KHO:2011:112

Asiasanat: Yksityinen tie, Kunnallisvalitus, Tiekunta, Avustus, Avustusperusteet, Avustusehto, Kunnan harkintavalta, Hallinnon oikeusperiaatteet, Tarkoitussidonnaisuus, Yhdenvertaisuus
Tapausvuosi: 2011
Antopäivä: 23.12.2011
Diaarinumero: 951/3/10
Taltio: 3715

Teknisen lautakunnan hyväksymien avustusperusteiden mukaan yksityisistä teistä annetun lain 95 §:ssä tarkoitetun avustuksen myöntämisen ehtona oli, että avustettavalla tiellä oli sallittava kunnan toiminnasta johtuva palveluliikenne ilman, että tiekunta sai periä kunnalta saman lain 26 §:ssä ja 80 §:n 4 momentissa tarkoitettua käyttömaksua. Avustusta hakenut tiekunta oli perinyt kunnalta käyttömaksun tiekunnan ylläpitämän yksityisen tien käytöstä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että avustuspäätöksen ehdoista päättäminen kuului kunnan harkintavaltaan, jota rajoittivat hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteet. Kun otettiin huomioon, että avustusperusteet koskivat yleisesti kaikkia avustusta hakevia tiekuntia, että ehto oli liittynyt kunnan tarpeisiin käyttää asianomaista tietä kunnan lakisääteisten tehtävien hoitamiseen, eli koulukuljetusten järjestämiseen, ja että tiekunnan ulkopuolisen liikenteen osuus otettiin avustusperusteiden mukaan huomioon avustusta korottavana tekijänä, teknisen lautakunnan toimitusjaosto oli harkintavaltansa rajoissa voinut hylätä tiekunnan avustushakemukset.

Kuntalaki 90 §
Laki yksityisistä teistä 26 §, 80 § 1 ja 4 momentti, 95 § ja 96 § 1 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Kouvolan hallinto-oikeus 22.2.2010 nro 10/0103/1

Asian aikaisempi käsittely

Hollolan teknisen lautakunnan toimitusjaosto on päätöksellään 24.4.2008 § 7 kumonnut Lieran tiekuntaa koskevan aikaisemman avustuskelpoisuuspäätöksen ja myönnetyn pisteluvun todeten, että tiekunta ei vuonna 2007 täytä kunnanavustuskelpoisuutta. Mikäli tiekunta haluaa kunnossapitoavustusta, sitä varten on jätettävä avustuskelpoisuutta koskeva uusi hakemus. Toimitusjaosto on päätöksellään 24.4.2008 § 8 hylännyt Lieran yksityistien kunnossapitoavustushakemuksen vuodelle 2007 ja 2008, koska Lieran yksityistie ei ole yksityisteiden kunnossapidon kunnanavustuskelpoinen.

Hollolan tekninen lautakunta on 17.6.2008 hylännyt toimitusjaoston päätöksiä koskevan Lieran tiekunnan oikaisuvaatimuksen todeten, että toimitusjaoston päätökset perustuvat teknisen lautakunnan yksityisteiden avustusperusteista tekemään lainmukaiseen päätökseen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Lieran yksityistien tiekunta on vaatinut, että teknisen lautakunnan päätös on kumottava ja asia on palautettava tekniselle lautakunnalle uudelleen lain mukaisesti ratkaistavaksi. Tekninen lautakunta on samalla velvoitettava poistamaan lainvastaisena yksityisteiden kunnossapidon avustamisen ehdoista kohta: ”Kunnan toiminnasta johtuva palveluliikenne on sallittava ilman käyttömaksua”.

Lieran yksityistielle on myönnettävä kunnanavustusta vuosilta 2007 ja 2008 aikaisemmin vahvistetun pisteluvun mukaisesti ja maksettaville avustuksille on maksettava viivästyskorkoa korkolain mukaan siitä päivästä lähtien, jolloin vastaavat avustukset on muille tiekunnille maksettu.

Teknisen lautakunnan toimitusjaosto on perustellut päätöstä avustusehdolla ”kunnan toiminnasta johtuva palveluliikenne on sallittava ilman käyttömaksua”. Avustusehtojen kohta on lainvastainen ja siten mitätön, joten ehtoa ei voida käyttää avustuspäätöksen perusteena. Lisäksi päätös on teknisen lautakunnan ohjeistuksen vastainen. Ohjeistuksessa todetaan, että ”avustuskelpoisuutta haetaan vain yhden kerran”.

Kunta on tienkäyttäjänä samassa asemassa kuin muutkin tienkäyttäjät. Sen on osallistuttava tien ylläpitokustannuksiin saamansa hyödyn mukaisesti yhdenvertaisesti muiden tienkäyttäjien kanssa. Yksityistielain mukaan tiekunta päättää kokouksessaan muun ohella säännölliseen toimintaan tarvittavan luvan antamisesta ja käyttömaksun määräämisperusteista sekä niiden määräämisestä ja muuttamisesta. Kunta tienkäyttäjänä ja maksuvelvollisena ei voi päätöksellään mitätöidä tiekunnan toimivaltaan kuuluvaa käyttömaksun määräämisoikeutta.

Lieran yksityistie on myöntänyt Hollolan kunnalle oikeuden säännölliseen liikenteeseen läpikulkutienä koulukyydityksiin Luhdantaustan ja Miekkiön talouskylien välillä. Yhdensuuntaisia läpiajoja on vuosien aikana ollut 8 - 10 kertaa/koulupäivä. Tämän tienkäytön osalta tiekunta on määrännyt kunnalle tienkäyttömaksun, jonka kunta on myös maksanut. Lisäksi Lieran yksityistien kautta kulkee ”palveluauto Hoppa”, jonka osalta tiekunta ei ole perinyt käyttömaksua.

Yksityisteiden kunnanavustusehdot voivat olla tienpitoon liittyviä ohjeita, mutta eivät voi rajoittaa yksityisistä teistä annetun lain mukaista tiekunnan päätösvaltaa. Kunnanavustus ei perustu siihen tien käyttöön, josta kunta on velvollinen maksamaan tiekunnalle käyttömaksua. Avustus on vastikkeeton suoritus tiekunnalle eikä sillä voi korvata tien käytöstä aiheutuvaa maksuvelvollisuutta. Mikäli kunnalle ei määrättäisi käyttömaksua, avustus kohdistuisi ainoastaan kunnan käyttömaksuosuuteen ja olisi ainoastaan käyttömaksun ylittävältä osalta avustusta muille tienkäyttäjille. Kun kunnanavustuksen suuruus riippuu kulloinkin käytössä olevan määrärahan suuruudesta, tiekunnan kannalta tilanne voi johtaa siihen, että avustuksen määrä on kunnalle lainmukaisesti määrättävää tien käyttömaksua pienempi. Tällöin tieosakkaat ja muut tienkäyttäjät joutuisivat vasten tahtoaan avustamaan kuntaa. Avustuksen ehto ei voi olla sellainen, että avustus on korvaus avustuksen antajan maksuvelvollisuudesta.

Hollolan kunnan yksityisteiden kunnossapidon avustusohjeiden mukaan myönnettävän avustuksen kokonaismäärä voi olla enintään 75 % kunnossapitokustannuksista. Tämä merkitsee sitä, että myös kunnan liikenteen osuudesta jää korvaamatta vähintään 25 %. Tämän osuuden korvaamiseksi on myös kunnan liikenteen osalta yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti määrättävä käyttömaksu. Teknisen lautakunnan asettama laiton avustusehto merkitsee sitä, että tiekunnalle ei myönnetä avustusta, jos tiekunta toimii yksityistielain mukaisesti. Kustannusvastuu koulukyydityksistä kuuluu kunnalle. Avustusehto merkitsisi koulukyyditysten osalta sitä, että tiekunnan osakkaat joutuisivat maksamaan myös kunnan järjestämästä liikenteestä aiheutuvan nettokustannuksen.

Lieran yksityistie on 1. luokan merkittävä läpikulkutie valtatien 140 ja Miekkiön paikallistien välillä. Kunnanavustuksella on olennainen merkitys Lieran yksityistien kunnossapidolle, koska tiellä on paljon muuta kuin osakkaiden liikennettä nimenomaan läpikulkuliikenteenä.

Hollolan tekninen lautakunta on antanut lausunnon. Yksityistielain 95 §:n mukaan kunta päättää sen varoista yksityisen tien tienpitoon myönnettävistä avustuksista ja avustuksen ehdoista. Avustuksen maksaminen ei ole kunnille lain määräämää, vaan perustuu kuntien vapaaehtoisuuteen. Hollolan teknisen lautakunnan yksityistieavustuksille asettamat ehdot ovat lain mukaisia.

Tiekunnille on selvitetty, että kunnossapidon avustuskelpoisuutta haetaan vain yhden kerran. Avustuksen saaminen edellyttää kuitenkin, että tiekunnat noudattavat avustuskelpoisuuden ehtoja myös myönteisen avustuskelpoisuuspäätöksen jälkeen. Jos näin ei tapahdu, voidaan avustuskelpoisuus uudella päätöksellä perua. Avustusta saadakseen on tiekunnan tällöin haettava uudelleen avustuskelpoisuutta.

Lieran yksityistien tiekunta on päättänyt Hollolan kunnan koululaisliikenteen osalta käyttömaksun määräämisestä. Kunta on määrätyn käyttömaksun maksanut. Kunta ei ole puuttunut tiekunnan toimivaltaan kuuluviin päätösasioihin.

Kunnan avustuksessa on erityisesti pyritty huomioimaan tiekunnat, joiden ylläpitämillä teillä on ulkopuolista liikennettä. Avustus voi olla enimmillään 25 % suurempi kuin tiekunnilla, joilla ei ulkopuolista liikennettä ole (pisteytyksessä enintään 50 lisäpistettä). Myös lisääntyvän liikenteen aiheuttama kunnossapitokustannusten kasvu on huomioitu enimmillään 12,5 %:n lisäyksellä keskimääräisen kunnossapitokustannuksen teihin nähden (enintään 25 lisäpistettä). Avustus on siten myös vastiketta ulkopuolisen, kunnan tai muun aiheuttaman liikenteen tuomiin kustannuksiin.

Lieran yksityistien pisteytyspäätöksessä vuodelta 2006 myönnettiin tielle ulkopuolisen liikenteen ja kunnossapitokustannusten määrän osalta 65 lisäpistettä (40 + 25 pistettä). Peruspistemäärän saaneeseen tiehen nähden avustusprosentti oli 60,61 % suurempi. Lieran yksityistien kunnossapitoavustus oli 72,21 % kunnossapitokustannuksista vuonna 2006. Kunnan koululaisliikenne oli huomioitu ulkopuolisena liikenteenä ja oli osaltaan korottamassa tiekunnan avustusprosenttia.

Kunnalla on yksityistielain mukaan oikeus päättää myöntämänsä avustuksen ehdoista. Kunta avustaa tiekunnan menoja merkittävällä osalla, eikä yksityistieasetuksellakaan millään tavalla rajata kunnan päätösvaltaa avustusrahojen käytöstä.

Lieran yksityistien tiekunta on antanut lausunnon johdosta vastaselityksen. Ehto, jonka mukaan kunnan toiminnasta aiheutuva liikenne on sallittava ilman käyttömaksua, on tiekunnan yksityistielain mukaista toimivaltaa rajoittava ehto. Tiekunnan määräämä tien käyttömaksu ja kunnan yksityistieavustus ovat kaksi eri asiaa, joista kumpikaan ei saa sulkea toista pois. Asetettu avustusehto on ehdottomasti lainvastainen.

Tiekunnan kannalta on tärkeää, että tienkäyttäjät ovat tasavertaisessa asemassa keskenään riippumatta siitä, ovatko tienkäyttäjät osakkaita tai ulkopuolisia tienkäyttäjiä. Tien käytön perusteella lasketut yksiköt määräävät kunkin tienkäyttäjän maksuosuuden tienhoitomenoista siltä osin kun saadut avustukset ja muut tulot eivät sitä kata. Kuntaa tien käyttäjänä ei voida tässä suhteessa asettaa muita tien käyttäjiä parempaan asemaan. Kunnan asettama ehto merkitsee tiekunnan kannalta sitä, että ellei tiekunta suostu maksamaan kunnan liikenteestä aiheutuvia kustannuksia, tie ei ole avustuskelpoinen.

Teknisen lautakunnan asettama avustusehto merkitsee, että jos tiekunta menettelee lain mukaisesti, se jää ilman avustusta. Kunnan menettely ei vastaa hyvää kunnallista hallintotapaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lieran yksityistien tiekunnan valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Hollolan teknisen lautakunnan 14.2.2006 tekemän päätöksen mukaan yksityisteiden kunnossapidon avustamisessa huomioidaan muun ohella tiekunnan ulkopuolisen liikenteen osuus avustusta korottavana tekijänä. Lautakunnan hyväksymien avustusehtojen mukaan kunnan toiminnasta johtuva palveluliikenne on kuitenkin sallittava ilman käyttömaksua. Lautakunnan päätös on asetettu yleisesti nähtäville 21.2.2006. Päätöksestä ei ole tehty oikaisuvaatimusta.

Lieran tiekunta on 29.6.2006 määrännyt kunnalle koululaisliikenteen osalta käyttömaksua 423 euroa, minkä kunta on maksanut.

Tiekunnan päätöksen jälkeen Hollolan tekninen lautakunta on päätöksellään 8.5.2007 § 5 kumonnut Lieran tiekuntaa koskevan aikaisemman avustuskelpoisuuspäätöksen todeten, että tiekunta ei täytä kunnanavustuskelpoisuutta. Kouvolan hallinto-oikeus on 29.2.2008 antamallaan päätöksellä nro 08/0082/1 kumonnut tämän päätöksen ja palauttanut asian toimitusjaostolle uudelleen ratkaistavaksi asiassa tapahtuneen kuulemisvirheen vuoksi.

Asian uudelleen käsitellessään toimitusjaosto on päätöksellään 24.4.2008 § 7 kuultuaan asiassa ensin Lieran tiekuntaa kumonnut tiekuntaa koskevan aikaisemman avustuspäätöksen ja myönnetyn pisteluvun. Lisäksi toimitusjaosto on päätöksellään 24.4.2008 § 8 hylännyt Lieran yksityistien tekemät kunnossapitoavustushakemukset vuosille 2007 ja 2008. Tekninen lautakunta on 17.6.2008 hylännyt toimitusjaoston päätöksiä koskevan oikaisuvaatimuksen sillä perusteella, että toimitusjaoston päätökset ovat perustuneet teknisen lautakunnan yksityisteiden avustusperusteista tekemään lainmukaiseen päätökseen.

Muutoksenhakija on valituskirjelmässään vedonnut siihen, että yksityisteiden kunnossapidon avustukselle asetettu ehto on lainvastainen ja siten mitätön. Ehtoa ei näin ollen olisi voinut käyttää avustuspäätöksen perusteena. Lisäksi muutoksenhakija on vedonnut siihen, että toimitusjaoston päätös on teknisen lautakunnan ohjeistuksen vastainen, koska ohjeistuksen mukaan avustuskelpoisuutta haetaan vain yhden kerran.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Teknisen lautakunnan 14.2.2006 hyväksymien yksityisteiden kunnossapidon avustusehtojen mukaan kunnan toiminnasta johtuva palveluliikenne on sallittava ilman käyttömaksua. Ehto merkitsee tosiasiallisesti sitä, että tiekunta ei voi periä kunnan palveluliikenteen osalta käyttömaksua, mikäli tiekunta tarvitsee kunnossapitokustannusten kattamiseen kunnalta avustusta.

Yksityisistä teistä annetun lain nojalla kunnalla on oikeus päättää sen varoista yksityisen tien tienpitoon myönnettävistä avustuksista ja avustuksen ehdoista. Kunnalla on asiassa laaja harkintavalta, jota rajoittaa ainoastaan kaikessa hallintotoiminnassa noudatettavat hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuusperiaate. Yhdenvertaisuusperiaate toteutuu siten, että kaikkiin kunnan kunnossapitoavustusta hakeviin sovelletaan lähtökohtaisesti samoja avustusehtoja. Kun tiekunnan ulkopuolinen liikenne otetaan avustuksia myönnettäessä huomioon avustuksen määrää korottavana tekijänä, ei avustuksen epäämistä kunnan palveluliikenteestä käyttömaksua periviltä tiekunnilta voida pitää yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena. Tiekunta ei myöskään ilmi tulleissa oloissa joudu kohtuuttomaan valintatilanteeseen sen suhteen, ottaako se vastaan avustuksen vai määrääkö kunnalle käyttömaksun. Kunnan ei voida katsoa käyttäneen väärin harkintavaltaansa, kun se on asettanut käyttömaksusta vapautumisen avustuksen saannin ehdoksi. Teknisen lautakunnan hyväksymä yksityisteiden kunnossapitoavustuksen ehto kunnan palveluliikenteen sallimisesta ilman käyttömaksua ei siten ole lainvastainen ja mitätön. Ehtoa on näin ollen voitu käyttää avustuspäätösten perusteena.

Koska Lieran tiekunta on perinyt kunnalta koululaisliikenteen osalta käyttömaksun, toimitusjaosto on voinut teknisen lautakunnan hyväksymien avustusehtojen mukaisesti kumota Lieran yksityistietä koskevan aikaisemman avustuskelpoisuuspäätöksen päätöksellään 24.4.2008 § 7 ja hylätä päätöksellään 24.4.2008 § 8 Lieran yksityistien avustushakemuksen vuodelle 2007 ja 2008 avustuskelpoisuuden puuttuessa. Toimitusjaosto ei ole menetellyt teknisen lautakunnan ohjeistuksen vastaisesti sen johdosta, että Lieran tiekuntaa on kunnossapitoavustuksen kumoamispäätöksen yhteydessä ohjattu hallintolaissa säädetyn palveluperiaatteen mukaisesti jättämään uuden avustuskelpoisuutta koskevan hakemuksen kunnossapitoavustusta halutessaan. Tekninen lautakunta on siten voinut hylätä edellä mainittuja päätöksiä koskevan oikaisuvaatimuksen käyttämillään perusteilla.

Koska teknisen lautakunnan päätös 17.6.2008 ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai puutteellisella toimivallalla eikä se ole myöskään muutoin lainvastainen, lautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi
Laki yksityisistä teistä 23 ja 26 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lieran yksityistien tiekunta on valituksessaan vaatinut, että Hollolan teknisen lautakunnan 17.6.2008 tekemä päätös kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle lain mukaisesti ratkaistavaksi vuosien 2007 ja 2008 kunnanavustusten osalta. Lieran yksityistielle on myönnettävä tienpidon avustusta vuosilta 2007 ja 2008 aikaisemmin vahvistetun pisteluvun mukaisesti ja maksettaville avustuksille on maksettava viivästyskorkoa korkolain mukaan siitä päivästä lähtien, jolloin vastaavat avustukset on maksettu muille tiekunnille.

Yksityisistä teistä annetun lain 95 §:n mukaan kunta päättää sen varoista yksityisen tien tienpitoon myönnettävistä avustuksista, avustuksen ehdoista ja käytön valvonnasta. Avustuksen ehdot voivat siis koskea tienpitoa, esimerkiksi sitä, että avustus on käytettävä tien sorastamiseen, ojien kunnostukseen, talvikunnossapidon parantamiseen tai muuhun tienpitoon liittyvään, mutta ehdot eivät voi rajoittaa tiekunnan sanotun lain mukaista päätösvaltaa. Tieavustuksen tulee kohdistua tasavertaisesti tien käyttäjiin sekä tieosakkailta perittävää yksikkömaksua että käyttäjiltä perittävää käyttömaksua alentaen.

Yksityisistä teistä annetun lain 26 §:n mukaan kunnan on osallistuttava tien ylläpitokustannuksiin saamansa hyödyn mukaisesti yhdenvertaisesti muiden tien käyttäjien kanssa. Valituskirjelmässä esitetystä vertailusta ilmenee, että kunnan nyt soveltama avustuskelpoisuusehto merkitsee, että niin sanottu kunnan avustus korvaa vain kunnan palveluliikenteen käyttömaksun, eikä osakkaiden hyväksi tule lainkaan avustusta tienpitoon. Tämä merkitsee samalla myös sitä, että avustus ei ole avustusta vaan vastikkeellinen suoritus tien käytöstä eikä se kohdistu avustuksena tienpitoon. Ehto on näin ollen lainvastainen.

Lisäksi Lieran yksityistie on ainoa tie, jolta avustuskelpoisuus Hollolassa on kumottu, koska tiekunta on perinyt kunnalta lain mukaista käyttömaksua.

Hollolan tekninen lautakunta on antanut selityksen. Yksityisistä teistä annetun lain 95 § ei millään tavalla rajaa kunnan omien varojen käyttämiseen liittyvää päätäntävaltaa määritellä myöntämiensä yksityistieavustusten ehtoja. Avustusehdot koskevat samalla tavalla kaikkia hakijatiekuntia. Myös nyt kyseessä olevan avustusehdon asettaminen on kunnan päätäntävallassa. Lieran yksityistiekunta on ainoa tiekunta, joka on toiminut vastoin kunnan yksityistieavustusperusteita. Avustuksen maksaminen on kunnille vapaaehtoista. Avustusperusteissaan kunta on pyrkinyt erityisesti huomioimaan ulkopuolisen liikenteen aiheuttaman lisärasituksen tiekunnille. Vuoden 2006 päätöksessä Lieran yksityistien pisteytyksestä toimitusjaosto onkin lisäpisteytyksenä ottanut huomioon tiellä tapahtuvan koululaisliikenteen ja lisääntyneet kunnossapitokustannukset. Suorittaessaan sekä lisäavustuksen että tiekunnan kunnalta perimän käyttömaksun kunta on siis suorittanut kaksinkertaisen avustuksen samasta koululaisliikenteestä.

Lieran yksityistien tiekunta on antanut vastaselityksen. Yksityisteiden tienpitoon suoritettavat avustukset on jaettava yksityisteiden kesken yhdenvertaisesti. Tiekunnan kannalta on tärkeää, että tiekunnat ja tiekuntien tienkäyttäjät ovat tasavertaisessa asemassa keskenään riippumatta siitä, ovatko tienkäyttäjät osakkaita tai ulkopuolisia käyttäjiä. Tien käytön perusteella lasketut yksiköt määräävät yksityisistä teistä annetun lain 23 ja 26 §:n mukaan kunkin tienkäyttäjän maksuosuuden tienhoitomenoista siltä osin kuin saadut avustukset ja muut tulot eivät niitä kata. Kuntaa tien käyttäjänä ei voida tässä suhteessa asettaa muita tien käyttäjiä parempaan asemaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on tiekunnan valituksesta ratkaistava, ovatko Hollolan teknisen lautakunnan ja sen toimitusjaoston päätökset kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia, koska tiekunnalle ei ole myönnetty avustusta yksityisen tien kunnossapitoon ynnä muuhun sillä perusteella, että tiekunta on edellyttänyt kunnan maksavan sille koululaisliikenteen osalta käyttömaksua.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden perusteluja

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Yksityisistä teistä annetun lain 95 §:n mukaan kunta päättää muun muassa sen varoista yksityisen tien tienpitoon myönnettävistä avustuksista, avustuksen ehdoista ja käytön valvonnasta.

Saman lain 96 §:n 1 momentin mukaan, jos valtio tai kunta mainitun tai muun lain perusteella avustaa tiekuntaa tai tieosakkaita yhteisesti tien kunnossapidossa, tien käyttämistä muuhun kuin tieosakkaiden hyväksi tapahtuvaan liikenteeseen ei saa kieltää sinä ajanjaksona, jota avustus koskee. Sama on voimassa tiestä, jonka kunnossapidosta kunta vastaa kustannuksellaan. Säännöllisen liikenteen harjoittamiseen tarvitaan tällöinkin tiekunnan tai tieosakkaiden lupa samoin kuin tien käyttämiseen sellaiseen toimintaan, joka selvästi lisää kunnossapitokustannuksia 80 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Jos muusta kuin tieosakkaiden hyväksi tapahtuvasta liikenteestä aiheutuu huomattavaa haittaa kiinteistön tai rekisteriyksikön omistajalle, voidaan kunnan suostumuksella muiden kuin tieosakkaiden tienkäyttö kieltää tai sitä rajoittaa.

Saman lain 80 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tien käyttämiseen tarvitaan tieosakkaiden taikka tiekunnan lupa, jos tietä käytetään muun kuin tieosakkaan järjestämään toimintaan, joka selvästi lisää tien kunnossapitokustannuksia. Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos joku, jolla ei ole oikeutta tiehen, pykälän 1 tai 3 momentin vastaisesti käyttää tietä, hän on velvollinen vaadittaessa suorittamaan tien käytöstä 26 §:n mukaisen käyttömaksun sekä, jos tie on vaurioitunut, korvaamaan vahingon.

Saman lain 26 §:n mukaan sen, joka 80 §:n mukaisesti tai muulla perusteella tilapäisesti käyttää tietä, on suoritettava siitä korvauksena käyttömaksu. Maksusta ja sen suoritustavasta osapuolet voivat sopia. Jollei asiasta sovita, on maksu määrättävä sen mukaan kuin katsotaan kohtuulliseksi ottamalla huomioon vastaavanlaisesta tien käytöstä osakkaalle määrättävä tiemaksu ja tien käyttämisestä ehkä johtuva erityinen kunnossapitokustannusten lisääntyminen.

Yksityisistä teistä annetun lain 95 § sai nykyisen muotonsa lailla 1606/1995, jolla kumottiin yksityisen tien valtionavustusta koskeneet pykälät. Kunnan mahdollisuudesta edelleen avustaa yksityisiä teitä on hallituksen esityksessä laiksi yksityisistä teistä annetun lain muuttamisesta (HE 55/1995 vp) todettu, että kunnallinen itsehallinto huomioon ottaen kunnan päätöksellä tapahtuvaa avustamista koskeva säännös on ehdotettu yksinkertaistettavaksi niin, että avustuspäätöksen perusteet, ehdot ja valvonta jäisivät päätöstä tehtäessä kokonaan kunnan vapaaseen harkintaan.

Mainitun hallituksen esityksen lain 95 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös on tarpeen, ettei syntyisi epäselvyyttä siitä, kuuluuko yksityisten teiden avustaminen kunnan varoista kunnan yleisen toimivallan piiriin vai ei. Sama koskee pykälässä mainittua yksityisen tien kunnossapidon tai tekemisen ottamista kunnan vastattavaksi. Kun koko avustuksen myöntäminen on kunnan vapaasti päätettävissä, ei laissa ole tarpeen säätää avustuksen kohteista, myöntämisen perusteista, ehdoista tai valvonnasta sillä tavoin kuin nykyisessä pykälässä on tehty, vaan nekin jäävät kunnan päätöksen varaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Avustuspäätöksen ehdoista päättäminen kuuluu kunnan harkintavaltaan. Kunnalliseen itsehallintoon kuuluvaa ja hallituksen esityksessä 55/1995 vp korostettua harkintavaltaa rajoittavat hallinnon yleiset oikeusperiaatteet. Näihin periaatteisiin kuuluu, että hallintotoiminnan tulee mahdollisuuksien mukaan nojautua yleisiin perusteisiin, joita sovelletaan esille tuleviin yksittäistapauksiin. Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että Hollolan tekninen lautakunta on 14.2.2006 päättänyt uusista yksityistien avustusperusteista, jotka ovat koskeneet kaikkia kunnassa sijaitsevia yksityisiä teitä. Näitä perusteita teknisen lautakunnan toimitusjaosto on soveltanut myös hylätessään Lieran yksityistien tiekunnan hakemuksen kunnossapitoavustuksen myöntämisestä vuosille 2007 ja 2008. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita katsoa, että teknisen lautakunnan toimitusjaoston päätös olisi loukannut yhdenvertaisuuden periaatetta.

Hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluva tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää muun muassa, että viranomainen ei harkintavaltaansa käyttäessään perusta päätöstään asiaankuulumattomiin syihin tai aseta päätökselleen asiaan liittymättömiä ehtoja. Asiassa on arvioitava, onko teknisen lautakunnan avustuskelpoisuudelle asettama ehto, jonka mukaan tiekunta ei saa periä käyttömaksua tien käyttämisestä kunnan koulukuljetuksiin, tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen.

Yksityisistä teistä annetun lain mukaisella avustuksella ja tien käyttämisestä suoritettavalla käyttömaksulla ei ole suoraa lainsäädännöllistä yhteyttä. Avustuksesta päättää kunta ja käyttömaksun määrää tiekunta, joskin osapuolet voivat myös sopia maksusta. Tiekunnalla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta saada avustusta, mutta kunta voi myöntää yksityistieavustuksen täysin riippumatta kunnan mahdollisesta velvollisuudesta maksaa tien käytöstä käyttömaksua. Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen valossa avustukselle ei toisaalta voida asettaa sellaisia ehtoja, jotka eivät perustellusti liity kyseiseen asiaan.

Nyt esillä olevassa asiassa avustukselle asetettu ehto on liittynyt kunnan tarpeisiin käyttää asianomaista tietä kunnan lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Asetetulla ehdolla on myös taloudellinen yhteys avustukseen sitä kautta, että koulukuljetuksista aiheutuva tienpidon kustannusten lisääntyminen on otettu lisäpisteytyksen muodossa huomioon tien avustusperusteita määrättäessä. Näin ollen kunnan kantaa, jonka mukaan sen ei tule maksaa koulukuljetusten vuoksi tiekunnalle sekä korkeampaa avustusta että käyttömaksua, ei voida pitää tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisena. Kun otetaan muun ohessa huomioon, että tiekunnalla on ollut mahdollisuus valita avustuksen ja käyttömaksun välillä, kunnan asettama ehto ei ole myöskään ollut kohtuuton.

Hollolan teknisen lautakunnan toimitusjaosto ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa päättäessään, että Lieran yksityistien tiekunta ei täytä teknisen lautakunnan 14.2.2006 vahvistamia yksityisteiden kunnossapidon avustamisen ehtoja, ja hylätessään tiekunnan avustushakemukset vuosille 2007 ja 2008. Päätökset eivät ole tiekunnan valituksessa esitetyillä perusteilla olleet myöskään muuten lainvastaisia.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Timo Viherkenttä, Alice Guimaraes-Purokoski ja Maarit Lindroos-Kokkonen. Asian esittelijä Freja Häggblom.