13.4.2011

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvosto 30.4.2008 nro 37/2008

Valtionneuvoston päätös

Valtioneuvosto on ympäristöministeriön esityksestä nimittänyt ympäristöneuvos, diplomi-insinööri A:n Länsi-Suomen ympäristölupaviraston ympäristöneuvoksen virkaan 1.6.2008 lukien. Samalla on ilmoitettu, että valtion virkamieslain 59 §:n mukaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta.

Perustelut

Suomen perustuslain säännökset

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 106 §:n mukaan jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Hallintolainkäyttölain säännökset oikeudesta valittaa valtioneuvoston päätöksestä

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 13 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin 7 - 9 §:ssä tarkoitetun viranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla tai milloin valittamiseen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa.

Valtion virkamieslain säännökset

Valtion virkamieslain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion virkasuhteesta säädetään mainitussa laissa.

Valtion virkamieslain 59 §:n mukaan päätökseen, joka koskee virkamiehen nimittämistä, ei saa hakea muutosta valittamalla, jollei laissa toisin säädetä.

Muut huomioon otettavat säännökset

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986) asetetaan viranomaiselle velvollisuus edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa sekä kielletään työnantajaa työhön ottaessaan syrjimästä sukupuolen perusteella. Laki sisältää myös säännöksiä oikeussuojakeinoista, mukaan luettuna mahdollisuus vaatia hyvitystä syrjinnän perusteella yleisessä tuomioistuimessa.

Yhdenvertaisuuslaissa (21/2004) kielletään muilla perusteilla tapahtuva syrjintä. Mainittu laki sisältää niin ikään säännöksiä oikeussuojakeinoista, joihin kuuluu mahdollisuus hakea hyvitystä yleisessä tuomioistuimessa.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:
1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;
2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai
3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ( asianosainen ) sekä kunnan jäsen.

Euroopan ihmisoikeussopimus ja sen merkitys

Suomessa lailla (438/1990) voimaan saatetun Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Euroopan ihmisoikeussopimusta on sovellettava ottaen huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Sen mukaan jokaiselle turvattu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin 6 artiklan soveltamisalalla, eli kun on kysymys yksityisluontoisista oikeuksista ja velvollisuuksista ("civil rights and obligations"), sisältää perustavanlaatuisen oikeuden saada asia vireille tuomioistuimessa valituksella tai muulla tavoin.

Myös perustuslain 21 §:ää on tulkittava ottaen huomioon ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa koskeva oikeuskäytäntö. Koska perusoikeusuudistuksen yhtenä lähtökohtana oli, että perusoikeussäännökset, mukaan luettuna oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskeva perustuslain 21 § (jota vastasi vuonna 1995 uudistetun hallitusmuodon 16 §), saavat tulkinnallista tukea Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavista määräyksistä (perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskeva hallituksen esitys HE 309/1993 vp, s. 39), on tarkasteltava sitä, koskeeko virkanimitystä koskeva päätös 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvaa oikeutta. Jos näin on, on samalla kysymys perustuslain 21 §:n soveltamisalaan kuuluvasta oikeudesta, sillä perustuslain säännös soveltuu kaikkiin ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan antaman suojan piiriin kuuluviin asioihin. Sen sijaan siitä, että kysymys ei mahdollisesti ole 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvasta riitaisuudesta, ei välttämättä seuraa asian jääminen myös soveltamisalaltaan eräissä suhteissa laajemman perustuslain 21 §:n ulkopuolelle.

Tässä tapauksessa on Euroopan ihmisoikeussopimuksen soveltamisalan osalta erityisesti otettava huomioon asiassa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi annettu tuomio (19.4.2007). Kysymyksessä on 6 artiklan soveltamisedellytyksiä nimenomaan virkamiesasioissa koskeva suuren jaoston ratkaisu, jolla on erityistä ennakkotapausarvoa myös siihen nähden, että ratkaisulla pyrittiin määrittelemään aikaisemman epätyydyttäväksi katsotun oikeuskäytännön (muun muassa tapaus Pellegrin v. Ranska 8.12.1999) tilalle yleispätevät kriteerit sen ratkaisemiseksi, milloin virkamiesoikeudellinen riitaisuus kuuluu 6 artiklan soveltamisalaan.

Ratkaisussaan ihmisoikeustuomioistuin hyväksyi, että 6 artikla ei välttämättä sovellu kaikkiin virkamiesoikeudellisiin riitaisuuksiin, koska valtiolla voi olla hyväksyttävä intressi rajoittaa pääsyä tuomioistuimeen tiettyjen henkilökategorioiden osalta. Ensisijaisesti on sopimusvaltioiden asiana osoittaa ne julkisia palvelussuhteita koskevat alueet, joihin liittyy sellaisia valtion suvereenisuuteen liittyviä harkinnanvaraisia päätäntävaltuuksia, että yksilön etujen on väistyttävä. Ihmisoikeustuomioistuin harjoittaa sille kuuluvia valvontavaltuuksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti tarkistaen, onko riitaisuus luonteeltaan sellainen, että se oikeuttaa poikkeamaan 6 artiklan mukaisista oikeusturvatakeista, jotka pääsäännön mukaan koskevat myös julkisia palvelussuhteita. Toisin kuin Pellegrin-tapauksessa oli katsottu, ratkaiseva kriteeri 6 artiklan soveltuvuutta arvioitaessa ei ole pelkästään se, osallistuuko virkamies julkisen vallan käyttöön.

Edellä mainitun tapauksen perusteella on pääteltävissä, että virkamiesoikeudellinen riitaisuus jää 6 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle kahden edellytyksen täyttyessä. Ensinnäkin kansallisen oikeuden tulee evätä mahdollisuus saattaa virkamiehen asemaan liittyvä riitaisuus vireille tuomioistuimessa. Toiseksi tämän rajoituksen on oltava oikeutettu ottaen huomioon riidan tai asian laatu.

Tosiseikat

Länsi-Suomen ympäristölupavirastossa oli julkisesti haettavana ympäristöneuvoksen virka.

Valtioneuvosto on 30.4.2008 ympäristöministeriön esityksestä nimittänyt ympäristöneuvos, diplomi-insinööri A:n Länsi-Suomen ympäristölupaviraston ympäristöneuvoksen virkaan.

Virkaa hakenut Pirkanmaan ympäristökeskuksen yli-insinööri B on valittanut valtioneuvoston päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. B on valituksessaan katsonut, että virkaan nimittämistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä tulee valtion virkamieslain 59 §:n mukaisesta valituskiellosta huolimatta voida valittaa ottaen huomioon perustuslain 21 §. Valituskielto tulee perustuslain 106 §:n nojalla jättää soveltamatta. Kielto on valituksen mukaan myös Euroopan unionin säännösten vastainen.

Oikeudellinen arviointi

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 13 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin 7 §:ssä tarkoitetun viranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valtion virkamieslain 59 §:n mukaan virkaan nimittämistä koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valituskielto koskee myös nyt kysymyksessä olevaa asiaa.

Viitattu valituskielto on yksiselitteinen eikä se ole poissuljettavissa niin sanotulla perusoikeusmyönteisellä lain tulkinnalla (PeVM 10/1998 vp).

Asiassa tulee siten tarkasteltavaksi, edellyttääkö perustuslain 21 § Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan valossa tulkittuna valituskiellosta huolimatta valitusoikeuden turvaamista ja onko valtion virkamieslain 59 §:n mukainen valituskiellon soveltaminen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Tapauksessa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi asetettu ensimmäinen edellytys sille, että asia jää 6 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, täyttyy sikäli, että kansallinen oikeus epää valtion virkamieslain 59 §:n mukaisen valituskiellon johdosta virkaa hakeneelta oikeuden saada asiansa vireille tuomioistuimessa. Ratkaistavaksi jää siten se, onko valituskiellolle esitettävissä hyväksyttävät perusteet.

Oikeutuksena valituskiellolle on perinteisesti pidetty sitä, että kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan. Tämän kanssa ei ole ristiriidassa se, että perustuslain 125 §:ssä yleiset virkanimitysperusteet määritellään tavalla, joka kaventaa nimityspäätöksen tekijän harkintavaltaa. Ne merkitsevät ennen muuta sitä, että ketään, joka ei näitä edellytyksiä tai niitä täydentäviä kelpoisuusehtoja täytä, ei tule nimittää virkaan. Mikäli näin kuitenkin tapahtuu, on tällaisesta lainvastaisesta nimityspäätöksestä kärsineellä käytettävissään ylimääräiset muutoksenhakukeinot, joiden nojalla korkein hallinto-oikeus voi purkaa päätöksen, kuten esimerkiksi ratkaisussa KHO 1987 A 12 on tapahtunut. Näin ollen, jos virkaan on nimitetty henkilö, joka ei täytä erikseen säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia, päätös on purkuedellytykset täyttävällä tavalla lain vastainen. Sen sijaan yleiset virkanimitysperusteet ja muut kelpoisuusehdot täyttäneistä henkilöistä ei kenelläkään ole suoranaista oikeutta tulla nimitetyksi, vaan nimityspäätöksen tekijälle jää asiassa verraten paljon harkintavaltaa.

Oikeusturvan saatavuuden on tosin enenevästi katsottu edellyttävän valitusoikeutta myös harkinnanvaraisemmissa asioissa. Niinpä eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi valtion virkamieslain muuttamisesta syksyllä 2010 annettua hallituksen esitystä (HE 181/2010 vp) koskevassa lausunnossaan (PeVL 51/2010 vp), ettei nimityspäätös siihen liittyvän harkinnan johdosta poikkea luonteeltaan muista hallintopäätöksistä niin, ettei valitusoikeutta voitaisi siihen ulottaa. Mainitussa esityksessä ehdotettiin alla selostettavin tavoin valituskielto poikkeuksena säilytettäväksi virkanimitysten osalta. Perustuslakivaliokunta esitti, että hallintovaliokunta harkitsisi muutoksenhakuoikeuden ulottamista koskemaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä, mutta hyväksyi, että lakiehdotus voitiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan esittämä eräs valtiosääntöoikeudellinen huomautus, josta nyt ei ole kysymys, otetaan asian mukaisesti huomioon. Näin ollen valiokunta ei katsonut muutoksenhakuoikeuden puuttumista virkanimitystä koskevissa asioissa perustuslain vastaiseksi.

Mainitun hallituksen esityksen mukainen lakiehdotus kaventaisi huomattavasti valituskieltojen nykyistä alaa sikäli, että valituskiellon pääsääntönä sisältävästä lähtökohdasta siirryttäisiin järjestelmään, jossa valituskielto olisi poikkeus.

Virkanimitystä koskevat päätökset olisivat kuitenkin tärkein poikkeus siitä uudesta pääsäännöstä, jonka mukaan myös valtion virkamieslainsäädäntöä koskevista päätöksistä saa valittaa tuomioistuimeen. Myös oikeuskäytäntö on jo ennen ehdotettua lainmuutosta kehittynyt siihen suuntaan, että valituskielto ei yleensä tule kysymykseen jo virassa olevan virkamiehen oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien päätösten yhteydessä täysin riippumatta siitä, osallistuuko ja missä määrin virkamies julkisen vallan käyttöön. Tämän mukaisesti korkein hallinto-oikeus on perustuslain 106 §:ään nojautuen jättänyt soveltamatta perustuslain 21 §:n vastaisena voimassa olevan lain valituskieltosäännöksen asiassa, jossa oli kysymys jo virassa olevan virkamiehen siirtämisestä ilman hänen laissa edellytettyä suostumustaan toisiin tehtäviin samassa virastossa (KHO 2008:25).

Perusteena virkanimityksiä koskevien päätösten jäämiselle valituskiellon piiriin myös ehdotetussa uudessa valtion virkamieslaissa on hallituksen esityksessä (HE 181/2010 vp) viitattu paitsi siihen, että kenelläkään ei voida katsoa olevan subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan, myös ongelmiin, joita hallinnon tehokkuudelle virkanimityksiä koskevan säännönmukaisen valitusoikeuden avaamisen kautta aiheutuisi, samoin kuin hakijoille mahdollisten prosessien kautta aiheutuvaan epävarmuuteen, joka voisi muun ohessa heikentää valtion mahdollisuuksia rekrytoida parasta henkilöstöä. Hallituksen esityksessä katsottiin myös, että olemassa olevat oikeussuojakeinot huomioon ottaen ei säännönmukaisen muutoksenhakukeinon avaaminen lisäisi merkittävästi oikeusturvaa. Tältä osin viitattiin muun ohessa edellä mainittuihin ylimääräisiin muutoksenhakukeinoihin, samoin kuin siihen, että valtioneuvoston tekemiin virkanimityspäätöksiin, jollaisesta muun muassa tässä asiassa on kysymys, liittyy hallituksen nimitysesitykset tarkistavan oikeuskanslerin harjoittama etukäteen tapahtuva laillisuusvalvonta. Lisäksi tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain mukaiset menettelyt ovat käytettävissä, jos hakija haluaa vedota näiden lakien vastaiseen menettelyyn virkanimityksissä.

Vaikka edellä mainittu hallituksen esitys 181/2010 vp raukesi, koska sitä ei ehditty käsitellä ennen huhtikuussa 2011 pidettäväksi määrättyjä eduskuntavaaleja, käy esityksestä osaltaan ilmi, että valituskiellolle valtion virkaan nimittämistä koskevissa asioissa on esitettävissä sellaisia objektiivisia perusteita, joita Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä (erityisesti tapaus Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi) edellytetään. Ottaen myös huomioon, että edellä mainitut, erityisesti tasa-arvolainsäädäntöön ja ylimääräisiin muutoksenhakukeinoihin sisältyvät muut oikeuskeinot kuin säännönmukainen valitus antavat oikeussuojaa niiltä osin kuin nimityspäätökseen liittyy siihen kuuluvan harkintavallan ohella selviä laillisuuskysymyksiä, nimittämistä valtion virkaan koskevan asian jääminen säännönmukaisen valitusoikeuden ulkopuolelle ei ole vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa. Euroopan unionin oikeudesta ei tässä suhteessa aiheudu pidemmälle meneviä vaatimuksia.

Ristiriidassa edellä lausutun kanssa ei ole se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tapauksessa Penttinen v. Suomi 5.1.2010 antamassaan päätöksessä katsonut 6 artiklan soveltuvan tuolloin kysymyksessä olleita kunnallisia virkoja koskeviin nimityspäätöksiin. Tämä perustui olennaisilta osin siihen, että kunnallisvalitus oli käytettävissä näiden päätösten osalta. Tapauksessa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi asetetun perusedellytyksen mukaisesti voitiin tästä kansallisen lainsäädännön turvaamasta pääsystä tuomioistuimeen jo sellaisenaan päätyä johtopäätökseen, jonka mukaan 6 artikla soveltui. Sitä, että kansallinen lainsäätäjä on kunnallisten toisin kuin valtion virkojen osalta luonut oikeuden valittaa tuomioistuimeen, ei myöskään voida pitää epäjohdonmukaisena. Kunnallishallinnon muutoksenhakuoikeus on historiallisen kehityksen tulos (HE 181/2010 vp, s. 11). Sen keskeisenä tehtävänä on turvata kunnan jäsenten mahdollisuus valvoa kunnallisen itsehallinnon nojalla tapahtuvaa kunnallista päätöksentekoa ja sen laillisuutta, vaikka valitusoikeus esimerkiksi edellä mainitun Penttisen tapauksen kaltaisissa tilanteissa on ulotettu myös kunnan ulkopuolisiin viranhakijoihin. Ottaen huomioon laillisuusperusteisiin rajoittuvan kassatorisen kunnallisvalituksen luonteen, ei valtion virkojen ja kunnallisten virkojen osalta oleva oikeussuojakeinojen välinen ero ole myöskään sellainen, että siihen liittyisi yhdenvertaisuutta koskevia tai muita perustuslaillisia kysymyksiä.

Johtopäätökset ja lopputulos

Edellä olevasta seuraa, että nyt kysymyksessä oleva virkanimitystä koskeva päätös ei koske valittajan oikeuksia ja velvollisuuksia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetuin tavoin. Valtionsisäinen oikeus ei turvaa mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimeen säännönmukaisen valituksen kautta, ja valitusoikeuden puuttumiselle on olemassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapauksessa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi asetettujen edellytysten mukaiset oikeuttamisperusteet. Täten ei ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta johtuvien velvoitteiden takia ole katsottava, että kysymys olisi perustuslain 21 §:n soveltamisalaan kuuluvista oikeuksista. Perustuslain säännös ei tule sovellettavaksi muullakaan perusteella. Näissä olosuhteissa ei voi myöskään olla kysymys perustuslain 106 §:ssä tarkoitetusta lain säännöksen soveltamisen ja perustuslain välisestä ilmeisestä ristiriidasta.

Kysymyksessä olevaa valtioneuvoston päätöstä koskee valtion virkamieslain 59 §:n mukainen valituskielto. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä lausuttu, valitus on jätettävä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo, Matti Pellonpää ja Eila Rother. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eila Rotherin äänestyslausunto:

"En tutki valitusta seuraavilla perusteilla. Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön tavoin katson, ettei kysymyksessä oleva virkanimitystä koskeva päätös koske valittajan oikeuksia ja velvollisuuksia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Siitä, ettei kysymys ole ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvasta riitaisuudesta, ei kuitenkaan seuraa asian jääminen myös soveltamisalaltaan eräissä suhteissa laajemman perustuslain 21 §:n ulkopuolelle. Perustuslakivaliokunta on valtion virkamieslain muuttamisesta annettua hallituksen esitystä (HE 181/2010 vp) koskevassa lausunnossaan (PeVL 51/2010 vp) todennut, ettei perustuslain 21 §:n 1 momenttiin sisälly ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaista rajausta, ja se turvaa oikeuden säännönmukaiseen muutoksenhakukeinoon, kun kysymys on pykälässä tarkoitetuista oikeuksista ja velvollisuuksista. Tässä lausunnossaan perustuslakivaliokunta on kuitenkin hyväksynyt sen, että hallituksen esityksessä ehdotettu virkanimitystä koskeva valituskieltosäännös voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Näin ollen valiokunta ei ole katsonut muutoksenhakuoikeuden puuttumista virkanimitystä koskevissa asioissa perustuslain vastaiseksi. Näin ollen katson, ettei valtion virkamieslain 59 §:n mukainen valituskiellon soveltaminen ole perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Tämän vuoksi ottaen huomioon valtion virkamieslain 59 §:ssä säädetty valituskielto jätän valituksen hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla tutkimatta."