KHO:2011:108

Asiasanat: Yritystuki, Tuen maksamisen edellytykset, Kustannusten tukikelpoisuus, Tukihakemuksen vireilletulo, Tuen maksamisen keskeyttäminen, Toimenpiteen aloittaminen, Rakennuksen rakentaminen
Tapausvuosi: 2011
Antopäivä: 20.12.2011
Diaarinumero: 692/2/10
Taltio: 3594

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetussa laissa oli säädetty erikseen tuen maksamisessa noudatettavasta menettelystä sekä erikseen tuen maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä.

Mainitut toimenpiteet erosivat toisistaan niitä koskevien laissa säädettyjen edellytysten osalta ja niistä päätettäessä noudatettavien menettely- ja muutoksenhakusäännösten osalta. Lisäksi tuen maksamista koskevan päätöksen oikeusvaikutukset ja merkitys tuensaajalle olivat erilaiset kuin maksamisen keskeytyksen ja tuen takaisinperinnän ollessa kysymyksessä.

Tuen maksuhakemukseen annetussa päätöksessään TE-keskus oli arvioinut muun ohella tuen myöntämisen edellytyksiä, joiden täyttymättä jääminen lain mukaan oli tuen maksamisen keskeyttämisten peruste. TE-keskus ei kuitenkaan ollut tehnyt päätöstä tuen maksamisen keskeyttämisestä.

Valituksenalaiset päätökset olivat perustuneet osaksi virheelliseen lainsoveltamiseen, mikä oli saattanut johtaa sellaisten tukihakemuksen vireilletulon jälkeen syntyneiden kustannusten hylkäämiseen, joita ei olisi tullut maksupäätöksellä hylätä. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi ja palautti asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa oli lisäksi kysymys rakentamista koskevan tukitoimenpiteen aloittamisajankohtaa koskevien säännösten tulkinnasta.

Laki maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista 7 § 3 ja 4 momentti, 37 § 1 momentti, 45 § 1 momentti 1 kohta, 49 § sekä 57 § 2 momentti
Valtioneuvoston asetus maaseudun yritystoiminnan tukemisesta 39 § 2 momentti 2 ja 4 kohta sekä 4 momentti
Komission asetus (EY) N:o 1975/2006 neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 31 artikla

Ks. myös KHO 18.5.2007 T 1324.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös 28.1.2010 dnro 230/1/2009

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus (jäljempänä TE-keskus) on 4.9.2008 antamallaan päätöksellä dnro 3016/3580-2007 myöntänyt X Oy:lle Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman mukaista yritystukea yhteensä 42 511,70 euroa 25.6.2007 vireille tulleen hakemuksen perusteella. Tuki on myönnetty ohjelman toimintalinjan ”Maaseutualueiden elämänlaatu ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistaminen” toimenpiteeseen ”Tuki yritysten perustamiseen ja kehittämiseen”. Yrityksen investointituki on myönnetty eräravintolan, saunojen, apurakennusten ja kodan rakentamiseen sekä koneiden ja laitteiden hankintaan. Päätöksessä on todettu, että rakentamisen osalta päätös perustuu TE-keskuksen rakennusmestarin laskemaan viitekustannukseen.

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on 21.8.2009 antamallaan päätöksellä dnro 3016/3580-2007 hyväksynyt tuen hakijalle maksettavaksi yrityksen investointiavustusta yhteensä 14 638,58 euroa tukihakemuksessa esitetyistä kustannuksista poiketen ajanjaksolla 1.6.2007 - 30.4.2008. Muun ohella rantasaunaan kohdistuvat kulut, yhteensä 13 271,78 euroa, on kokonaisuudessaan hylätty tuettavalle toimenpiteelle kuulumattomana. Maksamista koskevan päätöksen perustelut ilmenevät 24.8.2009 päivätystä ”(---) rakentamisen maksupäätöksen perustelut” -nimisestä asiakirjasta.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt X Oy:n valituksen Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksen tuen maksatusta koskevasta päätöksestä.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat säännökset ja viranomaisohjeet

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 7 §:n 3 momentin mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että tukihakemus on tullut vireille ennen tuettavan toimenpiteen aloittamista. Saman lain 7 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään muun muassa tuettavan toimenpiteen alkamisajankohdasta eri tukien osalta.

Yllä mainitun lain (1443/2006) 29 §:n 1 momentin mukaan tukihakemus on toimitettava toimivaltaiselle työvoima- ja elinkeinokeskukselle, jollei jäljempänä toisin säädetä. Saman lain 30 §:n 1 momentin mukaan haettaessa tukea paikallisen toimintaryhmän rahoituskiintiöstä tukihakemus on toimitettava toimivaltaiselle paikalliselle toimintaryhmälle.

Maaseudun yritystoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (632/2007) 25 §:n 1 momentin mukaan rakentamisen hyväksyttäviä kustannuksia ovat: 1) rakennuksen rakentamisesta aiheutuvat kustannukset; 2) rakennukseen kiinteästi kuuluvia varusteita, koneita ja laitteita koskevat kustannukset; 3) suunnittelusta aiheutuvat kustannukset siltä osin kuin ne eivät ylitä kymmentä prosenttia rakentamisen kustannuksista.

Sanotun valtioneuvoston asetuksen (632/2007) 36 §:n 7 kohdan mukaan tukea ei myönnetä kustannuksiin, jotka aiheutuvat yrityksen tavanomaiseen liiketoimintaan kuuluvasta toiminnasta tai siihen liittyvästä suhdetoiminnasta. Saman 36 §:n 8 kohdan mukaan tukea myöskään ei myönnetä kustannuksiin, jotka johtuvat tuettavasta toimenpiteestä tai investoinnista ennen aloittamista aiheutuneet kustannukset, jotka ovat syntyneet ennen hakemuksen vireille tuloa.

Edellä olevan valtioneuvoston asetuksen (632/2007) 39 §:n 2 momentin mukaan investointitukea tai kehittämistukea haettaessa toimenpide katsotaan aloitetuksi sinä ajankohtana, jona: 1) kiinteistön tai vuokra-alueella olevan rakennuksen kauppakirja on allekirjoitettu; 2) rakennettaessa tai laajennettaessa rakennusta sen perustustyö on aloitettu valamalla tai muulla vastaavalla kestävällä tavalla tai, jos perustustyön toteuttaa urakoitsija, urakkasopimus on allekirjoitettu; 3) peruskorjattaessa rakennusta tai kehitettäessä yritystä työn tekeminen on aloitettu tai, jos se teetetään, sopimus työn tekemisestä tai toimenpiteen toteuttamisesta on allekirjoitettu; 4) hankittaessa kone, laite tai muu käyttöomaisuuteen kuuluva esine tai oikeus, tilaus on tehty tai sopimus hankinnasta on allekirjoitettu tai, jos tilausta tai hankintasopimusta ei edellytetä, esineen tai oikeuden hankintahinta on maksettu; 5) toteutettaessa muuta kuin 1 - 4 kohdassa tarkoitettua toimenpidettä toimenpide on maksettu, jollei toimenpide ole edellyttänyt aikaisemmin tehtyä tilausta tai sopimusta, jolloin niiden tekoajankohta katsotaan aloittamisajankohdaksi.

Jollei perustustyön tai peruskorjauksen alkamisen ajankohdasta esitetä muuta selvitystä, katsotaan perustustyön tai peruskorjauksen tekemisessä tarvittavien materiaalien ensimmäisen toimituksen ajankohta aloittamisajankohdaksi.

Aloittamisen perustuessa hankintahinnan maksuun katsotaan ensimmäisen erän maksun ajankohta aloittamisajankohdaksi maksettaessa hankintahinta useana eränä.

TE-keskuksen 4.9.2008 antaman tuen myöntöpäätöksen mukaan toimenpide on toteutettava päätöksessä hyväksytyn suunnitelman tai rakennussuunnitelman sisällön, kustannusarvion ja rahoitussuunnitelman mukaisesti. Tukikelpoisten kustannusten osalta ehdoissa on todettu muun muassa, että tukea ei myönnetä kustannuksiin, jotka johtuvat yrityksen tavanomaiseen liiketoimintaan kuuluvasta toiminnasta tai siihen liittyvästä suhdetoiminnasta.

Asian arviointi ja johtopäätös

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on 4.9.2008 antamallaan päätöksellä dnro 3016/3580-2007 myöntänyt X Oy:lle Manner-Suomen maaseutuohjelman mukaista yrityksen investointitukea koneiden ja laitteiden hankintaan sekä rakentamiseen yhteensä 42 511,70 euroa tukipäätöksen mukaisin ehdoin toimenpiteen hyväksyttävien kustannusten ollessa yhteensä 121 462,00 euroa. Tukihakemus on tullut vireille TE-keskuksessa 25.6.2007.

Tuen hakija on hakenut yritystukea maksettavaksi 3.10.2008 vireille tulleella hakemuksella. Ajanjaksoa 1.6.2007 - 30.4.2008 koskeneella hakemuksella on esitetty hyväksyttäväksi koneita ja laitteita koskevia kustannuksia maksettavaksi yhteensä 5 125,44 euroa ja rakentamiseen liittyviä kustannuksia yhteensä 67 785,98 euroa. Tukea on näiden toimenpiteiden osalta haettu maksettavaksi yhteensä 25 518,99 euroa. TE-keskus on maksatuspäätöksellään 21.8.2009 hyväksynyt maksatushakemuksessa esitetyistä kustannuksista poiketen maksettavaksi yhteensä 14 638,58 euroa. TE-keskus on esittänyt maksamispäätöksen perustelut rakentamisen osalta erillisessä osiossa. Koneiden ja laitteiden osalta päätöksessä on todettu, että osiossa haetut kustannukset (tositteet 72, 81, 96 ja 138) sisältävät rakentamiseen liittyviä kuluja ja ne hyväksytään rakentamisen osiossa.

Rakentamista koskevassa perusteluosiossa on todettu, että TE-keskus on hylännyt rantasaunaan kohdistuvat kulut 13 271,78 euroa kokonaisuudessaan, koska toimenpide on TE-keskuksen mukaan aloitettu ennen tukihakemuksen vireille tuloa. Muita rakentamiseen liittyviä kustannuksia on hylätty maksatuspäätöksellä yhteensä 1 614,70 euroa, koska ne eivät ole sisältyneet yksikkökustannuslaskelmaan tai tukihakemukseen, niillä ei ole ollut yhteyttä tuettavaan toimenpiteeseen taikka niiden on katsottu kuuluvan tuensaajan tavanomaiseen toimintaan.

Valittaja on todennut valituskirjelmässään, että tukihakemus on ollut vireillä toimintaryhmässä jo 21.6.2007, jolloin rantasaunan varausmaksu on suoritettu. Konkreettista rakentamista ei tuolloin ole vielä aloitettu. Muiden rakentamiseen liittyvien maksatushakemuksessa hylättyjen kulujen osalta valittaja on todennut, että kyseiset rakennustarvikkeet eivät liity matkailupalveluyrityksen tavanomaiseen toimintaan.

Valituslautakunta on ensinnäkin todennut, että tuen hakija on toimittanut maksatushakemuksen, oikeastaan tukihakemuksen, toimintaryhmälle, joka on edelleen toimittanut hakemuksen TE-keskukselle. Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 29 §:n 1 momentin mukaan tukihakemus on toimitettava toimivaltaiselle työvoima- ja elinkeinokeskukselle, jollei jäljempänä toisin säädetä. Kyseisen lain 30 §:n 1 momentin mukaan haettaessa tukea paikallisen toimintaryhmän rahoituskiintiöstä tukihakemus on toimitettava toimivaltaiselle paikalliselle toimintaryhmälle, jossa se tulee vireille toimittamisen jälkeen. Tässä tapauksessa tukea ei ole haettu toimintaryhmän rahoituskiintiöstä, vaan yritystukea koskenut hakemus on tullut toimittaa suoraan TE-keskukselle. Hakemus on siten tullut vireille sen saapuessa TE-keskukseen 25.6.2007.

Tuen kohteena olleen hankkeen rakentamisosiossa on rakennettu (---) eräravintola, kaksi saunaa ja kota apurakennuksineen. Hankkeen toteuttaja on tilannut Kuusamon hirsitaloilta rantasaunapaketin, jonka tilausvahvistus on tehty 8.6.2007 ja ensimmäinen maksuerä paketista on suoritettu 21.6.2007. Saunapaketti on maksettu kolmessa erässä, joista ensimmäinen on ollut 819,67 euroa, toinen 2 651,64 euroa ja viimeinen erä on ollut 5 368,85 euroa. Kustannus on tukikelpoinen maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 7 §:n mukaan silloin, kun tukihakemus on tullut vireille ennen toimenpiteen toteuttamista.

Valituslautakunta on todennut, että toimenpide katsotaan aloitetuksi maaseudun yritystoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (632/2007) 39 §:n mukaisesti rakentamisen osalta silloin kun sen perustustyö on aloitettu. Muiden toimenpiteiden osalta aloittamisajankohdaksi katsotaan muun muassa sopimuksen tai kauppakirjan allekirjoittaminen tai kauppahinnan maksaminen. Kyseisen asetuksen 39 §:n 4 momentin mukaan aloittamisen perustuessa hankintahinnan maksuun katsotaan ensimmäisen erän maksun ajankohta aloittamisajankohdaksi maksettaessa hankintahinta useana eränä. Nyt kyseessä oleva rantasaunapaketti kuuluu hankkeen rakentamisosioon. Valmis rakentamispaketti on kuitenkin tilattu ja osin maksettu ennen tukihakemuksen vireille tuloa. Siten valituslautakunta on todennut, että toimenpiteen aloittaminen perustuu tässä tapauksessa rantasaunan hankintaan ja hankintahinnan maksamiseen huolimatta siitä, että varsinaiset rakentamistoimenpiteet on aloitettu myöhemmin. Näin ollen rantasaunaan liittyviä kustannuksia ei voida pitää tukikelpoisina.

Muiden rakentamisosiossa hylättyjen kustannusten osalta valituslautakunta on todennut, että kustannukset on hylätty osin (kaasulämmitin ja kaasupullot) sillä perusteella, että ne eivät sisälly yksikkökustannuslaskelmaan ja osin (bensiiniostot, työsormikkaat, kevytpeitteet, siveltimet ja niin edelleen) sillä perusteella, että ne eivät edellä mainitun perustelun lisäksi sisälly tukihakemukseen. Kulujen osalta on todettu myös, että niillä ei ole yhteyttä tuettavaan toimenpiteeseen ja kustannuksia pidetään tuen saajan tavanomaiseen toimintaan kuuluvina.

Maaseudun yritystoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (632/2007) 36 §:n 7 kohdan mukaan tukea ei myönnetä kustannuksiin, jotka johtuvat tuen saajan tavanomaiseen liiketoimintaan kuuluvasta toiminnasta tai siihen liittyvästä suhdetoiminnasta. Tuen myöntöpäätöksen yleisehdoissa on todettu, että toimenpide on toteutettava päätöksessä hyväksytyn suunnitelman tai rakennussuunnitelman sisällön, kustannusarvion ja rahoitussuunnitelman mukaisesti. Tuen maksamista koskevissa tukipäätöksen ehdoissa on puolestaan todettu, että tuki maksetaan jälkikäteen hyväksyttyjen toimenpiteen toteuttamisesta aiheutuneiden kustannusten perusteella. Tuen saajan on esitettävä selvitys kustannusten kohdentumisesta toimenpiteeseen.

Rakentamisen osalta hyväksyttäviä kustannuksia ovat rakentamisesta nimenomaisesti aiheutuvat kustannukset, rakennukseen kiinteästi kuuluvien koneiden ja laitteiden kustannukset sekä suunnittelukustannukset. Nyt kyseessä olevat maksatuspäätöksessä hylätyt tarvikkeet (esimerkiksi työsormikkaat, kevytpeite, siveltimet, lamput, nestekaasu, bensiini) ovat luonteeltaan sellaisia rakentamisen yhteydessä käytettäviä tarvikkeita, että ne soveltuvat useaan käyttötarkoitukseen. Sen vuoksi tuen hakijan on tullut esittää selvitys kustannusten kohdentumisesta nimenomaisesti tuettuun toimenpiteeseen. Tuen hakija ei ole riittävää selvitystä tästä esittänyt, mistä johtuen tarvikkeet katsotaan kuuluvan tuen saajan tavanomaiseen toimintaan. Kyseisistä tarvikkeista aiheutuneet kustannukset eivät siten ole tukikelpoisia. Kaasulämmittimen ja kaasun osalta valituslautakunta on todennut, että kyseiset laitteet lisävarusteineen eivät sisälly 1.8.2008 päivättyyn yksikkölaskelmaan, joten niitä ei myöskään voida pitää tukikelpoisina.

Lopuksi valituslautakunta on todennut vielä viitaten valituksessa TE-keskuksen päätöksentekoon käytetystä ajasta lausuttuun, että sen toimivaltaan ei kuulu viranomaisten toimintaa koskevien hallintokantelutyyppisten asioiden käsittely.

Edellä mainituilla perusteilla ja ottaen huomioon oikeusohjeissa mainitut säännökset valituslautakunta on tehnyt ratkaisulauselmasta ilmenevän päätöksen.

Sovelletut oikeusohjeet

Neuvoston asetus (EY) 1698/2005 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen 4, 52 ja 54 artikla

Laki maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista (1443/2006, muutettu 1478/2008) 2 § 1 ja 2 momentti, 3, 6, 11, 13, 15, 29, 30, 33, 37 ja 38 §

Valtioneuvoston asetus maaseudun yritystoiminnan tukemisesta (632/2007, muutettu 271/2008) 1, 21, 25, 34, 36 ja 39 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X Oy on valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatinut, että valituslupa myönnetään ja valituksenalaiset maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja TE-keskuksen päätökset kumotaan siltä osin kuin rantasaunaan kohdistuvat kulut on hylätty sekä siltä osin kuin valittajalle on määrätty niin sanottu sanktiomaksu. Edelleen yhtiö on vaatinut, että rantasaunan rakentamiseen kohdistuvat tukikelvottomiksi katsotut kulut 13 271,78 euroa hyväksytään ja investointiavustus kulujen osalta myönnetään täysimääräisenä ja että Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti korkolain mukaisine korkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

TE-keskus on katsonut rantasaunan rakentamiskustannukset 13 271,78 euroa tukikelvottomiksi sillä perusteella, että se on katsonut valittajan aloittaneen rantasaunan rakentamistyöt ennen yritystukihakemuksen vireille tuloa.

TE-keskus on katsonut rantasaunan rakentamistyöt aloitetuksi sillä, että valittaja on ennen tukihakemuksen vireille tuloa tilannut rantasaunan puuosatoimituksen (8 840,16 euroa) ja maksanut puuosatoimituksesta ensimmäisen maksuerän (819,67 euroa). Katsoessaan valittajan maksuhakemukseen sisältyneet rantasaunaan kohdistuneet kulut tukikelvottomiksi, TE-keskus on komission asetuksen (EU) N:o 1975/2006 31 artiklan 1 kohdan nojalla vähentänyt rantasaunan tukikelvottomien kulujen määrän eli 13 271,78 euroa toistamiseen niin sanottuna sanktiona hakemusjaksolla maksettavasta tuesta.

Tukihakemus on tullut vireille 25.6.2007. Maaseudun yritystoiminnan tukemisesta annetun asetuksen 39 §:n 2 kohdan mukaan investointitukea haettaessa toimenpide katsotaan aloitetuksi sinä ajankohtana, jona rakennettaessa rakennusta sen perustustyö on aloitettu valamalla tai muulla vastaavalla kestävällä tavalla tai, jos perustustyön toteuttaa urakoitsija, urakkasopimus on allekirjoitettu.

Tässä tapauksessa ei ole väitettykään, että rantasaunan perustustyö olisi aloitettu tai perustustyötä koskeva urakkasopimus allekirjoitettu ennen hakemuksen vireille tuloa 25.6.2007. Rantasaunan rakentamiskustannukset olisi tullut hyväksyä tukikelpoisiksi kaikilta osin.

Sillä hylkäämisen perusteena olleella seikalla, että rantasaunan puuosatoimitusta koskeva tilaus oli tehty ja ensimmäinen erä puuosatoimituksesta oli maksettu ennen hakemuksen vireilletuloa ei ole rantasaunan rakentamisen aloittamisajankohtaa edellä mainitun asetuksen 39 §:n perusteella määritettäessä merkitystä. Puuosatoimituksen asentaminen edellyttää, että ensin rantasaunalle haetaan rakennuslupa ja tehdään perustukset. Rantasaunalle on myönnetty rakennuslupa vasta 1.8.2007. Rantasaunan maastoon merkintä on tehty 14.9.2007. Vasta tämän jälkeen rakennusten perustusten tekeminen on voitu aloittaa.

Jos rantasaunan rakentaminen vastoin valittajan käsitystä katsottaisiin edellä olevan perusteella aloitetuksi ennen tukihakemuksen vireilletuloa, voitaisiin valittajan käsityksen mukaan asetuksen 36 §:n perusteella tukikelvottomiksi kustannuksiksi rantasaunan osalta katsoa vain ne kustannukset, jotka ovat syntyneet, eli jotka oli maksettu, ennen hakemuksen vireille tuloa eli ainoastaan ensimmäinen maksuerä 819,67 euroa.

Koska rantasaunaan kohdistuvat kustannukset on hyväksyttävä kaikilta osin tukikelpoisiksi, tulee myös sanktiomaksu poistaa. Sanktiomaksun perusteena on ainoastaan se, että rantasaunan rakentamiskustannukset on katsottu tukikelvottomiksi sen vuoksi, että rakentaminen on katsottu aloitetuksi ennen tukihakemuksen vireille tuloa.

Valittaja on jättänyt tukihakemuksen 18.6.2007 maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 30 §:ssä tarkoitetulle paikalliselle toimintaryhmälle, ollen siinä käsityksessä, että hakemus on tullut tällöin vireille. Hakemus on postitettu Myötäle ry:stä 21.6.2007 TE-keskukselle, jossa se on kirjattu saapuneeksi 25.6.2007.

Rantasaunan puuosatoimituksen ensimmäinen maksuerä 819,67 euroa on maksettu 21.6.2007.

Tukeen kelpaamattomaksi katsotun määrän ottaminen mukaan maksuhakemukseen ei johdu valittajasta, joten sanktiomaksu tulee joka tapauksessa poistaa. Sanktiomaksun määrääminen rakennuskustannusten tukikelpoisuuden hylkäämisen lisäksi olisi valittajan kannalta kohtuutonta.

Sanktiomaksu tulee poistaa silläkin perusteella, että rantasaunapaketin ensimmäinen maksuerä, joka enintään voitaisiin katsoa tukikelvottomaksi, on joka tapauksessa alle 3 prosenttia tukikelpoisiksi katsottavista kustannuksista.

Suomen valtio tulee velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut asiassa, koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä ja tämä huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on antanut asiassa lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valitusta on perusteltu sillä, että kysymys ei olisi hankinnasta, johon pitää soveltaa periaatetta, jonka mukaan toimenpide on aloitettu, kun sopimus tai kauppakirja on allekirjoitettu tai kauppahinta on maksettu. Valittajan mukaan toimenpiteeseen pitäisi soveltaa rakentamiseen liittyvää periaatetta, jonka mukaan rakentaminen/toimenpide katsotaan aloitetuksi, kun perustustyö on aloitettu.

Hankkeen yhteydessä esitettyjen asiakirjojen perusteella kyseessä on rakennuspaketin hankintasopimus, jolloin ratkaisevaa aloittamisajankohdalle on sopimuksen tekeminen ja kauppahinnan maksaminen. Hankkeeseen on kuulunut useamman kohteen osalta rakentamista. Hylätyt kustannukset kohdentuvat ainoastaan rantasaunapaketin osalle, joka on tilattu ja osin maksettu ennen tukihakemuksen vireille tuloa. Hylkäyksen perustelut ja lainkohdat käyvät ilmi maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksestä.

Rantasaunapaketin hylättyjen kustannusten osalta ei ole perusteita muuttaa päätöstä, joten siltä osin valitus tulee hylätä aiheettomana. Valtiolle ei tule myöskään määrätä valittajan oikeudenkäyntikuluja koskevaa korvausvelvollisuutta. Maksatuspäätöksen yhteydessä määrätyn niin sanotun sanktiovähennyksen perusteena on se, että tukikelvottomien kustannusten esittämisen katsotaan johtuvan tuensaajasta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on jättänyt korkeimman hallinto-oikeuden harkittavaksi, voiko maksupäätöstä sanktion osalta kohtuullistaa.

X Oy on antanut asiassa vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ainoastaan sanktiomaksun poistamista on perusteltu sillä, että yhtiö on hakemuksen jättäessään ollut siinä virheellisessä käsityksessä, että hakemus on tullut vireille, kun se jätettiin paikalliselle toimintaryhmälle. Olisi kohtuutonta valittajaa kohtaan määrätä sanktiomaksu valittajan toimittua paikallisen toimintaryhmän johtajan antaman virheellisen informaation mukaisesti.

Valituslupahakemuksen ja valituksen perusteena on maaseudun yritystoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 39 ja 36 §:n virheellinen soveltaminen. ELY-keskus ei ole lausunnossaan ilmoittanut, mihin sanotun asetuksen kohtaan se on perustanut käsityksensä siitä, että kyseessä oleva rakennusinvestointi tulisi katsoa aloitetuksi silloin, kun rantasaunapaketin tilaus on tehty ja sitä koskeva varausmaksu maksettu, riippumatta siitä, että varsinaiset rakennustoimenpiteet on aloitettu vasta myöhemmin.

Kyseessä on rakennusinvestointi ja toimenpide tulee katsoa sanotun asetuksen 39 §:n 2 momentin mukaisesti aloitetuksi sinä ajankohtana, jona rakennettaessa rakennusta sen perustustyö on aloitettu valamalla tai muulla vastaavalla tavalla tai, jos perustustyön toteuttaa urakoitsija, urakkasopimus on allekirjoitettu. Kysymys on selvästi mainitussa säännöksessä tarkoitetun rakennuksen rakentamisesta, ei asetuksen 39 § 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta koneen, laitteen tai muun käyttöomaisuuteen kuuluvan esineen tai oikeuden hankinnasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen valituksenalaiset investointituen maksamista koskevat päätökset kumotaan siltä osin kuin niissä on ollut kysymys rantasaunaan kohdistuvien kulujen hylkäämisestä ja niin sanotun sanktiomaksun määräämisestä. Asia palautetaan mainituilta osiltaan Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen uudelleen käsiteltäväksi.

2. X Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovelletut oikeusohjeet

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain 7 §:n 3 momentin mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että tukihakemus on tullut vireille ennen tuettavan toimenpiteen aloittamista.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin muun ohella tuettavan toimenpiteen alkamisajankohdasta eri tukien osalta.

Mainitun lain 6 luvussa säädetään tuen hakemisesta ja myöntämisestä.

Mainitun lain 7 luvussa säädetään tuen maksamisesta. Lain 37 §:n 1 momentin mukaan tuen maksamisen edellytyksenä on, että tuen saaja on noudattanut tuen ehtoja. Lisäksi maksamisen edellytyksenä on tuen saajalle aiheutuneen menon tosiasiallisuus, lopullisuus ja todennettavuus. Tuen saajan on esitettävä näitä edellytyksiä koskevat asiakirjat ja selvitykset. Pykälän 3 momentin mukaan tuen saajan on tuen maksamista varten esitettävä selvitys kustannusten kohdentumisesta tuettavaan toimenpiteeseen.

Saman lain 10 luku koskee tuen maksamisen keskeyttämistä ja takaisinperintää.

Lain 45 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan työvoima- ja elinkeinokeskus on velvollinen keskeyttämään tuen maksamisen ja perimään tuen takaisin, jos tuen myöntämisen tai maksamisen edellytykset eivät ole täyttyneet. Lain 49 §:ssä säädetään tuen maksamisen keskeyttämistä koskevasta menettelystä.

Saman lain 11 luvussa säädetään muutoksenhausta.

Lain 57 §:n 2 momentissa on säädetty jatkovalituksesta maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökseen. Sen mukaan päätökseen, joka koskee tuen maksamisen keskeyttämistä tai takaisinperintää, saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Muutoin maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Maaseudun yritystoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 632/2007 (jäljempänä valtioneuvoston asetus) 39 §:ssä säädetään toimenpiteen aloittamisesta.

Pykälän 2 momentin mukaan investointitukea haettaessa toimenpide katsotaan aloitetuksi sinä ajankohtana, jona: 2) rakennettaessa tai laajennettaessa rakennusta sen perustustyö on aloitettu valamalla tai muulla vastaavalla kestävällä tavalla tai, jos perustustyön toteuttaa urakoitsija, urakkasopimus on allekirjoitettu; 4) hankittaessa kone, laite tai muu käyttöomaisuuteen kuuluva esine tai oikeus, tilaus on tehty tai sopimus hankinnasta on allekirjoitettu tai, jos tilausta tai hankintasopimusta ei edellytetä, esineen tai oikeuden hankintahinta on maksettu.

Saman pykälän 4 momentin mukaan aloittamisen perustuessa hankintahinnan maksuun katsotaan ensimmäisen erän maksun ajankohta aloittamisajankohdaksi maksettaessa hankintahinta useana eränä.

Niin sanotusta sanktiomaksusta säädetään neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta annetun komission asetuksen (EY) N:o 1975/2006 31 artiklassa, joka koskee vähennyksiä ja poissulkemisia.

Tosiseikat

X Oy:n tukihakemus on tullut vireille 25.6.2007 Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksessa. Tukihakemukseen merkitty tuettavan toimenpiteen toteutusaika on ollut 15.6.2007 - 14.6.2009. TE-keskus on 4.9.2008 myöntänyt yhtiölle yrityksen investointitukea muun ohella kahden saunan rakentamiseen.

Tukipäätöksen kohdasta ”Toteutusaika” sekä kohdasta ”Tukikelpoiset kustannukset” ilmenee, että kustannusta pidetään tukikelpoisena, kun se on syntynyt tukihakemuksen toimivaltaiseen TE-keskukseen saapumispäivän ja toimenpiteen tai investoinnin toteuttamiselle asetetun määräajan välisenä aikana. Viimeksi mainitun kohdan tukikelpoisuuden rajoituksia koskevan alakohdan mukaan tuen ulkopuolelle jäävät tuettavasta toimenpiteestä tai investoinnista ennen aloittamista aiheutuneet kustannukset, jotka ovat syntyneet ennen hakemuksen vireilletuloa.

Yhtiö on hakenut yritystukea maksettavaksi 3.10.2008. TE-keskus on 21.8.2009 antamallaan ”Päätös yritystuen maksamisesta” otsikoidulla päätöksellään hylännyt muun ohella rantasaunaan kohdistuvat kulut 13 271,78 euroa kokonaisuudessaan tuettavalle toimenpiteelle kuulumattomana.

Päätökseen liittyvissä perusteluissa on lisäksi todettu, että rantasaunaa koskeva tilausvahvistus on tehty ennen kuin tukihakemus on tullut vireille. Samoin ensimmäinen erä laskusta on maksettu ennen hakemuksen vireilletuloa.

Päätöksen perusteluissa mainitaan tuen myöntämisen edellytyksenä olevan, että tukihakemus on tullut vireille ennen tuettavan toimenpiteen aloittamista. Toimenpiteen aloittamisajankohdan osalta päätöksessä on viitattu valtioneuvoston asetuksen 39 §:n 2 kohtaan (pitäisi ilmeisesti olla asetuksen 39 §:n 2 momentin 2 kohta) sekä asetuksen 36 §:ään (pitäisi ilmeisesti olla 39 §:n 2 momentin 4 kohta sekä 4 momentti).

Lisäksi päätöksen perusteluissa on muun ohella viitattu tukipäätöksen kohtaan tukikelpoiset kustannukset (kohta 8), jonka mukaan tuen ulkopuolelle jäävät tuettavasta toimenpiteestä tai investoinnista ennen aloittamista aiheutuneet kustannukset, jotka ovat syntyneet ennen hakemuksen vireilletuloa.

Asiakirjoissa on 8.6.2007 päivätty saunan puuosatoimitusta koskeva tilausvahvistus, jonka mukaan puuosien toimituspäivä on 17.9.2007. Lisäksi asiakirjoissa on 11.6.2007 päivätty lasku, jonka mukaan ensimmäisen maksuerän eräpäivä on ollut 21.6.2007.

Rantasaunalle on myönnetty rakennuslupa 1.8.2007 ja saunan maastoon merkintä on tehty 14.9.2007, minkä jälkeen rakennuksen perustusten tekeminen on voitu aloittaa. Valittajan mukaan rakentamistyötä ei ollut miltään osin aloitettu ennen tukihakemuksen vireilletuloa eikä rakennustyöstä myöskään tehty urakkasopimusta.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitava, onko Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus voinut hylätä nyt kyseessä olevalla päätöksellään X Oy:n investointituen maksua koskevan hakemuksen rantasaunaa koskevat kustannukset joko kokonaisuudessaan tai joiltakin osin.

TE-keskuksen yhtiön hakemukseen antama päätös on otsikoitu yritystuen maksamista koskevaksi päätökseksi. Päätöksessä mainituista asia- ja muista tiedoista on niin ikään pääteltävissä, että kysymyksessä on nimenomaan tuen maksamista koskeva päätös.

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetussa laissa säädetään erikseen tuen maksamisessa noudatettavasta menettelystä (erityisesti lain 7 luku) sekä toisaalta tuen maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä (erityisesti lain 10 luku). Mainitut toimenpiteet eroavat toisistaan paitsi niitä koskevien laissa säädettyjen edellytysten osalta myös niistä päätettäessä noudatettavien menettely- ja muutoksenhakusäännösten osalta. Lisäksi tuen maksamista koskevan päätöksen oikeusvaikutukset ja merkitys tuensaajalle ovat erilaiset kuin maksamisen keskeytyksen ja tuen takaisinperinnän ollessa kysymyksessä. Tämän vuoksi tuensaajan oikeusturvan kannalta on merkittävää jo käsittelyn kuulemisvaiheessa tietää, mistä menettelystä kulloinkin on kysymys.

Niistä edellytyksistä, joiden vallitessa tuen maksaminen on keskeytettävä, on säädetty lain 45 §:ssä. Tuen maksaminen on keskeytettävä muun ohella silloin, jos tuen myöntämisen edellytykset eivät ole täyttyneet.

TE-keskuksen päätökseen liitetyistä perusteluista on pääteltävissä, että TE-keskus on kyseessä olevassa maksuhakemukseen antamassaan päätöksessä arvioinut myös tuen myöntämisen edellytyksiä. Tuen myöntämisedellytysten täyttymättä jääminen on lain mukaan tuen maksamisen keskeyttämisten peruste. TE-keskus ei kuitenkaan ole tehnyt päätöstä tuen maksamisen keskeyttämisestä. Keskeyttämistä koskevat perusteet eivät näin ollen ole myöskään korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana tässä asiassa.

Maksamista koskevaa hakemusta käsiteltäessä arvioidaan esitettyjen kustannusten tukikelpoisuus. Tuen saajan maksuhakemusta ratkaistaessa arvioitavana on tuen maksun suorittamisen edellytykset hakemuksessa ilmoitettujen kustannusten osalta. Tuen maksamisen edellytyksenä on lain 37 §:n mukaan muun ohella se, että tuen saaja on noudattanut tuen ehtoja ja että kyseinen meno on tosiasiallinen, lopullinen ja todennettava.

Tukipäätöksen mukaan kustannusta pidetään tukikelpoisena, kun se on syntynyt tukihakemuksen toimivaltaiseen TE-keskukseen saapumispäivän ja toimenpiteen tai investoinnin toteuttamiselle asetetun määräajan välisenä aikana. Tukihakemus on tullut vireille 25.6.2007. Näin ollen TE-keskus on voinut hylätä sellaiset maksuhakemuksessa tuen maksun perusteeksi esitetyt kustannukset, jotka ovat syntyneet ennen mainittua vireilletulopäivää.

Tukipäätöksen ehdoissa, jotka koskevat maksatuksen edellytyksiä, on viitattu myös toimenpiteen aloittamisajankohtaan (”Tuen ulkopuolelle jäävät kustannukset” kohta 8). Toimenpiteen aloittamisajankohdasta on säädetty valtionneuvoston asetuksen 39 §:ssä, joka tulee sovellettavaksi siltä osin kuin maksatushakemusta käsiteltäessä on tarpeen määrittää toimenpiteen aloittamisajankohta. X Oy on valituksessaan katsonut, että TE-keskus ja valituslautakunta ovat tulkinneet väärin mainittua säännöstä.

Tukiehdoista ilmenee, että tukea on myönnetty nimenomaan rakennusten rakentamiseen. Valtioneuvoston asetuksen 39 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan rakennettaessa rakennusta toimenpide katsotaan aloitetuksi, kun sen perustustyö on aloitettu valamalla tai muulla vastaavalla kestävällä tavalla tai, jos perustyön suorittaa urakoitsija, kun lopullinen urakkasopimus on allekirjoitettu. Säännös on tältä osin tyhjentävä. Rakennettavaa rakennusta koskevan toimenpiteen aloittamisajankohtaa ei ole säännöksessä sidottu hankintahinnan maksuun. Saunan puuosatoimitusta koskeva tilaus ei muuta hankkeen luonnetta muuksi kuin säännöksen 2 kohdan tarkoittamaksi rakentamishankkeeksi. Näin ollen, sikäli kuin maksatushakemusta ratkaistaessa on ollut tarpeen määrittää toimenpiteen aloittamisaika, TE-keskuksen ei olisi tullut soveltaa valtioneuvoston asetuksen 39 §:n 4 momenttia.

Edellä mainituilla perusteilla TE-keskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökset ovat perustuneet osaksi virheelliseen lain soveltamiseen, mikä on saattanut johtaa sellaisten tukihakemuksen vireilletulon jälkeen syntyneiden kustannusten hylkäämiseen, joita ei olisi tullut maksupäätöksessä hylätä.

Tämän vuoksi maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksen päätökset siltä osin kuin niillä on mainitusta päätöksistä tarkemmin ilmenevin tavoin hylätty rantasaunaa koskevat kustannukset kokonaisuudessaan, ja siltä osin kuin niissä lisäksi rantasaunan kustannusten hylkäämistä koskevalla perusteella on määrätty niin sanotusta sanktiomaksusta, on kumottava. Asia on nyt tutkituilta osiltaan palautettava Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, X Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Tuula Pynna, Matti Halén, Eila Rother ja Timo Viherkenttä. Asian esittelijä Mia Ekman.