28.11.2013

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.2.2013 nro 13/0072/2

Asian aikaisempi käsittely

Sastamalan rakennuslautakunta on 17.4.2012 §:n 29 kohdalla tekemällään ja julkipanon jälkeen 19.4.2012 antamallaan päätöksellä hyväksynyt A Oy:n suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen viiden tuulivoimalan rakentamiseksi Sastamalan kaupungin Suodenniemen Kittilän ja Jalkavan kylissä sijaitseville tiloille. Suunnittelutarveratkaisu on myönnetty seuraavin ehdoin:

- rakentamisessa noudatetaan ilmailuviranomaisten asettamia ehtoja,

- ennen tuulivoimaloiden ja niille johtavien ajoteiden toteuttamista hakija toimittaa yksityiskohtaisesta sijoituksesta puolueettoman biologin/geologin maastokäyntiin perustuvan asiantuntijalausunnon, jolla varmistetaan arvokkaiden kallioalueiden sisältämien arvojen säilyminen, ja

- rakennuslupahakemus tässä päätöksessä tarkoitettujen voimaloiden rakentamiseen jätetään viimeistään kahden vuoden kuluessa päätöksen voimaantulosta.

Käsittely hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on vaatinut hallinto-oikeudessa, että Sastamalan rakennuslautakunnan päätös kumotaan sisällöltään lainvastaisena.

ELY-keskus on katsonut, että kun otetaan huomioon

1. hankkeen laatu (erityisesti tuulivoimaloiden korkeus ja niiden käytöstä aiheutuvat äänet ja välke) ja laajuus (tuulivoimaloiden lukumäärä ja niiden sijoittuminen tasaisesti noin 1,12 neliökilometrin suuruiselle alueelle, yhdessä olemassa jo olevan kuudennen tuulivoimalan kanssa noin 2,2 neliökilometrin suuruiselle alueelle),

2. rakentamisen sijoittuminen ympäröivää aluetta korkeammalle maastonkohdalle,

3. hankkeen vaikutuspiiriin kuuluvien pysyvien ja vapaa-ajan asuinrakennusten määrä,

4. hankkeen maisemallisen vaikutuksen ulottuminen Pirkanmaan maakuntakaavassa maakunnallisesti arvokkaisiin kulttuuriympäristöihin (akm 160 ja 161) ja maatalousalueille, joilla maakuntakaavan mukaan on erityisiä ympäristöarvoja (MY), ja

5. sijoittuminen osin maakuntakaavassa valtakunnallisesti erittäin arvokkaaksi osoitetulle kallioalueelle (ge2-104), asiaan liittyy siinä määrin erilaisen maankäyttömuotojen yhteensovittamistarvetta, että sitä ei ole voitu riittävästi selvittää yksittäisen suunnittelutarveratkaisun yhteydessä. Ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain säännökset kaavojen sisältövaatimuksista ja lain 137 §:n säännökset lainmukainen menettely on, että asia ratkaistaan vuorovaikutteisessa menettelyssä laajemman kaavallisen tarkastelun kautta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädettyjen suunnittelutarveratkaisun oikeudellisten edellytysten kannalta tarkastellen hankkeen toteuttaminen johtaa pykälän 3, oikeastaan 4, momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävään rakentamiseen. Lisäksi hankkeen toteuttaminen aiheuttaa pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla haittaa alueiden käytön järjestämiselle ja momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla vaikeuttaa erityisten kulttuuriympäristön arvojen säilymistä ja on sillä tavoin sopimatonta maisemalliselta kannalta, että asiaa ei voida ratkaista ilman laaja-alaisempaa kaavallista tarkastelua.

Käsillä olevissa olosuhteissa päätökseen liitetyt ehdot eivät riitä sovittamaan erilaisia alueiden käytössä huomioon otettavia intressejä ja tarpeita yhteen siten, että laissa säädetyt edellytykset rakennusluvan erityisten edellytysten osalta täyttyisivät.

Hankealue sijaitsee ympäristöään korkeammalla maastonkohdalla, joka muutoin kokonaisuutena sitä kauempaa katsoen kuitenkin näyttäytyy melko tasaisena metsäalueena. Alueella ei ole nykyisen yhden tuulivoimalan lisäksi muita puuston latvojen yläpuolelle ulottuvia rakenteita. Uudet tuulivoimalat ulottuvat merkittävästi puuston yläpuolelle näyttäytyen Suodenniemen taajaman suunnasta katsoen lähes kaksi kilometriä leveänä rintamana.

Hanke ei sijoitu maakunnallisesti merkittävien kulttuuriympäristöjen alueille. Tuulivoimalat tulisivat vaikuttamaan näkymäkokonaisuuteen merkittävällä osalla kaavan mukaisista arvoalueista. Pirkanmaan maakuntamuseon lausunnon mukaan hakemukseen liitetyt kuvasovitteet osoittavat, että voimaloiden myötä Kittilän kylämaiseman luonne muuttuu merkittävästi.

Arvokkaita kulttuuriympäristöjä koskeva maakuntakaavan suunnittelumääräys on asian luonteesta johtuen ymmärrettävä niin, että suunnittelumääräys on otettava huomioon paitsi silloin, kun toimenpide kohdistuu kaavassa osoitetulle varsinaiselle arvoalueelle, myös silloin, kun hanke sijoittuu sen ulkopuolelle mutta sen maisemalliset vaikutukset ulottuvat arvoalueelle.

Osittain (voimalat nro 3 ja 5) hanke sijoittuu maakuntakaavassa valtakunnallisesti arvokkaaksi kallioalueeksi osoitetun Hautavuoren kalliomaaston alueelle (ge2-104). Voimala 4 sijoittuu maakuntakaavan Iso Punapää-Pikku Punapää kallioalueelle (ge2-047). Kaikki maakuntakaavassa osoitetut kallioalueet ovat valtakunnallisesti arvokkaita. Lisäksi kaavassa on tarkempi luokitus niiden arvosta siten, että erittäin arvokkaat kallioalueet ovat arvoluokassa 2, hyvin arvokkaat arvoluokassa 3 ja arvokkaat arvoluokassa 4. Hautavuoren kallioalue kuuluu arvoluokkaan 2 ja Iso Punapää-Pikku Punapää arvoluokkaan 4.

Hankkeen toteuttamiseen liittyy ge2-alueiden arvojen turvaamisen kannalta siinä määrin epävarmuustekijöitä, että sen toteuttaminen yksittäisellä suunnittelutarveratkaisulla saattaa aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Epävarmuutta ei poista se, että päätökseen liitetyn ehdon mukaan ennen tuulivoimaloiden ja niille johtavien ajoteiden toteuttamista hakija toimittaa yksityiskohtaisesta sijoituksesta puolueettoman biologin/geologin maastokäyntiin perustuvan asiantuntijalausunnon, jolla varmistetaan arvokkaiden kallioalueiden sisältämien arvojen säilyminen.

Noin 3 kilometrin säteellä hankealueesta asuu 500 - 600 henkilöä, jonka lisäksi lähijärvillä sijaitsee noin 100 vapaa-ajan asuntoa. Hankeen toteuttaminen vaikuttaa siten suuren henkilömäärän lähi- ja kaukomaisemaan alueella, jossa ei ennestään ole ympäristöstä ja maaseutumaisesta maisemakuvasta poikkeavia korkeita rakennuksia tai rakenteita.

Suodenniemen taajaman itäpuolella oleva voimala sijoittuu noin 600 - 700 metrin etäisyydelle lähimmistä asuinrakennuksista. Muut voimalat sijoittuisivat lähimmillään noin 600 - 800 metrin etäisyydelle olevista loma-asunnoista.

Päätökseen on liitetyn aineiston perusteella on pääteltävissä, että tuulivoimaloiden aiheuttama melu lähimpien pysyvien ja loma-asuntojen piha-alueilla tulisi olemaan tasolla 39 - 45 dB(A). Valtioneuvoston hyväksymien melutasojen ohjearvojen mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB, eikä asumiseen käytettävillä alueilla yöohjearvoa 50 dB (uusilla alueilla 45 dB). Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden ohjearvojen käyttäminen tuulivoimasuunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Valmisteilla olevassa tuulivoimaoppaassa on esitetty, että tuulivoimaloiden sijoitussuunnittelussa käytettäisiin enimmäisohjearvona loma-asuntoalueilla arvoa 40 dB päiväaikaan ja 35 dB yöaikaan, ja asumiseen käytettävillä alueilla 45 dB päiväaikaan ja 40 dB yöaikaan.

Auringon paistaessa tuulivoimalan takaa aiheutuu valon ja varjon vilkkumista eli välkevaikutusta, joka voi ulottua 1 - 3 km päähän tuulivoimalasta. Suomessa ei ole määritelty välkevaikutukselle raja-arvoja tai suosituksia. Päätökseen liitetyn varjoisuustarkastelun perusteella ei voida varmistua siitä, että välkevaikutus ei aiheuta viihtyvyyshaittaa tuulivoimaloiden vaikutuspiirissä oleville kiinteistöille, kun selvityksen tuloksia verrataan eurooppalaisiin välkevaikutukselle annettuihin ohjearvoihin.

Hakemukseen liitetyssä turvallisuusselvityksessä on kiinnitetty huomiota mahdollisten jäiden putoilun eliminointiin ja satunnaisten kulkijoiden varoittamiseen voimaloiden läheisyydessä. Ympäristöterveyden, turvallisuuden ja viihtyisyyden käsitteet on kuitenkin ymmärrettävä laaja-alaisemmin kuin pelkästään välittömien vaaratilanteiden torjuntana. Hakemukseen ei liity tältä kannalta riittäviä selvityksiä.

Päätökseen liitetyn selvitysaineiston perusteella on katsottava, että tuulivoimaloiden sijoittaminen alueelle edellyttää yhteensovittamista loma- ja pysyvän asumisen kanssa. Pysyvän asumisen osalta on otettava huomioon myös lähiympäristön rakentamattomien kiinteistöjen maankäytölle aiheutuvat rajoitukset.

Mikäli katsotaan, että hanke on käsillä olevissa olosuhteissa ristiriidassa maakuntakaavan maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukaisen suunnittelumääräyksen kanssa, suunnittelutarveratkaisu vaikeuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lain sisältövaatimukset täyttävän kaavan laatimista. Kysymys voi olla myös siitä, että hanke ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 3 kohdassa edellytetyllä tavalla sopivaa maisemalliselta kannalta ja vaikeuttaisi erityisten kulttuuriperinnön arvojen säilyttämistä.

Hankkeen toteuttaminen muuttaisi siinä määrin perustavaa laatua olevalla tavalla niin suuren alueen ja alueella asuvan henkilömäärän lähi- ja kaukomaisemaa sekä vaikuttaisi pysyvään ja loma-asumiseen alueella, että hankkeen toteuttamisen voidaan katsoa johtavan maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävään rakentamiseen.

Esimerkiksi tuulivoimaloiden rakentaminen sinne, missä on jo ennestään teollisuuslaitosten korkeita piippuja, satamanostureita ja/tai muita vastaavia korkeita rakennelmia, uuden tuulivoimalan aiheuttama muutos voi olla vaikutukseltaan vähäinen. Käsillä olevalla alueelle sijoitettuna viiden uuden tuulivoimalan voi hakemuksen liitteenä olleiden kuvasovitteiden nojallakin arvioida aiheuttavan perustavaa laatua olevan muutoksen ympäristössä.

Suunnittelutarveratkaisuhakemukseen ei sisälly kaavoituksessa edellytettyä vaihtoehtotarkastelua. Kun otetaan huomioon hankkeen sisältö ja sen edellä todetut vaikutukset, asiassa tulee suorittaa kaavoitusmenettelyn kautta vaihtoehtojen kartoitus, jolloin tulisi arvioitavaksi se, millaisia vaikutuksia eri ratkaisuvaihtoehdoista aiheutuisi ja millaisella vaihtoehdolla erilaiset maankäytölliset tarpeet tulisi otetuksi riittävällä tavalla huomioon.

Ympäristöministeriössä on laadittavana opas tuulivoimalarakentamisen suunnittelusta. Luonnoksessa todetaan, että tuulivoimaloita ei voida sijoittaa mihin tahansa. Pääsääntöisesti tuulivoimalarakentamiselle soveltumattomia alueita ovat mm. valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet sekä valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt. Sinänsä oppaissa ei voida antaa oikeudellisesti velvoittavia ratkaisuja. Toisaalta on kuitenkin lähdettävissä siitä, että jo opasta koskevaan luonnokseen sisältyy oikeudellisesti perusteltavissa olevia näkökohtia esimerkiksi sen tulkinnasta, millä edellytyksillä tuulivoimarakentaminen on mahdollista suunnittelutarveratkaisun nojalla ja milloin hankkeen toteuttamiseen tarvitaan kaavaa.

Tuulivoimarakentamisen suunnittelun pääperiaatteina todetaan, että suurten tuulivoimaloiden toteutuksen tulisi perustua ensisijaisesti kaavoitukseen. Opasluonnoksen mukaan suunnittelutarveratkaisun ja tuulivoimayleiskaavan tai asemakaavan välistä rajaa vedettäessä tuulivoimaloiden lukumäärää tärkeämpi arviointiperuste on tuulivoimapuiston sijainti ja suhde ympäröiviin alueisiin. Tuulivoimayleiskaavan tai asemakaavan laatimistarvetta harkittaessa on otettava huomioon myös kaavoitukseen liittyvät suunnittelutarveratkaisua laajemmat osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyt.

Nyt käsillä olevassa hankkeessa varsinaiseen hankealueeseen sisältyy maankäytön eri muotojen yhteensovittamisen tarvetta sekä asuinympäristön viihtyvyyden että maakuntakaavan ge2-arvoalueiden osalta hankkeen sijoittuessa osin maakuntakaavassa osoitetulle valtakunnallisesti erittäin arvokkaalle kallioalueelle.

Hankealueen läheisyydessä on maakunnallisesti arvokkaita kulttuuriympäristöjä, joiden alueelle aiotun rakentamisen maisemalliset vaikutukset osin ulottuisivat. Tälle seikalle samoin kuin sille, että toteutuessaan hanke muuttaisi merkittävästi suuren henkilömäärän jokapäiväistä maisemakuvaa, on annettava merkitystä arvioitaessa, aiheutuuko hankkeesta alueiden käyttöön liittyviä yhteensovittamisen tarpeita ja voidaanko asia ratkaista suunnittelutarveratkaisulla vai tarvitaanko siihen maankäytön suunnitelma.

Opasluonnoksen periaatteiden mukaan nyt käsillä oleva hanke on sekä kooltaan että ominaisuuksiltaan hanke, joka tulisi ratkaista kaavalla eikä suunnittelutarveratkaisulla.

Sastamalan rakennuslautakunta on antanut lausunnon.

A Oy on antanut selityksen.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen, johon A Oy on antanut selityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut rakennuslautakunnan päätöksen ja hylännyt A Oy:n suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Melua ja välkettä koskeva viranomaisohjeistus

Melutason ohjearvoista on annettu valtioneuvoston päätös (993/1992).

Melutason ja välkkeen osalta ympäristöministeriö on julkaissut ohjeen ympäristöministeriön raportteja 19/2011 (Tuulivoimarakentamisen suunnittelu, Työryhmän ehdotus tuulivoimarakentamisen kaavoitusta, vaikutusten arviointia ja lupamenettelyjä koskevaksi ohjeistukseksi) ja lupapäätöksen antamisen jälkeen ympäristöhallinnon ohjeen 4/2012 (Tuulivoimarakentamisen suunnittelu).

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelutarveratkaisu on myönnetty viiden 3 MW:n tuulivoimalan rakentamiseksi. Alueen länsipuolella sijaitsee ennestään yksi noin 65 metriä korkea 0,225 MW:n tuulivoimala. Hakemukseen liitetyn kartan mukaan pohjoisimman ja eteläisimmän tuulivoimalan etäisyys toisistaan on noin 1,5 kilometriä ja tuulivoimalat sijoittuvat lähimmillään noin kilometrin etäisyydelle Suodenniemen taajamasta. Voimaloiden napakorkeus on 120 - 145 metriä ja kokonaiskorkeus on 180 - 210 metriä. Tuulivoimalat sijoitetaan kallioiselle talousmetsäalueelle. Lupahakemusasiakirjoihin liitettyyn karttaan on merkitty tuulivoimaloiden paikat ja suunnitellut tielinjaukset. Hakemuksen mukaan tiesuunnitelmaa voidaan joutua muuttamaan myöhemmässä vaiheessa. Sähkölinjat tulevat noudattamaan pääsääntöisesti tielinjauksia.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa rakennuspaikka sijoittuu osittain valtakunnallisesti arvokkaaksi kallioalueeksi osoitetulle paikalle. Voimalat nrot 3 ja 5 sijoittuvat maakuntakaavassa valtakunnallisesti arvokkaaksi kallioalueeksi osoitetun Hautavuoren kalliomaaston alueelle (ge2-104) ja voimala nro 4 sijoittuu Iso Punapää - Pikku Punapää kallioalueelle (ge2-047). Hautavuoren kallioalue kuuluu arvoluokkaan erittäin arvokkaat kallioalueet ja Iso Punapää - Pikku Punapää arvoluokkaan arvokkaat kallioalueet.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa merkinnällä (akm 161) on osoitettu maakunnallisesti arvokas Leppälammen-Taipaleen-Kirkkojärven kulttuuriympäristö, joka sijaitsee lähimmillään noin 1,5 kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloiden rakennuspaikasta. Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa merkinnällä (akm 160) osoitettu kulttuurihistoriallisesti merkittävä Koppelon kohde sijaitsee noin kilometrin etäisyydellä hankealueesta. Alueelle jo oleva tuulivoimala sijaitsee lähellä Koppelon tilaa.

Maakuntakaavan valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaita kulttuuriympäristöjä (akv ja akm) koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa, rakentamisessa ja käytössä on edistettävä kulttuuriympäristön arvojen säilymistä. Yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa on otettava huomioon kulttuuriympäristöjen kokonaisuus ja ominaislaatu. Alueen käyttö ja rakentaminen tulee sopeuttaa kunkin alueen kulttuuriperintöön ja ominaislaatuun.

Asiakirjoissa on liitteenä melua ja varjostusta koskevat selvitykset. Meluselvityksestä ilmenee, että loma-asumisen osalta melu on enimmillään 40 dB(A) ylittäen kuitenkin 35 dB(A) useamman loma-asunnon kohdalla. Yhden pysyvän asunnon kohdalla melu on 41,5 dB(A) ja muiden osalta melu on alle 40 dB(A). Varjostuksen osalta mallinnuksesta ilmenee, että välkevaikutus on enimmillään 13,45 tuntia vuodessa. Kolmen asunnon osalta ylittyy kymmenen tunnin vuotuinen arvo ja niiden lisäksi kahden asunnon osalta kahdeksan tunnin vuotuinen arvo.

Hakemusasiakirjoihin on liitetty voimaloista kuvasovitteita eri ilmasuunnilta. Osassa sovitekuvista on havaittavissa alueella jo olevan tuulivoimalan ja suunnitteilla olevien viiden voimalan muodostama kokonaisuus. Osassa sovitekuvista on havaittavissa vain osa tuulivoimaloista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Rakentamisen suunnittelutarvealueella tulee perustua riittävään suunnitteluun. Ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuu asemakaavaan. Rakentaminen on kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

A Oy:n hankkeessa on kysymys viiden kookkaan ja kaukomaisemassa selvästi erottuvan tuulivoimalan sijoittamisesta sekä geologisesti että maisemallisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaille alueille taikka tällaisten alueiden vaikutuspiiriin. Hankkeen kokoa ja vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon samalla alueella jo sijaitseva pienempi tuulivoimala. Tuulivoimaloiden sijoittumisalue on myös jo ennestään olemassa oleva voimala mukaan lukien laaja, vaikkakin asumaton metsäalue. Tuulivoimalat tulisivat sijaitsemaan selvästi ympäröivää asutusta korkeammalla kallioalueella. Esitetyn selvityksen perusteella tuulivoimaloiden toiminnasta aiheutuu ympäristöön myös melua ja välkettä. Hanke poikkeaa selvästi alueella ennestään olevasta rakentamisesta ja alueen nykyisestä maankäytöstä.

Kun otetaan huomioon rakentamisen luonteesta, hankkeen laajuudesta ja alueesta sekä sen ympäristöstä saatu selvitys, ei tapauskohtaisessa suunnittelutarveharkinnassa voida saada sellaista riittävää selvitystä, jonka perusteella hanketta voitaisiin arvioida eri maankäyttötarpeiden yhteensovittamisen ja kulttuuriympäristön säilyttämisen kannalta. Tuulivoimalahanke johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen. Edellä lausutuilla perusteilla hakemuksen mukaista rakentamista ei voida ratkaista suunnittelutarveasiana, vaan tuulivoimarakentamisen edellytykset tulee tutkia kyseiselle alueelle laadittavalla kaavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § ja 137 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tuula Lunden-Laakso ja Elina Tanskanen. Esittelijä Ville Härmä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että tuulivoimaloiden sijoituspaikalla toimitetaan katselmus ja että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, jossa yhtiö voi antaa lisäselvitystä myönteisen suunnittelutarveratkaisun puolesta ja jotta viranomaisia ja asiantuntijoita voidaan riittävästi kuulla.

Yhtiö on valituksensa perusteluissa uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että erityisen tärkeää on kiinnittää huomiota siihen, että Sastamalan kaupunki paikalliset olosuhteet parhaiten tuntevana, on kaikissa vaiheissa puoltanut A Oy:n viiden tuulivoimalan hankkeen edellytysten ratkaisemista suunnittelutarveratkaisulla. Samoin ovat tehneet Suomen tuulivoimayhdistys ry:n edustajat hallinto-oikeudelle lähettämässään kiirehtimispyynnössä.

Esimerkiksi Luhangalla on vasta myönnetty suunnittelutarveratkaisu kuuden suuren tuulivoimalan rakentamiseen (2 - 3 MW), ilman, että toimivaltainen ELY-keskus olisi valittanut päätöksestä. Lisäksi parhaillaan Sotkamon Talvivaarassa ollaan hyväksymässä suunnittelutarveratkaisulla 7 - 8 voimalan hanketta.

Pirkanmaan ELY-keskus ei ole koskaan ottanut kantaa tai ohjeistanut siitä, millaisen hankkeen ELY-keskus olisi valmis hyväksymään. Hanke itsessään on kuitenkin alkanut jo lokakuussa 2006 neuvotteluilla Pirkanmaan ympäristökeskuksen kanssa. Hanke on pitkästä kestostaan johtuen hyvin paikkakuntalaisten tuntema ja tiedossa. Suunnittelutarveratkaisun yhteydessä ja erillisessä kuulemistilaisuudessa kaikilla on ollut mahdollisuus tuoda kantansa hankkeesta esille. Tästä huolimatta ainoan valituksen on tehnyt ELY-keskus. Esimerkiksi poikkeamisen myöntämisen edellytyksiä harkittaessa merkitystä on annettu myös hankkeen mahdollisesti kohtaamalle vastustukselle ja hyväksyttävyydelle ympäristössään.

Naapurusto ei vastusta hanketta, eikä kukaan muutoinkaan ole asettunut sitä vastaan. Ainoastaan ELY-keskus on viime vaiheessa alkanut vastustaa hanketta, ilmaisematta kuitenkaan, missä laajuudessa se voisi hankkeen hyväksyä. Hankkeen nauttiman laajan luottamuksen tulee katsoa puoltavan myönteistä luparatkaisua myös hallintotuomioistuinten käsittelyssä.

Myönteistä luparatkaisua voi perustella myös sillä, että tuulipuiston kaltaisella hankkeella on myönteisiä vaikutuksia Suodenniemen kaltaisella, noin 1 200 asukkaan taantuvalla eläkeläisvaltaisella maaseutupaikkakunnalla.

Kulttuurihistoriallisesti arvokas Koppelon kohde (akm 160) on hankkeesta vastaavan A Oy:n toimitusjohtajan ja pääomistaja B:n omistuksessa. Tästä johtuen kyseinen kohde ei saa muodostaa estettä hankkeen toteuttamiselle. Toisen kulttuurihistoriallisesti arvokkaan kohteen (akm 161) rajalta on 1,7 kilometriä lähimmälle voimalalle.

Nykyinen jo olemassa oleva pieni tuulivoimala (225 kW) on poistumassa alueelta käyttöikänsä lopun lähestyessä. Sille on annettu liian suuri merkitys ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden harkinnassa "alueen kuudentena tuulivoimalana". Vanha voimala on silti varsin tehokkaasti poistanut paikkakuntalaisten mahdollisia ennakkoluuloja tuulivoimaa kohtaan.

Varjo- ja välkevaikutukseen liittyvät ongelmat voidaan uusissa voimaloissa estää ohjelmoinnilla. Välkevaikutusta ilmenee pahimmassa kohteessa 0,15 prosenttina vuoden tunneista.

On kyseenalaista, voidaanko asian käsittelyssä vedota lainkohtiin, jotka ovat tulleet voimaan vasta suunnittelutarveratkaisuhakemuksen jättämisen jälkeen. Hakemus on jätetty kaupungille jo marraskuussa 2010 ja suunnitelmat on tehty silloisten tietojen ja säännösten mukaan.

Hallinto-oikeus ei vastannut Sastamalan kaupungin vastineessa Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle esitettyyn pyyntöön ottaa kantaa siihen, minkälainen hanke olisi toteutettavissa suunnittelutarveratkaisulla. Tarvittaessa korkeimman hallinto-oikeuden tulisikin ottaa kantaa tähän kysymykseen.

Yhtiö on lisäksi valituksensa täydennyksenä toimittanut Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisun 20.3.2013 n:o 13/0146/2, jolla hallinto-oikeus on hylännyt valituksen kuutta 2 - 3 megawatin suuruista tuulivoimalaa koskevasta myönteisestä Luhangan kunnanhallituksen suunnittelutarveratkaisusta. Täydennyksessä on muun ohella viitattu siihen, että Keski-Suomen ELY-keskus ei myöskään ole valittanut ratkaisusta hallinto-oikeuteen.

Pirkanmaan ELY-keskus on selityksessään esittänyt valituksen hylkäämistä. Valituksessa esitetyn johdosta ELY-keskus on lisäksi lausunut muun ohella, että kysymyksessä olevien hallinto-oikeuden päätösten perusteluista käy ilmi, millä tavalla mainittujen tapausten olosuhteet poikkeavat toisistaan. Lisäksi merkitystä on muun muassa annettava sille, mihin valituksissa oli vedottu.

ELY-keskus voi ottaa kantaa vain niin pitkälle suunniteltuihin hankkeisiin, että niiden ympäristö- ja muut vaikutukset on mahdollista arvioida. Esimerkiksi nyt käsillä olevassa tapauksessa ELY-keskus oli lausunnossaan Sastamalan kaupungille tuonut esille, että sen käsityksen mukaan hankkeen toteuttaminen edellyttää kaavan laatimista. Sen sijaan ELY-keskus ei ole voinut ryhtyä ottamaan kantaa siihen, kuinka monta tuulivoimalaa ehkä olisi mahdollista toteuttaa ilman kaavoitusta.

Myönteisen suunnittelutarveratkaisun antamisen edellytykset ratkaistaan oikeusharkinnalla laissa säädettyjen ratkaisuedellytysten pohjalta. Tässä harkinnassa ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä sille, kohdistuuko hankkeeseen vastustusta tai puoltamista. Myöskään olemassa oleva tuulivoimala ei ole ollut ratkaiseva seikka, jonka vuoksi ELY-keskus on katsonut menettelyn lainvastaiseksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ilmoitetaan sovelletun maankäyttö- ja rakennuslain 16 ja 137 §:ää. Näihin säännöksiin ei ole tullut sovelletulta osin muutoksia hakemuksen tekemisen jälkeen.

Sastamalan rakennuslautakunta on selityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että suunnittelutarveratkaisua haettaessa ja osittain sitä valmistel­taes­sa tuu­li­voi­ma­yleis­kaa­vaa kos­ke­vat säädökset eivät vielä olleet voi­massa ei­kä myöskään tuu­livoi­ma­opas ol­lut käytettävissä.

Suodenniemen taaja­man eivätkä tuulivoimapuiston lähistön asukkaat ole vastustaneet hanketta. Saa­dut muutamat kriittiset mielipiteet eivät myöskään ole johtaneet valituksiin. Tästä voita­neen päätellä, etteivät asukkaat pidä tuulivoimapuiston rakenta­mista vaikutuksiltaan merkittävänä rakenta­misena.

Suunnittelutarve­ratkaisua varten suoritettu tiedottaminen sekä tehdyt selvitykset ja suunnitelmat vas­taavat sitä tarkkuutta, jota tuulivoimarakentamista koskevaa osa­yleis­kaavaa laadittaessa vaadittaisiin. Osayleiskaavan laatiminen tuuli­voimapuistoa varten ei siten tuottaisi lisähyötyä. Sen sijaan kaavan laati­minen, sitä varten uudelleen tehdyt selvitykset veisivät run­saasti aikaa ja aiheuttaisivat A Oy:n kannalta kohtuuttoman viiväs­tyksen hankkeen toteuttamiselle.

Kaukana asutuksesta kes­kellä talo­usmetsää sijaitsevat viisi tuulivoimalaa eivät johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuta merkittäviä haitallisia vaiku­tuksia.

A Oy on vastaselityksessään uudistanut vaatimuksen siitä, että korkein hallinto-oikeus toimittaa alueella katselmuksen ennen asian ratkaisemista. Lisäksi yhtiö on lausunut muun ohella, että muualla Suomessa tehdyt suunnittelutarveratkaisut ja ELY-keskusten kannat poikkeavat merkittävästi Pirkanmaan ELY-keskuksen omaksumasta linjasta. Esimerkiksi Lapin ELY-keskus on hyväksynyt vastaavissa tai jopa herkemmissä maisemaolosuhteissa toteutetun ja jo käyttöön otetun Putaankankaan tuulivoimahankkeen antamalla ensin suunnittelutarveratkaisua puoltavan lausunnon ja jättämällä sen jälkeen valittamatta myönteisestä suunnittelutarveratkaisusta. Ratkaisulla on myönnetty suunnittelutarveratkaisu kolmen teholtaan 2,3 - 3 MW:n ja tornikorkeudeltaan 100 - 145 metrin korkuisen tuulivoimalan rakentamiseksi Simon Putaankankaalle. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on lisäksi vastoin Pirkanmaan ELY-keskuksen kantaa katsonut, ettei niin sanotun Irriäisten tuulipuiston (5 x 3 MW) hanke edellyttänyt YVA-menettelyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. A Oy:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A Oy on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava hankkeen sijoittumista ja maisemallista merkitystä koskeva selvitys, katselmuksen toimittaminen ei asiassa ratkaistavana oleva kysymys huomioon ottaen ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Kaavallisen tarkastelun tarve

3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Sanotun pykälän 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

3.2 Tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen soveltuvuutta koskevat lähtökohdat suunnittelutarveharkinnassa ja kaavoituksessa

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998 vp) olevien maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnittelutarvealueen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti maankäytön siellä tulee perustua riittävään suunnitteluun. Tämän mukaisesti ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuisi alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

Hallituksen esityksen (HE 141/2010 vp) 77 a §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan rakennusluvan erityisten edellytysten täyttyminen tuulivoimarakentamista koskien voitaisiin ehdotetun sääntelyn tarkoittamissa tilanteissa selvittää yleiskaavassa. Tällöin rakennusluvan myöntäminen ei edellyttäisi suunnittelutarveratkaisua tai asemakaavaa. Yleiskaavaan otettaisiin tätä koskeva määräys, jolla osoitettaisiin, millä alueella rakennusluvat kaavassa osoitetuille tuulivoimaloille voidaan myöntää suoraan yleiskaavan perusteella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että edellytyksenä 77 a §:ssä tarkoitetun määräyksen sisällyttämiselle yleiskaavaan olisi, että yleiskaavan voidaan arvioida olevan riittävä suunnitteluväline ohjaamaan rakentamista alueella. Riittävyyttä arvioitaessa otettaisiin huomioon kohteena olevan alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus. Tästä seuraa, että yleiskaava tulisi ehdotetulla tavoin kyseeseen tilanteissa, joissa yleiskaava on mittakaavaltaan ja esitystavaltaan soveltuva kaavamuoto tuulivoimarakentamisen ohjaamiseen. Yleiskaava soveltuisi tuulivoimarakentamisen ohjaukseen lähinnä vesialueilla ja tietyissä tilanteissa myös maa-alueilla, jotka sijaitsevat riittävän etäällä asutuksesta ja muusta siihen rinnasteisesta tai muita erityispiirteitä omaavasta maankäytöstä. Edellytyksenä olisi myös, ettei alueella ole muuta maankäyttöä, jonka yhteensovittaminen tuulivoimarakentamisen kanssa vaatisi yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Siten esimerkiksi taajamien läheisyydessä tai alueilla, joihin kohdistuu rakentamispaineita, ei yleiskaavan käyttäminen esityksessä tarkoitetulla tavalla tuulivoimalan rakennusluvan myöntämisperusteena olisi yleensä mahdollista. Keskeistä on myös, että tuulivoimarakentamisen vaikutukset on ylipäänsä mahdollista arvioida yleiskaavoituksen yhteydessä lain 9 §:n edellyttämällä tavalla.

Edelleen perusteluissa todetaan, että tuulivoimarakentamisella on useissa tilanteissa merkittävä vaikutus juuri maisemaan ja ympäristöön, minkä vuoksi tuulivoimarakentamisen sijoittumista ohjaavaa yleiskaavaa laadittaessa tulisi ottaa erityisesti huomioon tuulivoimaloiden rakentamisen sopeutuminen maisemaan ja muuhun ympäristöön sekä maiseman mahdolliset erityispiirteet. Lainkohdassa tarkoitettua mainintaa tuulivoimarakentamisen sopeutumisesta ympäristöönsä tulisi tulkita kunkin rakentamishankkeen tapauskohtaisista olosuhteista lähtien. Tuulivoimalan ympäristöön sopeutumisen arvioinnissa ja selvityksissä saatetaan joutua tapauskohtaisesti kiinnittämään huomiota esimerkiksi luonnonarvoihin ja luonnonsuojeluun, virkistystarpeisiin, kulttuuriympäristön arvojen säilyttämiseen sekä asuin- ja elinympäristöjen laatunäkökohtiin.

3.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on A Oy:n valituksesta ratkaistava kysymys siitä, onko hakemuksessa tarkoitetun viiden tuulivoiman rakentamista tarkoittavan hankkeen toteuttamisen edellytykset maankäyttö- ja rakennuslain kannalta voitu ratkaista suunnittelutarveasiana vai edellyttääkö hankkeen toteuttaminen kaavan laatimista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tapauskohtaiseen arviointiin vaikuttaa muun ohella voimaloiden koko ja niiden etäisyys häiriintyvistä kohteista sekä ympäröivän alueen toteutuneen tai sille osoitetun maankäytön laatu. Asian arviointiin vaikuttaa osaltaan myös se, että tuulivoimalat on muun ohella roottorien koosta, voimaloiden lukumäärästä ja sijoittumiskohdista riippuen sijoitettava useiden satojen metrien etäisyydelle toisistaan, mistä seuraa, että jo muutamankin voimalan muodostama kokonaisuus varaa muun käytön ulkopuolelle tavanomaiseen asuntorakentamiseen verrattuna poikkeuksellisen laajoja alueita. Lisäksi tuulivoimarakentamisen erityispiirteenä esimerkiksi tavanomaiseen asuinrakentamiseen nähden on se, että tuulivoimaloiden toiminnasta ympäröivän alueen maankäytölle aiheutuvat rajoitukset poikkeavat sekä laatunsa että laajuutensa osalta suunnittelutarveratkaisuilla tavanomaisesti osoitettavissa olevasta rakentamisesta silloinkin, kun hankkeesta ei aiheutuisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentissa tarkoitettua vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista tai merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Nyt kysymyksessä oleva hanke sijoittuu geologisesti ja maisemallisesti sekä kulttuurihistoriallisesti arvokkaille alueille tai tällaisten alueiden välittömään vaikutuspiiriin. Alueen erityispiirteiden vuoksi sillä on katsottava olevan mainittujen rakentamista ja sen sijoittumista osaltaan rajoittavien aluevarausten vuoksi merkitystä muun muassa virkistyskäytössä. Tuulivoimaloiden määrästä ja koosta seuraa, että hanke aiheuttaa tavanomaista asuinrakentamista huomattavasti laajemmalle alueelle ulottuvia vaikutuksia. Edellä mainittu huomioon ottaen tapauskohtaisella suunnittelutarveratkaisulla ei voida saada sellaista riittävää selvitystä, jonka perusteella hanketta voitaisiin arvioida asemakaavan tai tuulivoimalarakentamista koskevan yleiskaavan erityisten sisältövaatimusten kannalta.

Hankkeen hyväksymisellä olisi voimaloiden koko ja määrä huomioon ottaen varsin laajalla alueella suunnitteluvaihtoehtoja rajaava vaikutus alueen mahdollisessa myöhemmässä kaavoituksessa. Hankkeen toteuttamismahdollisuudet tulee selvittää alueen kaavoituksessa, jolloin voidaan ottaa huomioon myös alueen muiden maanomistajien rakentamistarpeet ja muu maankäyttö. Kun otetaan huomioon, että kaavoitukseen liittyy suunnittelutarveharkintaa laajemmat osallistumis- ja vuorovaikutusmahdollisuudet, asian arvioinnissa ei ole merkitystä myöskään sillä, että Suodenniemen taajaman tai tuulivoimapuiston lähistön nykyiset asukkaat eivät ole vastustaneet hanketta.

Edellä lausutuilla perusteilla hakemukseen suostuminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä hakemukseen suostumiselle ei siten ole.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.