9.12.2008

Etuostoa koskevilla säännöksillä oli säännelty tyhjentävästi kysymys myyjän ja ostajan kuulemisesta ennen etuosto-oikeuden käyttämistä koskevaa päätöksentekoa, eivätkä asianosaisten kuulemista koskevat hallintolain 34 §:n säännökset näin ollen tulleet etuostoasiassa sovellettaviksi.

Etuostolaki 2 § 1 mom., 8 §, 9 § (471/2005) 1 mom., 10 §, 22 § ja 23 § 1 mom.
Kaupanvahvistaja-asetus 6 § ja 7 § 1 mom.
Maakaari 12 luku 2 § 1 mom. 2 kohta
Hallintolaki 34 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeuden päätös 18.12.2007 nro 07/0400/1

Asian käsittely Raision kaupunginhallituksessa

A ja B ovat 21.12.2006 vahvistetulla kauppakirjalla ostaneet C:n kuolinpesän osakkailta D:ltä, E:ltä ja F:ltä 17 000 euron kauppahinnalla Raision kaupungin Mahittulan kylässä sijaitsevan pinta-alaltaan 1,9805 hehtaarin suuruisen Kotimäki-nimisen tilan RN:o 5:26 ja samoin 21.12.2006 vahvistetulla kauppakirjalla D:ltä ja E:ltä 74500 euron kauppahinnalla samassa kylässä sijaitsevan pinta-alaltaan 0,27 hehtaarin suuruisen Kivirinne-nimisen tilan RN:o 5:5 sillä olevine rakennuksineen.

Raision kaupunginhallitus on päätöksellään 22.1.2007 (§ 70) päättänyt käyttää etuosto-oikeutta maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista ja virkistystarkoituksia varten tiloja Kotimäki RN:o 5:26 ja Kivirinne RN:o 5:5 koskevissa kiinteistökaupoissa, joita luovutuksia kaupunginhallitus on pitänyt samana kauppana. Päätöspöytäkirjan selostusosassa on muun ohella todettu, että alueen eteläpuolella on tehty kaavoituksen aloittamissopimus Turun Osuuskaupan kanssa tarkoituksena laatia asemakaava ABC-asemalle. Alueen pohjoispuolella on neuvoteltu West Albinus Oy:n kanssa kaavoituksen aloittamissopimus, jossa asemakaavoitus ajoittuu tavoitteellisesti siten, että kaavaluonnos olisi valmis vuoden 2009 loppuun mennessä. Näiden kahden asemakaavan välinen alue tulee asemakaavoitettavaksi ennen West Albinus Oy:n kanssa tehdyn sopimuksen mukaisen asemakaavan laatimista. Kiinteistökaupan kohde sijaitsee uuden tieyhteyden Palovuorentien välittömässä läheisyydessä, joten se tulee sisältymään alueelle laadittavaan asemakaavaan. Lisäksi pöytäkirjassa on todettu, että kaupan kohteen läpi kulkee yleiskaavassa osoitettu ulkoilureitti. Kiinteistönluovutusilmoituksen mukaan ostajat ovat hankkineet Kotimäen tilan maa- ja metsätalouskäyttöä varten ja Kivirinteen tilan asuinrakennuspaikaksi, joten ilman etuosto-oikeuden käyttämistä kaupungin maankäytöllisten tavoitteiden toteutuminen tältä osin vaarantuu.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 18.12.2007 osittain hyväksynyt A:n ja B:n valituksen Raision kaupunginhallituksen päätöksestä ja kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen siltä osin kuin se koskee etuosto-oikeuden käyttämistä Kivirinteen tilan RN:o 5:5 kaupassa. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja B:n valituksen sekä suullisen käsittelyn toimittamista ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta lausuttu seuraavaa:

Kunnan etuostopäätös tehdään siinä vaiheessa, kun omistusoikeus ei ole vielä siirtynyt ostajalle. Kysymys ei siis ostajan kannalta ole pakkolunastuksen käyttämisestä vaan siitä, että kunta tulee kauppaan ostajan sijaan. Ostaja ei siten tässä tilanteessa ole hallintolaissa tarkoitettu asianosainen, jota tulee ennen hallintopäätöksen tekemistä kuulla. Päätös ei ole tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kotimäen kiinteistö sijaitsee Mahittulan kylässä Hitimäentien varrella noin 300 metrin etäisyydellä Raumantiestä (vt 8) ja Marjamäen eritasoliittymän läheisyydessä. Alueella on voimassa Raision oikeusvaikutteinen yleiskaava 2020. Yleiskaavassa kiinteistö on maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (MU), jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta. Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa vain maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia olemassa olevia talouskeskuksia täydentäen.

Alueelle laaditaan osayleiskaavaa. Kiinteistön länsiosa on sisältynyt luonnokseen maa- ja metsätalousvaltaisena alueena, jolla on ulkoilureittiyhteys.

Marjamäen eritasoliittymän viereisellä alueella on vireillä Kantoniityn asemakaavan laatiminen. Tekninen lautakunta on 6.3.2007 käsitellyt asemakaavan luonnosvaihetta. Luonnosvaiheessa on esitetty kaksi vaihtoehtoa, jotka rajoittuvat Kotimäen kiinteistöön. Maankäyttövaihtoehtojen vertailussa on todettu, että valtatien itäpuolella Männistöntien ja Hitimäentien varressa oleva asutus liitetään katuverkkoon ja kaavoitetaan AO-alueeksi (nykyiset alueella säilytettävät pihapiirit).

Kaupunki on päättäessään etuosto-oikeudesta todennut, että edellä selostetun asemakaavan lisäksi alueen pohjoispuolella on neuvoteltu West Albinus Oy:n kanssa kaavoituksen aloittamissopimus, jossa asemakaavoitus ajoittuu tavoitteellisesti siten, että asemakaavaluonnos olisi valmis vuoden 2009 loppuun mennessä. Näiden kahden asemakaavan välinen alue tulee asemakaavoitettavaksi ennen West Albinus Oy:n kanssa tehdyn sopimuksen mukaisen asemakaavan laatimista. Kiinteistö sijaitsee aivan uuden tieyhteyden, Palovuorentien, välittömässä läheisyydessä, joten se tulee sisältymään alueelle laadittavaan asemakaavaan. Lisäksi kaupunki on todennut, että kiinteistön lävitse kulkee yleiskaavassa osoitettu ulkoilureitti.

Kotimäen kiinteistö sijaitsee par´aikaa kaavoitettavan alueen välittömässä läheisyydessä. Alueella on myös muita kaavoitussuunnitelmia käynnissä. Yleiskaavassa on kiinteistöä koskeva virkistysvaraus. Ottaen huomioon asemakaavoitettavien alueiden läheisyys ja kaupungin suunnitelmat kaavoituksen suuntautumisesta, etuostolain mukaiset maanhankinnan tarkoitukseen liittyvät edellytykset etuosto-oikeuden käyttämiselle Kotimäen kiinteistön osalta ovat olleet olemassa.

Valittajat ovat esittäneet, että Raision kaavoituspäällikön 23.11.2006 antama lausunto on perustellusti aiheuttanut heissä sen käsityksen, ettei kaupunki tule käyttämään kiinteistöjen kaupassa etuosto-oikeuttaan ja tämän jälkeen on ilmeisen kohtuutonta käyttää etuosto-oikeutta, kun valittajat ovat lausuntoon luottaen sijoittaneet Kivirinteen kiinteistöllä olevan asuinrakennuksen kunnostamiseen huomattavan määrän omaa työtään ja taloudellisia panoksia.

Hallinto-oikeus on edellä kumonnut kaupunginhallituksen etuostopäätöksen siltä osin kuin se koskee Kivirinteen kiinteistöä. Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia luovutuksen ehtoja tai muita olosuhteita, joiden perusteella etuosto-oikeuden käyttämistä Kotimäen kiinteistön kaupassa olisi pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.

Kaupunginhallituksen päätös Kotimäen kiinteistöä koskevalta osalta ei ole lainvastainen.

Kaupunginhallituksen päätös on osittain kumottu. Ottaen kuitenkin huomioon asian tulkinnanvaraisuuden ei ole kohtuutonta, että A ja B joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu valituksen hylkäämisen osalta hallintolain 11 ja 34 § sekä etuostolain 1 §:n 1 ja 3 momentti ja 6 §:n 1 momentti sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta hallintolainkäyttölain 74 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sillä on pysytetty Raision kaupunginhallituksen päätös ja kaupunginhallituksen päätös kumotaan myös Kotimäen tilan RN:o 5:26 osalta. Lisäksi A ja B ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta ja heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on katsonut, että etuostolaissa tarkoitettua ostajaa ei ole pidettävä hallintolaissa tarkoitettuna asianosaisena, jota olisi tullut kuulla etuostomenettelyssä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan etuostopäätös tehdään siinä vaiheessa, kun omistusoikeus ei ole vielä siirtynyt ostajalle, mistä seuraa, että tällä ei ole asianosaisasemaa. Omistajan oikeuksien näin pistemäistä kytkemistä lainhuutomenettelyyn ei ole Suomen oikeudessa tehty vuosikymmeniin. On myös syytä huomata, että tyypillisesti ostajat alkavat käyttää ostettua kiinteistöä ennen etuostopäätöksen tekemiselle varatun ajan kulumista loppuun. Tässäkin tapauksessa ostaja oli aloittanut asuinrakennusten perusparannuksen. Edelleen on huomattava, että etuostolaissa säännellään useista ostajalle kuuluvista velvollisuuksista, jotka huomioon ottaen on vaikea mieltää ostajan olevan vailla asianosaisasemaa etuostosta päätettäessä. Onkin ilmeistä, että sellaisen päätöksen tekeminen, joka kohdistuu ostajan tosiasiallisesti ja inter partes pätevästi hallitsemaan kiinteistöön, ja jonka seurauksena muun ohella on ostajan velvollisuus lopettaa asuminen kiinteistöllä, sisältää sellaisia välittömiä oikeusvaikutuksia, että etuostolaissa tarkoitettua ostajaa on pidettävä hallintolain 11 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena.

Raision kaupunki ei ole kuullut ostajia hallintolain 34 §:ssä edellytetyllä tavalla. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on korkeimman hallinto-oikeuden (KHO 2004:101) pysyttämässä ratkaisussa 18.6.2003 katsonut, että päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on sinänsä sellainen ostajaan kohdistuva päätös, että tätä olisi asianosaisena kuultava. Tuon valituksen kohteena ollut etuostopäätös oli kuitenkin tehty hallintomenettelylain voimassa ollessa, ja hallinto-oikeus katsoi mainitun lain poikkeusperusteen, jonka mukaan asia saadaan ratkaista asianosaista kuulematta, jos asian ratkaisemista ei voida lykätä, soveltuvan etuostolain mukaiseen päätöksentekoon. Nyt käsillä olevassa asiassa kuulemisvelvollisuus ratkeaa kuitenkin hallintomenettelylain kumonneen hallintolain perusteella. Etuostolaki ei sisällä sääntelyä, jonka perusteella kuulemisvelvollisuudesta olisi mahdollista poiketa, sillä hallintolain 5 §:n sanamuodon mukaisesti hallintolaista poikkeaminen on aina säännöskohtaista. Edelleen hallintolakia on sen esitöidenkin mukaan noudatettava täydentävästi niiltä osin kuin erityislailla ei ole toisin säännelty. On myös huomattava, että erityisesti kuulemisvelvollisuudesta poikkeaminen edellyttää Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin sisältämän lakivarauksenkin johdosta tuekseen nimenomaista säännöstä.

Asian kiireellisyydelle perustettua poikkeusta kuulemisvelvoitteesta ei hallintolakiin enää sisällytetty, vaan lainsäätäjän nimenomaisena tarkoituksena oli oikeusturvasyistä se, että päätöksen antamisen kiireellisyyteen perustuvaa poikkeamista ei vastaisuudessa sallittaisi. Nykyinen poikkeamismahdollisuus koskeekin vain tilanteita, joissa kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle. Vaarantumisedellytystä lainsäätäjä ei ole tarkoittanut sovellettavaksi kiiretilanteissa, vaan kysymys on lain esitöiden mukaan lähinnä tilanteista, joissa asianosaisen aikaisemmista toimista tai tulevan päätöksen sisällöstä voidaan perustellusti päätellä asianosaisen pyrkivän vaikeuttamaan tai estämään päätöksen tekemistä esimerkiksi aineistoa tuhoamalla, piileskelemällä tai tuhoamalla taikka hävittämällä päätöksen kohteena olevaa omaisuutta. Kiireellisyystilanteita arvioidaan hallintolain 34 §:n 2momentin 4 kohdan toisen lauseen perusteella, jonka mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle. Jo säännöksen sanamuodon perusteella on ilmeistä, että etuostopäätöksen tekemiseen liittyvä menettely ei mahdu tämän rajatun kiireellisyyspoikkeuksen soveltamisalaan.

On myös huomattava, että laiminlyömällä kuulemisvelvollisuuden kaupunki ei ole voinut selvittää, johtaisiko etuosto-oikeuden käyttäminen 6 §:ssä tarkoitettuun ilmeiseen kohtuuttomuuteen.

Etuosto-oikeuden käyttämiselle ei ole etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä Kotimäen tilan osalta. Etuostopäätöksen perustelut eivät sisällä tähän kiinteistöön kohdistuvaa viittausta yhdyskuntarakentamisen tarpeesta tai edes olemassa olevista suunnitelmista, vaan perusteluissa viitataan vain kiinteistöä ympäröiviin alueisiin kohdistuviin suunnitelmiin. Edelleen, kun oikeuskäytännössä on katsottu, että etuostoa ei voida perustella pelkästään yleispiirteisillä suunnitelmilla, ja kun kaupungin ennen kaupantekoa antamasta lausunnosta ilmenee, ettei kysymyksessä olevan kiinteistön kohdalla ole laadituissa tai valmisteilla olevissa kaavoissa osoitettu alueiden käytön olennaista muutosta, on ilmeistä, että kaupungin kiinteistöä koskevat tarpeet ovat syntyneet vasta etuosto-oikeuden käyttämisestä päätettäessä. Etuostopäätöksestä ja kaupungin hallinto-oikeudelle toimittamasta selvityksestä ilmenee edelleen se, että etuostolaissa edellytettyä tarvetta ei ole ollut olemassa etuostosta päätettäessä. Asiakirjat sisältävät tietoa suunnitelmista, jotka kohdistuvat muihin kuin etuoston kohteena oleviin alueisiin.

Kaupunki perustelee etuoston edellytysten täyttymistä ainoastaan viittaamalla alueen tulevan kaavoitettavaksi joskus tulevaisuudessa. Vaikka etuostolain 1 §:n 3 momentin yhdyskuntarakentamiseen liittyvä edellytys onkin sinänsä väljä, on vakiintuneesti kuitenkin katsottu, että pelkästään tulevaisuuden maareservin hankkiminen ilman olemassa olevia suunnitelmia ei täytä lainkohdan edellytystä etuosto-oikeuden käyttämiselle.

Etuostopäätöksestä ei liioin ilmene, mihin tarkoitukseen kaupunki on suunnitellut kiinteistöä käytettävän. Kun tätä tarkoitusta ei tuoda ilmi myöskään kaupungin hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa, on selvää, että mitään suunnitelmaa ei ole. Edellytys yhdyskuntarakentamistarkoituksesta tuskin täyttyy sillä, että kaupunki käyttää etuosto-oikeutta kiinteistöön, jolle ei sen oman lausunnon mukaan saa rakentaa lisää tai jonka käytön muutosta ei ole edes suunnitteilla.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että kaupungin kaavoituspäällikön ostajalle ennen kaupantekoa antaman lausunnon merkitystä ei tarvitse arvioida hallintolain 6 ja 8 §:n ja etuostolain 6 ja 8 §:n kannalta eikä asiassa tarvitse järjestää suullista käsittelyä, koska hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen siltä osin kuin se koskee Kivirinteen tilaa. Kaavoituspäällikön lausunto sekä hänen antamansa suulliset neuvot koskevat kuitenkin myös Kotimäen tilaa. Merkitystä on myös sillä, että ostaja on kaavoituspäällikön antamiin tietoihin luottaen aloittanut, ja säilyttääkseen tilan maataloustukikelpoisena joutunut aloittamaan Kotimäen tilan viljelyn siihen liittyvine investointeineen.

Koska oikeudenkäynti on aiheutunut useasta viranomaisen virheestä, valittajat vaativat oikeudenkäyntikulunsa korvattavaksi.

Raision kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallituksen päätös ja menettely on etuostolain mukainen.

Valituksessa on tulkittu virheellisesti hallintolakia ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua KHO 2004:101. Etuostomenettely on tyhjentävästi säännelty etuostolaissa eikä korkein hallinto-oikeus mainitussa ratkaisussa ottanut kantaa ostajan kuulemiseen ennen etuostopäätöksen tekemistä. Korkeimman hallinto-oikeuden lopputulokseltaan pysyttämän Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on nimenomaan todettu, että kaupunki ei ole ollut velvollinen tiedottamaan etuosto-oikeuden käyttämisen vireilletulosta etukäteen eikä myöskään kuulemaan ostajaa ennen kuin se päätti asiasta.

Kaupunginhallitus hyväksyy myös Turun hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen perustelut, että ostaja ei ole etuostotilanteessa hallintolaissa tarkoitettu asianosainen, jota tulisi kuulla ennen etuostopäätöksen tekemistä.

Etuosto-oikeuden käyttämistä ei ole pidettävä ilmeisen kohtuuttomana. Kuolinpesä ja kaksi sen osakasta ovat myyneet kiinteistöt ulkopuolisille ostajille normaalein ehdoin ilmeisesti käyvästä hinnasta. Kauppakirjoista on ollut nähtävissä, että myyjän ja ostajan välisessä suhteessa, luovutuksen ehdoissa tai muissa olosuhteissa ei ole ollut mitään sellaista, että etuosto-oikeuden käyttämistä olisi pidettävä ilmeisen kohtuuttomana. Etuostolain 6 §:n mukainen arviointi ei ole edellyttänyt ostajan kuulemista ennen etuostopäätöksen tekemistä.

Etuostolain mukaiset edellytykset etuosto-oikeuden käyttämiselle ovat olleet olemassa. Etuoston kohteena voi olla myös kaavassa maa- ja metsätalousalueeksi osoitettu alue. Etuosto-oikeuden käyttämisen perusteet ilmenevät riittävän kattavasti etuostopäätöksestä ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ja sen liitteistä sekä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista. Niistä käy selville myös, että etuostopäätöksen kohteena olevaa aluetta tullaan kohtuullisen ajan kuluessa käyttämään yhdyskuntarakentamis- ja virkistystarkoituksiin.

Kaupungin kaavoituspäällikkö on 23.11.2006 antanut lausunnon Kotimäen ja Kivirinteen tilojen maankäytöstä ja rakentamisesta. Lausunnossa ei ole kysymys etuostolain 8 §:n mukaisesta ilmoituksesta siitä, ettei kunta tulisi käyttämään etuosto-oikeutta. Lausunnossa ei sanallakaan viitata etuosto-oikeuden käyttämiseen, eikä lausuntopyynnössä ole ilmoitettu mainitussa lainkohdassa mainittuja tietoja. Lainkohdan mukaisen ilmoituksen antaa Raisiossa kaupunginhallitus. Valittajat eivät muutenkaan ole saaneet kaupungilta virheellisiä tai puutteellisia tietoja.

Raision kaupungin viranomaiset eivät ole tehneet valittajien väittämiä virheitä eikä asiassa ole perusteita velvoittaa kaupunkia korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikuluja.

A ja B ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Raision kaupungin kaavoituspäällikön kirjallinen lausunto ja sen kanssa yhteensopivat suulliset vakuuttelut kaupungin olemattomasta kiinnostuksesta etuosto-oikeuden käyttämiseen ovat perustaneet vilpittömässä mielessä oleville ostajille perustellun luottamuksen tiedon paikkansapitävyyteen. Kaavoituspäällikön lausuntoja on pidettävä vastauksena ostajien nimenomaiseen tiedusteluun etuosto-oikeuden käyttämisestä. Kun kaupunginhallituksen toimivalta päättää siitä, että kunta ei käytä etuosto-oikeutta, on siirrettävissä viranhaltijalle, eikä ostajia ole tekemiensä tiedustelujen yhteydessä neuvottu hallintolain 8 §:ssä edellytetyllä tavalla käyttämään etuostolain 8 §:n mukaista menettelyä, ei ostajien selonottovelvollisuus ole voinut ulottua kaupungin sisäisten toimivaltajärjestelyiden selvittämiseen. Toisin sanoen, kun ulkopuolelta katsottuna kaavoituspäällikkö ei etuostolain 21 § huomioon ottaenkaan ole ilmeisesti vailla toimivaltaa ratkaisemaan etuosto-oikeuden käyttämistä, ostajilla on ollut oikeus luottaa kaavoituspäällikön antamiin lausuntoihin.

Vaikka etuostolain 6 §:n kohtuuttomuussääntelyä olisi perinteisesti hallintolainkäytössä tulkittu varovasti, niin hallintolain 6 §:äänkin kirjattua velvollisuutta huolehtia siitä, että kaikkien viranomaistoimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, parempaa sisällönantajaa etuostolain 6 §:n kohtuuttomuusedellytykselle "muut olosuhteet" tuskin on oikeusjärjestyksestä löydettävissä.

Kaupunki ei ole oikeudenkäynnin aikana edes väittänyt ostajaa neuvotun etuostolain 8 §:n mukaisen menettelyn käyttöön. Kun ostaja on tähän vedonnut muutoksenhaun perusteluissaan, kaupungin on katsottava myöntäneen tämän laiminlyönnin, joka sellaisenaan yhdessä kaavoituspäällikön lausunnon kanssa riittää luottamuksen suojaamisen perusteeksi.

Valitus on perustettu muun ohella siihen, että etuostomenettely on johtanut etuostolain 6 §:ssä tarkoitettuun kohtuuttomuuteen. Valittajat huomauttavat myös hallinto-oikeuden tekemän osittaisen kumoamisen johtavan tällaiseen tilanteeseen, joka voidaan hallinto-oikeuden päätöksen osittaisesta lainvoimaisuudesta johtuen ratkaista ainoastaan toteamalla etuosto-oikeuden käyttämisen Kotimäen tilan osalta johtavan ilmeiseen kohtuuttomuuteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Kun Turun hallinto-oikeus on kumonnut Raision kaupunginhallituksen päätöksen siltä osin kuin se koskee etuosto-oikeuden käyttämistä Kivirinteen tilan RN:o 5:5 kaupassa eikä kaupunginhallitus ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, täällä on ainoastaan kysymys etuosto-oikeuden käyttämisestä Kotimäen tilaa RN:o 5:26 koskevassa kaupassa.

Etuostolain säännökset etuostomenettelystä sisältyvät lain 2 lukuun, erityisesti 8-10 §:ään. Etuostolain 8 §:n mukaan kiinteistönomistajan kirjallisesta pyynnöstä, jossa on selvitettävä kaupan kohde, kauppahinta ja muut kauppaehdot sekä kiinteistön omistajan osoite, kunta voi etukäteen ilmoittaa, ettei se tule käyttämään etuosto-oikeuttaan, jos kiinteistö kahden vuoden kuluessa kunnan päätöksestä myydään ilmoitetuilla ehdoilla. Lain 9 §:n 1 momentin (471/2005) mukaan, jos kunta päättää käyttää etuosto-oikeuttaan myytyyn kiinteistöön, sen tulee kirjallisesti ilmoittaa tästä ostajalle, myyjälle ja sille käräjäoikeudelle, jonka tuomiopiirissä kiinteistö on. Päätös on tehtävä ja siitä ilmoitettava käräjäoikeudelle kolmen kuukauden kuluessa luovutuskirjan oikeaksi todistamisesta. Päätös on annettava viivytyksettä todisteellisena tiedoksiantona tiedoksi ostajalle ja myyjälle siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Jos kunta laiminlyö, mitä sen tehtäväksi on etuostolain 9 §:ssä määrätty, on etuosto-oikeus lain 10 §:n mukaan menetetty.

Etuosto on etuostolain 2 §:n 1 momentin mukaan menettely, jossa kunta tulee kiinteistön luovutuskirjassa ilmoitetun ostajan sijaan kaupassa sovituilla ehdoilla, eli yksityisoikeudellisen sopimussuhteen toiseksi osapuoleksi. Etuostossa on näin ollen kysymys menettelystä, jolla puututaan kahden yksityisen väliseen sopimussuhteeseen. Sopimussuhde, jonka osapuoleksi kunta tulee, ei ole julkisoikeudellinen.

Etuostolaissa säädetään niistä kiinteistönkaupoista, joihin etuostomahdollisuus saattaa liittyä. Julkisen kaupanvahvistajan on kaupanvahvistaja-asetuksen (958/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan ilmoitettava näistä kaupoista seitsemän päivän kuluessa kaupan vahvistamisesta kiinteistön sijaintipaikan kunnalle. Jos kunta ilmoituksen saatuaan päättää käyttää etuosto-oikeuttaan, sen on ilmoitettava tästä kirjallisesti ostajalle ja myyjälle. Kun kunta päättää käyttää etuosto-oikeutta, voivat ostaja ja myyjä etuostolain 22 §:n mukaan valittaa päätöksestä hallinto-oikeuteen. Päätöksestä olla käyttämättä etuosto-oikeutta ei saa valittaa.

Kaupanvahvistajan on kaupanvahvistaja-asetuksen 6 §:n mukaan kauppaa vahvistaessaan annettava kiinteistön ostajalle ohjeet lainhuudon hakemista varten, ja näissä oikeusministeriön kaupanvahvistaja-asetuksen 15 §:n 1 momentin nojalla vahvistamissa ohjeissa mainitaan muun ohella, että lainhuutohakemus jätetään käräjäoikeudessa maakaaren 12 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti lepäämään, jos kunnan etuosto-oikeuden käyttämiselle varattu kolmen kuukauden aika on vielä kesken. Kiinteistönomistaja voi etuostolain 8 §:n mukaan etukäteen pyytää kuntaa ilmoittamaan, ettei se tule käyttämään etuosto-oikeuttaan.

Etuostoa koskevilla säännöksillä on säännelty tyhjentävästi kysymys myyjän ja ostajan kuulemisesta ennen etuosto-oikeuden käyttämistä koskevaa päätöksentekoa, eivätkä asianosaisten kuulemista koskevat hallintolain 34 §:n säännökset näin ollen tule sovellettaviksi.

Kun etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan päätöksen tekeminen ei näin ollen edellytä kiinteistön ostajan kuulemista, hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätöksiä ei ole syytä kumota sillä perusteella, että kaupunginhallitus ei ole kuullut A:ta ja B:tä ennen etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan päätöksen tekemistä.

Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät etuosto-oikeuden käyttämistä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Koska valitus hylätään ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Ilkka Pere, Hannu Ranta ja Juha Rautiainen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.