KHO:2012:130

Asiasanat: Asiakirjajulkisuus, Julkisuuslain sovellettavuus, Julkinen tehtävä, Julkinen valta, Raha-automaattiyhdistys, Avustustoiminta, Edustustilavaraukset, Ajopäiväkirjat, Matkalaskut
Tapausvuosi: 2012
Antopäivä: 28.12.2012
Diaarinumero: 1147/1/11
Taltio: 3723

Arpajaislain 55 § ja raha-automaattiavustuksista annetun lain 43 § sekä lainvalmistelun yhteydessä esitetty huomioon ottaen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) oli sovellettava sellaisiin Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) toimintoihin ja niihin liittyviin asiakirjoihin, jotka koskivat yhdistyksen rahapelitoiminnan tuotoista jaettavien avustusten jakoehdotuksen valmistelua ja jakoehdotuksesta päättämistä, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa sekä valvontaan kuuluvaa tarkastustoimintaa.

RAY:n avustustoiminnan merkitys ja yhteiskunnallinen tarkoitus ja luonne huomioon ottaen julkisuuslakia oli sovellettava paitsi jakoehdotukseen ja avustuksiin välittömästi liittyviin asiakirjoihin, myös sellaisiin asiakirjoihin ja tietoihin, jotka liittyivät RAY:n toimi- tai luottamushenkilöiden yksittäisessä avustusasiassa käymiin neuvotteluihin avustusten hakijoiden tai niitä saaneiden taikka näiden edustajien kanssa tai muuhun yksittäiseen avustusasiaan liittyneeseen yhteydenpitoon näiden kanssa.

Lainvalmisteluaineistosta ilmeni, että muissa kuin avustusten jakoehdotusta, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa koskevissa RAY:n toiminnoissa ei ollut katsottu olevan kysymys julkisen vallan käyttämisestä eikä edes julkisen tehtävän hoitamisesta. Julkisuuslaki ei siten tullut sovellettavaksi näihin muihin toimintoihin, kuten rahapelitoimintaan, ja niihin liittyviin asiakirjoihin lain 4 §:n 2 momentissa säädetyn perusteella. Julkisuuslakia ei voitu soveltaa RAY:n asiakirjoihin myöskään lain 4 §:n 1 momentissa säädetyn perusteella.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 4 §
Arpajaislaki 55 §
Laki raha-automaattiavustuksista 43 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 8.3.2011 nro 11/0232/2

Asian käsittely Raha-automaattiyhdistyksen johtokunnassa

1) Raha-automaattiyhdistyksen johtokunnan päätös 22.4.2010

Toimittaja A on 14.4.2010 pyytänyt saada tutustua Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) kaikkien sidosryhmätoimintaan käytettävien edustustilojen varauslistoihin ja vieraskirjoihin vuosilta 2006 - 2009. A on 15.4.2010 tarkentanut, että pyyntö koski tietoa tilaisuuksien isännästä, vieraista, tarjoilusta mahdollisine kustannuserittelyineen ja tilaisuuden mahdollisesta aiheesta. A on 16.4.2010 vielä täsmentänyt asiakirjapyyntöä siten, että pyyntö koski RAY:n kaikkien edustustilojen tilavarauksia ajalta 13.4. - 19.4.2009 ja tilaisuuksista syntyneitä asiakirjoja, joista ilmenee tilaisuuden mahdollinen aihe, isäntä, vieraat sekä tarjoilu ja mahdollinen muiden kustannusten erittely.

Raha-automaattiyhdistyksen johtokunta on päätöksessään 22.4.2010 todennut, että ajalla 13.4. - 19.4.2009 RAY:n edustustiloissa on järjestetty ainoastaan RAY:n hallituksen kokous ja seminaari. RAY:n johtokunta on päättänyt, että A:lle annetaan hallituksen kokouksen 14.4.2009 pöytäkirjan ote, josta A:n pyytämät tiedot ilmenevät lukuun ottamatta tarjoilua ja kustannusten erittelyä. Samalla johtokunta päätti olla antamatta muita A:n pyytämiä asiakirjoja liittyen kustannusten erittelyyn ja tilaisuuden tarjoiluun.

Johtokunnan päätöksen perustelut ovat seuraavat:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:ssä on määritelty, mitä laissa tarkoitetaan viranomaisella. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityishenkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

RAY kuuluu sellaisiin julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin yhteisöihin, jotka hoitavat lain nojalla julkista hallintotehtävää ja käyttävät siinä julkista valtaa. Tähän seikkaan kiinnitetään huomiota perustuslakivaliokunnan arpajaislakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 197/1999 vp) antamassa lausunnossa (PeVL 23/2000 vp). Perustuslakivaliokunta toteaa siinä, että laissa osoitetaan raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön hoidettavaksi eräitä julkisia hallintotehtäviä. Tällaisia julkisia hallintotehtäviä ovat perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiesityksen 20 §:n 1 momentissa rahapeliyhteisölle säädetty velvoite tehdä valtioneuvostolle ehdotus rahapeliyhteisön tuotosta myönnettävien avustusten jaosta (jakoehdotus), lakiesityksen 23 §:n 1 momentissa rahapeliyhteisölle säädetty tehtävä maksaa kyseiset avustukset sekä rahapeliyhteisölle laissa määritelty valvontatehtävä ja tehtävä tarkastaa avustuksensaajan koko varainhoito ja tilinpito.

Perustuslakivaliokunnan lausuntoa siitä, mitkä ovat RAY:n julkisia hallintotehtäviä, voidaan pitää tyhjentävänä. Tämä merkitsee, että muita RAY:n toimintoja ei voida pitää julkisena hallintotehtävänä siinä merkityksessä kuin perustuslain 124 §:ssä säädetään, jolloin ne eivät kuulu myöskään julkisuuslain soveltamisalaan.

Laki raha-automaattiavustuksista (avustuslaki) säädettiin edellä mainituin perustein. Avustuslain 43 §:n mukaan rahapeliyhteisön on noudatettava julkisuuslakia, kun se käsittelee kyseisessä laissa tarkoitettuja asioita. Tämän erityissäännöksen on tarkoitettu kohdistuvan ainoastaan avustusasioiden käsittelyyn, koska vain tällaista käsittelyä voidaan lain valmisteluasiakirjojen mukaan pitää julkisen hallintotehtävän hoitamisena. Sen sijaan muuta rahapeliyhteisön toimintaa, jota arpajaislaki sääntelee, ei ole pidetty toimintana, johon julkisuuslakia tulisi soveltaa.

Edellä olevan perusteella RAY:n hallinnossa ja päätöksenteossa julkisuuslakia sovelletaan vain sellaiseen hallintoon ja päätöksentekoon, jonka kohteena on raha-automaattiavustusten käsittely ja maksatus sekä avustusten käyttöön kohdistuva valvonta, jos siinä käytetään julkista valtaa. Julkisuuslaki ei tule edellä todettujen RAY:tä koskevien erityissäännösten tai julkisuuslain 4 §:n 2 momentin nojalla sovellettavaksi RAY:n rahapelitoiminnassa.

Julkisuuslaki ja pyydetyt asiakirjat

Raha-automaattiyhdistyksestä annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:n mukaan RAY:n hallituksen tehtävänä on erityisesti edustaa yhdistystä sekä ohjata ja valvoa sen toimintaa. Asetuksen 3 §:n mukaan Raha-automaattiyhdistyksen toiminnan tarkoituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen pitämällä yleisön käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanemalla kasinopelejä ja harjoittamalla pelikasinotoimintaa. Kyseinen pykälä viittaa yhdistyksen harjoittamaan rahapelitoimintaan. Tästä voidaan johtaa tulkinta, jonka mukaan hallituksen työskentely on aina sidoksissa yhdistyksen rahapelitoimintaan. Kuten edellä on todettu, julkisuuslaki ei tule sovellettavaksi RAY:n rahapelitoiminnassa.

A:n pyytämät asiakirjat hallituksen kokouksen tarjoilun tai kustannusten suhteen eivät kohdistu RAY:n avustustoimintaan (raha-automaattiavustusten käsittely ja maksatus sekä avustusten käyttöön kohdistuva valvonta).

2) Raha-automaattiyhdistyksen johtokunnan päätös 11.5.2010

A on 27.4.2010 pyytänyt saada tutustua RAY:n johtokunnan ja hallituksen puheenjohtajan käytössä olevan virka-auton ajopäiväkirjoihin vuosilta 2007 ja 2009. Samoin A on pyytänyt saada tutustua RAY:n hallituksen puheenjohtajan matkalaskutositteisiin vuosilta 2001 - 2003 ja 2007 - 2009 sekä johtokunnan jäsenten matkamääräyksiin ja -tilityksiin ajalta 1.9. - 31.12.2009.

Raha-automaattiyhdistyksen johtokunta on päätöksellään 11.5.2010 päättänyt olla antamatta pyydettyjä asiakirjoja.

Johtokunnan päätöksen perustelut ovat seuraavat:

Julkisuuslain soveltamista RAY:n toimintaan koskevat perustelut ovat samat kuin 22.4.2010 annetussa päätöksessä, paitsi että perustelujakson johtopäätöksinä on lausuttu, että edellä olevan perusteella RAY:n hallinnossa ja päätöksenteossa julkisuuslakia sovelletaan vain sellaiseen hallintoon ja päätöksentekoon, jonka kohteena on raha-automaattiavustusten käsittely ja maksatus sekä avustusten käyttöön kohdistuva valvonta, jos siinä käytetään julkista valtaa. Julkisuuslaki ei tule edellä todettujen RAY:tä koskevien erityissäännösten tai julkisuuslain 4 §:n 2 momentin nojalla sovellettavaksi RAY:n rahapelitoiminnassa tai muussa hallinnossa.

Hallituksen puheenjohtajaa koskevat asiakirjat

Raha-automaattiyhdistyksestä annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:n mukaan RAY:n hallituksen tehtävänä on erityisesti edustaa yhdistystä sekä ohjata ja valvoa sen toimintaa. Edustamisen hoitaa käytännössä RAY:n hallituksen puheenjohtaja. Asetuksen 3 §:n mukaan Raha-automaattiyhdistyksen toiminnan tarkoituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen pitämällä yleisön käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanemalla kasinopelejä ja harjoittamalla pelikasinotoimintaa. Kyseinen pykälä viittaa yhdistyksen harjoittamaan rahapelitoimintaan. Tästä voidaan johtaa tulkinta, jonka mukaan hallituksen puheenjohtajan asetuksessa todettu edustaminen on aina sidoksissa yhdistyksen rahapelitoimintaan. Kuten edellä on todettu, julkisuuslaki ei tule sovellettavaksi RAY:n rahapelitoiminnassa.

RAY:n hallituksen puheenjohtajien Jukka Vihriälän tai Hannes Mannisen (puheenjohtaja 8.10.2009 alkaen) virka-auton ajopäiväkirjat tai matkalaskutositteet eivät osoita, että ne kohdistuisivat RAY:n avustustoimintaan. Pyydettyjä tositteita tarkastelemalla ei ole mahdollista päätyä siihen tulkintaan, että tositteet tai niiden osat liittyisivät RAY:n avustustoimintaan (raha-automaattiavustusten käsittely ja maksatus sekä avustusten käyttöön kohdistuva valvonta).

Jukka Vihriälä toimi RAY:n puheenjohtajana lähes 18 vuotta. A on pyytänyt tositteita vuodesta 2001 saakka. RAY:llä ei ole kirjanpitolain mukaista velvoitetta säilyttää tositteita kirjanpitolaissa säädettyä aikaa pidempään. Tästä johtuen RAY:n arkistoista ei löydy enää vuotta 2002 vanhempia tositteita. Pyyntöä olisi tältä osin mahdoton toteuttaa käytännössä.

RAY:n johtokunnan asiakirjat

RAY on pyynnön johdosta käynyt läpi johtokunnan jäseniä koskevat asiakirjat (ajopäiväkirjat, matkamääräykset ja tilitykset). Pyydetyt asiakirjat eivät osoita, että ne kohdistuisivat RAY:n avustustoimintaan (raha-automaattiavustusten käsittely ja maksatus sekä avustusten käyttöön kohdistuva valvonta, jossa käytetään julkista valtaa).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Raha-automaattiyhdistyksen johtokunnan päätöksistä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavista oikeusohjeista

Suomen perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Arpajaislain (1047/2001) 11 §:n 1 momentin mukaan rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten sekä rikosten estämiseksi ja pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi saadaan rahapelitoiminnan harjoittamista varten antaa jäljempänä säädetyillä rajoituksilla lupa (rahapelilupa). Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan rahapelilupa voidaan antaa erikseen raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan. Pykälän 3 momentin mukaan rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että 2 momentin 1 - 3 kohdassa tarkoitettuja arpajaisia varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa. Arpajaislain 12 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään 11 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua toimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön järjestysmuodosta ja hallinnosta.

Valtioneuvoston asetus Raha-automaattiyhdistyksestä (1169/2001) on säädetty arpajaislain 12 §:n 2 momentin ja 19 §:n nojalla. Sanotun asetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan Raha-automaattiyhdistys (RAY) on arpajaislain 12 §:ssä tarkoitettu rahapeliyhteisö. Asetuksen 3 §:n mukaan Raha-automaattiyhdistyksen toiminnan tarkoituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen pitämällä yleisön käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanemalla kasinopelejä ja harjoittamalla pelikasinotoimintaa.

Arpajaislain 20 §:n 1 momentin mukaan raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittava rahapeliyhteisö tekee valtioneuvostolle ehdotuksen sen tuotoista jaettavien avustusten jaosta (jakoehdotus).

Avustusten jaosta päättää valtioneuvosto. Jakoehdotuksen valmistelun ohjauksesta ja valvonnasta sekä jakoehdotuksen valmisteluun liittyvistä menettelyistä säädetään lailla erikseen. Arpajaislain 23 §:n mukaan rahapelien tuotoista myönnettävien avustusten maksamisesta ja avustusten käytön valvonnasta säädetään erikseen lailla. Arpajaislain 55 §:n mukaan edellä 20 §:n 1 momentissa tarkoitetun jakoehdotuksen valmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoon kuuluvia tehtäviä ja asiakirjoja koskevasta vaitiolovelvollisuudesta ja julkisuudesta rahapeliyhteisössä on voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään.

Raha-automaattiavustuksista annetun lain (1056/2001) 1 §:n mukaan tässä laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön tuotosta avustuksia oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Sanotun lain 43 §:n mukaan rahapeliyhteisön on tässä laissa tarkoitettuja asioita käsitellessään noudatettava hallintomenettelylakia, kielilakia ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan tässä laissa Suomen Pankkia mukaan lukien Rahoitustarkastus, Kansaneläkelaitosta sekä muita itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia; Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asiakirjoihin lakia kuitenkin sovelletaan 2 momentissa säädetyllä tavalla. Saman momentin 8 kohdan mukaan viranomaisella tarkoitetaan lain tai asetuksen taikka 1, 2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia, komiteoita, toimikuntia, työryhmiä, toimitusmiehiä ja kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä muita niihin verrattavia toimielimiä.

Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Evankelis-luterilaisen kirkon asiakirjojen julkisuudesta säädetään erikseen.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että siltä osin kuin asiassa on ilmennyt, että RAY:n hallussa ei enää ole tositteita hallituksen puheenjohtajan matkalaskuista vuodelta 2001, niitä ei voida A:lle antaa.

Siltä osin kuin RAY on lausunnossaan vedonnut vaadittujen asiakirjojen luovuttamatta jättämisen perusteeksi siihen, että ne ovat osa poliisin esitutkintamateriaalia, hallinto-oikeus toteaa, että julkisuuslain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla pääsääntöisesti kukin viranomainen itse päättää hallussaan olevien asiakirjojen antamisesta. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida, että asiakirjojen luovuttamiselle olisi esitutkintaa koskevassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu este.

Perustuslakivaliokunta on antaessaan arpajaislakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 197/1999 vp) lausuntoa (PeVL 23/2000 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että lakiehdotuksessa osoitetaan rahapeliyhteisön hoidettavaksi eräitä julkisia hallintotehtäviä. Tällaisia julkisia hallintotehtäviä ovat perustuslakivaliokunnan mukaan lakiesityksen 20 §:n 1 momentissa rahapeliyhteisölle säädetty velvoite tehdä valtioneuvostolle ehdotus rahapeliyhteisön tuotosta myönnettävien avustusten jaosta (jakoehdotus), lakiesityksen 23 §:n 1 momentissa rahapeliyhteisölle säädetty tehtävä maksaa kyseiset avustukset sekä rahapeliyhteisölle laissa määritelty valvontatehtävä ja tehtävä tarkastaa avustuksensaajan koko varainhoito ja tilinpito. Edellä mainitut perustuslakivaliokunnan kannanotot on otettu huomioon arpajaislakia ja lakia raha-automaattiavustuksista säädettäessä (HE 75/2001 vp). Molemmissa mainituissa hallituksen esityksissä on tuotu esiin Suomen perustuslain 124 §:ään kirjattu periaate, että merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle.

Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) toiminta perustuu arpajaislain nojalla myönnettyyn lupaan. RAY on arpajaislain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu rahapeliyhteisö, jonka järjestysmuodosta ja hallinnosta on säädetty Raha-automaattiyhdistyksestä annetussa valtioneuvoston asetuksessa. RAY:n tehtävänä on arpajaislain 11 §:n 2 momentin 2 kohdasta ja valtioneuvoston asetuksen 3 §:stä ilmenevällä tavalla raha-automaattien käytettävänä pitäminen, kasinopelien toimeenpaneminen ja pelikasinotoiminta, toisin sanoen rahapelitoiminta.

RAY:llä on myös julkisia hallintotehtäviä eli arpajaislain ja raha-automaattiavustuksista annetun lain mukaisia tehtäviä, jotka koskevat yhdistyksen toiminnan tuotosta jaettavien avustusten jakoehdotusta, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa. Kuten arpajaislain 55 §:stä ilmenee jakoehdotuksen valmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoon kuuluvia tehtäviä ja asiakirjoja koskevasta vaitiolovelvollisuudesta ja julkisuudesta rahapeliyhteisössä on voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään. RAY:n tulee noudattaa julkisuuslakia myös raha-automaattiavustuksista annetun lain 43 §:n nojalla silloin kun rahapeliyhteisö käsittelee sanotussa laissa tarkoitettuja asioita.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 - 8 kohdassa on määritelty, mitä tarkoitetaan viranomaisilla. Viranomaiseksi on julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa todettu muiden ohessa Suomen Pankki ja Kansaneläkelaitos. Kuten julkisuuslakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 30/1998 vp) ilmenee, julkisuuslakia säädettäessä on pidetty tärkeänä, että julkisuusperiaatetta sovelletaan paitsi nimenomaisesti viranomaiseksi organisoituun toimielimeen, myös silloin, kun jokin julkinen tehtävä on lainsäädännössä annettu muulle kuin hallintokoneistoon kuuluvalle elimelle. Tätä viimeksi mainittua koskevat säännökset ovat julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa.

Hallinto-oikeus katsoo, että RAY ei ole 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomainen, vaan sellainen yhteisö, jota tarkoitetaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa. RAY:n hoidettavina oleviin julkisiin hallintotehtäviin, jotka koskevat yhdistyksen toiminnan tuotosta jaettavien avustusten jakoehdotusta, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa sovelletaan julkisuuslakia. Sen sijaan RAY:n muuhun toimintaan julkisuuslaki ei sovellu.

A on pyytänyt RAY:n kaikkien edustustilojen tilavaraukset ja ne tilaisuuksista syntyneet asiakirjat, joista selviää tilaisuuden mahdollinen aihe, isäntä, vieraat sekä tarjoilu ja mahdollisesti muiden kustannusten erittely ajalta 13.4. - 19.4.2009. Lisäksi A on pyytänyt RAY:n johtokunnan ja hallituksen puheenjohtajan käytössä olevan virka-auton ajopäiväkirjat vuosilta 2007 ja 2009 ja hallituksen puheenjohtajan matkalaskutositteet vuosilta 2001 - 2003 ja 2007 - 2009 sekä johtokunnan jäsenten matkamääräykset ja -tilitykset 1.9. - 31.12.2009.

A on esittänyt valituksensa perusteeksi sen epäilyn, että on ilmeistä, että lukuisat edustuskiinteistöt, virka-autojen käyttö ja matkailu voivat olla laajemmankin kuin vain RAY:n yhteiskunnallisen toiminnan palveluksessa. Hallinto-oikeus toteaa, että yhdistyksen kirjanpitoon menoina kirjattujen kustannusten, kuten valituksessa tarkoitettujen edustustila-, auto- tai matkalaskujen asianmukaisuutta ja liittymistä yhdistyksen toimintaan valvovat yhdistyksen tilintarkastajat ja asianomaiset valtion viranomaiset. Sen laatuiset asiakirjat, joita valitus koskee, ovat kuitenkin lähtökohtaisesti pyynnöstä annettavia julkisia asiakirjoja, jos ne koskevat edellä mainittua avustustehtävää eli jakoehdotusta, avustusten jakoa tai niiden valvontaa. RAY on lausunnossaan hallinto-oikeudelle ilmoittanut, että se on tarkastanut luovutuspyynnön kohteena olevat hallituksen puheenjohtajaa, hallituksen kokousten tarjoilua sekä johtokunnan jäseniä koskevat asiakirjat ja todennut, että niiden perusteella ei voida päätyä siihen, että kyse olisi avustustoimintaan kohdistuvista kuluista. Hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä kyseenalaistaa RAY:n ilmoitusta. Näin ollen RAY:llä ei ole hallussaan valituksessa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä koskevia asiakirjoja, jotka voidaan julkisuuslain nojalla velvoittaa luovutettaviksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Raha-automaattiyhdistyksen johtokunnan päätökset kumotaan ja A oikeutetaan saamaan pyytämänsä asiakirjat. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kysymys on periaatteellisesta asiasta. RAY kerää kansalaisilta pelitoiminnassaan vuosittain 600 miljoonaa euroa, josta kaksi kolmasosaa jaetaan sosiaalisen hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen alan järjestöjen ja toimijoiden kautta. Toimintansa markkinointiin ja myynninedistämiseen RAY käyttää runsaat kuusi miljoonaa euroa vuodessa (2009). Organisaation kokonaiskulut suhdetoiminnassa olivat samaan aikaan 1,2 miljoonaa euroa.

RAY on alusta loppuun yhteiskunnallinen toimija. Yhdistyksen johtokunta ja hallitus valitaan poliittisin perustein yhteiskunnallisten voimasuhteiden mukaan. RAY:n avustustoiminnan linjaukset heijastavat osaltaan järjestön johdon yhteiskuntapoliittisia näkemyksiä.

Yksistään suuret, miljoonissa euroissa liikkuvat yksittäiset avustussummat edellyttäisivät sitä, että päätöksentekoon vaikuttavat toimet, kuten yhteydenpito eri sidosryhmiin, ovat luonteeltaan läpinäkyviä ja julkisia. Yksin RAY:n tukea hakeneiden järjestöjen tarkoituksenmukainen ja tasapuolinen kohtelu vaatii sitä, että on julkisesti nähtävissä, kuinka muiden avustuksista kilpailevien järjestöjen edustajat osallistuvat RAY:n lukuisiin suljettuihin sidosryhmätilaisuuksiin ja yhteydenpitoon. Myös tavallisten kansalaisten on syytä saada tietää, miten RAY:n sisäiseen päätöksentekoon vaikutetaan ja miten päätökset syntyvät. Kysymys on samasta perusteesta, jonka mukaisesti julkisuuslaki koskee valtion virastoja ja laitoksia, Kansaneläkelaitosta tai Suomen Pankkia. RAY:n koko toiminta on julkisen vallan käyttöä, eivät vain ratkaisut ja toiminta, jotka liittyvät yksittäisten avustusten valmisteluun, maksatukseen ja valvontaan.

Hallinto-oikeus on lähtenyt siitä, että RAY valvoo itse omaa toimintaansa tilintarkastajiensa kautta. Lisäksi valtion viranomaiset valvovat RAY:tä. Olisi toivottavaa, että tällainen asiantila olisikin riittävä. Käytännössä tilanne on kuitenkin toinen. RAY teki 6.10.2009 poliisille tutkintapyynnön oman hallituksensa puheenjohtajan toimista. Tämän jälkeen viranomaiset ovat tutkineet myös monien muiden RAY:n hallituksen jäsenten ja entisten toimihenkilöiden toimia. Asiavyyhti on parhaillaan syyteharkinnassa. RAY itse, sen johto tai tilintarkastajat, ei ollut havainnut ongelmia vuosikausia jatkuneissa ilmeisen laittomissa käytännöissä.

Myös sosiaali- ja terveysministeriön toteuttama valvonta on puutteellista. Tätä osoittaa sekin, että syksyn 2009 jälkeen on selvinnyt, että ministeriön ylin RAY:tä valvova virkamies on vuosia toiminut tilintarkastajana yhteisössä, jonka nyt epäillään lahjoneen RAY:n entistä puheenjohtajaa RAY:ltä peräisin olevilla avustuksilla. Ulkoinen valvontakaan ei siis ole toiminut riittävän tehokkaasti.

Sosiaali- ja terveysministeriön asiakirjat osoittavat, että valvovien viranomaisten ja RAY:n johdon väliset henkilösuhteet ovat varsin likeiset yhteisine tunturiseminaareineen ja konferenssi- ja kasinomatkoineen. Nousujohteisella urallaan ministeriön virkamies säännönmukaisesti yleensä siirtyy RAY:n palvelukseen. Ei riitä, että valvova viranomaistoiminta tässä kohdin olisi luotettavaa, vaan yleisön silmissä valvonnan on myös näytettävä uskottavalta. Tällä hetkellä asia ei ole näin.

RAY:n professori Olli Mäenpäältä syksyllä 2009 tilaaman lausunnon mukaan julkisuusraja kulkee RAY:n sisällä. Käytännössä RAY itse saa määritellä, mikä on julkista ja mikä ei. Ei ole kuitenkaan uskottavaa, että esimerkiksi RAY:n johdon ja muutaman avustettavan järjestön johdon kesken ei päiviä kestävän tunturiseminaarin yhteydessä keskusteltaisi yksittäisten järjestöjen yksittäisistä avustuskohteista ja -anomuksista. Nyt RAY saa tulkita, että golfaaminen ja kestintä järjestöjen edustajien kanssa on aina pelkkää yleistä hallintoa eikä liity mitenkään avustusten valmisteluun.

Korkeimman hallinto-oikeuden on selkiytettävä tulkinnanvarainen ja sekava nykytilanne siten, että RAY:n katsotaan koko toiminnassaan hoitavan viranomaistehtävää, jolloin siihen sovelletaan julkisuuslakia kuten mihin tahansa valtion viranomaiseen.

Raha-automaattiyhdistys on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. RAY on uudistanut aikaisemmin esittämänsä, viitannut professori Olli Mäenpään lausuntoon 13.10.2009 ja lausunut muun ohella seuraavaa:

RAY kiistää A:n väitteen siitä, että sen koko toiminta olisi julkisen vallan käyttöä. Suomen perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. RAY:n toiminta perustuu arpajaislain nojalla myönnettyyn rahapelilupaan. RAY:n tehtävänä on arpajaislain 11 §:n 2 momentin 2 kohdan ja Raha-automaattiyhdistyksestä annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n mukaan raha-automaattien käytettävänä pitäminen, kasinopelien toimeenpaneminen ja pelikasinotoiminta, toisin sanoen rahapelitoiminta.

RAY:llä on tämän lisäksi myös julkisia hallintotehtäviä, jotka koskevat sen toiminnan tuotosta jaettavien avustusten jakoehdotusta, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa. Vain edellä lueteltuihin tehtäviin sovelletaan julkisuuslakia, kuten arpajaislain 55 §:ssä ja avustuslain 43 §:ssä säädetään.

Hallinto-oikeus on katsonut, että RAY ei ole julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomainen, vaan sellainen yhteisö, jota tarkoitetaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa. Tästä seuraa se, että RAY:n hoidettavana oleviin julkisiin hallintotehtäviin, jotka koskevat yhdistyksen tuotosta jaettavien avustusten jakoehdotusta, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa, sovelletaan julkisuuslakia. Sen sijaan muuhun RAY:n toimintaan julkisuuslaki ei sovellu.

A on vedonnut myös siihen, että RAY valvoo itse omaa toimintaansa ja että sosiaali- ja terveysministeriön suorittama valvonta on puutteellista. Lisäksi A on kyseenalaistanut RAY:n sisäisen valvonnan muun muassa sen vuoksi, että RAY on tehnyt tutkintapyynnön hallituksensa puheenjohtajasta.

RAY:llä on kaksi tilintarkastajaa, joista toisen määrää valtiovarainministeriö ja toisen valitsee yhdistyksen kokous. Lisäksi valtiontalouden tarkastusvirastolla on virastosta annetun lain 2 §:n 4 momentin mukaan oikeus tarkastaa koko RAY:n toiminnan lainmukaisuus ja tarkoituksenmukaisuus. Poliisihallitus valvoo RAY:n rahapelitoimintaa ja sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa ja valvoo RAY:n tekemän jakoehdotuksen ja avustussuunnitelman valmistelua sekä ohjaa ja valvoo RAY:tä avustusten käytön valvonta- ja maksamistehtävissä. RAY:n sisäinen tarkastus ja hallituksen tarkastusvaliokunta valvovat omalta osaltaan lakien ja määräysten sekä RAY:n sisäisten ohjeiden noudattamista. RAY:tä valvotaan näin ollen tiukasti useamman tilintarkastajan, ulkopuolisten viranomaisten sekä RAY:n sisäisen tarkastuksen toimesta.

RAY:n sisäinen ja ulkoinen valvonta ovat riittäviä takaamaan kustannusten ja pyydettyjen tositteiden asianmukaisuuden ja liittymisen RAY:n toimintaan. RAY:n koko toiminta ei ole viranomaistoimintaa tai julkisen vallan käyttöä, eikä kaikkien RAY:n asiakirjojen julkistaminen vain toimittajan tai yleisön mielenkiinnon vuoksi ole perusteltua. Muidenkaan vastaavien toimijoiden kuten Veikkaus Oy:n ja Fintoto Oy:n pelitoimintaan ja hallintoon liittyvät asiakirjat eivät ole julkisia.

A:n väite siitä, että sosiaali- ja terveysministeriön suorittama valvonta olisi puutteellista tai että suoritettu valvonta ei olisi uskottavaa, on perusteeton. RAY:tä valvovat viranomaiset toimivat virkavastuulla ja niillä on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada tietoja RAY:n toiminnasta.

RAY:n tekemä hallituksen entistä puheenjohtajaa koskeva tutkintapyyntö osoittaa osaltaan sen, että sisäinen valvonta on toiminut ja havaittuihin epäkohtiin on puututtu asianmukaisella tavalla.

Jos RAY:n koko toiminta olisi tarkoitus lukea viranomaistoiminnaksi, tulisi siitä säätää erikseen lailla. Nyt näin ei ole säädetty kuin avustustoiminnan osalta. Tästä seuraa se, että julkisuuslakia ei sovelleta, eikä voida soveltaa RAY:n koko toimintaan.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Raha-automaattiyhdistys on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle pyynnöstä kopiot A:n pyytämistä asiakirjoista. RAY on asiakirjakopioita koskevassa saatekirjelmässään lausunut muun ohella seuraavaa:

A:n pyytäessä RAY:n edustustilojen tilavarauksia ajalta 13.4. - 19.4.2009 ja tilaisuuksista syntyneitä asiakirjoja, joista ilmenee tilaisuuden mahdollinen aihe, isäntä, vieraat sekä tarjoilu ja mahdollinen muiden kustannusten erittely, tietoja haettaessa ei tullut ilmi muita tilaisuuksia kuin hallituksen kokous ja seminaari. Käytäessä asiakirjoja korkeimman hallinto-oikeuden pyynnön takia läpi tuli ilmi osittain mainittuun aikaan kohdistuvina tilavarauksina myös kolme yksityiskäyttötilavarausta ja 13.4.2009 päättynyt seminaari. Myös nämä asiakirjat on toimitettu korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Korkeimman hallinto-oikeuden pyynnön mukaisesti asiakirjoihin on liitetty myös kopio alkuperäisestä ja hyväksytystä hallituksen kokouksen 14.4.2009 pöytäkirjasta. A:lle oli toimitettu epävirallinen ote tarkastamattomasta pöytäkirjaversiosta. RAY kiinnittää huomiota siihen, että A ei nimenomaisesti pyytänyt hallituksen kokouksen pöytäkirjaa tai sen otetta.

RAY toimittaa kopiot hallituksen puheenjohtajan ja johtokunnan käytössä olleiden virka-autojen ajopäiväkirjoista vuosilta 2007 ja 2009.

RAY toimittaa kopiot hallituksen puheenjohtajan matkalaskutositteista vuosilta 2001 - 2003 ja 2007 - 2009. Vuoden 2001 tositteet on luokiteltu tuhottaviin asiakirjoihin. Koska tositteet ovat korkeimman hallinto-oikeuden pyyntöön vastattaessa kuitenkin löytyneet RAY:n hallusta, liitetään nekin mukaan.

Mitä tulee johtokunnan jäsenten matkamääräyksiin ja tilityksiin ajalta 1.9. - 31.12.2009, tuona aikana varsinainen matkamääräys tehtiin vain ulkomaan matkoista. RAY toimittaa kopiot johtokunnan jäsenten ulkomaanmatkoja koskevista matkamääräyksistä ja tulosteet ulkomaan ja kotimaan matkalaskuista pyydetyltä ajalta.

Asiakirjat voivat sisältää RAY:n liikesalaisuuksia ja ne saattavat olla osa poliisin esitutkintamateriaalia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Siltä osin kuin asiassa on kysymys niistä edustustilojen varauksista 13.4.2009 - 19.4.2009 ja edustustiloissa mainittuna ajankohtana pidetyistä tilaisuuksista syntyneistä asiakirjoista, joita Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) ja Helsingin hallinto-oikeuden päätökset ovat koskeneet, päätökset kumotaan siltä osin kuin kysymys on RAY:n hallituksen kokouksen 14.4.2009 pöytäkirjassa olevista aikaa, paikkaa, läsnä- ja poissaolleita, järjestäytymistä (24 - 26 §:t), päättämistä (31 §) ja allekirjoittamista koskevista tiedoista ja saman pöytäkirjan 29 §:stä (valvonta- ja seurantakertomus) kuitenkin kohtaa "Päätös" lukuun ottamatta. Samoin kumotaan mainitut päätökset siltä osin kuin kysymys on hallituksen seminaarin 14.4. - 16.4.2009 ohjelmasta kohtien "Hallituksen kokous (avustusten valvonta- ja seurantakertomus)" ja "Avustusstrategian loppukauden tehtävät" osalta. A oikeutetaan saamaan nämä tiedot. Kopiot pöytäkirjasta ja seminaariohjelmasta mainittujen tietojen osalta annetaan tämän päätöksen toimittamisen yhteydessä. Edellä tarkoitettujen asiakirjojen osalta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

Siltä osin kuin kysymys on RAY:n johtokunnan ja hallituksen puheenjohtajan käytössä olleiden virka-autojen ajopäiväkirjoista vuosilta 2007 ja 2009 hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

RAY:n ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan siltä osin kuin kysymys on RAY:n hallituksen puheenjohtajien matkalaskutositteista vuosilta 2002 - 2003 ja 2007 - 2009 sekä johtokunnan jäsenten matkamääräyksistä ja -tilityksistä ajalta 1.9. - 31.12.2009. Asia palautetaan tältä osin RAY:lle uudelleen käsiteltäväksi. A:lla on oikeus saada tieto näistä asiakirjoista jäljempänä ilmenevien perusteiden mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus ei ota asiaa ensi asteena välittömästi tutkittavaksi siltä osin kuin asiassa on kysymys niistä RAY:n edustustilojen varauksista ajalta 13.4. - 19.4.2009 ja tilaisuuksista syntyneistä asiakirjoista, joita RAY:n ja Helsingin hallinto-oikeuden päätökset eivät ole koskeneet, eikä siltä osin kuin asiassa on kysymys hallituksen puheenjohtajan matkalaskutositteista vuodelta 2001. Näiltä osin asia siirretään RAY:n käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensin ratkaistava, miltä osin RAY:n toimintaan ja asiakirjoihin sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki). Keskeiset säännökset tätä arvioitaessa ovat arpajaislain 55 § ja raha-automaattiavustuksista annetun lain 43 §, joissa viitataan julkisuuslakiin, sekä julkisuuslain 4 §:n 2 momentti. Arpajaislain 54 §:ssä ja raha-automaattiavustuksista annetun lain 44 §:ssä säädetyllä on välillistä merkitystä tässä arvioinnissa.

Tämän jälkeen on asiakirjapyynnön perusteella asiakirjaryhmittäin arvioitava, mitkä pyydetyistä asiakirjoista ja tiedoista kuuluvat julkisuuslain soveltamisen piiriin ja ovatko ne julkiset. Jos asiakirja tai tieto ei liity julkisuuslain soveltamisen piiriin kuuluvaan RAY:n toimintaan, sitä ei julkisuuslain perusteella ole oikeus saada.

2. Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Käsillä oleva asia ratkaistaan soveltaen säännöksiä sen sisältöisinä kuin ne olivat voimassa A:n tehdessä asiakirjapyyntönsä.

Suomen perustuslain (731/1999) säännökset

Hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Arpajaislain (1047/2001) säännökset

Rahapelilupaa koskevan 11 §:n 1 momentin mukaan rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten sekä rikosten estämiseksi ja pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi saadaan rahapelitoiminnan harjoittamista varten antaa jäljempänä säädetyillä rajoituksilla lupa (rahapelilupa) . Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan rahapelilupa voidaan antaa raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan.

Rahapeliyhteisöjä koskevan 12 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan rahapelilupa voidaan antaa 7 §:ssä säädetyillä edellytyksillä rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustetulle yhteisölle (rahapeliyhteisö) . Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään 11 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua toimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön järjestysmuodosta ja hallinnosta.

Tuottojen käyttötarkoituksia koskevan 17 §:n 2 momentin mukaan raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetään terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen.

Tuottojen jaosta päättämistä koskevan 20 §:n 1 momentin mukaan raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittava rahapeliyhteisö tekee valtioneuvostolle ehdotuksen sen tuotoista jaettavien avustusten jaosta (jakoehdotus) . Avustusten jaosta päättää valtioneuvosto. Jakoehdotuksen valmistelun ohjauksesta ja valvonnasta sekä jakoehdotuksen valmisteluun liittyvistä menettelyistä säädetään lailla erikseen.

Raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuottojen käyttämistä koskevan 22 §:n 1 momentin mukaan raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetään avustusten myöntämiseen oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille. Pykälän 2 momentin mukaan valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa voidaan 1 momentissa tarkoitettuja tuottoja käyttää myös rintamaveteraanien kuntoutuksesta annetussa laissa (1184/1988), eräissä Suomen sotiin liittyneissä tehtävissä palvelleiden kuntoutuksesta annetussa laissa (1039/1997) ja sotilasvammalain (404/1948) 6 d §:ssä säädettyihin menoihin. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuja tuottoja voidaan käyttää näkövammaisten kirjastosta annetun lain (638/1996) 5 a §:ssä tarkoitettujen toimitilojen perustamismenoihin.

Tuotoista jaettavien avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa koskevan 23 §:n mukaan rahapelien tuotoista myönnettävien avustusten maksamisesta ja avustusten käytön valvonnasta säädetään erikseen lailla.

Esteellisyyttä ja virkavastuuta koskevan 54 §:n 1 momentin mukaan raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoiminnan harjoittamiseen luvan saaneen rahapeliyhteisön luottamus- ja toimihenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylaissa (598/1982) säädetään virkamiehen esteellisyydestä. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetut toimihenkilöt ovat virkavastuun alaisia valmistellessaan 20 §:n 1 momentissa tarkoitettua jakoehdotusta. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetut luottamushenkilöt ovat virkavastuun alaisia osallistuessaan 20 §:n 1 momentissa tarkoitetusta jakoehdotuksesta päättämiseen.

Vaitiolovelvollisuutta ja asiakirjojen julkisuutta koskevan 55 §:n mukaan edellä 20 §:n 1 momentissa tarkoitetun jakoehdotuksen valmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoon kuuluvia tehtäviä ja asiakirjoja koskevasta vaitiolovelvollisuudesta ja julkisuudesta rahapeliyhteisössä on voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään.

Raha-automaattiavustuksista annetun lain (1056/2001) säännökset

Soveltamisalaa koskevan 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön tuotosta avustuksia oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Pykälän 2 momentin mukaan lakia sovelletaan myös 1 momentissa tarkoitettujen avustusten maksamiseen, käyttöön, käytön valvontaan, palauttamiseen ja takaisinperintään.

Määritelmiä koskevan 2 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan rahapeliyhteisöllä arpajaislain (1047/2001) 12 §:n 2 momentissa tarkoitettua rahapeliyhteisöä, joka on saanut luvan raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoiminnan harjoittamiseen.

Avustuksen hakemista koskevat säännökset ovat lain 5 §:ssä.

Avustusten myöntämisestä päättämistä koskevan 6 §:n 1 momentin mukaan rahapeliyhteisö valmistelee ehdotuksen avustusten myöntämisestä (jakoehdotus). Jakoehdotukseen tulee liittää hakijakohtainen avustussuunnitelma seuraavien kolmen vuoden ajalle. Pykälän 2 momentin mukaan jakoehdotus ja avustussuunnitelma annetaan sosiaali- ja terveysministeriölle, jonka esittelystä valtioneuvosto päättää avustusten myöntämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa ja valvoo rahapeliyhteisön jakoehdotuksen ja avustussuunnitelman valmistelumenettelyä. Pykälän 4 momentin mukaan jakoehdotuksen antamisen määräajoista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Avustuspäätöstä koskevat säännökset ovat lain 7 §:ssä.

Avustuksen maksamista koskevat rahapeliyhteisön toimintaa koskevat säännökset ovat lain 8 §:ssä.

Avustuksen saajan tiedonantovelvollisuutta koskevat säännökset ovat lain 10 §:ssä ja selvitystä avustuksen käytöstä koskevat säännökset 19 §:ssä.

Rahapeliyhteisön valvontatehtävää koskevat säännökset ovat lain 21 §:ssä, tarkastusoikeutta koskevat säännökset 22 §:ssä, tarkastuksen suorittamista koskevat säännökset 23 §:ssä, maksatuksen keskeytystä koskevat säännökset 25 §:ssä ja rahapeliyhteisön kuulemista koskevat säännökset 42 §:ssä.

Menettelysäännöksiä koskevan 43 §:n mukaan rahapeliyhteisön on mainitussa laissa tarkoitettuja asioita käsitellessään noudatettava hallintomenettelylakia, kielilakia ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia.

Virkavastuuta koskevan 44 §:n mukaan rahapeliyhteisön toimi- ja luottamushenkilöihin sovelletaan valtion virkamieslain 14 ja 15 §:ää sekä rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä heidän käsitellessään tässä laissa tarkoitettuja asioita.

Raha-automaattiyhdistyksestä annetun valtioneuvoston asetuksen (1169/2001) säännökset

Soveltamisalaa koskevan 1 §:n 2 momentin mukaan Raha-automaattiyhdistys on arpajaislain (1047/2011) 12 §:ssä tarkoitettu rahapeliyhteisö.

Muun muassa yhdistyksen asemaa koskevan asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan Raha-automaattiyhdistys on oikeuskelpoinen julkisoikeudellinen yhdistys, jonka toiminta-alueena on koko maa.

Toiminnan tarkoitusta koskevan 3 §:n mukaan Raha-automaattiyhdistyksen toiminnan tarkoituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen pitämällä yleisön käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanemalla kasinopelejä ja harjoittamalla pelikasinotoimintaa.

Jäseniä koskevan 4 §:n 1 momentin mukaan yhdistyksen jäseninä voivat olla keskeisessä asemassa olevat terveyttä ja sosiaalista hyvinvointia edistävät yleishyödylliset oikeuskelpoiset yhteisöt ja säätiöt.

Toimielimiä koskevan 6 §:n mukaan yhdistyksen toimielimiä ovat yhdistyksen kokous, hallitus ja johtokunta.

Hallitusta koskevan 12 §:n 1 momentin mukaan yhdistyksen hallitukseen kuuluu puheenjohtaja, kaksi varapuheenjohtajaa ja yksitoista muuta jäsentä, jotka valitaan kolmeksi kalenterivuodeksi. Valtioneuvosto määrää hallitukseen puheenjohtajan, ensimmäisen varapuheenjohtajan ja viisi muuta jäsentä. Hallituksessa tulee olla yksi jäsen sosiaali- ja terveysministeriöstä, yksi sisäasiainministeriöstä ja yksi valtiovarainministeriöstä. Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan hallituksen toisen varapuheenjohtajan ja kuusi muuta jäsentä valitsee yhdistyksen kokous.

Hallituksen tehtäviä koskevan 14 §:n mukaan hallituksen tehtävänä on erityisesti: (---) 5) tehdä valtioneuvostolle ehdotus yhdistyksen tuotoista jaettavien avustusten jaosta sekä liittää ehdotukseen avustussuunnitelma seuraavalle kolmelle vuodelle; 6) tiedottaa avustusten hakuajoista ja hakumenettelystä; ja 7) huolehtia avustusten käytön valvonnan järjestämisestä.

Johtokuntaa koskevan 15 §:n mukaan yhdistyksen johtokunnan muodostavat toimitusjohtaja ja hallituksen nimittämät johtajat.

Hallintomenettelylain noudattamista koskevan 17 §:n mukaan yhdistyksessä on noudatettava hallintomenettelylakia (598/1982) käsiteltäessä yhdistyksen tuotosta myönnettäviä avustuksia koskevia asioita. Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan osalta noudatetaan lakia kuitenkin siten, että yhdistyksen hallituksen jäsen on käsiteltäessä sen tuotosta myönnettäviä avustuksia koskevia asioita esteellinen vain silloin, kun hallituksessa käsitellään sanotussa lainkohdassa tarkoitetun yhteisön tai säätiön hakemusta tai muuta sitä välittömästi koskevaa asiaa.

Julkisuuslain (621/1999) säännökset

Viranomaisia koskevan 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa: 1) valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia; 2) tuomioistuimia ja muita lainkäyttöelimiä; 3) valtion liikelaitoksia; 4) kunnallisia viranomaisia; 5) Suomen Pankkia mukaan lukien Rahoitustarkastus, Kansaneläkelaitosta sekä muita itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia; Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asiakirjoihin lakia kuitenkin sovelletaan 2 momentissa säädetyllä tavalla; 6) eduskunnan virastoja ja laitoksia; 7) Ahvenanmaan maakunnan viranomaisia niiden huolehtiessa valtakunnan viranomaisille kuuluvista tehtävistä maakunnassa; 8) lain tai asetuksen taikka 1, 2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia, komiteoita, toimikuntia, työryhmiä, toimitusmiehiä ja kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä muita niihin verrattavia toimielimiä.

Mainitun pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

3. Lainvalmisteluaineisto

Arpajaislaki

Arpajaislakia koskevan hallituksen esityksen HE 197/1999 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 54 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Yhdistyksen toimihenkilöiden osalta julkisen vallan käytöksi saatettaisiin tulkita avustusten jakoa koskevan ehdotuksen valmistelu yhdistyksen hallitukselle ja avustusten käytön valvonta.

Yhdistyksessä tapahtuvaa avustusten jakoehdotuksen valmistelua ei voida pitää julkisen vallan käyttönä, koska yhdistyksessä tapahtuva toiminta ei sisällä sellaista luonteeltaan lopullista, yksipuolista tai muuten oikeudellisesti sitovaa päätöksentekoa. Lopullisen päätöksen avustusten jaosta tekee valtioneuvosto. Hallitusmuodon 93 §:ssä tarkoitettu esittelyvastuu on näin ollen sosiaali- ja terveysministeriön virkamiehillä.

Raha-automaattiasetuksen 32 §:n mukaan yhdistyksen tehtävänä on valvoa avustusten käyttöä. Sitä varten sillä on oikeus tarkastaa avustuksen saajan koko varainhoitoa ja tilinpitoa. Tarkastusoikeus sisältää laajan valtuuden tarkastaa avustuksen saajan taloudenpitoa muutoinkin kuin avustusten käytön osalta. Tämän vuoksi toiminta saatettaisiin tulkita julkisen vallan käytöksi. Tähän toimintaan ei kuitenkaan liity julkisen vallan käytölle ominaista yksipuolista oikeudellisesti velvoittavaa määräämistä, koska avustuksensaaja on avustusta hakiessaan suostunut siihen, että yhdistys saa tarkastaa avustuksensaajan koko taloudenpidon.

Vaikka yhdistyksessä tapahtuva avustusehdotuksen valmistelu samoin kuin avustusten käytön valvonta eivät ole julkisen vallan käyttöä, liittyy näihin yhdistyksen toimintoihin kuitenkin sellaista tosiasiallista oikeudellisen sitovuuden luonteista vaikuttamista, että näiden tehtävien suorittamisen tulisi tapahtua virkavastuulla.

(---)

Raha-automaattiyhdistyksen luottamushenkilöiden tehtävät, joissa julkisen vallan käyttäminen saattaisi tulla kysymykseen, liittyvät avustusten jakoehdotuksesta päättämiseen.

Yhdistyksessä tapahtuvaa avustusten jakoehdotuksesta päättämistä ei voida pitää julkisen vallan käyttönä, koska luottamushenkilöt eivät tee lopullista avustusten jakopäätöstä. Lopullisen päätöksen avustusten jaosta tekee valtioneuvosto. Yhdistyksessä tapahtuva avustusten jakoehdotukseen liittyvä päätöksenteko ei siten ole lopullista, yksipuolista tai muuten oikeudellisesti sitovaa toimintaa, jota julkisen vallan käytöltä edellytetään. Kuten edellä on todettu, on hallitusmuodon 93 §:ssä tarkoitettu esittelyvastuu sosiaali- ja terveysministeriön virkamiehillä.

Vaikka jakoehdotuksesta päättäminen ei ole julkisen vallan käyttöä, liittyy siihen kuitenkin sellaista tosiasiallista oikeudellisen sitovuuden luonteista vaikuttamista, että toiminnan tulisi tapahtua virkavastuun alaisena. Ehdotetun säännöksen mukaan yhdistyksen avustusten jakoehdotuksesta päättävät luottamushenkilöt olisivat virkavastuun alaisia, kun he päättävät jakoehdotuksesta."

Mainitun hallituksen esityksen HE 197/1999 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 55 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Raha-automaattiyhdistyksen luottamus- ja toimihenkilöt voivat saada tietoja arpajaisten toimeenpanoon luvan saaneen yhteisön, tavara-arpajaisten käytännön toimeenpanijan ja avustusta hakeneiden tai saaneiden yhteisöjen taloudellisesta asemasta, liike- tai ammattisalaisuudesta tai yksityisen henkilökohtaisia oloja koskevasta seikasta. Raha-automaattiyhdistyksessä valvontatehtäviä suorittavat henkilöt sekä edellä mainitut luottamus- ja toimihenkilöt voivat tehtävissään saada haltuunsa tietoja, jotka koskevat myös jotakin muuta kuin arpajaisten toimeenpanoon luvan saanutta yhteisöä tai avustusta hakenutta tai saanutta yhteisöä. Tällaisia tietoja olisivat esimerkiksi avustusta hakeneen yhteisön omistamaa yhtiötä koskevat taloudelliset tiedot.

Tällaiset tiedot eivät lähtökohtaisesti ole julkisia. Tämän vuoksi niitä olisi käsiteltävä luottamuksellisina. Arpajaislain 55 §:ään ehdotetaan otettavaksi vaitiolovelvollisuutta ja asiakirjojen julkisuutta koskeva säännös. Ehdotetun säännöksen mukaan edellä 20 §:n 1 momentissa tarkoitetun jakoehdotuksen valmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoon kuuluvia tehtäviä ja asiakirjoja sekä 23 §:n 1 momentissa tarkoitettuja valvontatehtäviä ja niihin kuuluvia asiakirjoja koskevasta vaitiolovelvollisuudesta ja julkisuudesta rahapeliyhteisössä on voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään.

(---)

Valtion virkamiehen vaitiolovelvollisuudesta säädetään valtion virkamieslain 17 §:ssä. Säännöksen mukaan virkamiehen vaitiolovelvollisuudesta on voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa ja muussa laissa säädetään. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään vaitiolovelvollisuuden perusteista.

Ehdotuksen mukaan tämä vaitiolovelvollisuus koskisi Raha-automaattiyhdistyksen luottamus- ja toimihenkilöitä siltä osin kuin toimihenkilöt valmistelevat jakoehdotusta, luottamushenkilöt osallistuvat sitä koskevaan päätöksentekoon ja toimihenkilöt suorittavat avustusten käytön valvontaa. Nämä toimi- ja luottamushenkilöt olisivat näissä tehtävissään lakiehdotuksen 54 §:n nojalla virkavastuun alaisia.

Vaitiolovelvollisuuden sisältö määräytyisi samansisältöiseksi kuin viranomaisen palveluksessa olevien vaitiolovelvollisuus.

Jakoehdotuksen valmistelua, jakoehdotuksesta päättämistä ja avustusten käytön valvontaa on pidettävä julkisina tehtävinä. Julkinen luotettavuus edellyttää, että kansalaisilla on mahdollisuus saada tietoja näihin tehtäviin liittyvistä asioista samoin edellytyksin kuin viranomaistehtävistä. Kansalaisten tiedonsaannin varmistamiseksi ehdotetaan, että näihin tehtäviin kuuluvia asiakirjoja koskevasta julkisuudesta on voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään.

Toisaalta salassa pidettävistä asiakirjoista ei saisi antaa tietoja kukaan raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön palveluksessa oleva siitä riippumatta mikä hänen tehtävänsä yhteisössä on. Tämän vuoksi ehdotetaan, että edellä mainittuihin tehtäviin liittyvien asiakirjojen julkisuudesta rahapeliyhteisössä noudatettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia."

Arpajaislakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 23/2000 vp todetaan hallintotehtävien antamisesta rahapeliyhteisölle muun ohella seuraavaa:

"Arpajaislakiehdotuksessa osoitetaan raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön hoidettavaksi eräitä julkisia hallintotehtäviä. Lain 20 §:n 1 momentin mukaan rahapeliyhteisö tekee valtioneuvostolle ehdotuksen sen tuotosta myönnettävien avustusten jaosta. Lain 23 §:n 1 momentissa säädetään rahapeliyhteisön tehtävästä maksaa kyseiset avustukset ja valvoa niiden käyttöä. Rahapeliyhteisöllä on valvontaa varten oikeus tarkastaa avustuksensaajan koko varainhoito ja tilinpito.

Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan lailla antaa muulle kuin viranomaiselle, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Ehdotettujen hallintotehtävien osoittaminen rahapeliyhteisölle ei ole perustuslain kannalta ongelmallista, kun otetaan huomioon, että laissa säädettävistä tehtävistä ei sinänsä johdu rahapeliyhteisölle pakkokeinojen käyttö- tai muita toimivaltuuksia esimerkiksi avustuksensaajan varainhoidon tarkastamiseksi. Rahapeliyhteisön toimi- ja luottamushenkilöt ovat lain 54 §:n 2 ja 3 momentin mukaan virkavastuussa näitä julkisia tehtäviä hoitaessaan.

Valiokunta on korostanut, että hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle annettaessa oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa turvataan säännösperusteisesti (PeVM 10/1998 vp, s. 35/II). Näiltä osin ehdotettu sääntely on puutteellista, sillä laissa on säännös vain rahapeliyhteisön luottamus- ja toimihenkilön esteellisyydestä (54 §:n 1 mom.). Valiokunta pitää tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeista säädetään ehdotettua täsmällisemmin (PeVL 14/1999 vp). Arpajaislakiin tulee lisätä säännökset ainakin hallintomenettelystä, viranomaisten toiminnan julkisuudesta sekä viranomaisessa käytettävästä kielestä annettujen yleisten säännösten soveltamisesta rahapeliyhteisön julkisia tehtäviä tarkoittavaan toimintaan."

Raha-automaattiavustuksista annettu laki

Raha-automaattiavustuksista annettua lakia koskevan hallituksen esityksen HE 75/2001 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 43 §:n osalta seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin siitä, että rahapeliyhteisön on tässä laissa tarkoitettuja asioita käsitellessään noudatettava hallintomenettelylakia, kielilakia ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia.

Perustuslakivaliokunta on käsitellessään arpajaislakiehdotusta (PeVL 23/2000 vp) lausunut, että hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle annettaessa oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tulee turvata säännösperusteisesti. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että tässä avustuslaissa todetaan velvoite noudattaa mainittuja säädöksiä."

Mainitun hallituksen esityksen HE 75/2001 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 44 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Rahapeliyhteisön toimi- ja luottamushenkilöt ovat pykälän mukaan rikosoikeudellisen virkavastuun alaisia käsitellessään tässä laissa tarkoitettuja asioita. Virkavastuu koskisi sekä yhteisön toimihenkilöitä että yhteisön hallituksen jäseniä. Heidän tulee myös noudattaa valtion virkamieslain 14 ja 15 §:ää.

(---)

Asioilla tarkoitettaisiin kaikkia tässä laissa tarkoitettuja asioita kuten avustus- ja maksatushakemusten käsittelyä, jakoehdotuksen valmistelua ja avustusten käytön valvontaa.

Säädös on tarpeellinen ottaen huomioon, että kyse on muulle kuin viranomaiselle osoitetun julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, johon liittyy merkittävä tosiasiallinen vastuu.

Pykälä täydentää ehdotetun arpajaislain 54 §:ää, jossa säädettäisiin rahapeliyhteisön toimihenkilöiden virkavastuusta jakoehdotuksen valmistelussa."

Julkisuuslaki

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 4 §:n 2 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

"Julkisen vallan käsitettä ei ehdoteta laissa määriteltäväksi. Käsitteelle ei olekaan annettavissa yleistä määritelmää. Sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Julkisen vallan käyttönä pidetään myös etuuksien myöntämistä tai tutkintotodistuksen antamista.

Yhteisöjä, joille on uskottu julkisen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä, ovat muun muassa julkisoikeudelliset yhdistykset, jotka on perustettu lainsäädäntötoimin. Tällaisia ovat esimerkiksi paliskunnat, jotka poronhoitolain (848/1990) 7 §:n mukaan huolehtivat poronhoitoon liittyvistä tehtävistä paliskunnan alueella, riistanhoitoyhdistykset, joille säädetään metsästyslain (615/1993) 63 §:ssä muun muassa metsästyksen valvontatehtäviä sekä metsästykseen ja riistanhoitoon liittyviä koulutus- ja neuvontatehtäviä, Keskuskauppakamari, jolla on kauppakamariasetuksen (337/1988) 4 §:n mukaan muun muassa tilintarkastajien auktorisointi- ja valvontatehtäviä sekä Suomen Asianajajaliitto, jolla on asianajajista annetun lain (496/1958) 6 ja 6 a §:ssä (197/1992) säädettyjä kurinpitotehtäviä."

4. Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain soveltaminen RAY:n toimintaan ja asiakirjoihin

Kun otetaan huomioon arpajaislain 55 § ja raha-automaattiavustuksista annetun lain 43 § sekä edellä selostetut lainvalmistelun yhteydessä esitetyt lausumat, julkisuuslakia on sovellettava sellaisiin RAY:n toimintoihin ja niihin liittyviin asiakirjoihin, jotka koskevat yhdistyksen rahapelitoiminnan tuotoista jaettavien avustusten jakoehdotuksen valmistelua ja jakoehdotuksesta päättämistä, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa sekä valvontaan kuuluvaa tarkastustoimintaa.

Edellä selostetusta lainvalmisteluaineistosta ilmenee, että muissa kuin avustusten jakoehdotusta, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa koskevissa RAY:n toiminnoissa ei ole katsottu olevan kysymys julkisen vallan käyttämisestä eikä edes julkisen tehtävän hoitamisesta. Julkisuuslaki ei siten tule sovellettavaksi näihin muihin toimintoihin, kuten rahapelitoimintaan, ja niihin liittyviin asiakirjoihin lain 4 §:n 2 momentissa säädetyn perusteella. Julkisuuslakia ei voida soveltaa RAY:n asiakirjoihin myöskään lain 4 §:n 1 momentissa säädetyn perusteella.

Julkisuuslain soveltaminen RAY:n asiakirjoihin ja niihin sisältyviin tietoihin edellyttää, että asiakirja tai tieto liittyy niihin arpajaislaissa ja raha-automaattiavustuksista annetussa laissa lähemmin säänneltyihin RAY:n toimintoihin, jotka koskevat yhdistyksen toiminnan tuotosta jaettavien avustusten jakoehdotuksen valmistelua ja jakoehdotuksesta päättämistä, avustusten maksamista ja niiden käytön valvontaa sekä valvontaan kuuluvaa tarkastustoimintaa. Jakoehdotusasioihin liittyvistä asiakirjoista ja tiedoista tällaisia ovat muun ohella avustushakemukset ja muut jakoehdotuksen valmisteluun ja jakoehdotuksesta päättämiseen välittömästi liittyvät asiakirjat. Kun otetaan huomioon RAY:n avustustoiminnan merkitys ja yhteiskunnallinen tarkoitus ja luonne, on perusteltua katsoa, että julkisuuslakia sovelletaan myös sellaisiin asiakirjoihin ja tietoihin, jotka liittyvät RAY:n toimi- tai luottamushenkilöiden yksittäisessä avustusasiassa käymiin neuvotteluihin avustusten hakijoiden tai niitä saaneiden taikka näiden edustajien kanssa tai muuhun yksittäiseen avustusasiaan liittyvään yhteydenpitoon näiden kanssa.

RAY:n edustustilojen varaukset ajalta 13.4. - 19.4.2009 ja tilaisuuksista syntyneet asiakirjat

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut RAY:n toimittamaan asiakirja-aineistoon. Aineisto käsittää edustustilavarausasiakirjoja, RAY:n hallituksen kokouksen 14.4.2009 pöytäkirjan, hallituksen seminaarin 14.4. - 16.4.2009 ohjelman sekä näiden tilaisuuksien järjestämiseen liittyvän matkajärjestelyasiakirjan ja kuljetuksia ja ruokailuja koskevia laskuja.

Asiakirjojen tarkastelun perusteella ei ole voitu havaita, että edellä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuosassa mainittuja hallituksen kokouksen pöytäkirjaan ja hallituksen seminaarin ohjelmaan sisältyviä RAY:n avustustoimintaa koskevia tietoja lukuun ottamatta asiakirjat koskisivat sellaista RAY:n toimintaa tai sisältäisivät sellaisia, A:n asiakirjapyynnössä tarkoitettuja tietoja, joihin sovellettaisiin julkisuuslakia.

Vaikka eräät hallituksen kokouksessa ja seminaarissa käsitellyt asiat ovatkin liittyneet sellaiseen RAY:n toimintaan, johon julkisuuslakia sovelletaan, mainittujen tilaisuuksien järjestämiseen liittyviin asiakirjoihin eli edustustilavarausasiakirjoihin, matkajärjestelyasiakirjaan sekä kuljetuksia ja ruokailuja koskeviin laskuihin sovelletaan julkisuuslakia ainoastaan siltä osin kuin niistä ilmenee mainitun lain soveltamisen piiriin kuuluvia tietoja. Asiakirjojen tarkastelun perusteella ei ole voitu havaita, että viimeksi mainitut asiakirjat sisältäisivät tällaisia tietoja.

A:lla ei siten ole oikeutta saada hallituksen kokoukseen ja seminaariin liittyviä edustustilavarausasiakirjoja ja tilaisuuksista syntyneitä asiakirjoja lukuun ottamatta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuosassa mainittuja kokouspöytäkirjaan ja seminaariohjelmaan sisältyviä tietoja.

Ajopäiväkirjat vuosilta 2007 ja 2009

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut RAY:n toimittamaan asiakirja-aineistoon. RAY:n johtokunnan jäsenten ja hallituksen puheenjohtajien käytössä olleiden autojen ajopäiväkirjat sisältävät merkintöjä muun ohella ajoajankohdasta, matkan pituudesta, ajon tarkoituksesta, ajoreitistä ja kuljetettavien nimistä.

Asiakirjojen tarkastelun perusteella ei ole voitu havaita, että ajopäiväkirjat sisältäisivät sellaisia yksittäisiin avustusasioihin liittyviä tietoja tai muita RAY:n toimintaa koskevia tietoja, joihin sovellettaisiin julkisuuslakia.

A:lla ei siten ole oikeutta saada pyytämiään ajopäiväkirjoja.

RAY:n hallituksen puheenjohtajien matkalaskutositteet vuosilta 2002 - 2003 ja 2007 - 2009 sekä johtokunnan jäsenten matkamääräykset ja -tilitykset ajalta 1.9. - 31.12.2009

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut RAY:n toimittamaan asiakirja-aineistoon. Vuosia 2002 - 2003 koskeva matkalaskutositeaineisto käsittää hallituksen puheenjohtaja Jukka Vihriälän matkalaskuja sekä niihin oheistettuja erilaisia tilaisuuksien sisältöä kuvaavia asiakirjoja, kuten tilaisuuksien ohjelmia ja käsin tehtyjä merkintöjä puheenjohtajan kuukausittaisesta ohjelmasta. Vuosia 2007 - 2009 koskeva matkalaskutositeaineisto käsittää hallituksen puheenjohtaja Vihriälän matkalaskuja ja matkakuluselvityksiä sekä niihin oheistettuja erilaisia tilaisuuksien sisältöä kuvaavia asiakirjoja, kuten tilaisuuksien ohjelmia ja käsin tehtyjä merkintöjä puheenjohtajan kuukausittaisesta ohjelmasta sekä matkalippuja ja majoituslaskuja ynnä muuta vastaavaa aineistoa. Vuosien 2007 - 2009 aineisto käsittää lisäksi edellä mainittua aineistoa taulukkomuotoisena sekä kaksi hallituksen puheenjohtaja Hannes Mannisen matkakuluselvitystä vuodelta 2009 kuitteineen. Johtokunnan jäsenten matkamääräyksiä ja -tilityksiä ajalta 1.9. - 31.12.2009 koskeva aineisto käsittää matkakuluselvityksiä sekä niihin oheistettuja tilaisuuksien ohjelmia, matkalippuja ja majoituslaskuja sekä edellä mainittua aineistoa taulukkomuotoisena. Aineistoon sisältyy lisäksi edellä mainitun ajanjakson käsittävä osa matkamääräyksiä koskevasta päätösluettelosta.

Asiakirjojen, erityisesti matkalaskujen ja matkakuluselvitysten oheisaineistona olevien tilaisuuksien ohjelmien ja hallituksen puheenjohtaja Vihriälän kuukausittaisten ohjelmien sekä taulukkomuotoisen aineiston tarkastelun perusteella osan puheenjohtaja Vihriälän ja mahdollisesti myös johtokunnan jäsenten matkoista ja asiakirjoista ilmenevistä tilaisuuksista ja yhteydenpidosta voidaan arvioida liittyvän yksittäisiin avustusasioihin ja näin olevan julkisuuslain soveltamisen piirissä.

Korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan välittömästi ota ratkaistavakseen, miltä osin asiakirjoista ilmeneviä tietoja matkoista, tilaisuuksista ja yhteydenpidosta on pidettävä julkisuuslain soveltamisen piiriin kuuluvina, vaan asia palautetaan RAY:lle uudelleen käsiteltäväksi tämän seikan arvioimiseksi ja tietojen antamiseksi asiakirjoista A:lle siltä osin kuin matkat, tilaisuudet ja yhteydenpito ovat liittyneet yksittäisiin avustusasioihin. Käsitellessään asiaa RAY voi ottaa huomioon, että vaikka eräiden matkalaskujen ja matkakuluselvitysten oheisaineistoon sisältyvien tietojen voidaan arvioida liittyvän yksittäisiin avustusasioihin, itse matkalaskuihin ja matkakuluselvityksiin ja niihin liittyvään tositeaineistoon sovelletaan julkisuuslakia ainoastaan siltä osin kuin niistä ilmenee mainitun lain soveltamisen piiriin kuuluvia tietoja.

Asian siirtäminen RAY:n käsiteltäväksi eräiden asiakirjojen osalta

Asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä on ilmennyt, että RAY:n hallussa on muitakin kuin hallituksen kokoukseen ja seminaariin liittyviä edustustilojen varausasiakirjoja ajalta 13.4. - 19.4.2009 ja näistä tilaisuuksista syntyneitä asiakirjoja. Mainittu aineisto käsittää edustustilavarausasiakirjoja, RAY:n hiihtoseminaaria 9.4. - 13.4.2009 koskevan kutsun ja ohjelman sekä seminaariin liittyviä kuljetuksia ja ruokailuja koskevia laskuja. Samoin asiaa käsiteltäessä on ilmennyt, että RAY:n hallussa ovat hallituksen puheenjohtajan matkalaskutositteet myös vuodelta 2001.

RAY:n ja hallinto-oikeuden päätökset eivät asiallisesti koske edellä tarkoitettuja, A:n esittämien asiakirjapyyntöjen piiriin kuuluneita asiakirjoja. Kun otetaan huomioon julkisuuslain 14 § ja 33 §, korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena ole toimivaltainen ratkaisemaan asiaa mainittujen asiakirjojen osalta vaan asia on tältä osin siirrettävä RAY:n ensi asteena käsiteltäväksi.

5. Lopputulos

Edellä esitetyn perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, asia on ratkaistava edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.