KHO:2009:41
- Asiasanat
- Kunnallisasia, Viranhaltija, Irtisanoutuminen, Irtisanoutumisen peruuttaminen
- Tapausvuosi
- 2009
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 867/1/08
- Taltio
- 950
A oli 10.11.2006 irtisanoutunut kunnan sivistysjohtajan virasta 15.1.2007 alkaen. Hän oli kunnanhallitukselle 8.1.2007 saapuneella kirjeellä perunut irtisanoutumisensa. Kunnanhallitus oli 8.1.2007 kunnan hallintosäännön 11 §:n nojalla päättänyt myöntää A:lle eron sivistysjohtajan virasta irtisanomisilmoituksen mukaisesti. Kunnanhallituksella, joka oli saanut A:n irtisanomisilmoituksen tietoonsa 10.11.2006, oli asiaa 8.1.2007 käsitellessään ollut tieto myös siitä, että A oli peruuttanut irtisanoutumisensa.
A:lla on oikeus irtisanoutua virastaan irtisanomisaikaa noudattaen. Irtisanoutuminen tulee voimaan, kun työnantaja saa tiedon siitä. Kunnan hallintosäännössä mainittu eron myöntäminen tarkoitti siten tosiasiallisesti vain sitä, että toimielin merkitsi irtisanoutumisen tiedoksi. Kunnanhallituksen päätöksellä ei ollut ratkaistu A:ta sitovasti virkasuhteen päättymistä tai jatkumista. Vastaavasti A ei ollut voinut kuntaa sitovasti peruuttaa irtisanoutumistaan, vaan kunnan harkintavaltaan oli kuulunut päättää siitä, hyväksyykö se irtisanoutumisen peruutuksen. Kunnanhallitus oli voinut harkintansa mukaan päättää, että se ei hyväksy A:n irtisanoutumisen peruuttamista, vaan A:n virkasuhde päättyy hänen oman irtisanoutumisensa perusteella.
Mynämäen kunnan hallintosääntö 11 § (kunnanvaltuusto 16.10.2006)
Päätös, josta valitetaan
Turun hallinto-oikeuden päätös 19.2.2008 n:o 08/0058/1
Asian aikaisempi käsittely
A on 10.11.2006 irtisanoutunut Mynämäen kunnan sivistysjohtajan virasta 15.1.2007 alkaen. Hän on Mynämäen kunnanhallitukselle osoittamallaan 8.1.2007 saapuneella kirjeellä perunut irtisanoutumisensa.
Mynämäen kunnanhallitus on 8.1.2007 §:n 4 kohdalla päättänyt myöntää A:lle eron sivistysjohtajan virasta 15.1.2007 alkaen. Kunnanhallitus on samalla käsitellyt myös A:n 8.1.2007 tekemän irtisanoutumisen peruuttamisen. Kunnanhallituksen päätös sisältää siten myös kannanoton peruuttamisen vaikutukseen irtisanoutumisasiassa.
B ja hänen asiakumppaninsa ovat kunnanhallituksen päätöksestä tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatineet kunnanhallituksen päätöksen kumoamista muun ohella seuraavin laillisuusperustein:
Eroanomuksen käsittely oli aloitettu 11.12.2006 kunnanvaltuustossa, johon se vanhan johtosäännön mukaan kuuluikin. Asian käsittelyä tulee siten jatkaa kunnanvaltuustossa, jonka tulee käsitellä pöydälle jättämänsä asia. Kunnanvaltuuston päätöstä ei ole kumottu. Kunnanhallituksella ei ole ollut toimivaltaa käsitellä asiaa, ja vaikka näin olisikin ollut, eroanomusta ei enää ole ollut olemassa.
A oli jättänyt eroanomuksensa peruutuksen hyvissä ajoin ennen kunnanhallituksen kokousta 8.1.2007, mikä on merkitty myös pöytäkirjaan. Kunnanjohtaja on lainvastaisesti esitellyt kunnanhallitukselle asian, jota ei enää ole ollut olemassa.
A oli pyydettäessä perustellut eroanomustaan kunnan hallintotavan puutteilla ja henkilöstöpolitiikalla, jota kunnassa on johtanut kunnanjohtaja C. Kunnanjohtajan irtisanouduttua virastaan eroanomuksen perusteet poistuivat. Kunnanjohtaja C on ollut esteellinen esittelemään asian, koska hänellä voidaan katsoa olleen intressi toimia A:n edun vastaisesti.
Kunnanhallitus on 26.2.2007 hylännyt B:n ja hänen asiakumppaniensa kunnanhallituksen päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen muun ohella seuraavin laillisuusperustein:
Kuntaliitoksen yhteydessä 31.12.2006 lakkautettujen Mietoisten kunnan ja Mynämäen kunnan tilalle perustetun uuden Mynämäen kunnan hallintosääntöä noudatetaan 16.10.2006 alkaen uuden kunnan hallintoelinten toiminnassa eli siis myös kunnanhallituksen ja -valtuuston toiminnassa. Asioiden käsittely uuden kunnan valtuustossa vanhojen kuntien hallinto- tai johtosääntöjen mukaisesti olisi ollut mahdotonta, koska silloin olisi ollut epäselvää kumman vanhan kunnan hallinto- tai johtosääntöjä olisi pitänyt noudattaa. A:n irtisanoutuminen tuli käsitellä uuden kunnan toimielimissä ja uuden kunnan hallintosäännön mukaisesti, koska irtisanoutuminen astui voimaan 15.1.2007 eli ajankohtana, jolloin vanhoja kuntia ei ollut enää olemassa.
Kunnanhallitus käsitteli asian 20.11.2006 siten, että eron myöntäminen esitettiin kunnanvaltuuston päätettäväksi. Kunnanvaltuusto päätti 11.12.2006 jättää asian pöydälle. Kunnanvaltuuston käsittelyn jälkeen havaittiin, että asian valmistelussa oli tapahtunut virhe. Kunnan hallintosäännön 11 §:n mukaan eron valtuuston valitsemalle viranhaltijalle myöntää kunnanhallitus. Kunnanhallitus päätti 8.1.2007 §:n 3 kohdalla, ettei se pane valtuuston päätöstä täytäntöön, koska se on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Oikaisuvaatimuksessa viitataan vanhan kunnanvaltuuston kokouksen päätösten täytäntöönpanoa koskevaan pykälään. A:n irtisanoutumista ei käsitelty vanhassa kunnanvaltuustossa.
Irtisanoutuminen sitoo viranhaltijaa eikä hän yleensä voi myöhemmin yksipuolisesti peruuttaa irtisanoutumistaan ainakaan sen jälkeen, kun eron myöntävä viranomainen on ottanut asian käsiteltäväkseen. A:n irtisanoutumista käsiteltiin kunnanhallituksessa ensimmäisen kerran 20.11.2006, jolloin kunnanhallitus oli saanut tiedon irtisanoutumisesta ja ottanut asian käsiteltäväkseen. Kunnanhallituksella on 8.1.2007 ollut oikeus harkita, hyväksyykö se viranhaltijan jättämän irtisanoutumisen peruutuksen.
Kunnanhallitus pyysi kunnanhallituksen jäsenen esityksestä A:lta selvityksen irtisanoutumisen perusteista samassa kokouksessa 20.11.2006, kun se päätti esittää valtuustolle eron myöntämisen. Selvitys ei siis ollut kunnanhallituksen tai kunnanjohtaja C:n tiedossa 20.11.2006. Selvitys käsiteltiin kunnanhallituksessa 4.12.2006. Kunnanjohtaja C ei ollut läsnä kokouksessa kunnanvaltuuston käsitellessä eron myöntämistä A:lle 11.12.2006. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Yksipuolisesti ennen käsittelyä esitetty näkemys kunnan johdon toiminnasta ei ole sellainen erityinen syy, joka aiheuttaisi esteellisyyden. Kunnanjohtaja C ei siten ole ollut esteellinen esittelemään asiaa 8.1.2007.
Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa
B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Mynämäen kunnanhallituksen päätös kumotaan.
He ovat oikaisuvaatimuksessa lausutun uudistaen esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Kunnanhallitus on 8.1.2007 tehnyt päätöksen eron myöntämisestä A:lle virasta sen jälkeen, kun tämä oli jo perunut irtisanoutumisensa, jolloin erohakemus ei enää ollut vireillä. Kunnanhallitus on tosiasiallisesti irtisanonut A:n ilman laillista perustetta.
Valtuusto, eikä kunnanhallitus on ollut vuonna 2006 kunnan hallintosäännön mukaan oikea toimielin päättämään eron myöntämisestä A:lle. Valtuuston päätös 11.12.2006, jossa erohakemusta koskeva asia on jätetty pöydälle, on edelleen voimassa.
A on kunnanhallituksen pyynnöstä antanut selvityksen irtisanoutumisensa syistä. Selvityksen sisältö ja arvostelu kohdistuvat erityisesti kunnanjohtaja C:n hallintotapaan. Tämä ei voinut olla vaikuttamatta A:n irtisanoutumista ja sen peruuttamista koskevan asian kunnanhallituksessa esitelleeseen C:een, joka siten on ollut esteellinen. A on 8.1.2007 saatuaan tietää kunnanjohtaja C irtisanoutumisesta peruuttanut oman irtisanoutumisensa sen syiden poistuttua.
Päätös on valituskirjelmästä ja oikaisuvaatimuksesta tarkemmin ilmenevillä perusteilla epätarkoituksenmukainen ja kunnan edun vastainen.
Mynämäen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.
A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen ja B:lle ja hänen asiakumppaneilleen vastaselityksen antamiseen.
Turun hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on hylännyt B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Asiassa saatu selvitys
Mietoisten kunta ja Mynämäen kunta ovat valtuustojen 14.2.2006 hyväksymän sopimuksen mukaisesti yhdistyneet. Yhdistyminen on toteutettu lakkauttamalla molemmat kunnat ja perustamalla 1.1.2007 lukien uusi kunta nimeltään Mynämäen kunta.
Mynämäen kunnanvaltuusto on 16.10.2006 hyväksynyt hallintosäännön, joka on tullut voimaan 1.1.2007. Hallintosäännön mukaan eron myöntämisestä, irtisanomisesta ja lomauttamisesta päättää sama viranomainen, joka valitsee viranhaltijan. Eron valtuuston valitsemalle viranhaltijalle myöntää kunnanhallitus.
Sivistysjohtaja A, joka on valtuuston valitsema viranhaltija, on kunnanhallitukselle osoittamassaan kirjeessä 10.11.2006 ilmoittanut irtisanoutuvansa sivistysjohtajan virasta 15.1.2007 alkaen.
Kunnanhallitus on 22.11.2006 päättänyt esittää valtuustolle, että valtuusto myöntää A:lle eron sivistysjohtajan virasta 15.1.2007 lukien. Valtuusto on 11.12.2006 päättänyt jättää asian pöydälle.
A on kunnanhallitukselle 8.1.2007 jättämässään kirjeessä peruuttanut irtisanoutumisensa virasta. Kunnanhallitus on samana päivänä käsitellyt A:n irtisanoutumisilmoituksen ja sen peruutuksen. Kunnanhallitus on päättänyt myöntää A:lle eron sivistysjohtajan virasta 15.1.2007 lukien.
Kunnanhallituksen toimivalta
A:n irtisanoutumista virastaan koskeva asia on ratkaistu vuonna 2007. Asiaan sovelletaan näin ollen tuolloin voimassa ollutta hallintosääntöä. Sillä seikalla, että kunnanhallitus on vuonna 2006 valmistellut asiaa valtuustoa varten ja että valtuusto on tuolloin jättänyt asian pöydälle, ei ole asiassa merkitystä.
Kunnan 1.1.2007 voimaan tulleen hallintosäännön mukaan kunnanhallitus myöntää eron virasta valtuuston valitsemalle viranhaltijalle kuten sivistysjohtajalle. Kunnanhallitus on näin ollen ollut toimivaltainen ratkaisemaan asian.
Kunnanjohtajan esteellisyys
Hallintolain mukaan virkamies on esteellinen muun ohessa, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu muusta kuin laissa erikseen mainitusta erityisestä syystä.
Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon, voidaanko luottamuksen henkilön puolueettomuuteen objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantuneen.
A on jätettyään irtisanoutumisilmoituksensa kunnanhallitukselle sen pyynnöstä esittänyt selvityksensä irtisanoutumisen syistä. A:n mukaan irtisanoutumisen syynä on se, ettei kunnan toimintatapa vastaa hänen käsitystään hyvästä hallintotavasta ja henkilöstöpolitiikasta. A on selvityksessä esittänyt yleisluonteisesti näkemyksiään kunnanjohtajan, kunnanhallituksen ja sen puheenjohtajan toimintatavoista, yhteistyössä ilmenneistä puutteista ja asiantuntijaorganisaation sivuuttamisesta päätöksenteossa sekä epätasa-arvoisena pitämästään kunnan palkkapolitiikasta. Lisäksi A on kuvannut esimerkein muun ohessa kunnanjohtajan toimintaa. Asiassa ei kuitenkaan ole ilmennyt sellaisia erityisiä seikkoja, joiden johdosta luottamuksen kunnanjohtajan puolueettomuuteen asiassa olisi katsottava vaarantuneen. Kunnanjohtaja ei siten ole ollut esteellinen esittelemään asiaa kunnanhallituksessa. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
Virkasuhteen päättyminen
Viranhaltijalla on oikeus irtisanoutua virastaan irtisanomisaikaa noudattaen. Irtisanoutuminen tulee voimaan, kun työnantaja saa tiedon siitä. Hallintosäännössä mainittu eron myöntäminen tarkoittaa siten tosiasiallisesti vain sitä, että toimielin merkitsee irtisanoutumisen tiedoksi. Päätöksellä ei ratkaista viranhaltijaa sitovasti virkasuhteen päättymistä tai jatkumista. Vastaavasti viranhaltija ei voi kuntaa sitovasti peruuttaa irtisanoutumistaan, vaan kunnan harkintavaltaan kuuluu päättäminen siitä, hyväksyykö se irtisanoutumisen peruutuksen.
Kunnanhallituksella, joka on saanut A:n irtisanomisilmoituksen tietoonsa 10.11.2006, on 8.1.2007 asiaa käsitellessään ollut tieto myös siitä, että hän on peruuttanut irtisanoutumisensa. Kunnanhallitus on voinut harkintansa mukaan päättää, että se ei hyväksy irtisanoutumisen peruuttamista, vaan A:n virkasuhde päättyy hänen oman irtisanoutumisensa perusteella.
Kunnanhallitus ei ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole muutenkaan lainvastainen. Päätöksestä ei saa valittaa tarkoituksenmukaisuusperusteella.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Kuntalaki 52 § 2 momentti ja 90 §
Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 §
Mynämäen kunnan hallintosääntö 11 § (kunnanvaltuusto 16.10.2006)
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
B ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Mynämäen kunnanhallituksen päätökset kumotaan.
B ja hänen asiakumppaninsa ovat asiassa aikaisemmin lausutun uudistaen esittäneet valituksensa tueksi seuraavaa:
Asia on tullut vireille 10.11.2006 ja se olisi tullut käsitellä asian vireille tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti eikä seuraavana vuonna voimaan tulleiden menettelytapasäännösten mukaan. Asiaa ei olisi tullut käsitellä kunnanhallituksessa, kun asia oli jo käsiteltävänä valtuustossa, jonka jäseniin kuntalaiset olivat laajasti yhteydessä asian johdosta. Se, että asia näissä oloissa on päätetty toisessa, alemmassa toimielimessä ei voi olla lain mukaista. Lain mukaista ei voi olla myöskään asian lykkääminen kuntaliitoksen yli sen käsittelemiseksi kuntalaisten demokraattista vaikuttamista ja yksilönsuojaa mitätöivällä ja heikentävällä tavalla.
Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että A on kunnanhallituksen pyynnöstä tekemässään, erityisesti kunnanjohtaja C:n toimintaan kohdistuneessa selvityksessään esittänyt yleisluonteisia näkemyksiään kunnanjohtajan toimintatavoista. Monet selvityksessä kunnanjohtajan toiminnasta esitetyt asiat ovat kuitenkin varsin yksilöityjä, konkreettisia ja räikeitä tapauksia, jotka selvitys toi valtuutettujen ja kuntalaisten tietoon ja joiden kokonaisuutta voidaan pitää jopa työpaikkakiusaamisena. Kysymys ei siten ole ollut kunnanjohtaja C:n vastineessaan kuvaama ”esimiesten joutuminen silloin tällöin kritiikin kohteeksi”, vaan kunnanjohtaja joutui hakemaan eroa. Tällöin A peruutti erohakemuksensa. Ilman työntekijän kanssa käytyjä enempiä neuvotteluja ja vastoin A:n ilmoittamaa tahtoa jatkaa työssään kunnanjohtaja esitti kunnanhallitukselle eron myöntämistä. Kunnanjohtajan jääviyttä on pidettävä ilmeisenä.
Hallinto-oikeuden mukaan hallintosäännössä mainittu eron myöntäminen tarkoittaa tosiasiallisesti vain sitä, että toimielin merkitsee irtisanoutumisen tiedoksi. Näin voidaan sanoa silloin, kun kysymys on työntekijän yleisestä oikeudesta lähteä esimerkiksi toiseen työpaikkaan. Kun eronpyyntö on peruttu esimerkiksi työolosuhteiden muuttuessa tai kunnanvaltuutettujen, alaisten tai kuntalaisten tahdonilmausten mukaisesti, ja tämä on työn jatkuvuuden kannalta tehty ajoissa, asian käsittelyssä on noudatettava lain hyvälle hallinnolle ja yksilön suojalle asettamia vaatimuksia. Viranomaisen on suhteutettava toimenpiteen voimakkuus siitä yksityiselle aiheutuviin vaikutuksiin noudattamalla objektiivisuusperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja asianomaiselle lievemmän säännöksen periaatetta.
Erohakemuksen peruuttaminen palvelussuhteen aikana on joko katsottava erohakemuksen vireilläolon suoraan päättäväksi asiaksi tai erohakemuksen peruuttamisesta on tehtävä perusteltu päätös. Kunnanhallitus ei ole tehnyt asiassa kumpaakaan, vaan on vastoin A:n tahtoa ja edellä todettuja oikeusperiaatteita tehnyt eropäätöksen sitä perustelematta.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen KHO 1953 II 99 mukaan erohakemuksen peruuttaminen on mahdollista niin kauan kuin eron myöntävän viranomaisen kokous alkaa. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään käsitellyt edellä esitettyjä valitukseen sisältyneitä asioita eikä perustellut niiden huomioon ottamatta jättämistä.
Jos irtisanoutuminen hallinto-oikeuden kannan mukaisesti tulee voimaan, kun työnantaja saa tiedon siitä, koko kuntien eronmyöntämispäätösjärjestelmä olisi turha ja päätökset itsessään muodollisesti virheellisiä. Irtisanoutumisen jälkeen ei tällöin enää voitaisi käydä neuvotteluja eikä pyytää selvitystä erohakemuksen syistä, vaikka kuntatyönantaja/kunnanvaltuusto haluaisikin pitää työntekijän.
Mynämäen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa kunnanhallitus on asiassa aikaisemmin lausumansa uudistaen vaatinut, että valitus hylätään.
A ei hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta ole antanut selitystä.
B ja hänen asiakumppaninsa eivät heille varatusta tilaisuudesta huolimatta ole antaneet vastaselitystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Sakari Vanhala. Asian esittelijä Riitta Kreula.