30.10.2008

Ympäristönsuojelutarkastaja oli hyväksynyt toiminnanharjoittajan ympäristönsuojelulain 60 §:n nojalla tekemän ilmoituksen tilapäistä melua ja tärinää aiheuttavasta kallion räjäytys-, louhinta- ja murskaustoiminnasta. Ympäristönsuojelutarkastajan päätöksen mukaan kysymys oli tilapäisestä, alle 50 päivää vuodessa kestävästä toiminnasta.

Hanketta varten toiminnanharjoittajalle oli myönnetty lainvoimainen, 10 vuotta voimassa oleva maa-aineslupa
670 000 m³:n louhintamäärälle.

Ilmoitusmenettelyllä ei voitu aloittaa lähtökohtaisesti luvanvaraista toimintaa eikä ilmoitusmenettelyä voitu soveltaa sellaisiin toimintoihin, joissa ennalta saatujen tietojen mukaan oli kysymys pitkäaikaisesta, toistuvasta toiminnasta. Kun otettiin huomioon asiakirjoista saatavilla olleet tiedot toiminnan laajuudesta ja laadusta, asiassa oli kysymys louhinta- ja murskaustoiminnasta, jota oli tarkoitus jatkaa maa-ainesten ottosuunnitelman mukaisesti. Kysymys ei siten ollut sellaisesta tilapäisestä toiminnasta, jota ympäristönsuojelulain 60 §:ssä tarkoitettiin, vaan toiminnasta, joka edellytti ympäristölupaa. Edellytyksiä käsitellä asiaa ilmoituksena ei siten ollut.

Ympäristönsuojelulaki 28 § 1 mom. ja 28 § 2 mom. 3 kohta sekä 60 §
Ympäristönsuojeluasetus 1 § 1 mom. 7 kohta c ja e alakohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 26.10.2007 n:o 07/0649/3

1. Ympäristölupa-asian käsittelyvaiheet

R:n ympäristölautakunta on 6.10.2000 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä hylännyt MS:n, TE:n ja TL:n hakemuksen ympäristöluvan saamiseksi kallion ja kiven louhintaa sekä louheen murskausta varten R:n kaupungin V:n kylässä sijaitsevalle S:n tilalle RN:o 1:34 ja määräalalle, joka nykyisin muodostaa L:n tilan RN:o 1:68.

Vaasan hallinto-oikeus on hakijoiden valituksesta 24.8.2001 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

R:n ympäristölautakunta on 11.3.2002 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä myöntänyt S:lle ja hänen asiakumppaneilleen heidän hakemansa ympäristöluvan. Lupa koskee yhteensä 670 000 kiintokuutiometrin kiviainesmäärän ottamista edellä mainituilta tiloilta. Ottaminen käsittää samalla laajemman kokonaishankkeen ensimmäisen vaiheen. Kokonaishankkeen tarkoituksena oli ottaa tiloilta 20-30 vuoden aikana noin 3,1 miljoonaa kiintokuutiometriä kiviainesta.

Vaasan hallinto-oikeus on 10.6.2003 antamallaan päätöksellä muun ohella K. ja S. A:n ja heidän asiakumppaniensa valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen sekä hylännyt S:n ja hänen asiakumppaneidensa ympäristölupahakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus on 28.4.2005 antamallaan päätöksellä taltionumero 1005 hylännyt hakijoiden valituksen.

Päätöksensä perusteluissa korkein hallinto-oikeus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kun otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevan hankkeen sekä kokonaishankkeen suuruus ja kalliokiviaineksen ottopaikalta suunnitellun kuljetusreitin sijainti keskellä kyläasutusta, luvanhakijoilta on tullut edellyttää selvityksiä etenkin liikenteen kyläalueelle aiheuttamasta melusta. Vaasan hallinto-oikeus on asiaa aiemmin käsitellessään kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian uudelleen käsiteltäväksi, jolloin luvanhakijoilla on ollut tilaisuus esittää hakemuksensa tueksi tarkempia selvityksiä. Vaasan hallinto-oikeus on, käsitellessään asiaa toista kertaa, voinut edellä mainittu huomioon ottaen kumota ympäristölautakunnan päätöksen ja hylätä ympäristölupahakemuksen palauttamatta asiaa uudelleen käsiteltäväksi.

2. Ilmoituksen johdosta tehty päätös

R:n ympäristönsuojelutarkastaja on 7.2.2007 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä hyväksynyt A Oy:n 19.12.2006 tekemän ympäristönsuojelulain 60 §:n mukaisen ilmoituksen tilapäistä melua ja tärinää aiheuttavasta kallion räjäytys-, louhinta- ja murskaustoiminnasta R:n kaupungin V:n kylässä tiloilla S RN:o 1:34 ja L RN:o 1:68. Ilmoituksen mukaan toiminta alkaa tammi-helmikuun vaihteessa 2007. Louhinta- ja murskaustöitä tehdään alle 50 päivää vuoden aikana.

3. Valitukset Vaasan hallinto-oikeudessa

Alueellinen ympäristökeskus on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ympäristönsuojelutarkastajan päätös kumotaan.

Ympäristökeskus on vaatimustensa tueksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Ilmoitusmenettelyllä ei voida aloittaa lähtökohtaisesti luvanvaraista toimintaa eikä ilmoitusmenettelyä voida soveltaa toiminnoissa, joissa ennakolta saatujen tietojen mukaan on kysymys pitkäaikaisesta, toistuvasta toiminnasta. Laajan toiminnan käynnistäminen ilmoitusmenettelyllä on ympäristönsuojelulain periaatteiden vastaista.

Kyseessä olevan laajan kallioalueen louhintaa varten on myönnetty maa-aineslupa 670 000 m³:n ottotoimintaan, jonka on arvioitu kestävän 20-30 vuotta. Hankkeen ottamisalueen pinta-ala on noin 23 hehtaaria. Samaan kohteeseen on aikaisemmin haettu ympäristölupaa 670 000 m³:n kalliokiviaineksen murskaustoimintaa varten. R:n ympäristölautakunta on myöntänyt luvan 11.3.2002 antamallaan päätöksellä, jonka Vaasan hallinto-oikeus 10.6.2003 antamallaan päätöksellä on kumonnut. Korkein hallinto-oikeus ei 28.4.2005 antamallaan päätöksellä muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä.

A Oy on valmistellut toiminnan aloittamista tien ja varastokentän rakentamisella. Ilmoitus on tehty 15 000 m³:n louhinnasta ja murskauksesta. Ympäristönsuojelutarkastajan päätöksen perustelujen mukaan päätös koskee tilapäistä, alle 50 vuorokauden aikana tapahtuvaa toimintaa, ja toiminnan mahdollisesti jatkuessa vuoden kuluttua aloittamisesta on ympäristöluvan tarve selvitettävä. Vaikka A Oy:llä on oikeus muuttaa toimintansa laajuutta, kysymyksessä on ilmeisesti käytännössä laajan toiminnan aloittaminen ilmoitusmenettelyllä.

Suomen ympäristökeskuksen 2002 julkaiseman oppaan "Ympäristönsuojelulain mukainen ilmoitusmenettely" mukaan lyhytaikainen murskaamotoiminta katsotaan mahdolliseksi käsitellä ilmoitusmenettelyssä, joka on tarkoitettu nimenomaan tilapäiseen tai kertaluonteiseen toimintaan.

Kun toiminta käsittää räjäytykset paikalla, louhinnan ja murskauksen sekä varastokasoihin kuormauksen lisäksi kohtuullisen suuren murskemäärän kuljetuksen toimintapaikalta, rasitus naapureille saattaa muodostua kohtuuttomaksi ja edellyttää myös sen vuoksi ympäristölupaa. Päätöstä valmisteltaessa ei ole otettu tätä seikkaa huomioon. Korkein hallinto-oikeus on ympäristölupa-asiaa koskevassa päätöksessään 28.4.2005 todennut erityisesti liikenteen kylä-alueelle aiheuttaman melun selvittämistarpeen.

Ympäristökeskus on edelleen esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella, viitaten ympäristönsuojeluasetuksen 24 § ja 27 §:iin, ettei ilmoitetun toiminnan vaikutuksia ja ympäristöhaittoja ole riittävästi selvitetty.

V:n-K:n kyläyhdistys ry asiakumppaneineen ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristönsuojelutarkastajan päätös kumotaan.

Yhdistys asiakumppaneineen on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Toiminnan luonne huomioon ottaen kysymys on tosiasiassa jatkuvasta toiminnasta, johon tarvitaan ympäristölupa. Hanke ei käytännössä ole tilapäinen, jos sitä voidaan jaksottaa esimerkiksi niin, että toimintaa on yksi päivä viikossa, jolloin se tarkoittaa 50 viikkoa eli yksi vuosi. Siinä tapauksessa melu-, tärinä-, pöly- ynnä muut haitat aiheuttavat kohtuutonta haittaa koko kylälle jatkuvasti vuodesta toiseen.

Työmaa ei ole tilapäistyömaa, koska ottamisalueen kokonaispinta-ala on 29,5 hehtaaria ja ottamisaika 20- 30 vuotta sekä otettavaa kalliokiviainesta on 3,1 miljoonaa kuutiometriä. Ensimmäisen ottamisalueen pinta-ala on 5,1 hehtaaria. Siinä otettavaa kalliota on 670 000 m³, jota on aloitettu louhia 18.1.2007. Louhintaa olivat edeltäneet vuoden 2006 joulukuussa metsänkaadot. Kaivinkone oli viety paikalle 3.1.2007.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskevat ratkaisut

Vaasan hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.3.2007 nro 07/0181/3 kieltänyt ympäristönsuojelutarkastajan päätöksen täytäntöönpanon. Välipäätöksen mukaan täytäntöönpanokielto on voimassa, kunnes pääasiaa koskeva valitus on hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiasta toisin määrätään.

Korkein hallinto-oikeus on 19.6.2007 antamallaan päätöksellä taltionumero 1662, poistaen hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen, jättänyt A Oy:n hallinto-oikeuden välipäätöksestä tekemän valituksen tutkimatta.

5. Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu valituksiin

Vaasan hallinto-oikeus on, sikäli kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään kumonnut ja poistanut ympäristönsuojelutarkastajan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 60 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on tehtävä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle kirjallinen ilmoitus tilapäistä melua ja tärinää aiheuttavasta toimenpiteestä tai tapahtumasta, kuten rakentamisesta tai yleisötilaisuudesta, jos melun tai tärinän on syytä olettaa olevan erityisen häiritsevää. Lainkohdan 2 momentin mukaan ilmoitusta ei tarvitse tehdä muun ohella ympäristölupaa edellyttävästä toiminnasta.

Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (84/1999) mukaan ilmoitus tehtäisiin tilapäisestä melun aiheuttamisesta. Tilapäistä melua voisi aiheutua erilaisista toimenpiteistä tai tapahtumista, kuten rakentamisesta, katutöistä, maansiirtotöistä, tai yleisötilaisuuksista, kuten konserteista ja moottoriurheilukilpailuista.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava ympäristölupa. Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista.

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 c) ja e) kohtien mukaan muu kuin maanrakennustoimintaan liittyvä kivenlouhinta ja murskaus on luvanvaraista toimintaa, jos toiminta-aika on vähintään 50 päivää vuodessa.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on oltava muun muassa toimintaan, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Meluilmoitus koskee louhinta- ja murskaustoimintaa R:n kaupungin V:n kylässä sijaitsevilla tiloilla S RN:o 1:34 ja L RN:o 1:68. Ilmoituksen mukaan toiminta oli tarkoitus aloittaa tammi-helmikuussa 2007 siten, että toimintaa harjoitetaan alle 50 päivää vuodessa. Meluilmoituksen liitteenä 2 on kartta, johon on merkitty lähimmät häiriintyvät kohteet sekä toiminta-alue, joka vastaa maa-ainesten ottosuunnitelmaa.

Ottaen huomioon edellä olevat asiakirjoista saatavilla olleet tiedot toiminnan laajuudesta ja laadusta hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on tosiasiallisesti kyse louhinta- ja murskaustoiminnasta, jota on tarkoitus tarvittaessa jatkaa olemassa olevan maa-ainesten ottosuunnitelman mukaisesti. Kysymys ei siten ole sellaisesta tilapäisestä toiminnasta, jota ympäristönsuojelulain 60 §:ssä tarkoitetaan. Ilmoituksessa ja sen liitteissä oleva selvitys toiminnasta eli louhinnasta, rikotuksesta, murskauksesta, murskeen varastoinnista ja siirrosta sekä liikenteestä toiminta-alueella sekä toiminnan ympäristövaikutuksista on ollut puutteellinen sen seikan arvioimiseksi, tulisiko toiminnalta edellyttää ympäristölupaa. Edellytyksiä käsitellä asiaa meluilmoituksena ei ole ollut. Ympäristönsuojelutarkastajan päätös on siten kumottava ja poistettava.

Sovellettuna oikeusohjeena hallinto-oikeus on viitannut ympäristönsuojelulain 60 §:ään.

Hallinto-oikeus on määrännyt, että sen 22.3.2007 määräämä täytäntöönpanokielto on voimassa, kunnes päätös on lainvoimainen tai valitusviranomainen toisin määrää.

6. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja hallinto-oikeuden antama täytäntöönpanokieltoa koskeva määräys kumotaan.

Meluilmoitus on perustunut ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 c kohdan vakiintuneeseen tulkintaan. Tulkinnan mukaan ympäristölupaa ei edellytetä, kun kiviainesta käsitellään vuodessa alle 50 päivää ottamis- ja murskauspaikalla, joka ei ole pohjavesialueella ja joka on sellaisella etäisyydellä häiriintyvistä naapurikiinteistöistä, ettei ennalta arvioiden ole varteen otettavaa riskiä naapureille aiheutuvasta eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitetusta rasituksesta. Ympäristökeskuksen nyt esittämä tulkinta ympäristöluvan tarpeesta poikkeaa ympäristökeskuksen aikaisemmasta hallintokäytännöstä.

Maa-aineslain mukaisessa ottamisluvassa mainittu maa-ainesmäärä ei merkitse tuon ainesmäärän ottamisvelvollisuutta eikä velvollisuutta hakea automaattisesti ainesmäärälle myös ympäristölupaa. Yhtiö oli meluilmoituksen vireille pannessaan selvittänyt yhdessä toiminta-alueen maanomistajien kanssa kyseisen louhinnan ja murskauksen ympäristöluvan tarvetta R:n kaupungin ympäristöviraston kanssa jo lähes vuoden ajan.

Kun otetaan huomioon toiminta-alueen olosuhteet ja sen etäisyys lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, eivät toiminnasta aiheutuvat päästöt, käytännössä pöly ja melu, ole sellaisia, että niiden tai jonkin muun ennalta tiedetyn seikan johdosta yhtiön meluilmoitus on hylättävä ja vaadittava toimintaa varten ilmoituksen sijasta ympäristölupaa. Esimerkiksi käytössä olleen mobiilimurskaimen eli B-luokan murskaamon aiheuttaman kivipölyn kahden tunnin leijuma-arvo (0,4 mg/m³) alitetaan kokemusperäisen tiedon perustella 300 metrin etäisyydellä murskaimesta. Tässä tapauksessa lähimmät häiriintyvät kohteet ovat huomattavasti kauempana.

R:n ympäristönsuojelutarkastaja on suorittanut murskauspaikalla tarkastuksia. Hänen 5.3.2007 päivätystä tarkastuspöytäkirjastaan ilmenee, että toiminnan pöly- ja melupäästöt olivat tuolloin riittävästi hallittavissa meluilmoituksesta annettuun päätökseen sisältyvien määräysten avulla sekä että tarvetta lisämääräyksiin tai valvontatoimenpiteisiin ei ollut.

R:n ympäristönsuojelutarkastaja on selityksessään todennut, että asiassa on ollut kysymys ainoastaan yhdestä alle 50 vuorokautta kestävästä, ympäristölupaa edellyttämättömästä louhinta- ja murskausjaksosta. Yhtiö on antanut riittävät selvitykset ympäristön pilaantumisen estämiseksi tarvittavien määräysten harkitsemista varten. Tehdyissä tarkastuksissa ei ole todettu sellaisia seikkoja, joiden perusteella asia olisi tullut käsitellä lupamenettelyssä. Luvan tarvetta on harkittu perusteellisen, poikkeuksellisen laajan taustatiedon avulla.

V:n-K:n kyläyhdistys ry on antanut selityksen.

Alueellinen ympäristökeskus on antanut selityksen.

A Oy on antanut vastaselityksen.

7. Merkinnät

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antanut päätöksen valitukseen, jonka A Oy on tehnyt Vaasan hallinto-oikeuden 26.10.2007 antamasta päätöksestä n:o 07/0650/3 ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa koskevassa asiassa.

Merkitään, että asiaa ratkaistaessa oli käytettävissä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun 28.4.2005 taltionnumero 1004 liittyvä asiakirjavihko. Mainitulla ratkaisulla on hylätty S:lle ja hänen asiakumppaneilleen myönnettyä maa-aineslupaa koskevat jatkovalitukset.

8. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 60 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on tehtävä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle kirjallinen ilmoitus tilapäistä melua tai tärinää aiheuttavasta toimenpiteestä tai tapahtumasta, kuten rakentamisesta tai yleisötilaisuudesta, jos melun tai tärinän on syytä olettaa olevan erityisen häiritsevää. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoitusta ei tarvitse kuitenkaan tehdä ympäristölupaa edellyttävästä toiminnasta.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava ympäristölupa. Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista.

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 kohdan c alakohdan mukaan kivenlouhimo tai muu kuin maarakennustoimintaan liittyvä kivenlouhinta, jossa kiviainesta käsitellään vähintään 50 päivää vuodessa, tarvitsee ympäristöluvan.

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 kohdan e alakohdan mukaan kiinteä tai sellainen tietylle alueelle sijoitettava siirrettävä murskaamo, asfalttiasema tai kalkkikiven jauhatus, jonka toiminta-aika on vähintään 50 päivää vuodessa tarvitsee ympäristöluvan.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, on lisäksi oltava ympäristölupa.

Tosiasiat

Meluilmoitus koskee louhinta- ja murskaustoimintaa R:n kaupungin V:n kylässä sijaitsevilla tiloilla S RN:o 1:34 ja L RN:o 1:68. Ilmoituksen mukaan toiminta oli tarkoitus aloittaa tammi-helmikuun vaihteessa 2007 siten, että toimintaa harjoitetaan alle 50 päivää vuodessa. Meluilmoituksen liitteenä 2 on kartta, johon on merkitty lähimmät häiriintyvät kohteet sekä toiminta-alue, joka vastaa maa-ainesten ottosuunnitelmaa.

Oikeudellinen arviointi

Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (84/1999 vp) mukaan ilmoitus tehtäisiin tilapäisestä melun aiheuttamisesta. Tilapäistä melua voisi aiheutua erilaisista toimenpiteistä tai tapahtumista kuten rakentamisesta, katutöistä, maansiirtotöistä, tai yleisötilaisuuksista, kuten konserteista ja moottoriurheilukilpailuista.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatavilla olleet tiedot toiminnan laajuudesta ja laadusta, asiassa on kysymys louhinta- ja murskaustoiminnasta, jota on tarkoitus tarvittaessa jatkaa olemassa olevan maa-ainesten ottosuunnitelman mukaisesti. Ilmoitusmenettelyllä ei voida aloittaa lähtökohtaisesti luvanvaraista toimintaa eikä ilmoitusmenettelyä voida soveltaa sellaisiin toimintoihin, joissa ennalta saatujen tietojen mukaan on kysymys pitkäaikaisesta, toistuvasta toiminnasta. Kysymys ei siten ole sellaisesta tilapäisestä toiminnasta, jota ympäristönsuojelulain 60 §:ssä tarkoitetaan, vaan toiminnasta, joka edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin ja -asetuksen 1 §:n 1 momentin 7 kohdan c ja e alakohtien sekä ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla. Edellytyksiä käsitellä asiaa ilmoituksena ei siten ole ollut, kuten hallinto-oikeus on todennut. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei näin ollen ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Vakkilainen ja Leena Nurmento. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.