohdista oma-aloitteista markkinointia valittajaan, vaikka se on näiden palvelujen merkittävä käyttäjä. Tukkutason laajakaistapalveluihin ei myöskään kohdistu kilpailevien tarjoajien keskinäistä hintakilpailua eivätkä tukkutason laajakaistapalvelua tarjoavat operaattorit ole yleensä halukkaita neuvottelemaan palvelun hinnasta. Tällaisia ongelmia ei esiinny markkinoilla, joilla kilpailu on toimivaa.

Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla on Suomessa esiintynyt ongelmia tähänkin asti. Tämän ovat todenneet myös Euroopan komissio suosituksessaan ja BEREC lausunnossaan. Näköpiirissä ei myöskään ole, että nämä ongelmat olisivat poistumassa tai että kilpailu markkinoilla olisi lisääntymässä.

Päätös vaikeuttaa kilpailevien operaattorien mahdollisuuksia ennakoida toimintaympäristöään. Jatkuva epävarmuus ja ennakoitavuuden puute ei voi olla vaikuttamatta negatiivisesti potentiaalisten kilpailijoiden päätöksentekoon markkinalle tulemisesta. Viestintäviraston HMV-päätöksellään luoma epävarmuus toimii jo itsessään kilpailun esteenä, vaikka Viestintäviraston tulisi viestintämarkkinalain 18 §:n mukaan edistää kilpailua ja poistaa kilpailun esteitä.

BEREC:in edeltäjän ERG:n ohjeet edellyttävät maantieteellisen markkinan määrittelyn perustuvan riittävän pieniin yksiköihin, jotta kilpailuolosuhteiden ei voida katsoa merkittävästi muuttuvan yksikön sisällä.

Viestintäviraston kolme kriteeriä, joiden nojalla se on määritellyt markkinan maantieteellisen ulottuvuuden, eivät perustu komission tai ERG:n ohjeisiin. Kyseinen kriteeristö johtaa virheelliseen maantieteellisen markkinan määrittämiseen pääkaupunkiseudulla. Merkittävällä osalla pääkaupunkiseutua ei ole lainkaan kilpailua tukkutason laajakaistapalveluissa tai laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla, koska muilla operaattoreilla ei ole näillä alueilla omaa DSL-verkkoa tai tilaajayhteysverkkoa. Esimerkiksi Elisan merkittävimmät kilpailijat kuluttajille tarjottavien laajakaistapalvelujen markkinoilla ilmoittavat julkisessa saatavuushakupalvelussaan, että ne eivät tarjoa laajakaistaliittymiä kyseisillä alueilla sijaitseviin osoitteisiin. Pääkaupunkiseudun kuntien välillä ja niiden sisällä on merkittäviä eroja kilpailuolosuhteissa.

Markkinan maantieteellistä ulottuvuutta ei voida asianmukaisesti määritellä yksinkertaisella rakenteellisella tarkastelulla markkinajohtajan markkinaosuuden ja kilpailijoiden lukumäärän perusteella. Peruste ei ota huomioon markkinamäärittelyn kannalta keskeisintä seikkaa eli kysynnän korvaavuutta.

Vaikka jossakin päin pääkaupunkiseutua yhteenlaskettuna viidellä teleyrityksellä on omaa DSL-verkkoa, tällä ei ole merkitystä, jos kyseiset DSL-verkot eivät sijaitse asiakkaan kannalta relevantilla maantieteellisellä alueella, eli asiakkaan asuinpaikassa tai toimipisteen sijaintipaikassa.

Viestintävirasto ei ERG:n ohjeista poiketen ole myöskään arvioinut markkinoille tulon esteiden erilaisuutta pääkaupunkiseudun eri osissa. ERG:n mukaan markkinalle tulon esteet ovat olennaisin tekijä, joka vaikuttaa kilpailun intensiteettiin tietyllä alueella. Markkinoille tulon helppouteen olennaisesti vaikuttavissa tekijöissä, kuten asiakastiheydessä, aluekohtaisessa tulotasossa ja niin edelleen on pääkaupunkiseudun eri osien välillä huomattavia eroja. Tämä lienee myös syynä siihen, miksi edes suurimmat kilpailijat eivät ole laajentaneet DSL-verkkojaan koko pääkaupunkiseudun alueelle.

Viestintävirasto on jo nyt toteuttanut kuntatasoa kapeamman maantieteellisen markkinan määrittelyn useissa kunnissa, vaikka kyseisten alueiden merkitys Suomen kansantalouden ja viestintämarkkinoiden toimivuuden kannalta on olennaisesti pienempi verrattuna pääkaupunkiseutuun. Kyseisillä alueilla teleyritykset, mukaan lukien Elisa, ovat toimittaneet tiedot postinumeroaluekohtaisesti. Siten kyse ei voi olla kohtuuttomasta taakasta viranomaiselle tai teleyrityksille toimittaa tietoja kuntatasoa tarkemmalla jaottelulla. Myös ERG:n mukaan postinumeroalueisiin perustuva tarkastelu on yksi asianmukaisista vaihtoehtoisista tavoista maantieteellisen markkinan määrittelyssä.

Kuntarajoihin tehdään muutoksia vuositasolla useita kertoja muun muassa kuntaliitosten myötä ja useat postinumeroalueisiin tehdyt muutokset ovatkin nimenomaan seurausta muutoksista kuntarajoissa.

Viestintävirasto on tosiasiassa jättänyt maantieteellisen markkinoiden analysoinnin tukkutason laajakaistapalvelujen osalta kokonaan tekemättä määritellessään tukkutason laajakaistapalvelujen relevantit maantieteelliset markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevanttien maantieteellisten markkinoiden mukaisesti. Viestintävirasto ei ole asianmukaisesti arvioinut sitä, mitkä ovat valituksenalaisen päätöksen kattamien tukkutason laajakaistapalvelujen markkinan kilpailuolosuhteet pääkaupunkiseudun eri alueilla ja mikä vaikutus tällä tulisi olla Elisan HMV-aseman arviointiin sekä HMV-velvoitteiden asettamiseen. Tarkasteltavien maantieteellisten alueiden ei ole tarpeen olla yhteneväiset markkinoilla 4 ja 5, jos markkinaolosuhteet poikkeavat kyseisillä markkinoilla toisistaan.

Komissio ei ole yksityiskohtaisesti selvittänyt Viestintäviraston tekemän markkina-analyysin asianmukaisuutta. Jos Viestintävirasto on komissiolle toimittamissaan tiedoissa väittänyt pääkaupunkiseutua virheellisesti homogeeniseksi markkina-alueeksi, ei komissio ole voinut käytettävissään olleilla tiedoilla tätä kiistää.

Elisan yhdenmukaisella hinnoittelulla ei ole Viestintäviraston väittämää merkitystä pääkaupunkiseudun maantieteellisen markkinan määrittelyssä. Muussa tapauksessa samaan markkina-alueeseen tulisi sisällyttää kaikki 40 kuntaa, joissa HMV-yrityksenä toimivan Elisan palveluiden hinnoittelu on yhdenmukaista.

Valittajan kokemuksen mukaan tukkutason laajakaistapalvelujen saatavuudessa on toistuvia ongelmia kaikilla pääkaupunkiseudun eri alueilla. Viestintävirastokin on todennut, että valtakunnallisesti vain 10 prosentissa kaikista vuokratuista tukkutason laajakaistapalveluista vuokraajana on ollut sellainen teleyritys, jolla ei ole ollut HMV-sääntelyyn perustuvaa vuokrausvelvollisuutta ja 90 prosentissa vuokratuista tukkutason laajakaistapalveluista vuokraajana on ollut HMV-yritys, jolle on asetettu vuokrausvelvoite. Näin on valittajan kokemuksen mukaan myös pääkaupunkiseudulla.

Viestintävirasto sitoo huomattavan markkinavoiman arvioinnin lähtökohdiltaan mekaaniseen arviointiin siitä, onko operaattorilla yli 50 prosentin markkinaosuus markkinalla. Oikeuskäytännön mukaan kuitenkin yli 40 prosentin markkinaosuus on yhdessä muiden markkinaolosuhteiden kanssa indikaatio siitä, että yrityksellä on huomattavasti markkinavoimaa.

Tukkutason laajakaistapalvelujen alhainen vuokrausaste osoittaa, että Elisalle aiemmin asetetut HMV-velvoitteet eivät ole olleet riittäviä kyseisen markkinan saattamiseksi kilpailulliseksi. Samaan viittaa myös BEREC todetessaan, että markkinan 5 tukkuhinnoittelu on ollut kohtuutonta ja että tästä syystä näiden palvelujen vähäisen kysynnän ei voida katsoa oikeuttavan hinnoitteluvelvoitteiden asettamatta jättämistä. Elisan merkittävimmät kilpailijat mieluummin kieltäytyvät laajakaistapalvelujen toimittamisesta loppuasiakkaille kuin toimittavat liittymiä hyödyntäen Elisalta vuokrattavaa tukkutason laajakaistapalvelua. Ainoa looginen syy tähän on, että Elisan tukkutason laajakaistapalveluja käyttäminen tai oman DSL-verkon rakentaminen kyseisille alueille ole kannattavaa.

Vaihtoehtoiset tekniikat eivät ole korvaavia vähittäistasolla ja ne eivät etenkään ole korvaavia tukkutasolla eli päätöksen kohteena olevalla markkinalla.

Viestintäviraston itsensäkään mukaan kaapelimodeemiliittymät eivät kuulu samoille hyödykemarkkinoille kuin DSL- tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetut liittymät.

Matkaviestinverkon kautta tarjottavat laajakaistapalvelut ovat luonteeltaan kuluttaja-asiakkaillekin pääasiassa täydentäviä, eivät korvaavia kiinteän verkon laajakaistapalveluille. Yritysasiakkaille matkaviestinverkon kautta tarjottavat laajakaistapalvelut eivät käytännössä koskaan korvaa kiinteän verkon laajakaistapalveluja. Tukkutasolla tilaajayhteys ja tukkutason laajakaistapalvelu eivät ole edes teoriassa korvattavissa matkaviestinverkon kautta toteutetulla liittymällä. Merkittävällä osalla vain matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää käyttävistä kotitalouksista ei ole muuta vaihtoehtoa, sillä haja-asutusalueilla ei usein ole saatavilla kiinteää verkkoa.

Viestintäviraston väite korvaavuudesta perustuu pääasiassa tilastoihin, joiden mukaan matkaviestinverkon laajakaistaliittymät ovat lisääntyneet ja kiinteän verkon laajakaistaliittymät vähentyneet. Tilastot osoittavat kuitenkin, että osa kiinteän verkon DSL-laajakaistaliittymien käyttäjistä on ainoastaan siirtynyt käyttämään toisella kiinteän verkon tekniikalla toteutettua laajakaistaliittymää. Tilastotiedot eivät tue Viestintäviraston väitettä tuotteiden korvaavuudesta.

Asiakkaat eivät ole siirtyneet matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiin, vaikka niiden hinnat ovat olleet merkittävästi alhaisemmat kuin yhteysnopeudeltaan vastaavien kiinteän verkon laajakaistaliittymien hinnat. Vuosina 2012 ja 2013 kiinteän verkon laajakaistaliittymien määrät ovat jälleen lisääntyneet. Tilastojen perusteella on uskottavampaa, että kyse on nimenomaan kiinteän verkon laajakaistaliittymiä täydentävän palvelun tarjonnan ja kysynnän lisääntymisestä.

Viestintäviraston julkaisema markkina-analyysi sisältää vain yksinkertaisen hintavertailun eri kuntien laajakaistapalvelujen vähittäishinnoista ja markkinajohtajan markkinaosuudesta. Valittajan mukaan näistä ei voi tehdä käytännössä päätelmiä siitä, miten kilpailutilanne on tosiasiassa kehittynyt pääkaupunkiseudulla ja sen eri osissa verrattuna vuoden 2009 markkina-analyysiin. Markkinoilla ei ole tapahtunut sellaista kehitystä,

jonka vuoksi Elisan HMV-aseman poistaminen olisi perusteltua.

Viestintäviraston mukaan laajakaistaliittymän kaltaisia nopeita yhteyksiä voidaan tarjota yrityskäyttöön myös paikallistason kiinteiden yhteyksien kautta ja Elisalla on HMV-asema pääkaupunkiseudulla tällä markkinalla. Paikallistason kiinteiden yhteyksien tuotteet eivät ole korvaavia tukkutason laajakaistapalvelujen kanssa. Komissio ja Viestintävirasto ovat määritelleet nämä eri tuotemarkkinoiksi. Kun markkinalle 6 ei ole asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta, HMV-operaattorit ovat hinnoitelleet paikallistason kiinteät yhteydet niin kalliiksi, että mikäli asiakas tarvitsee 4/4 Mbit/s nopeuksisen yhteyden ja kilpaileva operaattori käyttäisi Viestintäviraston ehdotuksen mukaisesti markkinaan 5 kuuluvan tukkutason laajakaistapalvelun sijaan markkinalle 6 kuuluvaa siirtokapasiteettiyhteyttä, kilpailevan operaattorin kustannukset nousisivat huomattavasti. Markkinalle 6 kuuluva siirtokapasiteettiyhteys olisi merkittävästi kalliimpi kuin esimerkiksi markkinalle 5 kuuluva 11/11 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelu.

Markkinalle 6 kuuluvat siirtokapasiteettiyhteydet ovat myös muissa nopeuksissa selvästi kalliimpia kuin markkinalle 5 kuuluvat tukkutason laajakaistapalvelut.

Viestintäviraston olisi tullut asettaa riittävät HMV-velvoitteet Elisalle tukkutason laajakaistapalvelujen markkinalle myös alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta. Komission suosituksessa todetaan yksiselitteisesti, että Viestintäviraston tulisi asettaa kuparipohjaisille tukkutason laajakaistapalveluille hintavalvontavelvoite kustannuslähtöisten hintakattojen muodossa. Komissio ei ole suosituksessaan rajannut tätä suositustaan koskemaan vain tiettyjä nopeuksia, vaikka suosituksen johdanto-osassa nimenomaisesti käsitellään Viestintäviraston ehdotusta asettaa eri nopeuksille erilaiset velvoitteet. Siten komission suositusta on tulkittava sanamuodon mukaisesti niin, että kuparipohjaisten tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoitteluvelvoitteiden tulee koskea myös alle 8 Mbit/s nopeuksisia yhteyksiä.

Hinnoittelua koskevilla velvoitteilla ei kuitenkaan ole käytännössä mitään merkitystä, mikäli HMV-operaattorilla ei ole velvollisuutta vuokrata kyseisiä tuotteita. Komissio on lisäksi edellyttänyt Viestintäviraston asettavan myös vuokrausvelvollisuuden alle 8 Mbit/s nopeuksisille tukkutason laajakaistapalveluille. Valittajan käsityksen mukaan komissio onkin pyytänyt Viestintävirastolta lisäselvityksiä alle 8 Mbit/s nopeuksisten tukkutason laajakaistapalvelujen sääntelyn keventämisen osalta vielä valituksenalaisen päätöksen voimaantulon jälkeenkin. Tämä on hyvin poikkeuksellista ja osoittaa, että komissio ei katso Viestintäviraston ottaneen huomioon komission suositusta riittävästi. Siten Viestintävirasto ei ole toiminut asianmukaisessa yhteistyössä komission ja BEREC:in kanssa viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisesti.

Viestintäviraston yhteydenpito komission kanssa asian valmistelussa vaikuttaa olleen riittämätöntä. Viestintävirasto ei asiakirjaluettelon mukaan ole vastannut komissiolle sen kysymyksiin koskien markkinaa 5 eli tukkutason laajakaistapalveluita.

Alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksille ei ole tosiasiassa olemassa vaihtoehtoisia toteutustapoja. Asiakas, jonka kysynnän tyydyttämiseksi riittää alle 8 Mbit/s yhteys, ei ole valmis maksamaan korkeampaa hintaa 8/8 Mbit/s yhteydestä. Tehokas teleyritys ei voi tällöin kilpailla Elisaa vastaan tukkutason laajakaistapalvelujen markkinan kautta tällaisista asiakkaista tekemättä tappiota, koska kilpailevan teleyrityksen on vuokrattava kalliimpi 8/8 Mbit/s tukkuyhteys, kun Elisa itse voi käyttää edullisempaa esimerkiksi 2/2 Mbit/s yhteyttä.

Alle 8 Mbit/s nopeudet eivät kuulu vuokrausvelvollisuuden piiriin ja vähintään 8/8 Mbit/s nopeuksisia yhteyksiä ei ole teknisesti mahdollista toimittaa liian pitkän kuparin takia. Mikäli tilaajayhteyksien pituudet ovat normaalijakautuneita, noin puolet asiakkaista jää HMV-päätösten mukaisen vuokrausvelvollisuuden ulkopuolelle liian pitkien kuparien takia.

Viestintäviraston olisi tullut asettaa vuokrausvelvollisuus myös alle 8/8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluille. Erityisesti tämä koskee kaikkia niitä alueita, joilla ei ole useita kilpailevia DSL-verkkoja, eikä voida olettaa kilpailun johtavan siihen, että joku verkko-operaattoreista vuokraisi myös alemman nopeuksisen tukkutason laajakaistapalvelun kyseiselle uudelle markkinoille tulijalle/kilpailevalle operaattorille. Lisäksi omaan DSL-verkkoon investoiminen ei usein kannata juuri näillä alueilla, koska asiakasmäärät ovat tyypillisesti alhaisemmat kuin alueilla, joissa on useampia DSL-verkkoja.

Yritysverkkoratkaisuilla tarkoitetaan kokonaisuutta, jossa asiakkaan eri puolilla Suomea tai maailmaa sijaitsevat toimipisteet yhdistetään IP VPN -palvelulla yhdeksi asiakaskohtaiseksi virtuaaliseksi suljetuksi yritysverkoksi valittajan verkon sisällä. Kaikista toimipisteistä voi liikennöidä kaikkiin muihin samaan asiakaskohtaiseen yritysverkkoon liitettyihin toimipisteisiin ja liikenne välitetään kyseisen yritysverkon sisällä siten, että muut kuin kyseiseen yritysverkkoon liitetyt tahot eivät sitä näe. Yritysverkko siis mahdollistaa kaikkien asiakkaan toimipisteiden välisen suojatun liikennöinnin. Yritysverkko mahdollistaa esimerkiksi keskitettyjen IT-järjestelmien käytön, sisäisen intranetin ja sähköpostin käytön ja dokumenttien tallentamisen toisessa toimipisteessä sijaitsevalle palvelimelle. Yritysverkon päällä asiakkaalle voidaan tarjota myös muita palveluja, kuten puhepalveluja, asiakkaan tarpeista riippuen. Yritysverkkoratkaisuissa toimipisteet yhdistetään asiakkaan vaatimuksesta erittäin usein toisiinsa alle 8 Mbit/s yhteyksillä ja ainoa nopeampi yhteys on usein koko yritysverkon internetiin yhdistävä liittymä toimipisteiden lukumäärästä riippumatta.

Viestintävirasto on yritysten laajakaistaliittymien käyttöä arvioidessaan sekä markkina-analyysissään ottanut yritysasiakkaiden osalta huomioon ainoastaan yritysasiakkaille toimitetut internetliittymät. Sen sijaan Viestintävirasto ei näytä ottaneen lainkaan huomioon yhteyksiä, joilla yrityksen eri toimipisteet liitetään edellä kuvattuun yritysverkkoon (1P VPN).

Viestintävirasto on jättänyt ottamatta huomioon merkittävän osan laajakaistaliittymistä ja siten päätynyt virheellisesti poistamaan vuokrausvelvollisuuden alle 8 Mbit/s nopeuksisilta tukkutason laajakaistapalveluilta. Kilpailevan operaattorin on ostettava joko markkinan 4 tilaajayhteys tai markkinan 5 tukkutason laajakaistapalvelu asiakkaansa jokaisen toimipisteen kytkemiseksi yritysverkkoon, mikäli se ei kytke toimipistettä yritysverkkoon käyttäen omaa tilaajayhteyttään tai muuta omaa toteutusta. Nämä yhteydet muodostavat merkittävän osan kyseisiin tukkumarkkinoihin kohdistuvasta kysynnästä. Tämän kysynnän huomiotta jättäminen vääristää arvioita yritysasiakkaiden käyttämien yhteysnopeuksien kysynnästä ja kysynnän kasvusta, koska toimipisteet yritysverkkoon kytkevien yhteyksien nopeudet ovat keskimäärin huomattavasti alhaisemmat kuin Viestintäviraston tarkastelemien internetliityntää varten vuokrattujen liittymien keskinopeudet.

Asiakasyritykset ja julkishallinnon yksiköt haluavat tyypillisesti esimerkiksi julkisten hankintojen tarjouspyynnöissään ostaa moniin toimipisteisiinsä edullisempia 2/2 tai 4/4 Mbit/s yhteysnopeuksia toimipisteiden yhdistämisessä, eivätkä ne ole valmiita maksamaan nopeammasta yhteydestä enempää kuin näistä alhaisemman nopeuden yhteyksistä.

Valittajan toimittamista alhaisen nopeuden liittymien määristä päätellen ei myöskään ole oletettavissa, että alle 8 Mbit/s nopeuksisten yhteyksien merkitys tulisi Viestintäviraston odottamalla tavalla vähenemään lähitulevaisuudessa. Viestintäviraston itsensäkään esittämät luvut eivät osoita, että sääntelyn keventäminen olisi perusteltua, koska niiden perusteella mahdollisesti jopa yli puolet asiakkaista käyttäisi edelleen alle 8 Mbit/s nopeuksisia yhteyksiä.

Jokaisen toimipisteen yritysverkkoon yhdistävän yhteyden yhteysnopeuden on tyypillisesti oltava symmetrinen, koska liikennettä kohdistuu yhtä paljon sekä yritysverkosta toimipisteeseen että toimipisteestä yritysverkkoon eli yrityksen muihin toimipisteisiin. Yritysverkon liittymät eroavat siis internetliittymistä myös siinä, että niissä liikenne kulkee symmetrisenä molempiin suuntiin, eikä pääasiassa yhteen suuntaan kuten internetliittymässä, jossa pääasiassa dataa siirretään internetistä käyttäjälle. Siksi asymmetrisiä liittymiä ei voida pitää useimmissa tapauksissa yritysasiakkaille riittävinä.

Vaikka kotitalousasiakkaita on määrällisesti enemmän kuin yritysasiakkaita, yritysasiakkaiden merkitys yhteiskunnalle ja kansantaloudelle on huomattavasti suurempi kuin Viestintäviraston liittymien kappalemääriin perustuva tarkastelu antaa ymmärtää. Kotitalouksien osuus kaikkien teleyritysten yhteenlasketusta vähittäismarkkinoilta kertyvästä liikevaihdosta on viime vuosina ollut 50 - 60 prosenttia, eli selvästi vähemmän kuin kotitalouksien osuus liittymämääristä. Oletettavaa on, että nyt tarkasteltavissa kiinteän verkon laajakaistaliittymissä kuluttajien osuus teleyritysten vähittäismarkkinatuloista on vielä tätäkin alhaisempi suhteessa yritysasiakkailta saataviin tuloihin. Lisäksi merkittävä osa teleyritysten televerkoista saamista tuloista kertyi tukkupalveluista eli toisille koti- ja ulkomaisille teleyrityksille myydyistä palveluista.

HMV-sääntelyn tarpeellisuutta vähittäismarkkinoilla on perusteltua arvioida tasavertaisesti kotitalousasiakkaiden ja yritysasiakkaiden näkökulmasta. Tämä koskee niin hintavertailuun valittavien liittymien määrittelyä kuin muitakin HMV-sääntelystä päättämiseen liittyviä seikkoja.

Vuokrausvelvollisuuden poistaminen alle 8 Mbit/s nopeuksisilta tukkutason laajakaistapalveluilta vahingoittaa etenkin yritysverkkojen tarjontaan kohdistuvaa kilpailua ja samalla uusien toimijoiden markkinoille tulo vaikeutuu merkittävästi kaikilla vähittäismarkkinasegmenteillä vastoin sääntelyn tavoitetta. Uusi markkinoille tulija voisi siis tarjota asiakkaille ainoastaan vähintään 8 Mbit/s nopeuksisia yhteyksiä, mikä johtaisi komission toteamalla tavalla erilaiseen kohteluun niiden teleyritysten välillä, jotka hakevat toisaalta hitaampien ja toisaalta nopeampien yhteyksien vuokraamismahdollisuuksia, ja vääristäisi kilpailua komission toteamalla tavalla.

Omien aktiivilaitteiden käyttö parantaa kilpailevan teleyrityksen mahdollisuutta kontrolloida palvelun laatua verrattuna tukkutason laajakaistapalvelun perinteiseen käyttötapaan. Omien aktiivilaitteiden käyttö ei kuitenkaan riitä yksinään täysimääräiseen laadun parannukseen, koska laatua heikentäviä puutteita voi esiintyä paitsi yhteydessä asiakkaalta Elisan laitetilaan myös palvelun yhdistämisessä Elisan laitetilasta valittajan runkoverkkoon.

Mikäli palvelu yhdistetään Elisan laitetilasta valittajan runkoverkkoon käyttäen Metro-Ethernet -palvelua, loppuasiakkaalle tarjottavan palvelun laatu heikkenee olennaisesti verrattuna tilanteeseen, jossa yhdistäminen valittajan runkoverkkoon tehdään käyttäen pimeää kuitua. Täysimääräinen hyöty omien aktiivilaitteiden käytöstä saadaan siis ainoastaan yhdistettäessä kilpailevan operaattorin aktiivilaitteet kilpailevan operaattorin runkoverkkoon pimeää kuitua käyttäen.

Käytännössä kilpaileva operaattori voi joko saavuttaa hyvin rajallisia laatuparannuksia investoimalla omiin aktiivilaitteisiin ja yhdistämällä ne Metro-Ethernet -palvelulla omaan runkoverkkoonsa tai se joutuu tekemään huomattavasti isomman investoinnin rakentamalla myös kuituyhteyden Elisan laitetilasta omaan runkoverkkoonsa saavuttaakseen täysimääräisen hyödyn omien aktiivilaitteiden käytöstä.

Syrjimättömyysvelvoite ei kohdistu alle 8 Mbit/s nopeuksisiin tukkutason laajakaistapalveluihin, vaikka komissio on edellyttänyt kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamista. Viestintävirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessä nimenomaisesti perustellut, miksi se ei ole noudattanut komission yksiselitteistä suositusta ja BEREC:in selkeää kantaa.

Jos Elisan hinnat olisivat olleet kustannussuuntautuneita, valittaja olisi todennäköisesti kyennyt nopeammin kasvattamaan asiakaskantaansa ja tekemään investoinnit omiin laitteisiinsa. Valittaja olisi myös voinut tarjota laajakaistapalvelua asiakkailleen edullisemmilla hinnoilla jo ennen omia laiteinvestointeja ja siten kyennyt jo varhaisessa vaiheessa lisäämään hintakilpailua Elisaa vastaan.

Valittajan vuonna 2012 tekemistä asiakastoteutuksista osa perustui kokonaisuudessaan sen omiin toteutuksiin ja näiden omien toteutusten määrä on kasvanut. Valittaja on myös muutoin investoinut kilpailevaan verkkoinfrastruktuuriin, kuten DSL-verkkoonsa. Oman verkon rakentaminen markkinoilla jo pidempäänkin olleelle yritykselle ei ole taloudellisesti mahdollista niillä alueilla, joissa niillä ei ole vielä riittävän suurta asiakaskuntaa.

Viestintävirastolle ja Elisa Oyj:lle on lähetetty tiedoksi TDC Oy FINLAND:in vastaselitys.

TDC Oy FINLAND on ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määrän, joka on lähetetty tiedoksi Viestintävirastolle ja Elisa Oyj:lle.

Elisa Oyj on ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määrän, joka on lähetetty tiedoksi TDC Oy FINLAND:lle.

5. Täytäntöönpanoa koskeva ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 19.2.2013 taltionumero 604 hylännyt TDC Oy FINLAND:in täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Merkintä

Merkitään , että korkein hallinto-oikeus on 27.10.2014 antamallaan ratkaisulla taltio 3273 Elisa Oyj:n valituksesta katsonut, ettei Viestintävirasto ole voinut asettaa Elisa Oyj:lle huomattavan markkinavoiman yrityksenä kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla enimmäishintaa koskevaa velvoitetta.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

2. TDC Oy FINLAND:in oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa TDC Oy FINLAND:in korvaamaan Elisa Oyj:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7 525 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

V KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1. Pääasia

1.1 Viestintäviraston viestintämarkkinalain mukainen yhteistyö Euroopan komission ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa

Käsillä olevassa asiassa on TDC Oy FINLAND:in valituksesta ensinnä ratkaistavana, onko Viestintävirasto rikkonut viestintämarkkinalaista sekä puitedirektiivistä johtuvia kansainvälisiä yhteistyövelvoitteitaan asettaessaan velvoitteita huomattavan markkinavoiman yritykseksi määritellylle Elisa Oyj:lle.

1.1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin (363/2011) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 2 momentissa tarkoitetut velvoitteet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Viestintäviraston on velvollisuuksia asettaessaan toimittava asianmukaisessa yhteistyössä komission sekä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa. Velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Pykälän 1 momentin 1 - 7 kohdassa on lueteltu tekijöitä, jotka on erityisesti otettava huomioon näitä velvollisuuksia asetettaessa.

Viestintämarkkinalain 21 §:n (363/2011) 1 momentin mukaan Viestintäviraston on varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa:

1) komission suosituksesta poikkeavaa markkinamäärittelyä;

2) markkina-analyysiä;

3) huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä;

(...)

Saman pykälän 2 momentin mukaan Viestintäviraston on lykättävä 1 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemistä kahdella kuukaudella, jos komissio on ilmoittanut pitävänsä päätösehdotusta unionin oikeuden vastaisena. Viestintäviraston on kuuden kuukauden kuluessa komission ilmoituksesta peruttava 1 momentissa tarkoitettu päätöksensä tai muutettava sitä, jos komissio tätä vaatii. Pykälän 3 momentin mukaan Viestintäviraston on lopullista päätöstä tehdessään otettava asianmukaisesti huomioon myös 1 momentissa tarkoitetut lausunnot. Viestintäviraston on annettava päätös tiedoksi komissiolle.

Hallituksen esityksessä viestintämarkkinalain, radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain, sähköisen viestinnän tietosuojalain ja eräiden markkinaoikeudellisten asioiden käsittelystä annetun lain muuttamisesta (HE 238/2010 vp, s. 94) on viestintämarkkinalain 21 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että komissiolla olisi siten viime kädessä päätäntävalta siitä, millaisia markkinoita Viestintävirasto voi määritellä, millaiseen lopputulokseen se voi markkina-analyysissään päätyä ja minkä yksittäisen teleyrityksen se voi määrätä huomattavan markkinavoiman yritykseksi Suomessa.

Viestintämarkkinalain 21 a §:n (363/2011) 1 momentin mukaan Viestintäviraston on varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa päätöstä, jolla Viestintävirasto asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle 18 §:ssä tarkoitetut velvoitteet (...). Pykälän 2 momentin mukaan jos komissio katsoo, että Viestintäviraston 1 momentissa tarkoitettu päätösehdotus muodostaisi esteen yhtenäismarkkinoille, tai jos komissio vakavasti epäilee, ettei Viestintäviraston päätösehdotus ole Euroopan unionin oikeuden mukainen, Viestintäviraston on lykättävä päätöksen tekemistä vielä kolmella kuukaudella. Viestintäviraston on tällöin jatkettava päätöksen valmistelua läheisessä yhteistyössä komission ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa. Pykälän 3 momentin mukaan Viestintävirasto voi tämän kolmen kuukauden kuluessa joko muuttaa päätösehdotustaan tai perua sen taikka kolmen kuukauden kuluttua pitää päätösehdotuksensa sellaisenaan voimassa. Komissio antaa Viestintäviraston päätösehdotuksesta vielä ratkaisusuosituksen, jonka saatuaan Viestintäviraston on kuukauden kuluessa annettava lopullinen päätöksensä tiedoksi komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle. Pykälän 4 momentin mukaan, jos Viestintävirasto päättää olla muuttamatta tai perumatta päätöstä komission suosituksesta huolimatta, sen on perusteltava päätöksensä.

Viestintämarkkinalain 21 a §:n säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä viestintämarkkinalain, radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain, sähköisen viestinnän tietosuojalain ja eräiden markkinaoikeudellisten asioiden käsittelystä annetun lain muuttamisesta (HE 238/2010 vp, s. 94 - 95) on todettu muun ohella, että uuden 21 a §:n mukainen kuulemismenettely poikkeaa 21 §:ssä tarkoitetusta kuulemismenettelystä siltä osin, että komissiolla ei ole oikeutta estää Viestintäviraston päätöstä, vaikka se olisi sen sisällöstä eri mieltä. Hallituksen esityksessä on todettu, että komissio antaa Viestintäviraston päätösehdotuksesta vielä ratkaisusuosituksen, jonka saatuaan Viestintäviraston on kuukauden kuluessa annettava lopullinen päätöksensä tiedoksi komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle. Hallituksen esityksen mukaan, jos Viestintävirasto päättää olla muuttamatta tai perumatta päätöstä komission suosituksesta huolimatta, sen on pykälän 4 momentin mukaan perusteltava päätöksensä.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002 sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (jäljempänä puitedirektiivi) 7 artiklan 3 kohdan mukaan, jollei 7 b artiklan mukaisesti hyväksytyissä suosituksissa tai suuntaviivoissa toisin määrätä, jos kansallinen sääntelyviranomainen aikoo 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen jälkeen toteuttaa toimenpiteitä, jotka

a) kuuluvat tämän direktiivin 15 tai 16 artiklan (…) soveltamisalaan, ja

b) vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan,

sen on asetettava toimenpide-ehdotus samaan aikaan komission, yhteistyöelimen ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti sekä ilmoitettava siitä komissiolle, yhteistyöelimelle ja muille kansallisille sääntelyelimille. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla, yhteistyöelimellä ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle yhden kuukauden kuluessa. (…)

Artiklan 4 kohdan mukaan, jos 3 kohdassa tarkoitetulla aiotulla toimenpiteellä pyritään

a) sellaisten merkityksellisten markkinoiden määrittelemiseen, jotka eroavat 15 artiklan 1 kohdan mukaisessa suosituksessa määritellystä; tai

b) päättämään, onko jollakin yrityksellä yksin tai yhdessä muiden kanssa huomattava markkinavoima 16 artiklan 3, 4 tai 5 kohdan mukaisesti

ja jos toimenpide vahingoittaisi jäsenvaltioiden välistä kauppaa, ja komissio on ilmoittanut kansalliselle sääntelyviranomaiselle, että se katsoo toimenpide-ehdotuksen muodostavan esteen yhtenäismarkkinoille tai että se epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden ja erityisesti 8 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden kanssa, toimenpiteen hyväksymistä on lykättävä vielä kahdella kuukaudella. Tätä määräaikaa ei voida pidentää. (…)

Artiklan 5 kohdan mukaan komissio voi 4 kohdassa tarkoitetun kahden kuukauden määräajan kuluessa

a) tehdä päätöksen, jolla asianomaista kansallista sääntelyviranomaista vaaditaan perumaan toimenpide-ehdotus, ja/tai

(…)

Komission on ennen päätöksen tekemistä otettava mahdollisimman tarkasti huomioon yhteistyöelimen lausunto. Päätökseen on liitettävä yksityiskohtainen ja objektiivinen selvitys siitä, miksi komissio katsoo, että toimenpide-ehdotusta ei pidä hyväksyä, sekä yksityiskohtaiset ehdotukset toimenpide-ehdotuksen muuttamiseksi.

Artiklan 6 kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on muutettava toimenpide-ehdotusta tai peruttava se kuuden kuukauden kuluessa komission 5 kohdan mukaisesti tekemästä päätöksestä, jolla komissio vaatii kansallista sääntelyviranomaista perumaan toimenpide-ehdotuksen. Jos toimenpide-ehdotusta muutetaan, kansallisen sääntelyviranomaisen on järjestettävä julkinen kuuleminen 6 artiklassa tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti ja tehtävä uusi ilmoitus muutetusta toimenpide-ehdotuksesta komissiolle 3 kohdan säännösten mukaisesti.

Puitedirektiivin (2002/21/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 7 a artiklan 1 kohdan mukaan, kun 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla aiotulla toimenpiteellä pyritään asettamaan, muuttamaan tai poistamaan toimijaa koskeva velvoite soveltaen 16 artiklaa yhdessä direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 5 ja 9 - 13 artiklan sekä direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 17 artiklan kanssa, komissio voi tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn yhden kuukauden määräajan kuluessa ilmoittaa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle ja yhteistyöelimelle syyt, joiden vuoksi se katsoo, että toimenpide-ehdotus muodostaisi esteen yhtenäismarkkinoille, tai epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa. Tällöin toimenpide-ehdotuksen hyväksymistä on lykättävä vielä kolmella kuukaudella komission ilmoituksesta. Jos tällaista ilmoitusta ei tehdä, asianomainen kansallinen sääntelyviranomainen voi hyväksyä toimenpide-ehdotuksen ottaen mahdollisimman tarkasti huomioon komission, yhteistyöelimen tai muun kansallisen sääntelyviranomaisen mahdollisesti antamat lausunnot.

Artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohdassa tarkoitetun kolmen kuukauden määräajan kuluessa komissio, yhteistyöelin ja asianomainen kansallinen sääntelyviranomainen tekevät läheistä yhteistyötä yksilöidäkseen 8 artiklassa säädettyjen tavoitteiden kannalta asianmukaisimman ja tehokkaimman toimenpiteen ottaen samalla huomioon markkinatoimijoiden näkemykset sekä tarpeen kehittää johdonmukaista sääntelykäytäntöä.

Artiklan 3 kohdan mukaan kuuden viikon kuluessa 1 kohdassa tarkoitetun kolmen kuukauden määräajan alkamisesta yhteistyöelin antaa 1 kohdassa tarkoitetusta komission ilmoituksesta jäsentensä enemmistöllä hyväksyttävän lausunnon, jossa se ilmaisee, pitääkö se tarpeellisena toimenpide-ehdotuksen muuttamista tai perumista, ja esittää tältä osin tarvittaessa yksityiskohtaisia ehdotuksia. Lausunto on perusteltava ja julkistettava.

Artiklan 4 kohdan mukaan, jos yhteistyöelin yhtyy lausunnossaan komission esittämiin vakaviin epäilyihin, se tekee läheistä yhteistyötä asianomaisen kansallisen sääntelyviranomaisen kanssa yksilöidäkseen asianmukaisimman ja tehokkaimman toimenpiteen. Kansallinen sääntelyviranomainen voi ennen 1 kohdassa tarkoitetun kolmen kuukauden määräajan päättymistä

a) muuttaa toimenpide-ehdotustaan tai perua sen ottaen mahdollisimman tarkasti huomioon 1 kohdassa tarkoitetun komission ilmoituksen sekä yhteistyöelimen lausunnon ja neuvot;

b) pitää toimenpide-ehdotuksen voimassa.

1.1.2 Viestintäviraston kansainvälinen yhteistyö käsillä olevassa asiassa

Viestintävirasto on lähettänyt markkina-analyysiä, huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämistä sekä huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskevat päätösluonnokset kahdeksan vaikutuksiltaan merkittävimmän huomattavan markkinavoiman yrityksen osalta, mukaan lukien Elisa, kansainväliselle kuulemiselle 18.5.2012.

Markkina-analyysiä sekä huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämistä koskevilta osin kansainvälinen kuuleminen on perustunut edellä selostettuun viestintämarkkinalain 21 §:ään, jolla on pantu täytäntöön puitedirektiivin 7 artiklan mukaiset kansainväliset yhteistyövelvoitteet. Näistä kuulemisvelvoitteista johtuu, että mikäli komissio tekee päätöksen, jonka mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on peruttava markkina-analyysiä tai huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämistä koskeva päätösluonnoksensa, on kansallisen sääntelyviranomaisen joko muutettava päätösluonnosta tai peruttava se.

Huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavia velvollisuuksia koskevilta osin kansainvälinen kuuleminen on perustunut edellä selostettuun viestintämarkkinalain 21 a §:ään, jolla on pantu täytäntöön puitedirektiivin 7 a artiklan mukaiset kansainväliset yhteistyövelvoitteet. Näistä yhteistyövelvoitteista ei johdu kansalliselle sääntelyviranomaiselle velvollisuutta peruttaa tai muuttaa päätösluonnostaan, jonka osalta Euroopan komissio tai Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) on suosituksessaan esittänyt vakavat epäilynsä, mutta sääntelyviranomaisen on tältä osin perusteltava päätöksensä.

Komissio on pyytänyt Viestintävirastolta lisätietoja 31.5.2012 ja saanut viraston vastauksen 5.6.2012. Komissio on ilmoittanut Viestintävirastolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) 18.6.2012 syyt, joiden vuoksi se on katsonut, että Viestintäviraston yrityksille asetettavia HMV-velvoitteita koskevat toimenpide-ehdotukset muodostaisivat esteen sisämarkkinoille ja vakavat epäilyksensä niiden yhteensopivuudesta unionin lainsäädännön kanssa. BEREC on antanut asiassa 27.7.2012 lausuntonsa, jossa se on yhtynyt pääosin komission esittämiin epäilyihin.

Viestintävirasto, BEREC ja komissio ovat tehneet viestintämarkkinalain 21 a §:n (363/2011) 2 momentin tarkoittamaa läheistä yhteistyötä asianmukaisimpien ja tehokkaimpien toimenpiteiden määrittelemiseksi tätä varten järjestetyssä kokouksessa 5.9.2012. Viestintävirasto on todennut kokouksessa, ettei se harkitse ilmoituksensa peruuttamista.

Komissio on antanut toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä 18.10.2012 Viestintävirastolle suosituksen, jossa se on vaatinut Viestintävirastoa joko muuttamaan päätösehdotustaan tai perumaan sen. Komission suositus ei ole koskenut Viestintäviraston markkina-analyysiä eikä viraston päätösehdotusta siltä osin kuin virasto on katsonut, ettei Elisalla ole enää huomattavan markkinavoiman asemaa pääkaupunkiseudulla. Komission suositukset ovat koskeneet huomattavan markkinavoiman asemassa olevalle Elisalle asetettavien velvoitteiden aineellista sisältöä.

Viestintävirasto on saamiensa lausuntojen, komission toisen vaiheen tutkinnan ja komission antaman suosituksen perusteella muuttanut päätösehdotustaan ja antanut päätöksensä 3.12.2012. Koska viestintämarkkinalaissa tai puitedirektiivissä ei ole edellä esitetysti asetettu Viestintävirastolle velvoitetta noudattaa komission suositusta tai BEREC:in näkemystä huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavan velvoitteen osalta, on Viestintävirasto tältä osin toiminut sitä velvoittavien oikeusohjeiden mukaisesti. Viestintäviraston päätöksestä käy lisäksi ilmi, että siltä osin kuin Elisalle asetettavia velvoitteita ei ollut muutettu komission suosituksen mukaisella tavalla, on Viestintävirasto esittänyt perustelunsa näkemykselleen viestintämarkkinalain 21 a §:n 5 momentissa ja puitedirektiivin 7 a artiklan 7 kohdassa edellytetysti. Asiassa ei ole tullut muutoinkaan ilmi, etteikö Viestintävirasto olisi toiminut viestintämarkkinalain 18 §:n edellyttämällä tavalla yhteistyössä komission ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa. Viestintäviraston menettely ei ole ollut tältä osin valittajan esittämällä tavalla lainvastaista.

1.2 Merkityksellisen markkinan määrittely

Asiassa on tämän jälkeen ratkaistavana, onko Viestintävirasto määritellyt hyödykemarkkinat ja maantieteelliset markkinat viestintämarkkinalain ja puitedirektiivin sekä Euroopan komission direktiivin nojalla antamien suositusten mukaisesti.

1.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Viestintämarkkinalain 16 §:n (363/2011) 1 momentin mukaan viestintäviraston on päätöksellään säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat. Viestintäviraston on merkityksellisiä markkinoita määritellessään otettava asianmukaisesti huomioon Euroopan komission suositus merkityksellisistä markkinoista sekä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen lausunnot asiasta.

Viestintämarkkinalain 16 §:n 1 momenttiin on lailla 363/2011 lisätty viittaus Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimeen (BEREC). Lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen mukaan (HE 238/2010 vp, s. 92) lisäyksellä on pantu täytäntöön puitedirektiivin 7 artiklan 2 kohta.

Puitedirektiivin (2002/21/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 15 artiklassa on säädetty markkinoiden yksilöinnissä ja määrittelyssä noudatettavasta menettelystä. Artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa suosituksen merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksessa yksilöidään puitedirektiivin liitteen 1 mukaisesti ne sähköisen viestinnän alan tuote- ja palvelumarkkinat, jotka ominaisuuksiensa perusteella saattavat edellyttää erityisdirektiiveissä vahvistettujen sääntelyvelvollisuuksien asettamista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisten markkinoiden määrittelyä kilpailulainsäädännön mukaisesti yksittäisissä tapauksissa. Komissio määrittelee markkinat kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kohdan mukaan komissio julkaisee viimeistään puitedirektiivin voimaantulopäivänä markkina-analyysia ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat kilpailulainsäädännön periaatteiden kanssa yhdenmukaiset suuntaviivat.

Puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on, ottaen suosituksen ja suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon, määriteltävä kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti kansallisia olosuhteita vastaavat merkitykselliset markkinat, erityisesti alueellaan vallitsevat merkitykselliset maantieteelliset markkinat. Kansallisten sääntelyviranomaisten on noudatettava 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä ennen kuin ne määrittelevät markkinoita, jotka poikkeavat suosituksessa yksilöidyistä.

Komission suositus puitedirektiivin mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (EUVL 28.1.2007 L 344, s.65; jäljempänä myös komission markkinasuositus) on annettu puitedirektiivin 15 artiklan 1 kohdan nojalla. Sanotun artiklan nojalla komissio on lisäksi antanut ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (EYVL 11.7.2002 C 165/6; jäljempänä komission ohjeet).

Komission markkinasuosituksen tarkoituksena on sen johdanto-osan 2 perustelukappaleen mukaan nimetä puitedirektiivin 15 artiklan 2 kohdan mukaisesti ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua.

Markkinasuosituksen johdanto-osan 5 perustelukappaleessa on todettu, että nimettäessä markkinoita ennakkosääntelyn alaisiksi olisi sovellettava seuraavia kumulatiivisia perusteita. Ensimmäisen perusteen muodostavat suuret ja pysyväisluonteiset esteet markkinoille pääsylle. Sähköisen viestinnän markkinoiden dynaamisen luonteen ja käytäntöjen vuoksi on kuitenkin otettava huomioon myös mahdollisuudet poistaa markkinoille tulon esteet merkityksellisellä aikavälillä, kun suoritetaan ennakoivaa analyysiä mahdollisen ennakkosääntelyn alaisiksi tulevien merkityksellisten markkinoiden nimeämiseksi. Näin ollen toisen perusteen läpäisevät ainoastaan ne markkinat, joiden rakenne ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun merkityksellisellä aikavälillä. Tämän perusteen soveltaminen edellyttää markkinoille pääsyn esteen taustalla olevan kilpailutilanteen tarkastelua. Kolmantena perusteena on se, että kilpailuoikeuden soveltaminen ei yksin riittäisi korjaamaan asianomaisia markkinahäiriöitä.

Komissio on suositellut, että määritellessään kansallisten olosuhteiden perusteella merkityksellisiä markkinoita direktiivin 2002/21/EY 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät analyysin suosituksen liitteessä määritellyistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksen liitteessä olevaan tukkumarkkinoita koskevaan luetteloon sisältyy muun ohella Viestintäviraston valituksenalaista päätöstä koskeva markkina numero 5 Tukkutason laajakaistayhteydet, jonka markkinat käsittävät ei-fyysiset tai virtuaaliset verkkoyhteydet, kuten ns. bittivirtayhteydet, kiinteässä sijaintipaikassa. Määrittelyn mukaan markkinat ovat tuotantoketjussa seuraavina kohdassa 4 mainittujen fyysisten yhteyksien markkinoiden jälkeen sikäli, että tukkutason laajakaistayhteys voidaan muodostaa käyttämällä kyseistä yhteyttä yhdistettynä muihin elementteihin.

Komission ohjeissa markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (EYVL 2002 C 165, s. 6; jäljempänä myös komission ohjeet) on niin ikään käsitelty markkinoiden määrittelyyn liittyviä tekijöitä. Ohjeiden 27 kohdassa on todettu, että alakohtaisen sääntelyn tarpeisiin merkitykselliset markkinat määritellään ennakoivasti, koska kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat arvioinnissaan huomioon myös markkinoiden tulevat kehitysnäkymät.

Komission ohjeiden 38 kohdan mukaan se, muodostaako tuotteen tai palvelun tarjoaminen tietyllä maantieteellisellä alueella merkitykselliset markkinat, riippuu siitä, esiintyykö valmistajan (valmistajien) tai palvelun tarjoajan (tarjoajien) hinnoitteluun vaikuttavaa kilpailupainetta. Kun arvioidaan yrityksen toimintaa markkinoilla, on ohjeiden mukaan otettava huomioon kaksi pääasiallista kilpailupaineen aiheuttajaa eli kysynnän korvattavuus ja tarjonnan korvattavuus. Yrityksen toimintaan vaikuttaa myös potentiaalinen kilpailu. Ohjeiden 39 kohdan mukaan kysynnän korvattavuutta käytetään mittaamaan sitä, kuinka valmiita kuluttajat ovat vaihtamaan kyseessä olevat palvelut tai tuotteet toisiin palveluihin tai tuotteisiin. Tarjonnan korvattavuus puolestaan osoittaa, voisivatko muut kuin kyseisten tuotteiden valmistajat tai palvelujen tarjoajat heti tai lyhyellä aikavälillä siirtyä näiden tuotteiden valmistukseen tai palvelujen tarjontaan ilman huomattavia lisäkustannuksia.

Komission ohjeiden 44 kohdassa on todettu, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisiin tuote- tai palvelumarkkinoihin kuuluvat tuotteet tai palvelut, jotka voidaan korvata toisillaan tai jotka ovat riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa paitsi niiden objektiivisten ominaisuuksien perusteella, joiden vuoksi tuotteilla tai palveluilla voidaan tyydyttää kuluttajien jatkuvat tarpeet sekä hinnan ja käyttötarkoituksen perusteella, myös merkityksellisillä markkinoilla vallitsevien kilpailuolosuhteiden perusteella sekä kysynnän ja tarjonnan rakenteen perusteella. Tuotteet tai palvelut, joita voidaan korvata toisillaan vain rajoitetusti, eivät kuulu samoille markkinoille. Kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten pitäisi aloittaa merkityksellisten tuote- tai palvelumarkkinoiden määrittely ryhmittelemällä tuotteet tai palvelut, joita kuluttajat jo käyttävät samoihin tarkoituksiin (loppukäyttö).

Komission ohjeiden 45 kohdan mukaan vaikka tuotteen tai palvelun lopullinen käyttötarkoitus liittyy läheisesti sen fyysisiin ominaisuuksiin, erilaisia tuotteita tai palveluja voidaan käyttää samaan tarkoitukseen. Kuluttajat voivat esimerkiksi käyttää eri palveluja, kuten kaapeli- ja satelliittiyhteyksiä, samaan tarkoitukseen eli internetin käyttämiseen. Tällöin molemmat palvelut (kaapeli- ja satelliittiyhteyspalvelut) voidaan sisällyttää samoille tuotemarkkinoille.

Komission ohjeiden 48 kohdassa on todettu, että kansallisten sääntelyviranomaisten on arvioitava tuotteita tai palveluja, joiden objektiiviset ominaisuudet, hinnat ja suunniteltu käyttötarkoitus tekevät niistä riittävässä määrin keskenään vaihdettavia. Jotta markkinoiden määritelmää koskeva analyysi olisi täydellinen, kansallisten sääntelyviranomaisten pitäisi lisäksi tutkia tarvittaessa vallitsevia kysynnän ja tarjonnan korvattavuuden edellytyksiä soveltamalla monopolitestiä.

Komission ohjeiden 64 kohdassa on todettu, että sähköisen viestinnän alalla on otettava huomioon ainakin kahdenlaiset merkitykselliset markkinat; loppukäyttäjille tarjotut palvelut (palvelumarkkinat) ja tällaisten palvelujen tarjoamiseksi välttämättömien toiminteiden tarjoaminen (käyttöoikeuksien tarjoamisen markkinat). Ohjeiden 68 kohdan mukaan vähittäispalveluja tarjotaan kahdelle käyttäjäryhmälle eli kotitalouksille ja yrityksille.

1.2.2 Merkityksellisen hyödykemarkkinan määrittely

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut (päätöksen jakso 2.1), että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvia tuotteita ovat DSL- ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetut laajakaistatukkutuotteet, jotka sisältävät myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymäratkaisut. Oman tarjonnan kannalta relevantteihin hyödykemarkkinoihin on sisällytetty myös DSL-verkkoa, Ethernet-tekniikalla toteutettua valokuituverkkoa ja kaapelitelevisioverkkoa omistavien teleyritysten oma käyttö niin alueen vakiintuneen teleyrityksen kuin myös mahdollisten kilpailevien verkkoyritysten osalta. Relevanttien hyödykemarkkinoiden määrittelyyn on katsottu kuuluvan myös yhteys loppukäyttäjälle.

Viestintävirasto on perustellut määrittelyään markkina-analyysissään. Markkina-analyysissä on arvioitu muun ohella kysynnän ja tarjonnan korvattavuutta sekä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinalla että laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinalla (markkina-analyysin jakso 4.1). Markkina-analyysissä on todettu, ettei tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla DSL- ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistatukkutuotteelle ole tällä hetkellä täysin korvaavia tekniikoita.

Komissio tai Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomainen ei ole edellä jaksossa 1.1 selostetun kansainvälisen kuulemisen yhteydessä puuttunut Viestintäviraston päätösluonnokseen siltä osin kuin kysymys on merkityksellisten hyödykemarkkinoiden määrittelystä.

Kun otetaan huomioon merkityksellisten markkinoiden määrittelyssä sovellettavien säännösten perusteella huomioon otettavat seikat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyjen vaatimusten perustelut ja asiassa saatu selvitys, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella Viestintäviraston tekemä merkityksellisten hyödykemarkkinoiden määrittely olisi lainvastainen.

1.2.3 Laajakaistapalvelujen korvattavuus vähittäismarkkinoilla

Viestintävirasto on todennut markkina-analyysissään (markkina-analyysin jakso 3.5.) tukkutason laajakaistapalvelujen kysynnän olevan niin sanotusti johdettua kysyntää laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ja tämän johdosta on tärkeää tarkastella kysynnän korvattavuutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto on tarkastellut loppukäyttäjien eli laajakaistapalveluja käyttävien kotitalous- ja yritysasiakkaiden mahdollisuutta vaihtaa palveluntarjoajaa palvelun hinnan noustessa.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään esittämillä perusteilla katsonut, että laajakaistaliittymien vähittäismarkkinoilla matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä voidaan pitää osittain korvaavina palveluina DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotuille laajakaistaliittymille. Viestintäviraston mukaan korvaavuus kohdistuu pääosin yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuihin laajakaistaliittymiin. Viestintäviraston mukaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät mahdollista edistyneempien laajakaistapalvelujen käyttöä, koska niiden yhteysnopeudet ovat pääasiassa liian hitaita ja viiveajat pitkiä suhteessa kiinteän verkon laajakaistaliittymiin. Viestintäviraston mukaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät soveltuvat tällä hetkellä hyvin niin sanottujen peruspalvelujen tarjoamiseen vähittäisasiakkaille.

Markkina-analyysissä on todettu, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymän ei voida katsoa muodostavan korvaavuutta yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjotulle laajakaistaliittymälle. Viestintävirasto on myös todennut, ettei matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien voida katsoa korvaavan vastaavassa määrin DSL- ja Ethernet-tekniikalla toteutettuja laajakaistaliittymiä yritysliittymien osalta.

Markkina-analyysin mukaan kesäkuun lopussa vuonna 2011 runsas kolmannes internetliittymistä oli kiinteän verkon laajakaistaliittymiä ja vajaa kaksi kolmasosaa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä.

Markkina-analyysin mukaan vuonna 2011 noin 48 prosentilla internet-yhteyttä käyttävistä kotitalouksista oli ainoastaan kiinteän verkon laajakaistaliittymä ja 21 prosentilla sekä kiinteän verkon laajakaistaliittymä ja vähintään yksi matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä. Noin 28 prosentilla oli ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä. Ainoastaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä käyttävien kotitalouksien määrän osuus oli kasvanut noin neljä prosenttia. Kotitalouksien, joissa oli sekä kiinteän verkon laajakaistaliittymä että ainakin yksi matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä, osuus oli kasvanut vuodesta 2010 noin 9 prosenttia. Vastaavasti ainoastaan kiinteän verkon laajakaistaliittymää käyttävien kotitalouksien määrä oli vähentynyt noin 13 prosenttia.

Markkina-analyysin mukaan kokonaisuutena kiinteän verkon laajakaistaliittymien määrä on alkanut vähentyä 2008, mutta määrä on kääntynyt kasvuun vuoden 2010 toisella puolivuosijaksolla. DSL-liittymien määrä on laskenut vuoden 2008 lopusta kesäkuun 2011 loppuun mennessä noin 12 prosenttia. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien määrä on kasvanut vuodesta 2007.

Kesäkuun lopussa 2011 kiinteän laajakaistan liittymistä yhteysnopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s laajakaistaliittymiä oli noin 41 prosenttia. Viestintäviraston mukaan yhteysnopeudeltaan alle 10 Mbit/s yhteyksien käyttö vähittäistasolla on vähentynyt lähes 40 prosenttia viime kolmen vuoden aikana ja pääosa teleyritysten laajakaistaliittymien tarjonnasta vähittäismarkkinoilla kohdistuu vähintään 8 Mbit/s yhteyksiin.

Markkina-analyysin mukaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiä tarjotaan huomattavasti alemmilla hinnoilla kuin yhteysnopeudeltaan vastaavanlaisia kiinteän verkon laajakaistaliittymiä.

Markkina-analyysin mukaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien käyttäminen ainoana Internet-yhteytenä on yleisempää niillä alueilla, joilla on heikommin saatavilla yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymiä. Pääasiallisesti yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s kiinteän verkon laajakaistaliittymiä on paremmin saatavilla taajaan asutuilla seuduilla kuin haja-asutusseuduilla. Analyysin mukaan tämä osaltaan selittää sitä, että tiheään asutuissa maakunnissa matkaviestinverkon tiedonsiirto on enemmän täydentävä palvelu kiinteän verkon laajakaistapalveluille, kun taas asukastiheydeltään vähemmän keskittyneissä maakunnissa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä muodostaa vähittäismarkkinoilla useammin korvaavan vaihtoehdon kiinteän verkon laajakaistaliittymälle.

Valittajan asiassa esittämät väitteet, markkina-analyysi ja siitä Viestintäviraston tekemät johtopäätökset huomioon ottaen asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja joiden perusteella tulisi katsoa, etteikö Viestintävirasto olisi esittämillään perusteilla voinut todeta, että hitaammat alle 8 Mbit/s:t kotitalouksien laajakaistaliittymät ovat pääosin korvattavissa matkaviestinverkon tiedonsiirtopalveluilla. Viestintäviraston ei siten voida todeta toimineen lainvastaisesti ottaessaan kyseisen korvattavuuden huomioon velvoitteita asettaessaan.

1.2.4 Merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittely

Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat jakautuneet alueellisesti ja ne on määritelty kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden perusteella. Viestintävirasto on katsonut, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat 111 toisistaan eroavasta alueellisesta markkinasta.

Hallituksen esityksessä viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta (HE 112/2002 vp, s. 118) on todettu, että Viestintävirasto määrittelee komission listaamien merkityksellisten tuote- ja palvelumarkkinoiden maantieteellisen ulottuvuuden. Merkityksellinen maantieteellinen alue on sellainen, jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän yhtenäiset ja joka voidaan erottaa vierekkäisistä alueista kilpailuolosuhteiden huomattavan erilaisuuden perusteella. Komission ohjeiden 56 kohtaan sisältyy asiallisesti vastaavansisältöinen määritelmä.

Komission ohjeiden kohdan 56 mukaan maantieteellisten markkinoiden määritelmä ei edellytä, että tuotteiden tai palvelujen tarjoajien väliset kilpailuolosuhteet olisivat täysin samat. Riittää, että kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset.

Viestintävirasto on määritellyt relevantit maantieteelliset markkinat noudattaen BEREC:in edeltäjän European Regulators Group:n (ERG) yhteiseen kantaan (ERG Commmon Position on Geographic Aspects of Market Analysis, definition and remedies) perustuvaa kolmiportaista määrittelyä.

Yhteisen kannan mukaisen kolmiportaisen määrittelyn ensimmäinen vaihe koskee markkina-analyysin tekemistä ja velvoitteiden asettamista kansallisella tasolla. Toisessa vaiheessa kansallista markkinaa tarkemman tarkastelun ensisijaisena lähtökohtana on määritellä sovelias maantieteellistä aluetta kuvaava yksikkö, johon maantieteellisten markkinoiden arviointi perustuu. Kohdan mukaan maantieteellinen yksikkö voi perustua poliittisiin tai hallinnollisiin maantieteellisiin rajoihin tai vakiintuneen teleyrityksen verkkorakenteeseen. Maantieteellisen yksikön tulee täyttää seuraavat kumulatiiviset kriteerit:

i) yksiköiden tulee olla toisensa poissulkevia ja kansallista yksikköä pienempiä;

ii) kaikkien relevanttien teleyritysten verkkorakenteet ja tarjotut palvelut on oltava yhdistettävissä valittuun yksikköön;

iii) yksiköllä tulee olla selkeät ja pysyväisluontoiset rajat;

Kolmannessa vaiheessa arvioidaan alueiden homogeenisuutta ja määritetään homogeeniset alueet valittuun maantieteellisen yksikkötason tietoon perustuen. Alueellisten markkinoiden homogeenisuutta tai eroavaisuutta voidaan arvioida markkinoille tulon esteiden, tarjoajien määrän, markkinaosuuksien ja hintojen perusteella. Lisäksi arviointi voi perustua myös markkinointi- ja myyntistrategioihin, laatu- ja toimivuustekijöihin sekä kysynnän luonteeseen.

Viestintävirasto on katsonut, että Helsinki, Vantaa, Espoo ja Kauniainen muodostavat yhden yhtenäisen maantieteellisen alueen, jolla kilpailuolosuhteet ovat riittävässä määrin samankaltaiset.

TDC:n keskeinen väite merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittelyn osalta on, ettei pääkaupunkiseutu muodosta yhtenäistä aluetta, jolla kilpailuolosuhteet eivät muuttuisi merkittävästi, vaan että merkitykselliset maantieteelliset markkinat olisi tullut määritellä pääkaupunkiseudulla postinumeroalueittain. TDC:n mukaan määrittelyä ei ole tehty huomioon ottaen kaikkia kilpailuoikeudelliseen määrittelyyn kuuluvia seikkoja. TDC on myös esittänyt, että merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden arviointia ei ole tehty tukkutason laajakaistamarkkinan osalta lainkaan arvioinnin perustuessa kiinteän verkkoon pääsyn markkinan merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittelyyn.

Viestintävirasto on päätöksessään määritellyt tukkutason laajakaistapalvelujen merkitykselliset maantieteelliset markkinat kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden perusteella. Viestintävirasto on todennut tämän olevan perusteltua toteutettavan ennakkosääntelyn kannalta, sillä ennakkosääntelyn tarkoituksena on tukea uuden teleyrityksen pääsyä markkinoille. Viestintävirasto on perusteluinaan todennut, että ennakkosääntelyä kohdistetaan ensisijaisesti vaikeasti toisinnettaviin ja toissijaisesti helpommin toisinnettaviin verkonosiin ja sääntelyn kohdistamisella ensisijaisesti vaikeasti toisinnettaviin verkonosiin voidaan minimoida mahdollisia ennakkosääntelyn aiheuttamia haittoja markkinakilpailulle. Jotta ennakkosääntelyä voidaan arvioida kokonaisuudessaan, on Viestintävirasto todennut tärkeäksi, että ennakkosääntelyn tarvetta voidaan tarkastella samojen maantieteellisten alueiden kannalta toisiinsa liittyvillä markkinoilla.

Markkina-analyysin jakson 4.2 mukaan Viestintävirasto on käyttänyt kuntatason tietoon perustuen merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä kumulatiivisia kriteereitä, joiden mukaan kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen, tilaajayhteyksien määrällä mitattuna alueen markkinajohtajan markkinaosuus samaan alueeseen kuuluvissa kunnissa on lähes yhtä suuri (± 10 %) ja alueeseen kuuluvissa kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri (± 1 teleyritystä).

Markkina-analyysin mukaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla markkinajohtajana on Elisa jokaisessa alueen kunnassa ja kussakin kunnassa toimii viisi teleyritystä, joilla on omaa DSL-verkkoa, ja neljä teleyritystä, joilla on omaa tilaajayhteysverkkoa. Elisalla on kaikissa kyseisen alueen kunnissa sekä markkinalla 4 että 5 käytössä sama tukkuhinnoittelu.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viestintämarkkinoilla tarjottavien palvelujen saatavuudessa saattaa olla eroja kilpailuolosuhteiltaan muutoin samankaltaisen alueen eri osien välillä esimerkiksi verkkojen kattavuudesta tai kysynnästä johtuen. Viestintämarkkinalain esitöistä ja komission ohjeista ilmenevin tavoin merkityksellinen maantieteellinen markkina voi olla muun ohella alue, jolla kilpailuolosuhteet ovat riittävän yhtenäiset. Tietyn maantieteellisen alueen määritteleminen yhtenäiseksi maantieteelliseksi markkinaksi ei näin ollen edellytä, että alueen kilpailuolosuhteiden tulisi olla täysin yhtenevät.

Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ja tukkutason laajakaistamarkkinat liittyvät toisiinsa teknisesti ja toiminnallisesti. Lisäksi alueen homogeenisuuden arvioinnissa huomioon otettavien seikkojen perusteella kilpailuolosuhteiden alueella on voitu todeta olevan riittävän samankaltaiset. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei muutoinkaan ole pääteltävissä, että markkinoiden maantieteellisen laajuuden määrittelemisen kannalta merkitsevien kilpailuolosuhteiden erojen selvittämiseen olisi ollut käytettävissä sellaista käytännössä varteenotettavana pidettävää vaihtoehtoista aluerajausta, jolla kilpailuolosuhteiden erot olisi ollut selvitettävissä Viestintäviraston päätöksessä esitettyä olennaisesti tarkemmin. Määrittelyä ei asiassa saatu selvitys huomioon ottaen ole pidettävä muutoinkaan puutteellisena tai virheellisenä.

Komissiolla ei ole ollut edellä jaksossa 1.1 todetusti kansainvälisen kuulemisen yhteydessä huomautettavaa Viestintäviraston tekemiin merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittelyyn. Asiassa ei ole perusteita katsoa, ettei Viestintävirasto olisi noudattanut kansainvälisessä yhteistyössä puitedirektiivin ja viestintämarkkinalain vaatimuksia ja etteikö virasto olisi tältä osin toimittanut komissiolle asian arvioimiseksi riittävää selvitystä.

Kun otetaan huomioon merkityksellisten tuote- ja palvelumarkkinoiden maantieteellisen ulottuvuuden määrittelyssä sovellettavien säännösten, suositusten ja ohjeiden perusteella huomioon otettavat seikat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyjen vaatimusten perustelut ja asiassa saatu selvitys, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden vuoksi merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittely olisi tullut tehdä Viestintäviraston päätöksestä poikkeavalla tavalla ja että viraston päätös olisi tästä syystä lainvastainen.

1.3 Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinat pääkaupunkiseudulla

Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko Viestintävirasto voinut poistaa Elisalta huomattavan markkinavoiman aseman pääkaupunkiseudun muodostamalla markkina-alueella (104).

1.3.1 Sovellettavat säännökset

Viestintämarkkinalain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on edistää palvelujen tarjontaa ja käyttöä viestintäverkoissa sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluita on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi huolehtia siitä, että Suomessa saatavilla olevat mahdollisuudet televiestintään ovat käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisia, keskenään kilpailevia, teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia.

Viestintämarkkinalain 17 §:n (363/2011) 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Pykälän 3 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

Viestintämarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp, s. 119) on viestintämarkkinalain 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että Viestintäviraston on kilpailutilannetta arvioidessaan otettava huomioon komission markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ohjeet. Hallituksen esityksen mukaan yrityksen markkina-asemaa on arvioitava tapauskohtaisesti.

Puitedirektiivin (2002/21/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 16 artiklan 4 kohdan mukaan, jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, ettei merkityksellisillä markkinoilla ole todellista kilpailua, sen on määriteltävä yritykset, joilla on yksin tai yhdessä kyseisillä markkinoilla huomattava markkinavoima 14 artiklan mukaisesti, ja kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava tällaisille yrityksille tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia erityisvelvoitteita tai, jos niitä jo on, pidettävä tällaiset velvoitteet edelleen voimassa tai muutettava niitä.

Puitedirektiivin johdanto-osan 28 perustelukappaleen mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten olisi toimittava yhteisön oikeuden mukaisesti ja otettava huolella huomioon komission antamat suuntaviivat määritellessään, onko jollain yrityksellä huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla.

Komission ohjeissa on käsitelty huomattavan markkinavoiman arviointiperusteita. Ohjeiden kohdassa 75 on todettu, että määräävä asema todetaan käyttämällä tiettyjä kriteerejä ja sen arviointi perustuu ennakoivaan markkina-analyysiin, joka perustuu vallitseviin markkinaolosuhteisiin. Markkinaosuuksia käytetään usein markkinavoiman ilmaisimena. Komission päätöksentekokäytännössä määräävää asemaa aletaan yleensä epäillä, jos yritysten markkinaosuudet ovat yli 40 prosenttia, joskin määräävää asemaa voidaan joissain tapauksissa epäillä myös pienemmillä markkinaosuuksilla. Koska määräävä asema ei välttämättä edellytä suuria markkinaosuuksia, yli 50 prosenttia on jo sellaisenaan osoitus määräävän aseman olemassaolosta, ellei ole kyse poikkeuksellisista olosuhteista. Yrityksen, jonka markkinaosuus on suuri, voidaan olettaa omaavan huomattavaa markkinavoimaa eli olevan määräävässä asemassa, jos sen markkinaosuus on ollut pidemmän aikaa vakaa. Se, että markkinoilla huomattavaa markkinavoimaa omaava yritys menettää vähitellen markkinaosuutta, saattaa hyvinkin merkitä sitä, että kilpailu markkinoilla lisääntyy, mutta siitä huolimatta voidaan havaita huomattava markkinavoima.

Komission ohjeiden kohdassa 77 on todettu, että kansallisten sääntelyviranomaisten on päätettävä, mitkä ovat sopivimmat kriteerit markkinaosuuksien mittaamiseen.

Komission ohjeiden 78 kohdassa on todettu, että määräävän markkina-aseman toteaminen ei voi perustua pelkästään suuriin markkinaosuuksiin. Suuret markkinaosuudet luovat ainoastaan mahdollisuuden sille, että kyseinen operaattori voi olla määräävässä asemassa. Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tehtävä perusteellinen ja kattava analyysi merkityksellisten markkinoiden taloudellisista piirteistä ennen kuin ne tekevät päätöksen huomattavan markkinavoiman olemassaolosta.

Komission ohjeiden 78 kohdan mukaan mitattaessa yrityksen voimaa, jonka turvin se voisi toimia huomattavassa määrin kilpailijoistaan, asiakkaista ja kuluttajista riippumattomasti, voidaan käyttää muun muassa seuraavia kriteerejä: yrityksen koko, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen tai heikkous, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden tai palveluiden monipuolisuus (esimerkiksi tuote- tai palveluyhdistelmät), mittakaavaedut, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio, pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto, potentiaalisen kilpailun puuttuminen ja laajentumisen esteet.

1.3.2 Huomattavan markkinavoiman aseman poistaminen Elisa Oyj:ltä pääkaupunkiseudulla

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, ettei Elisaa ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla markkina-alueella 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa), joka vastaa pääkaupunkiseutua. Päätöksessä on todettu, että vähittäismarkkinakilpailun säilyminen voidaan turvata alueella tehokkaalla kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntelyllä.

Viestintävirasto on arvioinut päätöksessään (päätöksen jakso 5 sekä markkina-analyysin jakso 5.2) Elisan markkinaosuudet kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla sekä laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla, alueella omaa DSL-verkkoa ja tilaajayhteysverkkoa omaavien kilpailevien teleyritysten lukumäärän, tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilta huomattavan markkinavoiman asemassa olevilta yrityksiltä vuokraamalla toteutettujen kiinteiden laajakaistaliittymien määrän vähittäismarkkinoilla ja alueen laajakaistatukkutuotteen hinnat sekä alueen laajakaistapalvelujen vähittäishinnat.

Viestintäviraston markkina-analyysin mukaan Elisalla on markkina-alueella 104 huomattavan korkea markkinaosuus kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, mutta alle 50 prosentin markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Koska suurimman vertikaalisesti integroituneen teleyrityksen markkinaosuuden laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla on todettu olevan yli 40 prosenttia, on Viestintävirasto katsonut olevan syytä tarkemmin arvioida sitä, onko markkinarakenne alueella sellainen, että markkinat muodostuvat kilpailullisiksi lähitulevaisuudessa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan alueella on yhteensä viisi teleyritystä, joilla on kaikissa alueen kunnissa omaa DSL-verkkoa, ja neljällä myös omaa tilaajayhteysverkkoa.

Viestintävirasto on analyysissään katsonut, että tukkutason laajakaistapalvelujen vuokraamisella huomattavan markkinavoiman asemassa olevalta yritykseltä ei vuokratuotteiden lukumäärän mukaan näyttäisi olevan merkittävää vaikutusta vähittäismarkkinakilpailuun alueella, sillä alle kolme prosenttia vähittäismarkkinoilla toteutetuista kiinteän verkon laajakaistaliittymistä on markkina-analyysin tietojen mukaan toteutettu vuokraamalla tukkutason laajakaistapalvelua huomattavan markkinavoiman asemassa olevalta yritykseltä. Alueella on sen sijaan analyysin mukaan vuokrattu suuri määrä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden tuotteita.

Markkina-analyysin mukaan alueen laajakaistatukkutuotteiden hinnat ovat halvempia kuin keskimäärin koko maassa. Analyysin mukaan jo markkinoilla olevat teleyritykset ovat tehneet investointeja omiin verkkoihinsa ja ne toteuttavat vähittäisasiakasyhteydet omilla aktiivilaitteillansa, jolloin laajakaistatukkutuotteen hinnoittelulla on merkitystä pienten, markkinoille tulevien yritysten kannalta. Analyysin mukaan laajakaistaliittymien keskimääräiset vähittäishinnat ovat alueella alempia kuin koko maassa keskimäärin sekä alempia kuin maakunnassa keskimäärin Kauniaista lukuun ottamatta, jossa hinnat ovat korkeammat kuin maakunnassa keskimäärin.

Asiassa ei ole ilmennyt syitä, joiden vuoksi Viestintäviraston markkina-analyysiä teleyritysten markkinaosuuksista tai niiden perimistä hinnoista olisi pidettävä virheellisenä. Pääkaupunkiseudun markkinaosuuksia ei voida todeta virheelliseksi sen perusteella, että valtakunnallisesti 90 prosentissa vuokratuista tukkutason laajakaistapalveluista vuokraajana on ollut huomattavan markkinavoiman yritys, jolle on asetettu vuokrausvelvoite.

Elisan markkinaosuus tukkutason laajakaistapalveluissa ei ole ollut sellaisenaan osoitus huomattavasta markkinavoimasta asiaa koskevien säännösten, Viestintäviraston markkinan 5 markkina-analyysin tai vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan. Viestintäviraston on sanotussa tilanteessa tullut analysoida merkityksellisten markkinoiden taloudellisia piirteitä, kuten se on asiassa esitetyn selvityksen perusteella tehnytkin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut markkina-analyysissä esittämiensä ja edellä todettujen seikkojen perusteella arvioida tukkutason laajakaistapalvelun vähäisen käytön johtuvan siitä, että alueella on useita kilpailevia yrityksiä joilla on jo omaa DSL- sekä tilaajayhteysverkkoa ja jotka toteuttavat laajakaistaliittymiä vähittäisasiakkaille vuokraamalla kiinteän verkkoon pääsyn tukkutuotteita. Kun huomioon otetaan edellä jaksossa 1.2.3 merkitykselliset maantieteelliset markkinat esitetty, ei asian arviointiin vaikuta se, että pääkaupunkiseudulla on mahdollisesti yksittäisiä alueita, joille vähittäisasiakas voi hankkia kiinteän laajakaistaliittymän vain Elisalta. Asiassa ei ole ilmennyt myöskään seikkoja, joiden vuoksi vähittäishintojen tarkastelua olisi syytä pitää puutteellisena.

Puitedirektiivin 19 artiklan 1 kohdan nojalla komissio on antanut suosituksen (2010/572/EU) seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä (EUVL 25.9.2010 L 251/35; jäljempänä NGA-suositus). NGA-suosituksen johdanto-osan 38 perustelukappaleen mukaan tehokkaat fyysisiin verkon käyttöoikeuksiin liittyvät korjaavat toimenpiteet voivat tietyillä alueilla merkitä sitä, ettei tukkutason laajakaistavelvoitetta tarvitse määrätä todellisen kilpailun aikaansaamiseksi lopputuotemarkkinoilla. Erityisesti jos HMV-operaattori on ottanut käyttöön FTTH-verkon ja vaihtoehtoisilla operaattoreilla on eriytettyjen kuitutilaajahteyksien tosiasiallinen käyttömahdollisuus (varsinkin pisteestä pisteeseen -arkkitehtuurissa) kansallinen sääntelyviranomainen voi pitää tätä käyttöoikeutta riittävänä todellisen kilpailun varmistamiseksi lopputuotemarkkinoilla, erityisesti tiheään asutuilla alueilla. Kohdan mukaan luopuminen tukkutason laajakaistavelvoitteen asettamisesta tällaisissa olosuhteissa voi johtaa parempiin investointikannusteisiin kaikille operaattoreille ja tukea ripeää käyttöönottoa.

Koska kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina on teknisesti ja toiminnallisesti liitännäinen tukkutason laajakaistapalvelumarkkinan kanssa, vaikuttavat tilaajayhteystuotteille asetetut velvoitteet välillisesti myös tukkutason laajakaistapalveluiden hinnoitteluun. Myös NGA-suositus mahdollistaa verkkoinfrastruktuurin käyttöoikeuksien tukkumarkkinoille asetettujen velvoitteiden huomioon ottamisen arvioitaessa tukkutason laajakaistayhteyksien markkinoita. Viestintävirasto on siten voinut muiden esitettyjen perusteiden ohella ottaa huomioon myös kiinteän verkkoon pääsyn markkinalle asetetut velvoitteet arvioidessaan vähittäismarkkinakilpailun säilymistä markkina-alueella 104.

Korkeimman hallinto-oikeuden 27.10.2014 antama päätös taltio 3273, jossa on katsottu, ettei Viestintävirasto ole esittämillään perusteilla voinut asettaa Elisa Oy:lle enimmäishintaa koskevaa velvoitetta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Elisa on kiinteään verkkoon pääsyn markkinalla huomattavan markkinavoiman yrityksenä myös pääkaupunkiseudulla edelleen toimivana velvollinen noudattamaan muita tästä asemasta johtuvia sille asetettuja velvollisuuksia, jotka vaikuttavat välillisesti myös tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoitteluun. Enimmäishintaa koskeva velvoite ei ole muodostanut ratkaisevaa perustetta Elisan huomattavan markkinavoiman yrityksen aseman poistamiselle tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla.

Viestintävirasto on voinut myös ottaa markkinalle 6 (paikallistason kiinteät yhteydet) asetetut huomattavan markkinavoiman velvoitteet huomioon arvioidessaan Elisan huomattavan markkinavoiman yrityksen asemaa pääkaupunkiseudulla. Viestintävirasto ei ole esittänyt, että paikallistason kiinteät yhteydet kuuluisivat samalle markkinalle tukkutason laajakaistapalvelun kanssa. Paikallistason kiinteät yhteydet on esitetty yhdessä tilaajayhteystuotteen kanssa vaihtoehtoina laajakaistatukkutuotteelle.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että TDC Oy FINLAND ei ole valituksessaan muutoinkaan esittänyt perusteita, jotka osoittaisivat Viestintäviraston päätöksen tai markkina-analyysin virheelliseksi siltä osin kuin Viestintävirasto on katsonut, ettei Elisaa ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla markkina-alueella 104.

1.4 Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana vielä, onko Viestintäviraston Elisalle viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettuna huomattavan markkinavoiman yrityksenä asettamat velvollisuudet viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisia ja oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden.

1.4.1 Sovellettavat oikeusohjeet

1.4.1.1 Kansallinen oikeus

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin (363/2011) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 2 momentissa tarkoitetut velvoitteet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Viestintäviraston on velvollisuuksia asettaessaan toimittava asianmukaisessa yhteistyössä komission sekä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen kanssa. Velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Edelleen viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin mukaan velvollisuuksia asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon:

1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen;

2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen;

3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset;

4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit;

5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä;

6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet;

7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Viestintämarkkinalain säätämiseen alun perin johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp, s. 121) on 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että Viestintäviraston asettaman velvollisuuden on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödyke- tai palvelumarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima. Hallituksen esityksen mukaan markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin tulee kysymykseen vain siinä tapauksessa, että markkina-analyysi osoittaa sen välttämättömäksi.

Hallituksen esityksen mukaan asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Hallituksen esityksessä on todettu, että Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi ainoastaan välttämättömät erityisvelvoitteet. Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että velvollisuuden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhteisuus on perusteltava.

Hallituksen esityksen mukaan teleyritykselle, jolla on huomattava markkinavoima, on aina asetettava vähintään yksi käyttöoikeusdirektiivissä tarkoitettu velvoite. Hallituksen esityksessä on myös todettu, että Viestintävirasto voi, jos markkinoiden kilpailutilanne ei muuta vaadi, asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle erittäin kevyenkin velvoitteen, kuten hinnastojen julkaisuvelvoitteen. Hallituksen esityksessä on vielä todettu, että näin voidaan menetellä, jos markkinoilla ei ole teleyrityksen huomattavasta markkinavoimasta huolimatta havaittavissa merkittäviä kilpailuongelmia.

Hallituksen esityksessä on todettu, että viestintämarkkinalain 18 §:n säännöksellä pannaan eräiden viestintämarkkinalain erityissäännösten ohella täytäntöön käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 12 artiklan säännökset. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan, sellaisena kuin se oli viestintämarkkinalakia säädettäessä, artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden.

Viestintämarkkinalain 18 §:n 2 momentin 2 kohdan (1327/2007) mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa siten kuin 24 §:ssä säädetään.

Viestintämarkkinalain 24 §:n mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle, jolla on huomattava markkinavoima, velvollisuuden vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon:

1) tilaajayhteyden tai sen osan;

2) tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten;

3) tilaajayhteyden siirtokapasiteettia rinnakkaiskäyttöä varten;

4) laitetilaa, jos se on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten.

Viestintämarkkinalain 18 §:n 2 momentin 14 kohdan (47/2005) mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus noudattaa 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua koskevia velvoitteita.

Viestintämarkkinalain 37 §:n (47/2005) 1 momentin 1 kohdan mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut tai syrjimätön taikka kustannussuuntautunut ja syrjimätön.

Viestintämarkkinalain 18 §:n 2 momentin 11 kohdan mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto siten kuin 33 §:ssä säädetään.

Viestintämarkkinalain 33 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi asettaa teleyritykselle velvollisuuden julkaista vuokrausvelvollisuuden, käyttöoikeuden tai yhteenliittämisen kannalta merkitykselliset tiedot, kuten palvelun toimitusehdot, hinnasto sekä tehdyt sopimukset siltä osin, kun ne eivät sisällä liikesalaisuuksia tai luottamuksellisia tietoja. Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman teleyritykselle 1 momentissa mainitun velvollisuuden myös ilman, että teleyritykselle asetetaan vuokrausvelvollisuutta tai käyttöoikeuden luovutusvelvollisuutta.

Viestintämarkkinalain 33 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 112/2002 vp, s. 135) on todettu, että säännöksen tarkoituksena on lisätä sääntelyn joustavuutta siten, että Viestintäviraston käytössä olisi myös suhteellisen lieviä huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavissa olevia velvollisuuksia. Perusteluissa on vielä todettu, että joissain tapauksissa teleyritykselle asettava pelkkä avoimuusvelvollisuus saattaa olla riittävä keino kilpailuongelman korjaamiseksi.

Viestintämarkkinalain 18 §:n 2 momentin 17 kohdan mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää siten kuin 87 §:ssä säädetään.

Viestintämarkkinalain 87 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, jos se on tarpeen tukkumarkkinoita tai vähittäismarkkinoita koskevan hinnoittelun valvomiseksi.

1.4.1.2 Unionin oikeus

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (käyttöoikeusdirektiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 8 artiklan 2 kohdassa on säädetty kansalliselle sääntelyviranomaiselle toimivalta asettaa huomattavan markkinavoiman yrityksille käyttöoikeusdirektiivin 9 - 13 artiklassa luetellut velvollisuudet (ks. myös asia C-556/12, TDC A/S , tuomio 19.6.2014, 28 kohta). Artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklan tavoitteisiin nähden.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

Puitedirektiivin (2002/21/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 8 artiklassa on säädetty yleisistä tavoitteista ja sääntelyperiaatteista. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.

Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa varmistamalla, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta (a alakohta) ja varmistamalla, ettei kilpailu sähköisen viestinnän alalla vääristy tai ettei sitä rajoiteta (b alakohta).

Puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin pyrkiessään sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia sääntelyperiaatteita muun muassa:

c) turvaamalla kuluttajia hyödyttävä kilpailu ja edistämällä tarvittaessa infrastruktuuriin perustuvaa kilpailua;

d) edistämällä tehokkaita uuteen ja parannettuun infrastruktuuriin tehtäviä investointeja ja niihin liittyviä innovaatioita muun muassa varmistamalla, että mahdollisissa käyttöoikeuksia koskevissa velvollisuuksissa otetaan asianmukaisesti huomioon investoivien yritysten ottamat riskit, ja sallimalla erilaiset investoijien ja käyttöoikeutta hakevien osapuolten väliset yhteistyöjärjestelyt investointiriskin hajauttamiseksi varmistaen samalla, että kilpailua markkinoilla ja syrjimättömyyden periaatetta pidetään yllä;

e) ottamalla asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioissa ja niiden eri maantieteellisillä alueilla vallitsevat vaihtelevat kilpailu- ja kuluttajaolosuhteet;

f) asettamalla ennakkosääntelyvelvoitteita vain silloin, kun todellista ja kestävää kilpailua ei ole, ja lieventämällä niitä tai poistamalla velvoitteet heti, kun kyseinen edellytys täyttyy.

Puitedirektiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaan, jos komissio toteaa, että eroavaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa panna täytäntöön tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määritettyjä sääntelytehtäviä voivat luoda esteen sisämarkkinoille, komissio voi yhteistyöelimen lausunnon mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen antaa suosituksen tai tehdä päätöksen tämän direktiivin ja erityisdirektiivien säännösten soveltamisen yhdenmukaistamisesta 8 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Artiklan 2 kohdan toisen kappaleen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat nämä suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla noudattamatta suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava kantansa.

Komission suositus seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä (EUVL 2010 L 251/35; jäljempänä myös komission NGA-suositus) on annettu puitedirektiivin 19 artiklan nojalla. Suosituksen tavoitteena on sen 1 kohdan mukaan tukea yhtenäismarkkinoiden kehitystä parantamalla oikeusvarmuutta ja edistämällä investointeja, kilpailua ja innovointia laajakaistapalvelujen markkinoilla erityisesti siirryttäessä seuraavan sukupolven liityntäverkkoihin ( Next Generation Access; NGA ).

NGA-suosituksen 35 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten olisi periaatteessa asetettava kustannuslähtöisyysvelvoite tukkutasolla pakolliseksi määräämänsä laajakaistatarjonnan hinnoittelulle liitteen 1 mukaisesti ottaen huomioon kaistanleveyteen ja laatuun liittyvät erot tukkutason tuotteissa.

1.4.2 Oikeudellinen arviointi

1.4.2.1 Yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelut

TDC Oy FINLAND:in mukaan Elisa Oy:lle olisi tullut asettaa vuokrausvelvoite ja syrjimättömän hinnoittelun velvoite myös alle 8 Mbit/s yhteysnopeuksille.

TDC Oy FINLAND on esittänyt, että lukuisille sen yritysasiakkaille, kuten pankkiautomaattitoimintaa harjoittaville yrityksille sekä päivittäistavarakaupoille, on edelleen tärkeätä saada käyttöönsä alle 8 Mbit/s laajakaistapalveluja. Hitaammat yhteydet mahdollistavat yritysasiakkaiden eri puolella Suomea sijaitsevien toimipisteiden yhdistämisen yhdeksi yritysverkoksi, jonka avulla näissä toimipisteissä voidaan käyttää keskitettyjä IT-palveluja, kuten toiminnanohjaus- ja sähköpostijärjestelmää. Sama koskee useita valtionhallinnon yksiköitä. Teknisten laatu- ja luotettavuusvaatimusten vuoksi näitä palveluita ei voi toteuttaa matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymillä.

Komissio on 18.10.2012 antamassaan suosituksessa esittänyt, että Viestintäviraston olisi määrättävä asianmukaiset ja nimenomaiset sääntelylliset velvoitteet, jotka koskevat alle 8 Mbit/s:n laajakaistatukkupalveluja. Suosituksen mukaan Viestintäviraston olisi asetettava vähintään yksi velvoite alle 8 Mbit/s bittivirtapalveluille. Suosituksessa on todettu, että Viestintäviraston olisi määrättävä tarkoituksenmukaisia korjaavia toimia kilpailuttomilla markkinoilla, jotta käyttöoikeutta tarjoavat voisivat vastata samaan kysyntärakenteeseen, jonka voidaan olettaa vallitsevan hitaammilla internet-yhteyksillä. Koska samanlaiset kilpailuedellytykset johtavat yleensä samanlaisten kilpailuongelmien toteamiseen, mahdolliset poikkeamat määritellyillä merkityksellisillä markkinoilla on perusteltava hyvin, kun poikkeama tarkoittaa sitä, että kilpailuongelmaan puututaan erilaisilla korvaavilla toimilla ja varsinkin silloin, kun poikkeamassa on kyse toimista pidättäytymisestä.

Suosituksessa ei ole otettu kantaa asetettavan velvoitteen laatuun.

Viestintävirasto on asettanut valituksenalaisella päätöksellään tukkutason laajakaistapalvelun toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuuden koskemaan myös yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluita. Päätöksessä on todettu, että hinnastosta on käytävä ilmi tukkutason laajakaistapalvelulle vähintään sellainen kokonaishinta, joka sisältää koko vuokrausvelvollisuuden alaisen palvelun, mukaan lukien tilaajayhteyden. Jos tukkutason laajakaistapalvelu on toteutettu käyttämällä kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla määriteltyjä tilaajayhteystuotteita, tukkutason laajakaistapalvelua koskevassa hinnastossa on ilmoitettava myös erilliset hinnat tilaajayhteystuotteelle ja sen päälle tarjottavalle tiedonsiirtopalvelulle.

Viestintävirasto on päätöksessään perustellut Elisalle alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluille asettamaansa velvollisuutta muun ohella sillä, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät ovat osittain korvaavia DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuille laajakaistaliittymille. Viestintäviraston mukaan matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät muodostavat vähittäismarkkinoilla suoran hintarajoitteen huomattavan markkinavoiman yritysten vähittäishinnoittelulle ja epäsuoran hintarajoitteen tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelulle. Hintarajoitteiden on todettu kohdistuvan pääosin yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutettuihin laajakaistaliittymiin.

Viestintävirasto on edellä esitetty huomioon ottaen voinut arvioida, että vähittäistasolla alle 8 Mbit/s laajakaistaliittymät ovat pääosin korvattavissa matkaviestinverkon tiedonsiirtopalveluilla. Viestintävirasto ei sen sijaan ole katsonut, että matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät olisivat korvaavia tukkutasolla. Viestintävirasto on todennut myös, että yritysliittymien osalta matkaviestinverkon liittymien ei voida katsoa korvaavan DSL- ja Ethernet-tekniikalla toteutettuja laajakaistaliittymiä vastaavassa määrin kuin kotitalousliittymien osalta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut ottaa velvoitteiden tarkoituksenmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta arvioidessaan huomioon matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien luoman hintarajoitteen vähittäismarkkinoille ja laajakaistan tukkumarkkinoille.

Viestintävirasto on todennut markkina-analyysinsä pohjalta, että yhteysnopeudeltaan alle 10 Mbit/s yhteyksien käyttö vähittäistasolla on vähentynyt lähes 40 prosenttia viime kolmen vuoden aikana. Markkina-analyysin mukaan teleyritykset ovat kohdistaneet tarjontansa yhä useammin yhteysnopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s laajakaistaliittymien tarjontaan ja jollain alueilla teleyritykset eivät edes tarjoa yhteysnopeudeltaan alle 10 Mbit/s laajakaistaliittymiä. Kesäkuun lopussa 2011 kiinteän laajakaistan liittymistä yhteysnopeudeltaan vähintään 10 Mbit/s laajakaistaliittymiä oli noin 41 prosenttia. Viestintäviraston mukaan alle 8 Mbit/s laajakaistayhteyksien käyttö ja tarve tulee vähenemään merkittävästi seuraavien 2 - 3 vuoden aikana.

Viestintävirasto on esittänyt vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että sen keräämien vuoden 2012 lopun tilannetta kuvaavien markkinatietojen mukaan alle 10 Mbit/s:n kiinteiden laajakaistaliittymien määrä on jatkanut laskuaan laskien puolessa vuodessa 10 prosenttia, kun vastaavasti yli 10 Mbit/s:n yhteyksien määrä on noussut 10 prosenttia.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Viestintäviraston arvioita markkinoiden kehityksestä matalampien yhteysnopeuksisten liittymämäärien laskemisesta tarkastelujaksolla ei voida pitää virheellisinä. Komission ohjeiden 27 kohdan mukaan merkitykselliset markkinat määritellään ennakoivasti. Ohjeiden 75 kohdan mukaan määräävä asema todetaan käyttämällä tiettyjä kriteerejä ja sen arviointi perustuu ennakoivaan markkina-analyysiin. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut arvioida alle 8 Mbit/s:n laajakaistaliittymien merkityksen vähenevän ja vastaavasti nopeampien yhteyksien merkityksen kasvavan. Viestintäviraston näkemystä siitä, että sääntelyä on syytä kohdentaa hitaampien liittymien asemasta nopeampiin liittymiin, on siten pidettävä perusteltuna.

Markkina-analyysin mukaan kesäkuun 2011 lopussa kiinteän verkon laajakaistaliittymistä noin 76 prosenttia on kotitalousasiakkaiden ja noin 24 prosenttia yritysasiakkaiden käytössä. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymistä noin kaksi kolmasosaa oli kotitalousasiakkaiden käytössä ja noin kolmasosa yritysasiakkaiden käytössä. Viestintävirasto on markkina-analyysissä edellä todetun perusteella voinut arvioida vähittäismarkkinoiden toimintaa ensisijaisesti kotitalousasiakkaiden näkökulmasta.

Viestintävirasto on myös esittänyt, että kilpailevan teleoperaattorin on mahdollista toteuttaa yritysliittymiä säänneltyä tilaajayhteystuotetta eli kiinteään verkkoon pääsyn markkinan tukkutuotetta vuokraamalla. Viestintäviraston mukaan laajakaistaliittymän kaltaiset nopeat yhteydet on mahdollista toteuttaa myös paikallistason kiinteiden yhteyksien kautta, joita on myös säännelty. Yritysliittymät on mahdollista toteuttaa myös laajakaistatukkutuotteen vähintään 8 Mbit/s yhteysnopeudella jota Elisan on tarjottava syrjimättömään hintaan ja syrjimättömin ehdoin. Viestintäviraston mukaan Elisa vuokraa asymmetrisia alle 8 Mbit/s ja vähintään 8 Mbit/s vuokratuotetta täysin vastaavilla hinnoilla. Viestintäviraston mukaan kotitalousasiakkaille asymmetrinen liittymä on yleisesti ottaen riittävä, kuten myös useimmissa tapauksissa yritysasiakkaillekin.

Viestintävirasto on näin ollen velvoitteita asettaessaan ottanut huomioon myös kilpailevien teleoperaattorien vaihtoehtoiset mahdollisuudet tarjota laajakaistaliittymiä yritysasiakkaille. Viestintäviraston ei voida katsoa toimineen virheellisesti ottaessaan velvoitteiden asettamisessa huomioon myös sen, ettei Elisan asymmetristen alle 8 Mbit/s ja vähintään 8 Mbit/s vuokratuotteiden hinnoissa ole eroa.

Viestintäviraston näkemystä siitä, että omien aktiivilaitteiden käyttö antaa yritykselle paremmat mahdollisuudet kontrolloida tarjoamansa palvelun laatua, ei voida myöskään pitää virheellisenä. Näkemys vastaa myös tukkutason laajakaistatuotteiden markkinoiden sääntelyn tavoitetta, jonka mukaan sääntelyn tuloksena yritykset rakentavat omaa verkkoaan.

Viestintäviraston esittämän tiedon mukaan tilaajayhteyden keskimääräinen pituus on kaksi kilometriä ja tiheään asutuilla alueilla yhteydet ovat keskimääräistä lyhyempiä. Viestintäviraston mukaan tilaajayhteyksien pituudet ovat entisestään lyhentyneet operaattoreiden pilkkoessa keskitinalueitaan. Viestintäviraston esittämien perustelujen mukaan kupariverkkojen pituudet eivät muodosta estettä vähintään 8 Mbit/s yhteyksien käyttämiselle.

Korkein hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että kiinteän verkkoon pääsyn markkinalle 4 asetettujen hinnoitteluvelvoitteiden on voitu arvioida välillisesti vaikuttavan tukkutason laajakaistapalvelujen hintoihin markkinalla 5. Kun kiinteään verkkoon pääsyn markkinalle on asetettu muun ohella velvollisuus hinnoitella palvelusta perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita sekä velvollisuudet käyttää kustannuslaskentajärjestelmää ja noudattaa enimmäishintaa, on Viestintävirasto voinut arvioida näiden vaikuttavan välillisesti myös laajakaistan tukkutuotteen hinnoitteluun sen hinnan muodostuessa osittain tilaajayhteyden hinnasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden 27.10.2014 antama päätös taltio 3273, jossa on katsottu, ettei Viestintävirasto ole esittämillään perusteilla voinut asettaa Elisa Oy:lle enimmäishintaa koskevaa velvoitetta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Elisa on kiinteään verkkoon pääsyn markkinalla huomattavan markkinavoiman yrityksenä edelleen velvollinen noudattamaan muita tästä asemasta johtuvia sille asetettuja velvollisuuksia, jotka vaikuttavat kokonaisuutena välillisesti myös tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoitteluun. Enimmäishintaa koskeva velvoite ei ole muodostanut ratkaisevaa perustetta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaa koskevien velvoitteiden asettamiselle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä lausutun perusteella, että Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman velvoitteiden asettamisessa huomioon ottamat seikat ovat liittyneet velvoitteiden tarpeellisuuden ja oikeasuhtaisuuden sekä markkinaolosuhteiden arvioimiseen. Velvoitteiden asettamisessa huomioon otetut seikat ovat liittyneet niiden edellytysten arvioimiseen, jotka viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentissa on velvoitteiden asettamisen edellytyksiksi säädetty. Laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla toimivalle huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvoitteiden ei sen sijaan kysymyksessä olevan markkinan sääntelyn tavoitteet huomioon ottaen ole tullut perustua alle 8 Mbit/s yhteysnopeuden markkinasegmentillä toimivan teleyrityksen kaupallisten tarpeiden tyydyttämiseen.

TDC:n asiassa esittämien vaatimusten ja perusteiden johdosta asiassa ei ole muutoinkaan katsottavissa, että Viestintäviraston markkina-analyysi ja siitä tehdyt päätelmät kilpailutilanteesta sekä velvoitteiden asettamisesta kilpailun edistämispäämäärään nähden kokonaisuus huomioon ottaen olisivat lainvastaisia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella Viestintäviraston arviota siitä, ettei yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluille ole syytä asettaa vuokrausvelvoitetta ja syrjimättömän hinnoittelun velvoitetta, olisi pidettävä viestintämarkkinalain vastaisena tai asettamisen perustuvan muutoinkaan virheelliseen menettelyyn.

1.4.2.2 Velvollisuus hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti sekä velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

Asiassa on lopuksi arvioitavana, olisiko Viestintäviraston tullut asettaa Elisalle velvollisuus hinnoitella tukkutason laajakaistapalveluista perittäviä korvauksia kaikilla yhteysnopeuksilla kustannussuuntautuneesti sekä käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

Viestintämarkkinalain kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevilla säännöksillä on pantu täytäntöön muun ohella käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohta. Käyttöoikeusdirektiivin mainitusta artiklasta ilmenevin tavoin kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva velvoite voidaan asettaa, jos markkina-analyysi osoittaa todellisen kilpailun puuttuvan ja tämän saattavan johtaa siihen, että huomattavan markkinavoiman teleyritys saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi.

Komissio on suosittanut HMV-operaattorille tukkutason laajakaistapalveluiden hintavalvontavelvoitteen asettamista kustannuslähtöisten hintakattojen muodossa.

Viestintävirasto on asettanut valituksenalaisella päätöksellään Elisalle velvollisuuden vuokrata teleyrityksille tukkutason laajakaistapalveluna yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tilaajayhteyden siirtokapasiteettia. Tukkutason laajakaistapalvelusta perittävä korvaus on velvoitettu hinnoiteltavan syrjimättömästi. Elisalle on asetettu velvollisuus noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja vuokratessaan yhteysnopeudeltaan vähintään 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalveluita. Elisalle on vielä asetettu velvollisuus julkaista tukkutason laajakaistapalvelun toimitusehdot ja palvelukohtaiset hinnastot.

Viestintävirasto on perustellut päätöstään jättää asettamatta kustannussuuntautunutta hinnoittelua ja enimmäishintaa koskevat velvoitteet keskeisesti tukkutason laajakaistapalveluiden käyttöasteella ja merkityksellä markkinoille sekä kiinteän verkkoon pääsyä koskevissa päätöksessä asetetuilla hinnoitteluvelvollisuuksilla tilaajayhteyksien vuokraamiselle.

Viestintäviraston mukaan tilaajayhteyksien lukumäärään verrattuna tukkutason laajakaistapalveluiden käyttö on ollut vähäistä ja kysyntä markkina-analyysin mukaan tasaisessa laskussa vuodesta 2005 lähtien. Viestintäviraston mukaan teleyrityksiltä kerättyjen tietojen perusteella ei ole näyttöä siitä, että tukkutason laajakaistapalvelujen kysyntä kasvaisi merkittävästi tarkastelujaksolla. Viestintäviraston mukaan useimmat vähittäismarkkinoilla laajakaistapalveluita tarjoavat yritykset toteuttavat palvelunsa omilla laitteillaan vuokraamalla tilaajayhteystuotteita.

Viestintävirasto on myös esittänyt asettaneensa kiinteän verkkoon pääsyä koskevissa huomattavan markkinavoiman päätöksissä kahdeksalle vaikutuksiltaan merkittävimmälle huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden hinnoitella tilaajayhteyksien vuokraamisesta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti ja noudattaa hinnoittelussa Viestintäviraston myöhemmin asetettavaa enimmäishintaa. Viestintäviraston mukaan kahdeksan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vaikutukseltaan merkittävintä huomattavan markkinavoiman yritystä ovat merkittäviä myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Valituksenalaisessa päätöksessä on vielä todettu, että noin 92 prosenttia tukkutason laajakaistapalveluista on kahdeksan vaikutuksiltaan merkittävimmän huomattavan markkinavoiman yrityksen vuokraamia ja koska tilaajayhteys on osa tukkutason laajakaistapalvelua, vaikuttavat tilaajayhteystuotteille asetetut hinnoitteluvelvollisuudet välillisesti myös tukkutason laajakaistapalveluiden hinnoitteluun.

Viestintävirasto on vielä esittänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ettei sille ole tullut valituksia laajakaistapalvelujen tukkutuotteen hinnoittelusta, toisin kuin esimerkiksi tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta. Viestintävirasto on tämän perusteella arvioinut, ettei laajakaistatukkutuotteen hinnoittelua pidetä ongelmallisena ja että operaattorit itse pitävät tilaajayhteysverkkoon pääsyä ja sen hinnoittelua merkityksellisempänä kuin laajakaistatukkutuotetta.

Viestintävirasto on myös esittänyt, että kilpailevat yritykset ovat jo ennakkosääntelyn tavoitteen mukaisesti investoineet omiin DSL- ja Ethernet-verkkoihinsa vuokraten ainoastaan tilaajayhteyden tai sen yläkaistan kilpailijalta. Viestintäviraston mukaan kilpailijat ovat rakentaneet myös omaa tilaajayhteysverkkoa. Viestintävirasto on esittänyt, että teleyrityksiltä kerättyjen tietojen mukaan vuoden 2010 lopussa muille vuokrattuja kiinteän verkon laajakaistan tukkutuotteita oli koko maassa yhteensä noin 43 000 kappaletta, kun vuoden 2008 kesäkuun lopussa vastaava luku oli 73 000 kappaletta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut ottaa markkina-analyysissään esittämät seikat tukkutason laajakaistapalvelun kysynnästä ja sen vähenemisestä huomioon esittämällään tavalla. Markkina-analyysissä esitetty seikka siitä, että yhä useammat vähittäismarkkinoilla laajakaistapalveluita tarjoavat yritykset toteuttavat palvelunsa omilla laitteillaan vuokraamalla tilaajayhteystuotteita, on tukkutason laajakaistamarkkinoiden sääntelyn tavoitteen mukaista ja tämän seikan huomioon ottaminen on lainmukaista.

Valituksenalaisessa päätöksessä on arvioitu laajakaistan tukkutuote merkitykselliseksi markkinalle tulijalle, mutta samalla todettu markkinatilanteen edenneen jo siellä vakiintuneiden toimijoiden osalta sellaiseksi, että ne ovat jo investoineet omiin verkkoihinsa ja että tähän nähden merkityksellisempää heidän kannaltaan on säännellä tilaajayhteystuotetta. Laajakaistan tukkutuotteen käyttö on asiassa esitetyn selvityksen mukaan ollut vähenevää ja vastaavasti tilaajayhteyden käyttö on ollut suositumpaa ja kehityksen on oletettu jatkuvan samansuuntaisena. Viestintäviraston mukaan sen tietoon ei ole toisaalta tullut, että operaattorit olisivat pitäneet laajakaistan tukkutuotteen hinnoittelua ongelmallisena. Tukkutason laajakaistapalvelujen hintojen on voitu olettaa laskevan tilaajayhteystuotteelle asetettujen hintavelvoitteiden myötä. Viestintäviraston päätöstä ei siten ole pidettävä ristiriitaisena tai tältä osin virheellisesti perusteltuna.

Sen, ettei Viestintävirasto on arvioinut tarpeen asettaa kustannuslähtöisyysvelvoitetta, ei voida katsoa merkitsevän sellaisenaan sitä, että Viestintäviraston päätös olisi viestintämarkkinalain 118 §:n tai NGA-suosituksen vastainen.

Kiinteän verkkoon pääsyn markkinalle 4 asetettujen hinnoitteluvelvoitteiden on voitu katsoa vaikuttavan välillisesti tukkutason laajakaistapalvelujen hintoihin markkinalla 5 markkina 4:n tilaajayhteyden ollessa osa markkina 5:n tukkutason laajakaistapalvelua. Kun kiinteään verkkoon pääsyn markkinalle on asetettu muun ohella velvollisuus hinnoitella palvelusta perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita, sekä velvollisuudet käyttää kustannuslaskentajärjestelmää ja noudattaa enimmäishintaa, on Viestintävirasto voinut arvioida näiden vaikuttavan myös laajakaistan tukkutuotteen hinnoitteluun sen hinnan muodostuessa osittain tilaajayhteyden hinnasta.

Edellä osiossa 1.4.2.1 Yhteysnopeudeltaan alle 8 Mbit/s tukkutason laajakaistapalvelut esitetyin perustein korkeimman hallinto-oikeuden 27.10.2014 antama päätös taltio 3273, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

TDC Oy FINLAND:in asiassa esittämien vaatimusten ja perusteiden johdosta asiassa ei ole muutoinkaan katsottavissa, että Viestintäviraston markkina-analyysi ja siitä tehdyt päätelmät kilpailutilanteesta sekä velvoitteiden asettamisesta kilpailun edistämispäämäärään nähden kokonaisuus huomioon ottaen olisivat lainvastaisia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella Viestintäviraston arvioita siitä, ettei tukkutason laajakaistapalveluille ole syytä asettaa velvollisuutta hinnoitella kyseisistä palveluista perittäviä korvauksia kaikilla yhteysnopeuksilla kustannussuuntautuneesti ja käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, olisi pidettävä viestintämarkkinalain vastaisena.

1.5 Johtopäätökset ja lopputulos

Viestintävirasto ei ole rikkonut viestintämarkkinalaista sekä puitedirektiivistä johtuvia kansainvälisiä yhteistyövelvoitteitaan asettaessaan velvoitteita huomattavan markkinavoiman yritykseksi määritellylle Elisa Oyj:lle. Viestintävirasto on määritellyt tukkutason laajakaistapalvelujen hyödykemarkkinat ja maantieteelliset markkinat viestintämarkkinalain ja puitedirektiivin sekä Euroopan komission direktiivin nojalla antamien suositusten mukaisesti. Viestintävirasto on voinut poistaa Elisa Oyj:ltä huomattavan markkinavoiman aseman pääkaupunkiseudun muodostamalla markkina-alueella (104). Viestintäviraston Elisalle viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna huomattavan markkinavoiman yrityksenä asettamat velvollisuudet ovat viestintämarkkinalain mukaisia ja oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden. Viestintäviraston ei ole tullut asettaa Elisalle velvollisuutta hinnoitella tukkutason laajakaistapalveluista perittäviä korvauksia kaikilla yhteysnopeuksilla kustannussuuntautuneesti sekä käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

Näin ollen Viestintäviraston päätös ei perustu virheelliseen menettelyyn, eikä päätös ole valittajan esittämillä perusteilla muutoinkaan lainvastainen. Valitus on siten hylättävä.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, TDC Oy FINLAND:ille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Elisa Oyj joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi TDC Oy FINLAND on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Elisa Oyj:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Saija Laitinen.