KHO:2009:38

Asiasanat: Luonnonsuojelulaki, Metsälaki, Eliölajien suojelu, Liito-orava, Metsänkäyttöilmoitus, Menettely ympäristökeskuksessa, Asian selvittäminen
Tapausvuosi: 2009
Antopäivä: 8.4.2009
Diaarinumero: 845/1/08
Taltio: 872

Metsäkeskuksen tehtyä 13.11.2006 ympäristökeskukselle metsälain 14 b §:n mukaisen ilmoituksen metsänkäyttöilmoituksen kohdistumisesta ympäristökeskuksen aikaisemmin metsäkeskukselle ilmoittamaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan ympäristökeskus oli 4.12.2006 tehnyt maastokäynnin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan sijainnin ja sallitun metsänkäsittelyn määrittämiseksi. Maastokäyntiä tehtäessä aiemmin satanut lumi oli sulanut, eikä merkkejä liito-oravan esiintymisestä alueella löytynyt. Ympäristökeskus oli 8.1.2007 antanut luonnonsuojelulain 72 a §:ssä edellytetyn päätöksen. Päätöksen mukaan metsänkäyttöilmoituksessa tarkoitetut alueet eivät päätöstä annettaessa olleet olleet liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja, eikä metsänkäyttöilmoituksen mukaisilla toimenpiteillä ollut heikentävää vaikutusta muihinkaan tunnettuihin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin.

Ympäristökeskuksen menettelyä ei ollut pidettävä virheellisenä pelkästään siitä syystä, että tarkastus olisi ollut liito-oravahavaintojen kannalta lähtökohtaisesti helpompi suorittaa sää- ja muiden olosuhteiden johdosta toisena vuodenaikana. Asiakirjoista ei myöskään ilmennyt, että ympäristökeskuksella olisi päätöstä luonnonsuojelulain 72 a §:n perusteella antaessaan ollut syytä asian enempään selvittämiseen.

Ympäristökeskuksen luonnonsuojelulain 72 a §:n perusteella annetusta päätöksestä riippumatta luonnossa esiintyvien liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen oli kiellettyä jo suoraan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin perusteella. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentista seurasi myös, että ympäristökeskus oli velvollinen tekemään lainkohdan edellyttämiä lisäselvityksiä luonnonsuojelulain 72 a §:n perusteella annetun päätöksen jälkeenkin, jos aihetta niihin ilmeni. Tarpeen vaatiessa ympäristökeskuksen oli myös turvauduttava luonnonsuojelulain 57 §:ssä edellytettyihin pakkokeinoihin.

Luonnonsuojelulaki 72 a §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 22.2.2008 n:o 08/0118/2

Asian käsittely alueellisessa ympäristökeskuksessa

Etelä-Pohjanmaan metsäkeskus on 13.11.2006 tehnyt Länsi-Suomen ympäristökeskukselle metsälain 14 b §:n mukaisen ilmoituksen Seinäjoen kaupungin Seinäjoen kylän tilaan Varikkoalue RN:o 28:103 kuuluvalla metsikkökuviolla 12 tehtävää harvennushakkuuta koskevan metsänkäyttöilmoituksen kohdistumisesta ympäristökeskuksen metsäkeskukselle toimittamassa asiakirjassa mainittuun liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on, suoritettuaan 4.12.2006 tarkastuksen, antanut metsäkeskuksen ilmoituksen johdosta 8.1.2007 päätöksen, jonka mukaan metsänkäyttöilmoituksessa tarkoitetut alueet eivät päätöstä annettaessa ole olleet liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja, eikä metsänkäyttöilmoituksen mukaisilla toimenpiteillä ole heikentävää vaikutusta muihinkaan tunnettuihin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja lupa metsänhakkuisiin hylätään. Lupamenettely ja siihen liittyvät maastokatselmukset on ennen mahdollisia hakkuita uusittava sellaisena ajankohtana eli kevättalvella tai keväällä, jolloin reviirin kartoittaminen on mahdollista.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on valituksensa perusteina esittänyt, että ympäristökeskuksen päätös on virheellinen ja perustuu puutteellisiin sekä väärään vuodenaikaan tehtyihin maastoselvityksiin. Ympäristökeskuksella ja Etelä-Pohjanmaan metsäkeskuksella oli ennakkotieto alueella esiintyvistä liito-oravista muun muassa ympäristöhallinnon eliölajitietokannan ja paikallisen luontoharrastajan ilmoituksen perusteella. Tämän vuoksi ympäristökeskuksen toimesta on alueella 4.12.2006 tehty maastokatselmus, jonka yhteydessä ei kuitenkaan tehty yhtään havaintoa liito-oravan esiintymisestä alueella.

Impivaaran varikkoalueen liito-oravat ja esiintymän historia tunnetaan tarkasti. Varhaisin dokumentoitu havainto on vuodelta 1949. Samalta paikalta on muun muassa säännöllinen havaintosarja yli kymmenen vuoden ajalta. Varikkoalueella on vakiintunut liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka. Se tulisi ottaa huomioon alueen metsänkäsittelyä suunniteltaessa.

Ympäristökeskus on valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut saaneensa yksityishenkilöltä ilmoituksen liito-oravahavainnoista 1.4.-30.6.2003 väliseltä ajalta. Ympäristökeskus on tallentanut havainnon ympäristöhallinnon eliölajitietokantaan. Havainto on myöhemmin lähetetty Etelä-Pohjanmaan metsäkeskukselle. Valituksessa lueteltuja liito-oravahavaintoja ei ollut päätöksen tekoajankohtana ilmoitettu eliölajitietokantaan.

Luonnonsuojelulain 72 a §:n mukaan päätös on tehtävä viivytyksettä, minkä vuoksi myös päätöksenteon edellyttämät maastoselvitykset on tehtävä viivytyksettä vuodenajasta riippumatta. Olosuhteet maastotarkastukselle eli sää ja vuodenaika olivat havaintojen kannalta epäedulliset, mutta päätös on tehty olemassa olevien tietojen pohjalta ja se perustuu saatuihin taustahavaintoihin sekä maastoinventoinnin tuloksiin.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on vastaselityksessään todennut, että yhdistyksen varapuheenjohtaja Hannu Tuomisto on 9.4.2007 tehnyt Impivaaran varastoalueelle inventointikäynnin jo aikaisemmin ilmoitettujen liito-oravahavaintojen täsmentämiseksi. Liito-oravan ulostepapanoita löytyi sekä tilan RNro 28:103 että siihen rajautuvien tilojen alueelta vastineeseen liitetyssä kartassa osoitetulla tavalla. Inventoidulla alueella on myös liito-oravalle soveltuvia risupesiä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n valituksesta kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sen jälkeen, kun ympäristökeskus on saanut metsäkeskukselta liito-oravailmoituksen, ympäristökeskuksen on ryhdyttävä toimenpiteisiin liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikan sijainnin ja sallitun metsän käsittelyn määrittämiseksi. Ympäristökeskuksen on annettava päätöksensä asiassa viipymättä sen jälkeen, kun se on saanut ilmoituksen metsäkeskukselta.

Toisaalta viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Määrittäessään liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikan sijaintia ympäristökeskuksen on pesäpuiden ja muiden kolopuiden lisäksi otettava huomioon niitä ympäröivät suoja- ja ravintopuut sekä tarpeellisten kulkuyhteyksien säilyminen. Määrittäessään sallittua metsän käsittelyä tuollaisella alueella ympäristökeskuksen on kiinnitettävä huomiota suunniteltujen toimenpiteiden luonteeseen ja laajuuteen.

Ympäristökeskuksen mukaan olosuhteet, kuten sää ja vuodenaika, olivat maastokäyntiä paikalla 4.12.2006 suoritettaessa havaintojen tekemisen kannalta epäedulliset. Aiemmin satanut lumi oli sulanut kokonaan pois. Sopivamman vuodenajan odottaminen olisi kuitenkin merkinnyt päätöksenteon viivyttämistä. Maastokäynnillä ei liito-oravan esiintymisestä metsikkökuviolla 12 tehty havaintoja.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n mukaan Impivaaran varikkoalueella on tehty säännöllisiä liito-oravahavaintoja yli kymmenen vuoden aikana alkaen vuodesta 1995 ja vanhimman dokumentoidun havainnon ollessa vuodelta 1949. Vastineeseen liitetyn kartan mukaan varikkoalueella olevilla tiloilla RN:ot 28:103, 28:99, 28:107 ja 28:104 on 9.4.2007 tehty liito-oravan ulostepapanahavaintoja. Myös ilmoituksessa tarkoitetulla metsikkökuviolla 12 tehtiin ulostepapanahavaintoja. Varikkoalueella oli myös liito-oraville soveltuvia risupesiä.

Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näin ollen ja kun otetaan huomioon liito-oravan elintavat sekä ympäristökeskuksen suorittaman maastokäynnin aikana vallinneista olosuhteista ja liito-oravan esiintymisestä alueella esitetty selvitys, hallinto-oikeus katsoo, että ympäristökeskus ei ole huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.

Siitä huolimatta, että ympäristökeskuksen on annettava päätöksensä asiassa viipymättä, sen tulee hankkia liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikan sijainnin ja sallitun metsän käsittelyn määrittämiseksi ja siis asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin ja 72 a §:n, metsälain 14 b §:n ja hallintolain 31 §:n 1 momentin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Länsi-Suomen ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan voimaan.

Perusteina vaatimuksilleen ympäristökeskus on esittänyt muun ohella, että hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen valossa jää epäselväksi, millä tavoin selvitykset ovat olleet puutteellisia, ja erityisesti se, mitä sellaisia selvityksiä olisi ollut mahdollista hankkia, että päätös edes periaatteessa olisi voinut olla sisällöltään toisenlainen.

Hallinto-oikeus on ilmeisesti lähtenyt siitä, että maastokäynti olisi tullut suorittaa kevättalvella tai keväällä. Vuodenajan lisäksi perusteluissa on viitattu maastokäynnin aikana vallinneeseen huonoon säähän, millä lienee tarkoitettu, että tarkastusta ei olisi tuona päivänä saanut suorittaa. Joulukuu on tunnetusti havaintojen teon kannalta epäedullista aikaa muun muassa pimeyden ja vaihtelevien sääolojen vuoksi. On erittäin epätodennäköistä, että maastokäynnin tekeminen jonain toisena päivänä olisi johtanut havaintoihin, joilla olisi ollut merkitystä päätöksen lopputuloksen kannalta. Ympäristökeskus suorittaa erilaisia maastokäyntejä käytännössä päivittäin, minkä vuoksi ajatusta yksittäiseen liito-oravailmoitukseen liittyvän maastotarkastuksen sovittamisesta sääolojen kannalta optimaalisesti on käytännössä mahdoton toteuttaa.

Luonnonsuojelulain 72 a §:ssä tarkoitettu päätös voi koskea vain sitä palstaa, jonka metsäkeskus on ilmoittanut metsänkäyttöilmoituksen mukaiseksi hakkuukohteeksi eli tässä tapauksessa kiinteistön Varikkoalue RN:o 28:103 kuviota nro 12,0. Papanahavainto tuolta kuviolta on tehty kevätkesällä 2003, ja havainto on merkitty ympäristöhallinnon eliötietokantaan 8.12.2004. Asiassa tehdyssä maastotarkastuksessa alueelta ei kuitenkaan löytynyt merkkejä liito-oravan esiintymisestä. Niitä liito-oravahavaintoja, joihin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on viitattu, ei ollut lainkaan ilmoitettu ympäristöhallinnon tietokantaan, kun ympäristökeskus teki päätöksensä asiassa. Päätöksen tekohetki on kuitenkin se ajankohta, jonka perusteella hallintolain mukaisen selvittämisvelvollisuuden täyttämisen asianmukaisuutta on arvioitava.

Ympäristökeskuksen on annettava päätöksensä liito-oravailmoituksesta viipymättä. Vaikka lainvalmisteluasiakirjoissa mainittu 30 päivän määräaika, joka voi vain erityisestä syystä muodostua tätä pidemmäksi, ei pelkästään lain perusteluista ilmenevänä ole sitova, se kuitenkin osoittaa aikajänteen, jota lainsäätäjä on päätöksen tekemiseltä edellyttänyt. Ilmaisulla ”viipymättä” ei ole tarkoitettu vain muistuttaa perustuslain ja hallintolain mukaisesta asian joutuisasta käsittelystä, vaan ilmaisulle on tarkoitettu antaa itsenäinen merkityssisältö. Tämä on tulkinta myös ympäristöministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön 30.6.2004 antamassa ohjeessa.

Lainvalmisteluasiakirjojen valossa tulkinta, jonka mukaan asian ratkaisua yleisesti voitaisiin tai tulisi siirtää kevääseen, jotta edellytykset havaintojen tekemiseen olisivat paremmat, ei ole oikeutettu. Päinvastoin on lähdetty siitä, että metsänomistajan on saatava ratkaisu kohtuullisen nopeasti. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto on voimassa suoraan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin nojalla, ja lain 72 a §:n mukainen lupamenettely ainoastaan täydentää tuota kieltoa helpottamalla sen valvontaa. Jotta lainsäätäjän tarkoitus ja luonnonsuojelulain 72 a §:n tavoitteet toteutuisivat, lupamenettelyn sisältö olisi kuitenkin voitava mitoittaa laista ja sen esitöistä ilmenevien perusteiden mukaiseksi.

Selvittämisvelvollisuus, sellaisena kuin se hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista epäsuorasti ilmenee, merkitsisi sitä, että maastossa tehtävät havainnot pitäisi lajin käyttäytymiseen ja vuosikiertorytmiin perustuvista biologisista syistä tehdä lähes poikkeuksetta kevätkaudella, jolloin lajin aktiivisuus lisääntyy ja keskittyy lisääntymisalueelle. Jos maastokäynnit tehtäisiin vain keväällä, meneteltäisiin luonnonsuojelulain 72 a §:n vastaisesti, minkä lisäksi ympäristökeskukset eivät enää kykenisi käsittelemään ilmoituksia asianmukaisesti niiden verraten suuren määrän vuoksi. Puukauppa ruuhkautuisi ja viivästyisi, puuhuolto vaikeutuisi ja metsänomistajat joutuisivat keskenään eriarvoiseen asemaan. Tuloksena saattaisi olla, että hakkuiden toteuttaminen lykkääntyisi pahimmillaan vuodella, mikä olisi luonnonsuojelulain 72 a §:n tarkoituksen vastaista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa edellytetyt selvitykset olisivat erityisen kohtuuttomia tapauksessa, jossa naarasorava on lisääntymiskauden jälkeen siirtynyt lisääntymispaikalta syksyksi tai talveksi eri metsäpalstalla sijaitsevalle levähdyspaikalle. Jos orava ei liiku inventoitavalla palstalla, jossa se eli lisääntymisjakson, merkkejä oravan asumisesta ei ehkä löydetä inventointitehoa nostamallakaan. Kysymyksessä olevassa tapauksessa ei olisi ollut mahdollista hankkia sellaisia selvityksiä, joiden perusteella ympäristökeskuksen päätös olisi voinut muodostua sisällöltään toisenlaiseksi. Maastokäynnin ajoittaminen kevääseen olisi parantanut havainnontekomahdollisuuksia, mutta menettely olisi tällöin ollut luonnonsuojelulain 72 a §:ssä asetetun viivytyksettömyysvaatimuksen ja myös lainkohdan ydintarkoituksen vastainen.

Liito-oravailmoituksen vireilläoloon alueellisessa ympäristökeskuksessa ei liity erillistä täytäntöönpanokieltoa, joten ympäristökeskuksella ei ole keinoja estää hakkuutoimenpiteitä, jos metsänomistaja sellaisiin ryhtyy. Luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisiin pakkokeinoihin ei tässä tapauksessa ole edellytyksiä, koska käytettävissä olevien tietojen perusteella hakkuut eivät olisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin vastaisia. Tähän nähden se, että hallinto-oikeus on esittämillään perusteilla palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi, aiheuttaa käsittelyaikaa jopa vuosilla pitkittävän ja oikeusvaikutuksiltaan epäselvän välitilan, joka sekin on huonosti sopusoinnussa luonnonsuojelulain 72 a §:n tarkoituksen kanssa. Jos ympäristökeskus joutuisi tekemään asiassa uuden samansisältöisen päätöksen, seurauksena saattaisi olla uusi valituskierros, jonka kestoa on vaikea ennakoida.

Ympäristökeskus on käsitellyt asian luonnonsuojelulain 72 a §:ssä ja hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Selvittämisvelvollisuutta arvioidessaan hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon hallintolain 6 §:stä ilmenevää suhteellisuusperiaatetta, jonka mukaan asian selvittäminen määräytyy kulloisenkin päätöksen erityispiirteiden ja päätöksellä tavoitellun päämäärän mukaan. Jos hallinto-oikeuden päätös jää lainvoimaiseksi, se tulee aiheuttamaan huomattavia ja viranomaistoimintaa merkittävästi vaikeuttavia käytännön ongelmia liito-oravailmoitusten käsittelylle alueellisissa ympäristökeskuksissa. Kun hallinto-oikeuden päätös lisäksi on ristiriidassa luonnonsuojelulain 72 a §:n ja sen lain esitöistä ilmenevän tarkoituksen kanssa, päätös tulisi lainvastaisena kumota.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on antanut valituksen johdosta selityksen ja vaatinut, että valitus hylätään.

Yhdistys on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja on lisäksi esittänyt muun ohella, että luontodirektiivin tavoitteena on tiukan ja tehokkaan suojelujärjestelmän luominen. Erityisen voimakkaasti on haluttu suojella lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Kansallista sääntelyä ja päätöksentekoa on tulkittava direktiivin tavoitteen saavuttamiseksi. Myös liito-oravahavaintojen tekeminen on ajoitettava direktiivin tavoitteiden mukaisesti. Jos havainnot tehdään ajankohtana, jolloin eläinten jälkiä on vaikea havaita, toimitaan luontodirektiivin tavoitteen vastaisesti.

Lisääntymis- ja levähdyspaikat voidaan määritellä ainoastaan biologisin kriteerein. Näin ollen lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämiskiellosta seuraavia hakkuiden rajoituksia ja niistä johtuvia taloudellisia vaikutuksia ei voida ottaa huomioon, kun lisääntymis- ja levähdyspaikkoja määritellään ja rajataan.

Liito-oravalle soveliaan näköisestä metsiköstä ei aina löydy jätöksiä edes keväällä. Liito-oravan puuttuminen tällaiselta paikalta voi olla tilapäistä varsinkin, jos metsikössä tai lähialueella on aiemmin todettu liito-orava ja jos puustoinen yhteys muuhun metsäalueeseen on jäljellä. Lisääntymis- tai levähdyspaikkojen ajoittainen asumattomuus on luonnollinen osa liito-oravan biologiaa ja populaatiodynamiikkaa. Luonnonsuojelulain uudistamisen yhteydessä lain 49 §:stä poistettiin ilmaus ”selvästi luonnossa havaittavien”.

Vaikka luonnonsuojelulain 72 a §:n mukainen päätös koskeekin vain metsänkäyttöilmoituksessa mainittua palstaa, lainkohta ei rajaa lisääntymis- tai levähdyspaikan selvittämistä alueellisesti. Jo direktiivin tulkintavaikutuksen vuoksi selvittämisvelvollisuutta ei voida kohdistaa kapeasti vain yhteen palstaan. Liito-oravan elinympäristö ja elintavat on otettava huomioon, kun lisääntymis- ja levähdyspaikkojen esiintymistä selvitetään. Merkitystä on myös palstan välittömässä läheisyydessä olevilla esiintymillä. Vaikka laajan alueen tutkiminen ei ole käytännössä mahdollista eikä edes tarkoituksenmukaista, niin palstaan rajoittuvien alueiden huomioon ottaminen on välttämätöntä luotettavamman tuloksen saamiseksi.

Luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain tavoitteiden saavuttamiseksi havainnointi on tehtävä havaintojen teolle mahdollisena aikana. Ympäristökeskuksen mahdolliset resurssiongelmat eivät ole peruste, jolla voidaan sivuuttaa luontodirektiivi ja luonnonsuojelulain 49 §.

Etelä-Pohjanmaan metsäkeskukselle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on antanut Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentti tulee sovellettavaksi vielä hakkuun aikanakin siitä riippumatta, mihin lopputulokseen ympäristökeskus on lain 72 a §:n nojalla tekemässään harkinnassa päätynyt. Näin ollen ja kun liito-oravan lajisuojelu on metsälain 14 b §:n ja luonnonsuojelulain 72 a §:n vaikutuksesta tosiasiassa tehostunut, kysymyksessä olevien säännösten sanamuodon mukaisen tulkinnan ja luonnonsuojelulain 49 §:n direktiivimyönteisen tulkinnan välillä on vaikea nähdä ristiriitaa.

Keskeistä asiassa on, tuleeko liito-oravaa suojeltaessa asettaa tavoitteeksi jonkinlaista aukottoman täydellisyyden ideaalia tavoitteleva suojelutaso. Rationaalisen laintulkinnan mukaista ei ole, että vaatimukset viranomaisten toiminnan tehokkuudesta asetetaan tasolle, jolla normeja ei enää kyetä asianmukaisesti noudattamaan. Hallinto-oikeuden päätelmä asian puutteellisesta selvittämisestä perustuu niin sanottuihin jälkiseikkoihin eli vasta valituksen yhteydessä hallinto-oikeudelle toimitettuun selvitykseen, jolla ei pitäisi olla merkitystä, kun arvioidaan, onko ympäristökeskus huolehtinut asian selvittämisestä lainmukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaasan hallinto-oikeuden päätös 22.2.2008 n:o 08/0118/2 kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Metsälain 14 b §:ssä säädetään, että jos metsäkeskukselle saapunut metsänkäyttöilmoitus kohdistuu alueellisen ympäristökeskuksen metsäkeskukselle toimittamassa asiakirjassa mainittuun liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan, metsäkeskuksen on välittömästi ilmoitettava tästä alueelliselle ympäristökeskukselle, maanomistajalle sekä tiedossaan olevalle maanomistajan edustajalle ja metsänhakkuuoikeuden haltijalle.

Luonnonsuojelulain 72 a §:n mukaan alueellisen ympäristökeskuksen on saatuaan metsäkeskukselta metsälain 14 b §:ssä tarkoitetun ilmoituksen ryhdyttävä toimenpiteisiin liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikan sijainnin ja sallitun metsän käsittelyn määrittämiseksi. Ympäristökeskuksen on annettava päätöksensä asiassa viipymättä sen jälkeen, kun se on saanut tässä tarkoitetun ilmoituksen metsäkeskukselta.

Lakia metsälain muuttamiseksi koskevassa hallituksen esityksessä (HE 73/2003 vp) on viitattu Euroopan yhteisöjen komission Suomen valtiota kohtaan käynnistämään, liito-oravan suojelua koskevaan valvontamenettelyyn ja metsä- ja ympäristöviranomaisten välisen tiedonkulun varmistamiseksi ehdotettu metsälakiin lisättäväksi säännös siitä, että metsäkeskus toimittaa alueelliselle ympäristökeskukselle tiedon metsänkäyttöilmoituksesta, joka kohdistuu liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan. Hallituksen esityksen mukaan metsäkeskus vertaisi alueelliselta ympäristökeskukselta saamiaan asiakirjoja liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikoista metsänkäyttöilmoituksiin ja havaitessaan ilmoituksen kohdistuvan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan tekisi asiasta välittömästi ilmoituksen muun muassa alueelliselle ympäristökeskukselle. Ajan voittamiseksi metsäkeskus ei tutkisi, esiintyykö liito-orava edelleen alueella, vaan sen ympäristökeskukselle tekemä ilmoitus perustuisi pelkästään asiakirjoihin. Ilmoituksen perusteella ympäristökeskus tutkisi asian ja ryhtyisi toimivaltansa puitteissa tarvittaviin toimenpiteisiin.

Maa- ja metsätalousvaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (MmVM 5/2004 vp) kiinnittänyt huomiota viranomaismenettelyn joutuisuuden turvaamiseen ja taloudellisiin menetyksiin, joita hakkuiden siirtyessä viranomaispäätösten viipymisen vuoksi aiheutuu. Maa- ja metsätalousvaliokunta ehdotti, että joutuisan käsittelyn varmistamiseksi suojeluasioiden käsittelylle alueellisessa ympäristökeskuksessa asetetaan määräaika ja että tämän vuoksi metsälain 14 b §:ään lisätään 2 momentti, jonka mukaan ympäristökeskuksen tulisi antaa päätöksensä asiassa viipymättä, kuitenkin viimeistään 30 päivän kuluessa siitä, kun ympäristökeskus on saanut ilmoituksen metsäkeskukselta. Eduskunta kuitenkin poisti lakiehdotuksen 14 b §:stä sen 2 momentin. Suuri valiokunta (SuVM 3/2004 vp) yhtyi eduskunnan asiassa tekemään päätökseen.

Ympäristövaliokunta on lakia luonnonsuojelulain muuttamiseksi koskevasta hallituksen esityksestä (HE 76/2003 vp) antamassaan mietinnössä (YmVM 6/2004 vp) ilmaissut huolensa siitä, että liito-oravan suojeluun liittyvä oikeudellinen ja tiedollinen epävarmuus saattaa johtaa joissain tilanteissa suojelun kannalta kielteiseen kehitykseen, ja korostanut mahdollisimman suurta avoimuutta ja viranomaistoiminnan joustavuutta ja joutuisuutta. Ympäristövaliokunta on pitänyt välttämättömänä, että liito-oravan suojeluun liittyvien kysymysten käsittelyyn luodaan selkeä viranomaismenettely, jossa tarvittavat viranomaispäätökset saadaan joutuisasti. Joutuisan käsittelyn varmistamiseksi tulee suojeluasioiden käsittelylle alueellisessa ympäristökeskuksessa asettaa määräaika. Menettelytavat alueellisten ympäristökeskusten ja metsäkeskusten välille on tarkoitus hyväksyä ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön yhteisellä ohjeella. Ohjeeseen tulisi sisällyttää käsittelylle tarkoituksenmukainen määräaika. Valiokunnan mielestä määräajan tulisi olla lähtökohtaisesti 30 päivää, jota voitaisiin erityisestä syystä pidentää enintään 60 päivään.

Eduskunta on viimeksi mainittua hallituksen esitystä ympäristövaliokunnan mietinnön pohjalta käsitellessään lisännyt luonnonsuojelulain muuttamiseksi säädettävää lakia koskevaan ehdotukseen 72 a §:n sellaisena kuin se edellä ilmenee. Suuri valiokunta on esitystä koskevassa mietinnössään (SuVM 2/2004 vp) todennut säännöksessä tarkoitettavan ilmaisulla ”viipymättä” sitä, että alueellisen ympäristökeskuksen on viimeistään 30 päivän kuluessa ratkaistava, onko ilmoituksessa tarkoitettu metsänkäyttö mahdollista. Käsittelyaika voi vain erityisestä syystä muodostua pidemmäksi.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Saatu selvitys

Senaatti-kiinteistöt on 9.11.2006 tehnyt Etelä-Pohjanmaan metsäkeskukselle metsänkäyttöilmoituksen tilan Varikkoalue RN:o 28:103 kuviolla nro 12 tehtävästä harvennushakkuusta.

Metsäkeskuksen tehtyä 13.11.2006 Länsi-Suomen ympäristökeskukselle metsälain 14 b §:n mukaisen ilmoituksen edellä mainitun metsänkäyttöilmoituksen kohdistumisesta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan ympäristökeskus on 4.12.2006 tehnyt edellä mainitulla tilalla maastokäynnin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan sijainnin ja sallitun metsänkäsittelyn määrittämiseksi. Ympäristökeskuksella oli paikalliselta luontoharrastajalta keväällä 2003 saatu ja ympäristöhallinnon eliölajitietokantaan viety tieto liito-oravan esiintymisestä kuvion 12 alueella. Lisäksi ympäristökeskuksella oli tieto lähistöllä sijaitsevan tilan Varikkoalue RN:o 28:104 alueella 27.5.2006 tehdystä liito-oravan papanahavainnosta.

Maastokäyntiä 4.12.2006 tehtäessä aiemmin satanut lumi oli sulanut, eikä merkkejä liito-oravan esiintymisestä kuviolla 12 tai tilan RN:o 28:104 alueella löytynyt.

Ympäristökeskus on 8.1.2007 antanut ympäristönsuojelulain 72 a §:ssä edellytetyn päätöksen. Päätöksen mukaan edellä mainitussa metsänkäyttöilmoituksessa tarkoitetut alueet eivät päätöstä annettaessa ole olleet liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja, eikä metsänkäyttöilmoituksen mukaisilla toimenpiteillä ole heikentävää vaikutusta muihinkaan tunnettuihin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin.

Valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ympäristökeskus on todennut, että maastokäynnin aikana sää ja vuodenaika olivat havaintojen tekemisen kannalta epäedullisia.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ei ole ilmennyt, ettei ympäristökeskus olisi suorittanut tarkastusta sen käytössä olevien tietojen perusteella huolellisesti.

Johtopäätökset

Asiassa ei ole kysymys luvan myöntämisestä metsän hakkuuseen, vaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvan liito-oravan suojeluun liittyvästä ilmoitusmenettelystä.

Metsälain 14 b §:n ja luonnonsuojelulain 72 a §:n tarkoituksena on tehostaa liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelua metsänhakkuiden yhteydessä. Edellä kuvatuista lainvalmisteluasiakirjoista selviää, että tarkoituksena on ollut luoda liito-oravan suojeluun tehokas ja selkeä menettely, jossa otetaan huomioon metsänhoidon kannalta välttämätön joutuisuuden vaatimus.

Ympäristökeskuksen menettelyä ei ole pidettävä virheellisenä pelkästään siitä syystä, että tarkastus olisi ollut liito-oravahavaintojen kannalta lähtökohtaisesti helpompi suorittaa sää- ja muiden olosuhteiden johdosta toisena vuodenaikana. Asiakirjoista ei myöskään ilmene, että ympäristökeskuksella olisi päätöstä luonnonsuojelulain 72 a §:n perusteella antaessaan ollut syytä asian enempään selvittämiseen.

Ympäristökeskuksen luonnonsuojelulain 72 a §:n perusteella annetusta päätöksestä riippumatta luonnossa esiintyvien liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kiellettyä jo suoraan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin perusteella. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentista seuraa myös, että ympäristökeskus on velvollinen tekemään lainkohdan edellyttämiä lisäselvityksiä luonnonsuojelulain 72 a §:n perusteella annetun päätöksen jälkeenkin, jos aihetta niihin ilmenee. Tarpeen vaatiessa ympäristökeskuksen on myös turvauduttava luonnonsuojelulain 57 §:ssä edellytettyihin pakkokeinoihin.

Näillä perusteilla ympäristökeskuksen luonnonsuojelulain 72 a §:n perusteella tekemää päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena ja hallinto-oikeuden päätös, jolla hallinto-oikeus on kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi, on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Ilkka Pere, Tuula Pynnä ja Sakari Vanhala. Asian esittelijä Petri Leinonen.