KHO:2012:124
- Asiasanat
- Asiakirjajulkisuus, Suomen suhteet kansainväliseen järjestöön, Vahinkoedellytyslauseke, Asianosaisen tiedonsaantioikeus, Erittäin tärkeä yleinen etu, YK:n pakolaisjärjestö UNHCR, Pakolaisaseman määrittelyä koskevat asiakirjat
- Tapausvuosi
- 2012
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 138/1/11
- Taltio
- 3646
Maahanmuuttoviraston hallussa olevat Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön UNHCR:n resettlement registration form -asiakirjat (RRF-asiakirjat) liittyivät Suomen tekemään yhteistyöhön UNHCR:n kanssa ja niitä oli pidettävä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan lisäksi myös saman pykälän ja momentin 2 kohdan perusteella salassa pidettävinä. Tiedon antaminen asiakirjasta saattoi aiheuttaa vahinkoa Suomen edellytyksille toimia yhteistyössä kansainvälisen järjestön kanssa pakolaiskiintiövalintojen kohdentamisessa, kun UNHCR:n mukaan tiedon antaminen asiakirjoista oli omiaan vaarantamaan sen virkailijoiden turvallisuutta ja toimintaedellytyksiä. Asiakirjan antaminen pyytäjää itseään koskevasta RRF-asiakirjasta siltä osin kuin se koski UNHCR:n kirjaamaa pakolaisen vainokertomusta ja siitä tehdyn arvion kirjaamista sekä päätöksen tehneiden virkailijoiden nimiä, oli viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 12 §, 13 § 2 momentti, 17 § 2 momentti, 22 § 1 ja 2 momentti, 24 § 1 momentti 2 ja 24 kohta ja 26 § 1 momentti 2 kohta
Päätös, josta valitetaan
Turun hallinto-oikeus 9.12.2010 nro 10/0948/2
Asian aikaisempi käsittely
Valittaja on 20.1.2010 pyytänyt Maahanmuuttovirastoa luovuttamaan kappaleen valittajan pakolaisaseman myöntämistä koskevista asiakirjoista, etenkin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön (UNHCR) Resettlement registration form (RRF) -nimisestä asiakirjasta.
Maahanmuuttovirasto on 5.2.2010 päivätyllä päätöksellä Dnro 8/061/2010 kieltäytynyt antamasta vaadittua Resettlement registration form (RRF) -asiakirjaa kokonaisuudessaan. Maahanmuuttovirasto on luovuttanut valittajalle asiakirjan siltä osin kuin valittajalla on oikeus saada itseään koskevina tiedot viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 12 §:n mukaisesti. Maahanmuuttovirasto on jättänyt luovuttamatta valittajalle asiakirjan ne sivut, joille on kirjattu osuudet "Refugee claim", "Assessment", "Summary of the claim", "Credibility", "Legal analysis", "Decision", "Need for resettlement" sekä "Declaration".
Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Pyydetyt asiakirjat ovat UNHCR:n Maahanmuuttovirastolle vuoden 2002 pakolaiskiintiön kohdentamista ja kiintiöpakolaisten valintaa varten toimittamaa aineistoa. Asiakirjat sisältävät tietoa niistä henkilöistä, joita UNHCR esittää Suomelle uudelleen sijoitettaviksi pakolaiskiintiössä sekä UNHCR:n arvion vainoväitteiden uskottavuudesta ja pakolaisaseman antamisen edellytysten täyttymisestä. Pyydetty aineisto on salassa pidettävää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla.
Pyydetyt asiakirjat eivät ole K:n tyttären turvapaikka-asian asiakirjoja.
K:lla ei ole vireillä mitään sellaista asiaa Maahanmuuttovirastossa, jonka asiakirjoja pyydetyt asiakirjat ovat. K:lla ei ole asianosaisasemaan perustuvaa oikeutta saada asiakirjoja. Asiakirjat sisältävät K:ta koskevia tietoja, jotka ovat osittain peräisin häneltä itseltään. K:lla on oikeus saada tieto asiakirjoista näiltä osin julkisuuslain 12 §:n perusteella. Julkisuuslain 12 §:stä kuitenkin johtuu, että K:lla ei ole oikeutta saada asiakirjoja kokonaisuudessaan, koska se olisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.
K:n julkisuuslain 12 §:n mukainen oikeus ei ulotu asiakirjojen niihin osiin, joiden sisältö on UNHCR:n tuottamaa. Maahanmuuttovirasto on selvittänyt UNHCR:n kantaa RRF-lomakkeiden luovuttamiseen henkilölle, jota asiakirjat koskevat. UNHCR:n kanta asiakirjojen luovuttamiseen kokonaisuudessaan on kielteinen ja perustuu siihen, että se haluaa suojata omien virkailijoidensa ja lukuunsa toimivien henkilöiden turvallisuutta sekä omia toimintaedellytyksiään YK:n antaman mandaatin perusteella. Asiakirjapyynnön osittainen epääminen perustuu siihen, että evättyjen tietojen luovuttaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua, joka tässä tapauksessa on Suomen valtion edellytykset toimia luottamuksellisessa yhteistyössä YK:n pakolaisjärjestön UNHCR:n kanssa.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.
Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa julkisuuslain säännökset lainvalmisteluaineistoineen ja on perustellut päätöstään seuraavasti:
Asiassa saatu selvitys
K on valittu kiintiöpakolaisena Suomeen vuoden 2002 pakolaiskiintiössä. Hän on saanut ensimmäisen oleskeluluvan 11.7.2002 ja sittemmin pysyvän oleskeluluvan. K on pyytänyt saada kokonaisuudessaan hänen pakolaisasemaansa koskevat, vuonna 2002 laaditut UNHCR:n RRF-lomakkeet käytettäväksi hänen tyttärensä ja tämän perheen turvapaikkaa koskevan valitusasian käsittelyssä.
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
K:n valituksessa on kysymys Maahanmuuttoviraston hallussa olevista, YK:n pakolaisjärjestön UNHCR:n laatimista asiakirjoista. Asiakirjat koskevat varsinaisesti K:n pakolaisaseman määrittelyä, mutta ne sisältävät myös tietoja muista henkilöistä sekä UNHCR:n ohjeista koskien Iranista tulevia pakolaisia ja turvapaikan hakijoita. Asiakirjat liittyvät näin ollen Suomen ja UNHCR:n välisiin suhteisiin Suomeen tulevia kiintiöpakolaisia valittaessa. UNHCR:n kannan mukaan RRF-lomakkeita ei tulisi sellaisenaan antaa henkilöille, joita ne koskevat. Kun tämän kannan vastaisesti toimiminen saattaisi vastaisuudessa heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä UNHCR:n kanssa, RRF-lomakkeet ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja.
Pyydetyissä asiakirjoissa UNHCR arvioi K:n vainokertomusta eli väitetyn vainon perusteita ja kertomuksen uskottavuutta pakolaisaseman antamisen edellytyksiin nähden. Asiakirjat ovat vaikuttaneet K:n pakolaisaseman ja oleskeluluvan myöntämiseen. Tuon asian käsittely on kuitenkin päättynyt hänen saatuaan pysyvän oleskeluluvan. K:lla ei nyt ole Maahanmuuttovirastossa tai muussakaan viranomaisessa vireillä mitään sellaista asiaa, jonka käsittelyyn pyydetyt asiakirjat voivat vaikuttaa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että asiakirjoja on pyydetty hänen tyttärensä ja tämän perheen turvapaikka-asian käsittelyä varten, K:lla ei ole julkisuuslain 11 §:n 1 momenttiin perustuvaa asianosaisen oikeutta kyseisten salassa pidettävien asiakirjojen saamiseen.
K on saanut RRF-lomakkeiden ne osat, jotka sisältävät henkilö- ja muita tietoja vain hänestä itsestään sekä hänen lapsistaan ja lähisukulaisistaan. Valituksessa vaadittujen osien antaminen RRF-lomakkeista voi sen sijaan vaarantaa Suomen valtion ja UNHCR:n luottamuksellisen suhteen pakolaisia koskevien tietojen vaihdossa ja on siten vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. K:lla ei näin ollen ole myöskään julkisuuslain 12 §:n nojalla oikeutta saada vaatimiaan tietoja.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 9 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 12 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 2 kohta
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valittaja on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hänelle annetaan tieto häntä koskevasta UNHCR:n laatimasta Resettlement registration form -asiakirjasta kokonaisuudessaan mukaan lukien osuudet "Refugee claim", "Assessment", "Summary of the claim", "Credibility", "Legal analysis", "Decision", "Need for resettlement" ja "Declaration".
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Turun hallinto-oikeuden arvio asiakirjojen salassapidon perusteesta on väärä. Asiakirja, kuten Maahanmuuttovirastonkin laatimat pakolaisia koskevat asiakirjat, on salassa pidettävä vain julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan perusteella. Kyseinen säännös ei estä asiakirjan luovuttamista henkilölle, jota se koskee.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta koskee sanamuotonsa mukaan vain kolmenlaisia asiakirjoja: Suomen suhteita kansainväliseen järjestöön, kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävänä olevaan asiaan ja Suomessa oleskelevien henkilöiden tai yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, yhteisöihin tai henkilöihin koskevia asiakirjoja. Pakolaisten uudelleen sijoittaminen ei koske Suomen suhteita, vaan yksilön oikeusaseman määrittämistä ja oleskeluluvan myöntämistä. UNHCR ei ole antanut asiakirjaa Maahanmuuttovirastolle muussa tarkoituksessa kuin siinä, että sen avulla on voitu määrittää valittajan pakolaisasema Suomessa ja hänen valintansa pakolaiskiintiöön. Asiakirjaa ei ole annettu Maahanmuuttovirastolle siinä tarkoituksessa, että virasto saisi siitä tietoja UNHCR:n ohjeista koskien Iranista tulevia turvapaikanhakijoita, vaan tällaiset tiedot ovat löydettävissä julkisista lähteistä. Siten ne eivät ole salaisia eikä tällaisten tietojen mainitseminen vuonna 2002 eli yhdeksän vuotta sitten laaditussa asiakirjassa vaaranna Suomen ja UNHCR:n suhteita. Asiakirjan tarkoituksena on tuolloin ollut yksilön oikeusaseman määrittäminen. Asiakirja ei sisältönsä puolesta liity Suomen kansainväliseen yhteistyöhön, vaikka kiintiöpakolaisvalinta sellaisenaan onkin Suomen valtion yhteistyötä YK:n kanssa. Valittajan pakolaisaseman määrittäminen tai oleskeluluvan myöntäminen ei ole kesken kansainvälisessä toimielimessä. Pakolaisaseman määrittäminen ei ole koskenut myöskään valittajan suhdetta toisen valtion viranomaisiin, yhteisöihin tai henkilöihin vaan hänen oikeusasemansa määrittämistä ja oleskeluluvan myöntämistä Suomeen pakolaiskiintiön puitteissa.
Pyydetyssä asiakirjassa ei ole mitään sellaista, minkä vuoksi sen voitaisiin katsoa koskevan Suomen ja UNHCR:n suhteita. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittamat Suomen kansainvälisiä suhteita koskevat asiakirjat ovat täysin erityyppisiä asiakirjoja. Yksittäisen Suomessa pakolaisaseman perusteella asuvan henkilön oikeusasemaa koskevan asiakirjan ei voida katsoa koskevan Suomen valtion kansainvälisiä suhteita. Asiakirja ei ole sellainen, että sillä olisi merkitystä Suomen ja vieraan valtion tai kansainvälisen järjestön keskinäisille suhteille, koska valittajan pakolaisasema Suomessa ei millään tavoin vaikuta tai edes voisi vaikuttaa tällaisiin suhteisiin. Asiakirja ei siis voi luonteensa puolesta olla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu asiakirja.
Mikäli asiakirjan kuitenkin katsotaan kuuluvan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan piiriin, on sen mukaisen salassapidon edellytyksenä niin sanottu vahinkoedellytys. Olettamana on tietojen julkisuus. Hallinto-oikeuden päätös perustuu oletukseen, jonka mukaan UNHCR:n kannan vastaisesti toimiminen saattaisi vastaisuudessa heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä UNHCR:n kanssa. Ensinnäkin asiakirjan luovuttamista valittajalle ei voida pitää UNHCR:n kannan vastaisena, koska pyyntöä ei ole tehty asiakirjan väärinkäytön tarkoituksessa eikä hallinto-oikeus päätöksessään edes väitä, että asiakirjan käyttötarkoitus olisi manipulatiivinen. UNHCR kehottaa nimenomaisesti tästä lähtökohdasta tehtävään tapauskohtaiseen harkintaan. Asiakirjan väärinkäyttönä ei voida johdonmukaisesti pitää sitä, että se toimitettaisiin hallintotuomioistuimelle lisäselvityksenä valittajan jälkeläisten turvapaikka-asian tueksi. Arvioitaessa tiedon antamista julkisuusolettaman näkökulmasta ei myöskään voida olettaa, että sitä käytettäisiin muuhun kuin esitettyyn tarkoitukseen. Yleisen elämänkokemuksenkaan kannalta ei voida pitää oletettavana, että valittaja luovuttaisi arkaluonteisia, luonteeltaan henkilökohtaisia tietoja sisältävän asiakirjan, jonka tietojen leviäminen olisi omiaan vaarantamaan hänen omaa turvallisuuttaan.
UNHCR:n henkilöstöön kuuluvien nimet voidaan tarvittaessa peittää asiakirjasta, koska niillä ei ole merkitystä asiakirjan käyttötarkoituksen kannalta. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että asiakirjan luovuttaminen saattaisi vastaisuudessa heikentää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittamaa intressiä. Julkisuusolettamaan perustuvan salassapitosäännöksen mukaan asiakirjan salassapito määräytyy asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella. Pelkästään haitallisten seurausten mahdollisuus ei ole riittävää asiakirjan salassapidolle. Hallinto-oikeuden olisi tullut kyetä esittämään päätöksensä perusteeksi konkreettinen vahingon tai haitan aiheutuminen Suomen edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä UNHCR:n kanssa. Tällaista asiakirjan luovuttamisesta johtuvaa haitallista seurausta hallinto-oikeus ei ole päätöksessään maininnut.
Julkisuusolettaman kumoutumista arvioitaessa ei tule sivuuttaa sitäkään, että hallinto-oikeuden arvio perustuu välilliseen haitan mahdollisuuteen. UNHCR:n kannan väärään tulkintaan perustuva arvio lähtee siitä, että asiakirjan luovuttamiseen sisältyvä oletettu mahdollisuus tietojen leviämisestä aiheuttaa Suomen ja UNHCR:n yhteistyön edellytysten heikentymiseen. Hallinto-oikeus siis katsoo, että tiettyjä haitallisia seurauksia voi aiheutua ja tämän mahdollinen seuraus saattaa olla yhteistyön edellytysten heikentyminen. Hallinto-oikeudelle on esitetty luotettava selvitys siitä, että Maahanmuuttovirasto on aikaisemmin luovuttanut RRF-asiakirjoja niitä pyytäville. Maahanmuuttovirasto ei ole hallinto-oikeudelle esittämissään lausunnoissa edes väittänyt, että tämän käytännön myötä sen yhteistyön edellytykset UNHCR:n kanssa olisivat heikentyneet. Julkisuusolettaman kumoaminen olisi edellyttänyt Maahanmuuttovirastolta selvitystä konkreettisemmasta ja suoraan asiakirjan luovuttamisesta aiheutuvasta haitasta. Pelkkien UNHCR:n kannan valikoivaan tulkintaan perustuvien väitteiden perusteella asiassa ei olisi tullut päätyä johtopäätökseen, jonka mukaan asiakirja on pidettävä salassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella.
Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin ja laajentavasti julkisuuslain 11 §:n 2 momentin l kohtaa. Toisaalta säännöksen soveltamisen perusteet ovat virheelliset. Esitettyjen perusteiden nojalla tiedon saamisen ei voida katsoa olevan vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Asianosaisjulkisuutta rajoittavaa poikkeussäännöstä ei tule tulkita laajentavasti. Oikeuskäytännössä on katsottu, että asiakirjat, jotka sisältävät Suojelupoliisin kansainvälisessä tiedonvaihdossa saamia tietoja, ovat kyseisen säännöksen johdosta asianosaisjulkisuuden ulkopuolella. Maahanmuuttoviraston UNHCR:ltä RRF-asiakirjoista saamia tietoja ei voi rinnastaa Suojelupoliisin saamaan valtion turvallisuuden ylläpidossa tarvittavaan tiedustelutietoon.
UNHCR:n RRF-asiakirjojen pyydetyt tiedot valittajan vainokertomuksesta eivät ole rinnastettavissa tiedustelutietoon, eivätkä tiedot ole yhtään sen merkittävämpiä tai yksityiskohtaisempia kuin Maahanmuuttoviraston omissa myönteisissä turvapaikkapäätöksissä esitettävät tiedot. RRF-asiakirjassa vainokertomuksen uskottavuus arvioidaan yleisin termein ja arvio on jopa suppeampi kuin viraston omissa päätöksissä. Kukaan ei voi saada minkäänlaista hyötyä tai aiheuttaa minkäänlaista vahinkoa sillä, että hän tietää UNHCR:n arvioineen jonkun kertomuksen uskottavaksi ja johdonmukaiseksi. UNHCR:n RRF-asiakirjoissa uskottavuusarvio esitetään nimenomaan tällaisin termein. Tällaisen tiedon oletettu leviäminen ei aiheuta vahinkoa kenellekään. Kun UNHCR on myöntänyt henkilölle pakolaisaseman, on selvää, että hänen kertomustaan on uskottu. Näin ollen asiakirjan luovuttaminen ei tuo tältä osin kenellekään mitään uutta tietoa. UNHCR:n asiakirjan salassapito ei voi perustua sellaisiin seikkoihin, joilla vastaavia ja vastaavan sisältöisiä kansallisia asiakirjoja ei pidetä julkisuuslain 11 §:n 1 momentin tai 12 §:n ulkopuolella. Koska Maahanmuuttoviraston myönteiset turvapaikkapäätökset eivät ole asianosaisjulkisuuden ulkopuolella ja turvapaikanhakijoilla on oikeus saada niistä tieto myös asian käsittelyn päätyttyä, eivät myöskään UNHCR:n RRF-asiakirjat voi olla vastaavan julkisuuden ulkopuolella.
UNHCR:n RRF-asiakirjaa on pyydetty siinä tarkoituksessa, että se toimitettaisiin sellaisenaan Helsingin hallinto-oikeudelle. Mitään vaaraa asiakirjan sisältämien tietojen leviämisestä ei näin ollen ole olemassa. Asiakirjan tiedot sisältävät tiivistetyn selvityksen niistä seikoista, joita valittajat ovat esittäneet UNHCR:lle pakolaisasemaa koskevan hakemuksensa tueksi. Tällaisia seikkoja sisältävät myös Maahanmuuttoviraston laatimat turvapaikanhakijoiden turvapaikkapöytäkirjat, joista kappale luovutetaan aina hakijalle turvapaikkapuhuttelun päätteeksi. Oletus näidenkään asiakirjojen tietojen leviämisestä ei saata niitä asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle.
Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut näyttävät perustuvan tosiasiassa siihen Maahanmuuttoviraston asian käsittelyn aikana esittämään väitteeseen, että RRF-asiakirjoja voitaisiin käyttää jollain tavoin väärin turvapaikan tai pakolaisaseman hakemiseen UNHCR:ltä. Tähän viittaa julkisuuden rajoittamisen perusteena esitetty seikka, jonka mukaan asiakirjassa olisi kyse pakolaisia koskevasta tiedonvaihdosta. RRF-asiakirjan tarkoituksena ei ole pakolaisia koskevan tiedon vaihtaminen Maahanmuuttoviraston ja UNHCR:n välillä muutoin kuin kiintiövalinnan osalta siinä yksittäistapauksessa, jota RRF-asiakirja koskee. Kyse ei ole siitä, että Maahanmuuttovirasto saisi RRF-asiakirjoista pakolaisista sellaista tietoa, joka olisi rinnastettavissa Suojelupoliisin tiedustelutietoon, koska pakolaisia koskeva päätöksenteko perustuu julkisista lähteistä saatavaan maatietoon. UNHCR:n eri valtioita koskevat linjaukset ovat julkisia. Myöskään UNHCR:n arviointikriteerit eivät perustu salaiseen tietoon, vaan Geneven pakolaissopimukseen ja UNHCR:n käsikirjaan pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista.
Turvapaikkaa ei vakiintuneen käytännön mukaan myönnetä pelkästään hakijan kertomuksen perusteella vaan kertomusta on tuettava aineellisilla todisteilla. RRF-asiakirjojen sisältö on myös hyvin suppea. Niihin kirjattu vainokertomus on pääsääntöisesti noin yhden sivun mittainen. Maahanmuuttoviraston tehdessä turvapaikkapuhuttelua tai UNHCR:n tehdessä pakolaishaastattelua hakijalle esitetään lukuisia kysymyksiä, joilla hänen kertomuksensa uskottavuutta ja johdonmukaisuutta selvitetään. Maahanmuuttovirasto kirjaa nämä kysymykset ja vastaukset turvapaikkapöytäkirjaan. UNHCR:llä näyttää tältä osin olevan erilainen käytäntö.
Ainakaan RRF-asiakirjaan lisäkysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia ei kirjata. UNHCR:llä on ilmeisesti myös toisenlaisia asiakirjoja eli pöytäkirjoja, joihin kertomukset kirjataan yksityiskohtaisemmin. RRF-asiakirja näyttää ainakin vainon perusteiden arvioinnin osalta sisältönsä puolesta tiivistelmältä ja vaikuttaa luonteeltaan Maahanmuuttoviraston turvapaikkapäätöksiä vastaavalta asiakirjalta. Vaikka ulkopuolinen henkilö saisi tiedon RRF-asiakirjaan sisällytetystä pakolaisasemaa koskevasta arviosta, hän ei kuitenkaan kykenisi sen sisällön ulkoa opettelemalla vastaamaan haastattelijan lisäkysymyksiin uskottavalla tavalla.
Asiakirjapyynnöstä on päättänyt Maahanmuuttoviraston hallinnollinen yksikkö, jossa ei ole turvapaikka-asioista samanlaista tuntemusta kuin turvapaikkayksikössä. Maahanmuuttovirasto on pyrkinyt luomaan mielikuvan siitä, että UNHCR:n pakolaisaseman määrittämisessä laatimat asiakirjat olisivat jollain tavoin vahvempia ja parempia niin, että niitä voisi käyttää hyväkseen turvapaikan hakemisessa. Näin asia ei ole, eikä RRF-asiakirjan sisältö poikkea millään tavoin turvapaikka-asioissa laadituista Maahanmuuttoviraston asiakirjoista, vaan se on sisällöltään jopa niitä merkittävästi suppeampi. Tiedon saaminen RRF-asiakirjasta ja edes niitä koskevien tietojen leviäminen ei aiheuttaisi eikä edes voisi aiheuttaa minkäänlaista haittaa kenellekään muulle kuin henkilölle, jonka arkaluonteisia tietoja ne sisältävät. Kun otetaan huomioon pakolaisaseman määrittämisessä käytettävien tietojen ja menetelmien perustuminen julkisiin lähteisiin, ei tiedon antaminen asiakirjasta, jossa näitä tietoja on suppeammin kuin Maahanmuuttoviraston omissa turvapaikka-asiakirjoissa, voida pitää sellaisena tietona, jonka perusteella tiedonsaanti voidaan evätä luottamuksellisen tiedonvaihdon vuoksi.
Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan uudistanut päätöksessään sekä hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:
Maahanmuuttovirasto yhtyy Turun hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyyn selkeään analyysiin sovellettavista julkisuuslain säännöksistä, asianosaisasemaan perustuvan tietojensaamisoikeuden puuttumisesta sekä itseään koskevien tietojen saamisen rajoittamisesta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.
RRF-asiakirjat ovat salassa pidettäviä kansainvälisen yhteistyön asiakirjoja, joiden luovuttaminen vastoin UNHCR:n kantaa aiheuttaa vahinkoa ja haittaa Suomen kansainvälisille suhteille sekä edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä kiintiöpakolaisten uudelleen sijoittamisessa Suomeen.
Valittajan kanta tarkoittaa sitä, että asiakirjoissa ei ole muuta suojattavaa kuin henkilöä pakolaisena yksilöivät tiedot. Kärjistettynä esimerkkinä siitä, mihin valittajan kannan hyväksyminen asiaan soveltuvasta salassapitoperusteesta johtaisi on, että sivullisen henkilön pyynnön johdosta Maahanmuuttovirasto joutuisi luovuttamaan nämä asiakirjat yleisöjulkisina sellaisessa muodossa, josta olisi pelkästään peitetty henkilöä yksilöivät tiedot. Tällöin kaikki asiakirjoissa olevat UNHCR:n ratkaisukäytäntöä ja toimintaa sekä henkilöstöä koskevat tiedot jaettaisiin viraston ulkopuolelle yleisöjulkisena. Tämä rikkoisi selvästi niitä käytäntöjä vastaan, jotka Suomi ja UNHCR ovat omaksuneet kiintiöpakolaisten valintamenettelyssä. UNHCR:n kantaa on selvitetty tarkemmin viraston päätöksessä ja lausunnossa Turun hallinto-oikeudelle.
RRF-asiakirjoissa on tietoja, joiden yleisöjulkisuutta on rajoitettava kansainvälisen yhteistyön suojaamiseksi ja tämä salassapitointressi on kirjattu selvästi julkisuuslain 24 §:n 1 momenttiin.
Koska valittajalta puuttuu asianosaisasema ja muu hänen yksityistä etuaan koskeva intressi evättyjen tietojen saamiseen, asiassa ei ole esitetty sellaista perustetta valittajan yksityisen edun kannalta, joka tapauskohtaisessa intressipunninnassa olisi suojattavaa erittäin tärkeää yleistä etua painavampi. Halu käyttää tietoja muiden ihmisten, vaikkakin sukulaisten asiassa, ei ole riittävän painava peruste kumota yleiseen etuun perustuva suojausintressi. Näin on etenkin kun otetaan huomioon, että turvapaikkahakemukset tutkitaan ja ratkaistaan yksilöllisesti henkilön esittämän vainokertomuksen ja vainoväitteiden perusteella ja ettei nyt käsiteltävänä olevien tietojen epääminen poissulje valittajalta tai hänen tyttäreltään mahdollisuutta tuoda esille ja vedota valittajaan liittyviä syitä muilla tavoin tyttären turvapaikkahakemusasiassa.
Valittaja tuo esille, että asiassa tulisi esittää konkreettisesti ne haitalliset vaikutukset, jotka aiheutuvat evättyjen tietojen luovuttamisesta. Kansainvälisen yhteistyön edellytysten vaarantuminen on juuri tällainen haitallinen vaikutus yhteistyökumppanin rikkoessa sovittuja ja nimenomaisesti ilmaistuja yhteistyön periaatteita ja yhteistyökumppanin sääntöjä. Se, että valittaja ja tämän avustaja on saanut haltuunsa toisten henkilöiden RRF-asiakirjoja ja sisällyttää niistä otteita hallinto-oikeudelle tekemänsä valituksen liitteeksi, osoittaa omalta osaltaan sen, että haitan ja vaaran olemassa olo on todellinen ja tietojen epääminen on perusteltua kansainvälisen yhteistyön edellytysten suojaamiseksi. Se, että valittajalla avustajineen on nyt hallussaan muiden henkilöiden asiakirjoja ja että Maahanmuuttovirasto on tarkentanut asiakirjakäytäntöjään aikaisemmasta, ei ole peruste hyväksyä valittajan valitusta.
Valittajan käsitys RRF-asiakirjojen rinnastumisesta turvapaikkapäätöksiin on virheellinen. Valittajalla ei ole asianosaisen asemaa ja siihen perustuvaa oikeutta saada asiakirjoja. Maahanmuuttoviraston työjärjestyksen mukaan asiakirjapyynnöt arkistoitujen asioiden osalta hoitaa viraston hallintoyksikkö.
Valittaja on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Maahanmuuttoviraston esittämät huolet eivät ole perusteltuja, sillä RRF-asiakirjat ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan. Näin ollen asiakirjat eivät ole yleisöjulkisia, vaikka ne eivät olisikaan pykälän 2 kohdassa tarkoitettuja asiakirjoja.
Asiakirjan merkitys on vainoperusteiden uskottavuuden arvioimisessa turvapaikkamenettelyssä. Maahanmuuttovirasto on valittajan tyttären turvapaikka-asiassa nimenomaisesti kyseenalaistanut tyttären ja tämän puolison sekä valittajan pojanpojan kertomusten uskottavuuden. Mikäli valittaja on UNHCR:lle jo vuosia sitten kertonut seikkoja, jotka koskevat vainoa, jonka kohteeksi tytär ja tämän perhe ovat joutuneet, se tukee tyttären ja tämän puolison kertomuksen uskottavuutta. Sama koskee valittajan pojanpoikaa, jonka turvapaikka-asia on samanaikaisesti Helsingin hallinto-oikeuden käsittelyssä. Asiakirjapyynnön tarkoituksena ja syynä on ollut esittää Helsingin hallinto-oikeudelle kaikki sama aineisto, joka on ollut Maahanmuuttoviraston käytettävissä turvapaikkapäätöstä tehtäessä. Mikäli Maahanmuuttovirasto ei ole ottanut huomioon asiakirjassa olevia tietoja, sitä suurempi intressi niiden esittämiseen liittyy. Tämä intressi ei poistu sillä, ettei valittaja ole asianosainen tyttärensä turvapaikka-asiassa. Pakolaisaseman määrittämisen menettelyitä ja perusteita koskevassa YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun käsikirjassa tuodaan nimenomaisesti esiin, että "esimerkiksi se, mitä tapahtui hänen (pakolaisaseman hakijan) ystäville ja sukulaisille, voi osoittaa, että hänen pelkonsa siitä, että ennemmin tai myöhemmin hän itse joutuu vainon kohteeksi, on perusteltu." Näin ollen valittajan pakolaisaseman määrittämistä koskevat tiedot eivät ole yhdentekeviä hänen tyttärensä ja tämän perheen taikka hänen pojanpoikansa turvapaikkapäätökselle.
Toisten henkilöiden RRF-asiakirjat on esitetty hallinto-oikeudelle asianomaisten henkilöiden suostumuksella sen vuoksi, että Maahanmuuttovirasto on kiistänyt muuttaneensa käytäntöään RRF-asiakirjojen julkisuuden osalta. Asiakirjat on saatu aikaisemmin toisten Iranin kansalaisten turvapaikkamenettelyiden yhteydessä täysin vastaavaa tarkoitusta varten. Maahanmuuttovirasto ei ole tuonut esiin sellaista konkreettista tosiseikkaa, joiden johdosta Suomen ja UNHCR:n yhteistyön edellytykset olisivat vaarantuneet kyseisten asiakirjojen luovuttamisen johdosta. Viraston päätöksen kriittinen arvioiminen suhteessa UNHCR:n soveltamiin kriteereihin vaikeutuu, kun niiden luovuttaminen evätään.
UNHCR:n kanta asiakirjojen luovuttamiseen ei ole ehdottoman kielteinen. UNHCR:n virkailijan Eva Demantin sähköpostiviestistä 10.12.2002 tulee selvästi esiin, että UNHCR kehottaa arvioimaan pyytäjän laillisia intressejä ("legitimate interest") ja ottamaan huomioon käsillä olevan tilanteen, asiakirjapyynnön syyt ("to take into account the particular situation and the reasons given") ja sen, että pyyntö tehdään vilpittömästi eikä manipulatiivisessa tarkoituksessa ("crucial to ascertain that there are indications that the request is made for genuine reasons and that it is not used for manipulative purposes"). Pyyntö ei lähtökohtaisesti voi olla manipulatiivinen silloin, kun asiakirjaa pyytää pakolainen, jota se koskee. Tällöin viraston tulee kyetä esittämään konkreettisia tekijöitä, joiden vuoksi pyyntöä voidaan pitää manipulatiivisena. Toisaalta virasto ei ole ennen asiakirjapyynnön ratkaisua lainkaan tiedustellut UNHCR:n kantaa siihen, olisiko asiakirja voitu luovuttaa. Vuonna 2002 yleisluonteiseen tiedusteluun vastauksena saatua sähköpostiviestiä ei sen sisältökin huomioon ottaen voida pitää osoituksena siitä, että UNHCR tässä tapauksessa vastustaisi asiakirjan luovuttamista.
Asian ratkaisemiseksi kaikkia intressejä tyydyttävällä tavalla voidaan viitata Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen 31.3.2011, 11/0372/2, dnro 06024/10/1203. Helsingin hallinto-oikeus on päätynyt siihen, että RRF-asiakirjasta voidaan luovuttaa kaikki muut osiot kuin "Refugee claim"-osioon sisältyvä UNHCR:n arvio ja virkailijoiden nimet. Tällaisella käytännöllä voidaan turvata niin asiakirjan pyytäjän intressit kuin valtion yleiset intressit mikäli niiden katsotaan tarvitsevan erityistä suojelua.
Merkitään , että korkein hallinto-oikeus on istunnossaan tutustunut asiakirjaan, josta tässä asiassa on kysymys.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
K:n valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Sovellettavat säännökset
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.
Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on muun ohella antaa yksilöille mahdollisuus valvoa oikeuksiaan ja etujaan.
Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.
Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.
Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.
Julkisuuslain 12 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista 11 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyin rajoituksin, jollei laissa toisin säädetä.
Julkisuuslain 13 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.
Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).
Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä asiakirjat, jotka koskevat pakolaista tai turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta.
Julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomainen voi antaa salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tiedon, jos se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa.
2. Lainvalmisteluaineisto
Julkisuuslain esitöissä (hallituksen esitys 30/1998 vp, s. 65-66) lausutaan lain 11 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa: "Asiakirjalla, joka voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn, tarkoitetaan asiakirjaa, joka kysymyksessä olevassa asiassa on viranomaiselle esitetty tai jonka viranomainen asiaa käsitellessään on itse hankkinut tai laatinut. Lisäedellytys on, että asiakirja tosiasiallisesti voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Viranomaisen ratkaisun sisältöön asiakirjan ei välttämättä tarvitse olla vaikuttanut." Mainituissa esitöissä lausutaan edelleen: "Asianosaisella olisi oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella ei siten voisi saada esimerkiksi toista henkilöä koskevaa salassa pidettävää tietoa viranomaiselta sillä perusteella, että tietoja pyytävä tarvitsee tietoa käytettäväksi toisessa viranomaisessa vireillä olevassa muussa asiassa. Säännöksessä ei siten ole kysymys asianosaisen tiedonhankintakeinosta laajemmin."
Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteluissa (edellä mainittu hallituksen esitys s. 67) lausutaan: "Sen selvittäminen, onko tiedon antaminen asiakirjasta vastoin erityisen tärkeää yleistä tai yksityistä etua, edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Viranomaisen tapauskohtaisessa kokonaisharkinnassa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen."
Julkisuuslain 12 §:n perusteluissa (edellä mainittu hallituksen esitys s. 69) lausutaan: "Pykälässä säädettäisiin luonnollisen henkilön oikeudesta saada tieto itseään koskevista salassa pidettävään asiakirjaan sisältyvistä tiedoista silloinkin, kun kysymys ei ole 11 §:n 1 momentissa tarkoitetusta asianosaistilanteesta. Luonnollisella henkilöllä olisi siten oikeus saada tieto häntä itseään koskevista salassa pidettävään asiakirjaan sisältyvistä tiedoista, vaikka viranomaisessa ei olekaan eikä ole ollutkaan vireillä häntä koskevaa asiaa. Tällöin on usein kysymys tosiasialliseen toimintaan liittyvistä asiakirjoista, kuten potilaan hoitoon, laitoshoitoon ja opetukseen liittyvistä asiakirjoista."
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteluissa (edellä mainittu hallituksen esitys s. 89) lausutaan: "Vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti. Kohta voi tulla sovellettavaksi määriteltäessä myös Suomen viranomaisen laatimien kansainvälisiin suhteisiin liittyvien asiakirjojen julkisuutta. Suomen neuvotteluasetelmia ja -tavoitteita koskevia yksityiskohtaisia tietoja sisältävien asiakirjojen julkisuus voi heikentää mahdollisuuksia saada asiassa maan kannalta parhain lopputulos. Asiakirja olisikin ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä saattaisi heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä."
3. Pyydetty asiakirja ja ilmoitettu käyttötarkoitus
K on pyytänyt Maahanmuuttovirastolta häntä koskevia Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön UNHCR:n laatimia RRF-asiakirjoja kokonaisuudessaan.
Käytettävissä olevien tietojen mukaan UNHCR toimii Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen sekä talous- ja sosiaalineuvoston valtuuttamana tehtävänään muun muassa tarjota kansainvälistä suojelua pakolaisille ja etsiä heidän ongelmiinsa pysyviä ja kestäviä ratkaisuja. Pakolaisten uudelleensijoittaminen liittyy kiinteästi tämän tehtävän toteuttamiseen ja edellyttää UNHCR:ltä tiivistä yhteistyötä eri valtioiden ja kansainvälisten sekä muiden valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa. RRF-asiakirja on osa menettelyä, jossa UNHCR:n virkailija valmistelee yksittäistä pakolaista ja mahdollisesti tämän perhettä koskevaa ehdotusta uudelleensijoittamisesta johonkin kolmanteen valtioon siinä valtiossa, jossa pakolainen on kansainvälistä suojelua hakenut. UNHCR:n kanssa yhteistyötä tekevät valtiot saattavat perustaa uudelleensijoittamista koskevat päätöksensä kokonaan tai osittain RRF-asiakirjoista saamiinsa tietoihin. Asiakirja sisältää tiedot pakolaisesta, hänen perheestään ja sukulaisistaan. Lisäksi asiakirjaan kirjataan muun muassa pakolaisen kertomus vainokokemuksistaan ja UNHCR:n arvio kertomuksesta sekä uudelleensijoittamisen tarpeesta (United Nations High Commissioner for Refugees Resettlement Handbook: Division of International Protection, heinäkuu 2011). Myös Suomi perustaa vuosittaiset kiintiöpakolaisvalintansa muun muassa UNHCR:n esityksiin ja kohdistaa valintansa ainakin osittain henkilöihin, joille UNHCR on myöntänyt pakolaisstatuksen.
K:lle on jätetty antamatta RRF-asiakirjoista ne osat, joissa on muun muassa kirjattu hänen esittämänsä vainokertomus ja jossa UNHCR on tehnyt arvionsa hänen esittämänsä vainokertomuksen uskottavuudesta suhteessa pakolaisaseman antamisen kriteereihin. Pyydetyt asiakirjat sisältyvät UNHCR:n Maahanmuuttovirastolle vuoden 2002 pakolaiskiintiön kohdentamista ja kiintiöpakolaisten valintaa varten toimittamaan aineistoon.
K on ilmoittanut tarvitsevansa asiakirjojen sisältämiä tietoja tyttärensä ja tämän perheen kielteistä turvapaikkapäätöstä koskevassa valitusasiassa.
4. Oikeudellinen arviointi
Asiakirjojen salassapitovelvollisuus
Pyydetyt asiakirjat koskevat pakolaisia ja turvapaikanhakijoita. Asiakirjojen sisältö huomioon ottaen ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisten tai heidän läheistensä turvallisuutta. Asiakirjat ovat siten salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan nojalla.
Valituksessa on kyse Maahanmuuttoviraston hallussa olevasta UNHCR:n laatimasta asiakirjasta, joka koskee valittajan pakolaisaseman määrittelyä. Asiakirjat liittyvät siten yllä mainitulla tavalla Suomen ja UNHCR:n välisiin suhteisiin Suomeen tulevia kiintiöpakolaisia valittaessa. UNHCR:n virkailijan esittämän kannan mukaan RRF-asiakirjoja ei tulisi sellaisenaan luovuttaa henkilöille, joita ne koskevat. Toimiminen UNHCR:n kannan vastaisesti saattaisi vastaisuudessa heikentää Suomen edellytyksiä toimia pakolaiskiintiövalinnoissa kansainvälisessä yhteistyössä UNHCR:n kanssa. Näin ollen RRF-asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä.
Edellytykset tietojen antamiseen
Kuten edellä on lausuttu, asiakirjat on säädetty laissa salassa pidettäviksi eikä niistä voi saada tietoa julkisuuslain 9 §:ssä säädetyn jokaiselle kuuluvan oikeuden nojalla. Tiedon antaminen asiakirjoista edellyttää siten erityistä perustetta.
Asiakirjat on säädetty julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdassa salassa pidettäviksi valittajan itsensä suojaamiseksi. Julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohta huomioon ottaen mainittu säännös ei ole esteenä tiedon antamiselle asiakirjoista säännöksen suojaamalle taholle itselleen. Kyseinen salassapitosäännös ei näin ollen estä tiedon antamista asiakirjasta valittajalle siltä osin kuin se sisältää häntä itseään koskevia tietoja.
Pyydetyt asiakirjat kuuluvat asiakirja-aineistoon, joka koskee vuonna 2002 ratkaistun oleskeluluvan myöntämistä valittajalle. Valittajalle on tuolloin myönnetty oleskelulupa ja pakolaisasema Suomessa. Asiakirjat ovat voineet vaikuttaa mainitun asian ratkaisemiseen. Valittajalla on siten oleskeluluvan myöntämistä itselleen koskevan asian asianosaisena lähtökohtaisesti julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa säädetty oikeus saada tieto asiakirjoista.
Valittaja ei sen sijaan ole asianosainen tyttärensä ja tämän perheen kielteistä turvapaikkapäätöstä koskevassa valitusasiassa. Näin ollen tässä yhteydessä ei siten tule arvioitavaksi valittajan oikeus saada tuon asian asianosaisena tietoa pyydetyistä asiakirjoista.
Julkisuuslain 12 §:n mukainen tiedonsaantioikeus ei tule sovellettavaksi tässä asiassa, koska valittaja on asianosainen asiassa, johon kuuluvasta asiakirjasta tietoa on pyydetty.
Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan esitöiden mukaan sen selvittäminen, onko tiedon antaminen vastoin erittäin tärkeää yleistä etua edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Arvioinnissa asianosaisen tarvetta saada tieto asiakirjasta oikeuksiensa toteuttamiseksi verrataan siihen haittaan, joka asiakirjan antamisesta aiheutuisi salassapitosäännöksen suojaamalle erittäin tärkeälle yleiselle edulle.
Valittaja on valittu kiintiöpakolaisena Suomeen vuoden 2002 pakolaiskiintiössä. Menettelyllisten oikeuksien turvaamisen kannalta on otettava huomioon, ettei hän ole esittänyt henkilökohtaisten oikeuksiensa turvaamiseen liittyvää tarvetta saada pyytämiään asiakirjoja.
UNHCR:n virkailijan vuonna 2002 Maahanmuuttovirastolle ilmaiseman kannan mukaan RRF-asiakirjoja ei tulisi sellaisenaan luovuttaa henkilölle, josta UNHCR on asiakirjassa tehnyt arvionsa. Näkemystä on perusteltu virkailijoiden turvallisuudella sekä toimintaedellytysten suojaamisella. Valittajalle on jätetty antamatta pyydetyistä asiakirjoista häntä itseään koskevista tiedoista ne osat, joissa on kirjattu hänen esittämänsä vainokertomus, UNHCR:n tekemä arvio kertomuksen uskottavuudesta ja uudelleensijoittamisen tarpeesta, pakolaisaseman myöntämisen edellytykset sekä päätöksen tehneiden virkailijoiden nimet. RRF-asiakirjaan sisältyvässä luotettavuusarvioinnissa on kyse pakolaissopimuksen määrittelykriteereiden soveltamisesta. Vaikka pakolaissopimuksen arviointikriteerit ovat sinänsä julkisia, niiden soveltaminen ja arviointi yksittäisessä tapauksessa saattaa olla tarpeen pitää salassa. Myös vainokertomuksen kirjaaminen on osa määrittelyprosessia sen sisältäessä tiivistetysti ne seikat, joiden perusteella UNHCR on arvionsa tehnyt. Koska UNHCR:n maakohtaisten soveltamiskriteereiden tuleminen yleiseen tietoon voi vaikuttaa turvapaikanhakijoiden käyttäytymiseen, tällaisen tiedon leviäminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.
Kun valittajan tiedon tarvetta häntä koskevan oleskelulupa-asian asianosaisena verrataan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun edun turvaamisen tärkeyteen, Maahanmuuttovirasto on voinut kieltäytyä luovuttamasta valittajalle valituksessa tarkoitettuja asiakirjoja siltä osin kuin ne koskevat UNHCR:n kirjaamaa vainokertomusta ja sen pohjalta tekemää arviointia sekä virkailijoiden nimiä.
Edellä lausutun vuoksi valitus on hylättävä. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eila Rother, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Pirita Pesonen.