6.7.2007

Asian aikaisempi käsittely

Elisa Oyj (jäljempänä myös Elisa) on Viestintävirastoon 23.6.2005 saapuneella kirjeellä pyytänyt tutkimaan Oulun Puhelin Oyj:n (jäljempänä myös Oulun Puhelin) tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen hinnoittelun säädöstenmukaisuuden. Selvityspyyntö on koskenut Oulun Puhelin Oyj:n 1.5.2005 voimaan tulleen tilaaja- ja liityntäyhteyksien hinnaston mukaisia kytkentämaksuja.

Viestintävirasto on katsonut valituksenalaisessa päätöksessään, että Oulun Puhelin Oyj:n 1.5.2005 voimaan tulleen operaattorihinnaston mukaiset tilaajayhteystuotteiden asennus- ja siirtomaksut eivät ole Viestintäviraston päätöksessä 6.2.2004, Dnro 588/934/2003, yhtiölle asetettujen velvoitteiden ja viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti kohtuullisia.

Oulun Puhelin Oyj:n osoittamien suoritekustannusten sekä muista teleyhtiöistä saatujen vertailutietojen perusteella Viestintävirasto on katsonut, että yhtiön tilaajayhteystuotteiden asennuksesta ja siirrosta perimät maksut ovat määrältään liialliset. Viestintävirasto on päättänyt, että Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteiden asennuksesta perimät maksut eivät saa ylittää seuraavia euromääriä:
- tilaajayhteyden asennus, 2-johdin O-laatu 120 euroa
- tilaajayhteyden asennus, 2-johdin SO-laatu 136 euroa
- tilaajayhteyden yläkaista (rinnakkaiskäyttö, O-laatu) 80 euroa.

Lisäksi Viestintävirasto on päättänyt, etteivät yhtiön tilaajayhteyden siirrosta perimät maksut saa ylittää asennusmaksuja.

Viestintävirasto on velvoittanut Oulun Puhelin Oyj:n kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista korjaamaan operaattorihinnastonsa tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut siten, että ne ovat kohtuullisessa suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin nähden ja etteivät maksut ylitä päätöksessä viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin ja 86 §:n 3 momentin mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä. Oulun Puhelin Oyj:n on kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista toimitettava Viestintävirastolle uusi hinnasto, josta ilmenevät tilaajayhteystuotteiden kytkentäpalvelujen korjatut hinnat.

Viestintävirasto on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

Oulun Puhelimen velvollisuudet tilaajayhteystuotteiden hinnoittelussa

Oulun Puhelin on Viestintäviraston 6.2.2004 antaman, 1.3.2004 voimaan tulleen päätöksen Dnro 588/934/2003 mukaisesti huomattavan markkinavoiman (HMV) asemassa kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla alueella, jolla Oulun Puhelimella oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Oulun Puhelimen tulee noudattaa velvoitteita, jotka sille on edellä mainitussa päätöksessä asetettu. Näitä velvoitteita ovat:

1) tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraus (viestintämarkkinalain 24 §)
2) toimitusehtojen ja hinnaston julkaiseminen (viestintämarkkinalain 33 §)
3) syrjimättömyys ja hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus (viestintämarkkinalain 37 § ja 84 §)
4) kustannuslaskentajärjestelmän käyttö (viestintämarkkinalain 87 §) ja
5) eriyttäminen (viestintämarkkinalain 89 §).

Tilaajayhteyksiin pääsyn markkinaan kuuluvat kaikki sellaiset tuotteet ja palvelut, joita telepalveluyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Vuokraustoiminnan tuotteita tai palveluja ovat muun muassa tilaajayhteyden avaaminen ja siirto, joista tässä yhteydessä käytetään nimitystä "kytkentä", sekä kuukausivuokrat. HMV-päätöksen mukaan Oulun Puhelimella on velvollisuus hinnoitella tilaajayhteyksien vuokraustoiminnan tuotteet ja palvelut syrjimättömästi ja kustannussuuntautuneesti ottaen huomion viestintämarkkinalain säännökset.

Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Syrjimättömällä ehdolla tarkoitetaan ehtoa, joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Jos teleyritys käyttää itse tiettyä palvelua tai tarjoaa sitä tytäryhtiölle tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin myös kilpailevalle teleyritykselle.

Teleyritys vastaa itse viestintämarkkinalain nojalla säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun säädöstenmukaisuudesta. Lain 86 § asettaa teleyritykselle velvollisuuden osoittaa, että sen tuotteista tai palveluista perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön, kun yrityksellä on velvollisuus kustannussuuntautuneeseen ja syrjimättömään hinnoitteluun sekä hinnoittelua koskeva asia on Viestintäviraston käsittelyssä.

Viestintäviraston toimivalta

Viestintävirasto on tutkinut Oulun Puhelimen tilaajayhteystuotteista perimiä kytkentämaksuja viestintämarkkinalain 126 §:n nojalla. Jos teleyritys, jonka oikeutta tai etua asia koskee, katsoo, että joku toimii tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, se voi viestintämarkkinalain 126 §:n 1 momentin mukaisesti saattaa asian Viestintäviraston tutkittavaksi.

Viestintäviraston toimivaltaan kuuluu viestintämarkkinalain 119 §:n nojalla tutkia, ovatko yrityksen itse määrittelemät hinnat kohtuullisia ja hinnoittelu syrjimätöntä. Tarvittaessa virasto voi velvoittaa teleyrityksen saattamaan hinnat kohtuullisiksi ja hinnoittelun syrjimättömäksi. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaan Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä. Arvioinnissaan Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin.

HMV-päätöksen hinnoitteluvelvoitteiden soveltamisala

Oulun Puhelimelle annetussa tilaajayhteyksiin pääsyä koskevassa HMV-päätöksessä tarkoitettu, ennakkosääntelyn piiriin kuuluva sähköisen viestinnän tuotemarkkina on määritelty komission suosituksessa C(2003)497, annettu 11/02/2003 puitedirektiivin (2002/21/EY) 15 artiklan 1 kohdan nojalla. Velvoitteet, joita HMV-yrityksille voidaan asettaa, on määritelty viestintämarkkinalaissa. Oulun Puhelimelle kyseessä olevalla markkinalla asetettu viestintämarkkinalain 37 §:n ja 84 §:n mukainen hinnoitteluvelvoite kattaa sanamuotonsa mukaisesti tilaajayhteyden vuokraamiseen sisältyvät tuotteet ja palvelut.

Oulun Puhelin on katsonut, että koska HMV-päätöksen hinnoittelua koskevassa velvoitekohdassa 3. ei ole - toisin kuin velvoitekohdassa 2. - mainittu erikseen tilaajayhteyden vuokrauksen toteuttamiseksi välttämättömiä palveluja, hinnoitteluvelvoite ei koskisi tällaisia palveluja. HMV- päätöksen perustelujen mukaan kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa otetaan huomioon myös pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto, mikä Oulun Puhelimen näkemyksen mukaan tarkoittaa, että hinnoitteluvelvoite koskee vain tuotteita, joihin sitoutuu pääomaa.

Viestintävirasto toteaa, että HMV-päätöstä ei ole rajattu koskemaan vain tiettyjä maksunimikkeitä. Myöskään viestintämarkkinalaissa ei määritellä, millä nimikkeillä teleyritykset voivat tarjota vuokraustoiminnan suoritteita. Oulun Puhelin kattaa kytkentämaksulla muun muassa tilaajayhteyden saatavuuden selvittämisen, vuokraajalta tulleen tilauksen käsittelyn, tilauksen verkkorekisterikäsittelyn sekä tarvittavat kytkennät laitepaikoissa. Tilaajayhteyden avaus- tai siirtokytkennällä ei ole käyttöoikeutta vuokraaville palveluyrityksille mitään itsenäistä merkitystä, vaan kyse on tilaajayhteyksien vuokraustoimintaan sisältyvästä suoritteesta.

HMV-päätöksen velvoitekohdassa 2. yhtiölle on asetettu viestintämarkkinalain 33 §:n mukainen hinnastojen ja toimitusehtojen julkaisuvelvollisuus. Julkaisuvelvollisuus on itsenäinen velvollisuus, joka voidaan asettaa myös ilman, että teleyritykselle asetetaan vuokrausvelvollisuutta. Julkaisuvelvollisuus ei määritä vuokraus- tai hinnoitteluvelvoitteiden soveltamisalaa.

Teleyritys voi hinnoittelussaan erotella tilaajayhteyksiä vuokraavilta perittävät maksut kerta- ja toistuvaismaksuihin. Tilaajayhteyksien vuokrauksen tulee kuitenkin kokonaisuudessaan olla kustannussuuntautunutta. Viestintämarkkinalain 84 § koskee sekä kerta- että toistuvaismaksuja. Lainkohdan perustelujen mukaisesti kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa hinnoittelun rakenne vastaa kustannusten rakennetta, jolloin esimerkiksi kertakorvauksilla katetaan kertaluonteisia kustannuksia. HMV-päätöksessä asetettua viestintämarkkinalain 37 §:n ja 84 §:n mukaista hinnoitteluvelvoitetta on näin ollen sovellettava myös kertasuoritteisiin, kuten kytkentämaksuihin, vaikka näihin ei erikseen sitoutuisi pääomaa.

Vireillä olevan valitusasian vaikutus

Viestintävirasto on katsonut asiassa 494/933/2004 antamassaan päätöksessä 23.9.2004, että Oulun Puhelimen tilaajayhteystuotteiden tuolloin soveltamat asennus- ja siirtomaksut eivät ole olleet yhtiölle 6.2.2004 annetussa HMV-päätöksessä 588/934/2004 asetettujen velvoitteiden mukaisia eivätkä kohtuullisia yhtiön selvittämiin suoritekustannuksiin nähden. Arvioinnin perusteena on käytetty yhtiön toimittamia vuoden 2003 kustannustietoja. Oulun Puhelin on valittanut tästä päätöksestä 25.10.2004 ja valitus on edelleen Oulun hallinto-oikeuden tutkittavana. Perus- eli O-laatuisen tilaajayhteyden kytkentämaksu on yhtiön 1.5.2004 alkaen sovelletussa hinnastossa ollut 184 € ja tilaajayhteyden rinnakkaiskäytön kytkentämaksu on ollut 152 €.

Tämä asia on tullut vireille 23.6.2005 ja se koskee Oulun Puhelimen 1.5.2005 alkaen perimiä kytkentämaksuja. Perus- eli O-laatuisen tilaajayhteyden kytkentämaksu on hinnaston mukaan 151 € ja tilaajayhteyden rinnakkaiskäytön kytkentämaksu on 126 €. Oulun Puhelinta on kehotettu antamaan selvitys niistä kustannuksista, joiden perusteella yhtiö on asettanut kytkentämaksut 1.5.2005.

Viestintävirasto ei ole aiemmin ottanut kantaa Oulun Puhelimen 1.5.2005 alkaen soveltamiin hintoihin ja niiden perusteena oleviin kustannuksiin eikä ole aiemmin myöskään saanut näistä selvitystä. Oulun Puhelin on valitusasian vireillä ollessa omasta aloitteestaan tarkistanut hinnoitteluaan. Viestintäviraston aiempi päätös on perustunut päätöksentekohetkellä käytettävissä olleisiin selvityksiin, jotka eivät osoita yhtiön nykyisten hintojen perusteita. Kyse ei siten ole samasta asiasta, jossa on annettu Viestintäviraston päätös 23.9.2004.

Oulun Puhelin on vedonnut lisäksi siihen, että uuden prosessilain säätämisellä ei voi olla taannehtivaa vaikutusta, sillä tämä voisi johtaa oikeudenmenetyksiin aikaisemmin voimassa olleiden säännösten mukaan toimineille asianosaisille. Yhtiö viittaa tässä 1.3.2005 voimaan tulleeseen viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momenttiin, jonka mukaisesti Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta päättää myös perittävän korvauksen enimmäismäärästä. Tämä asia on tullut vireille 86 §:n 3 momentin voimaantulon jälkeen. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentti ei sinänsä ole prosessuaalinen säännös, eikä sen voida katsoa johtavan tutkinnan kohteena olevien teleyritystenkään kannalta aiempaa ankarampaan lopputulokseen tai oikeudenmenetyksiin. Oulun Puhelimelle asetettuja velvoitteita ei ole 6.2.2004 jälkeen muutettu.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin tarkoitus on selkiyttää sitä, mihin asianosainen teleyritys on oikeutettu ja velvoitettu. Viestintämarkkinalaissa ei ennen viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin voimaan tuloa ollut säännöstä siitä, että Viestintävirasto voisi hinnoittelun lainmukaisuutta tutkiessaan selkeästi todeta, mitä asiassa on pidettävä lainmukaisena hintana. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin perusteluissa (HE 74/2004 vp) todetuin tavoin tämä johti siihen, että saattoi kestää kohtuuttoman kauan, ennen kuin asianosainen yritys sai varmuuden siitä, katsotaanko yrityksen määrittelemä hinta kohtuulliseksi.

Oulun Puhelimen hinnasto

Oulun Puhelimen tilaajayhteyksien kytkennästä perimät asennus- ja siirtomaksut selvityksen aloitushetkellä voimassa olleessa hinnastossa ovat seuraavat:

Hinnasto 1.5.2005 alkaen
2-johdin, O-laatu: asennus 151 euroa - siirto 151 euroa
2-johdin, SO-laatu: asennus 176 euroa - siirto 176 euroa
2-johdin, rinnakkaiskäyttö: asennus 126 euroa - siirto 126 euroa

Hinnaston mukaan sitä sovelletaan Viestintäviraston HMV-päätöksen mukaisella HMV-alueella.

Hinnat eivät sisällä arvonlisäveroa. Kytkentämaksuista ei myönnetä alennuksia. Yhtiön ilmoituksen mukaan operaattorihinnaston hintoja sovelletaan myös omaan telepalveluyritykseen.

Oulun Puhelimen tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen arviointi

Viestintäviraston arvio Oulun Puhelimen tilaajayhteyden kytkentä- ja siirtomaksujen säädöstenmukaisuudesta perustuu yhtiön toimittamaan selvitykseen sekä osittain vertailutietoihin, joita virasto on kerännyt muiden teleyritysten tilaajayhteyden kytkentään liittyvistä kustannuksista. Viestintävirasto on koonnut työaikoja, työkustannuksia, yleiskustannuksia ja muita kustannuksia koskevia tietoja 27 alueelliselta kiinteän puhelinverkon teleyritykseltä. Vertaillut teleyritykset ovat Auria Networks Oy, Elisa Oyj, Etelä-Satakunnan Puhelin Oy, Forssan Seudun Puhelin Oy, Hämeen Puhelin Oy, Ikaalisten-Parkanon Puhelin Oy, Kajaanin Puhelinosuuskunta, Keikyän Puhelinosuuskunta, Kokkolan Puhelin Oy, KPY Verkot Oy, Kymen Puhelin Oy, Lohjan Puhelin Oy, Lounet Oy, Lännen Puhelin Oy, Mikkelin Puhelin Oyj, Oulun Puhelin Oyj, Paraisten Puhelin Oy, Pietarsaaren Seudun Puhelin Oy, Pohjanmaan PPO Oy, Pohjois-Hämeen Puhelin Oy, Päijät-Hämeen Puhelin Oyj, Salon Seudun Puhelin Oy, Satakunnan Puhelin Oy, Savonlinnan Puhelin Oy, Sonera Carrier Networks Oy, Tikka Communications Oy sekä Vaasan Läänin Puhelin Oy.

Viestintävirasto katsoo, että saatuja vertailutietoja voidaan käyttää apuna arvioitaessa teleyritysten toiminnan tehokkuutta. Viestintämarkkinalain 84 §:n perustelujen (HE 112/2002) mukaan toiminnan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Tilaajayhteyden kytkentä on työvoiman käyttöön perustuva kertaluonteinen ja hyvin vertailtavissa oleva suorite, sillä tilaajayhteyden kytkennän vaatimat asennustoimenpiteet ja muut työvaiheet ovat tyypillisesti samanlaiset eri yhtiöissä. Erot yhtiöiden toiminta-alueen laajuudessa ja keskusten määrässä voivat vaikuttaa asennukseen liittyviin matka-aikoihin. Tämä on otettu Viestintäviraston vertailussa huomioon.

Tehokkaan toiminnan arvoina on käytetty kaikista vertailutiedoista laskettua mediaania, joka kuvaa tehokkaan toiminnan tasoa paremmin kuin laskennallinen keskiarvo. Keskiarvoja nostavat muutamien yritysten yleisestä tasosta huomattavasti ylöspäin poikkeavat työajat. Viestintävirasto ei ilman erityisiä perusteluja hyväksy merkittäviä poikkeamia vastaavissa olosuhteissa toimivien muiden yritysten tasosta. Vertailtuihin työaikoihin sisältyy joidenkin yritysten kohdalla myös matka-aikaa, mikä nostaa keskiarvoja. Oulun Puhelimen kohdalla yhtiön ilmoittama matka-aika on huomioitu erikseen.

Kytkentään kuluva aika

Tilaajayhteyden kytkentä edellyttää tyypillisesti sekä toimistotyötä että varsinaista asennustyötä ja lisäksi matkaan käytettyä työaikaa. Toimistotyö sisältää tyypillisesti muun muassa tilaajayhteyksien saatavuuskyselyjen käsittelyn ja tilauksen vastaanottamisen, työnjohdon, laskutuksen sekä tarvittavaan verkkorekisterikäsittelyyn liittyvät toimenpiteet. Tilaajayhteyden asennustyö sisältää tyypillisesti muun muassa liittymän kytkentätyön sekä käytetyn matka-ajan laitepaikkaan. Eri yhtiöiden tavassa määritellä ja nimetä yksittäisiä työvaiheita on eroja, kuten Oulun Puhelin on lausunnossaan todennut. Tehtävää suorittavasta henkilöstä riippuen osa työvaiheista voidaan määritellä joko toimisto- tai asennustyöksi. Viestintävirasto on arvioinut sekä toimistotyön ja asennustyön työaikoja erikseen että kokonaistyöaikaa.

Oulun Puhelin on eritellyt toimistotyönä tehtävän verkonhallintapalvelun sekä kytkentätyön kustannukset ja työvaiheet. Kytkentätyö sisältää myös työnohjauksen. Yhtiön esittämät arviot sekä toimistotyöhön, kytkentätyöhön että tilaajayhteyksien kytkentöihin kokonaisuudessaan kuluvasta työajasta poikkeavat selvästi ylöspäin vertailtujen teleyritysten vastaavista tiedoista. Tilaajayhteyden rinnakkaiskäytön asennusaika on noin kaksinkertainen muihin teleyrityksiin verrattuna. Viestintävirasto katsoo, että pelkästään yhtiön omaa arviota ei voida pitää riittävänä perusteluna muiden teleyritysten mediaanitasoa selvästi pidemmille työajoille.

Oulun Puhelin on katsonut, että Viestintäviraston arviointitapa ei ota huomioon eri yritysten välisiä eroja suunnittelutyön määrässä, verkon rakenteessa, matka-ajoissa, etäisyyksissä, mahdollisuudessa kytkentöjen määrään asennusmatkan aikana sekä asukastiheyksissä. Edelleen yhtiö on katsonut, että suoriteaikoihin vaikuttavat toimialueen laajuus, dokumentointimenetelmät, erilaiset verkkotietojärjestelmät, verkkosuunnittelun tarve, manuaalisen työn osuus, automatisointiaste, erilaiset käsitteet työvaiheiden sisällöstä sekä verkon rakenne ja työn alihankinta. Yhtiö on katsonut, että koska näissä seikoissa sekä tavassa määritellä ja kohdistaa kustannuksia on suuria eroja, työaikoja ei lainkaan voi verrata.

Oulun Puhelimen selvityksestä ei kuitenkaan ole ilmennyt sellaisia toimenpiteitä tai työvaiheita, joita muut teleyritykset eivät tekisi. Fyysinen työympäristö (laitepaikka), jossa asennustyö tehdään, on eri yrityksissä rakenteeltaan hyvin samanlainen. Viestintäviraston keräämistä vertailutiedoista on ilmennyt, että yritysten yleinen toimintaympäristö ei olennaisesti vaikuta työaikoihin. Tehokkaiden yritysten joukossa on sekä harvaanasutuilla että taajama-alueilla toimivia yrityksiä. Viestintävirasto katsoo, että kytkentätyösuoritteiden arvioinnissa merkityksellisiä ovat työn suorittamisolosuhteet. Näiden on eri yrityksissä katsottava olevan pitkälle toisiaan vastaavia. Työaikojen vertailu on siten perusteltu arviointimenetelmä.

Asennustyön vaatimat matka-ajat on arvioitu erikseen. Myös Oulun Puhelimen ilmoittamat O- ja SO-laadun asennusten matka-ajat ylittävät muiden teleyritysten keskimääräisen tason. Viestintävirasto katsoo kuitenkin, että matka-ajoissa voi toimialueiden välisistä eroista johtuen perustellusti olla eroja. Oulun Puhelimen HMV-alueen ominaispiirteet huomioon ottaen osa laitepaikoista on pitkän etäisyyden takana, minkä yhtiö on ilmoittanut huomioineensa kohtuullista keskimääräistä matka-aikaa arvioidessaan. Yhtiön tulee keskimääräistä matka-aikaa arvioidessaan itse huomioida myös mahdollisuus useampiin kytkentöihin saman asennusmatkan aikana. Virasto ei tässä yhteydessä ole puuttunut Oulun Puhelimen arvioimiin matka-aikoihin, vaan yhtiön ilmoittamia keskimääräisiä matka-aikoja on sellaisenaan käytetty viraston vertailulaskelmassa.

Viestintävirasto pitää edellä esitetyillä perusteilla sen sijaan Oulun Puhelimen ilmoittamia verkonhallintapalvelun ja kytkentätyön työaikoja liiallisina ja toteaa, että yhtiö saa laskuttaa toisilta teleyrityksiltä vain tehokkaan toiminnan aikaansaamat kustannukset. Virasto on käyttänyt arviossaan sekä laatimassaan vertailulaskelmassa tehokkaan toiminnan työaikoina vertailtujen teleyritysten mediaanityöaikoja.

Työn tuntikustannukset

Oulun Puhelin on ilmoittanut työtunnin kustannukset erikseen verkonhallintapalvelun ja kytkentätyön osalta. Yhtiön ilmoittamat kustannukset perustuvat näitä tehtäviä hoitavien tuoteryhmien edellisen päättyneen tilikauden toteutuneisiin kustannuksiin, vuoden 2004 kustannuslaskentatietojen perusteella vyörytettyihin yleiskustannuksiin sekä kaikkien muiden kustannusten suhteessa lisättyihin myynnin kustannuksiin.

Viestintävirastolla ei ole huomautettavaa yhtiön laskelman mukaisiin henkilötyön tuntikustannuksiin tai liiketoiminnan muiden kulujen osuuteen. Viestintävirasto on käyttänyt vertailulaskelmassa sekä arviointinsa perusteena yhtiön oman ilmoituksen mukaisia työn tuntikustannuksia, jotka sisältävät myös vyörytetyt yleiskustannukset. Vertailulaskelmaan ei sen sijaan ole sisällytetty myynnin kustannuksia, jotka on jäljempänä arvioitu erikseen.

Oulun Puhelimen 22.9.2005 annetussa lausunnossa on katsottu, että yhtiön kustannukset olisi Viestintäviraston vertailulaskelmassa laskettu väärin. Yhtiö ei kuitenkaan ole yksilöinyt laskuvirhettä. Hinnoittelun arviointi tulisi Oulun Puhelimen mukaan tehdä pidemmältä ajalta, soveltaen useita menetelmiä rinnakkain. Yhtiö katsoo edelleen, että kustannuksia voi verrata vain poikkeuksellisesti, mikäli ensin on analysoitu yritysten ja toimintojen samanlaisuus. Vertailua tulisi käyttää vasta, kun on erityistä syytä epäillä tehottomuutta. Yhtiön toimittamassa professori Kallungin asiantuntijalausunnossa on katsottu, että kustannusvertailu olisi perusteltua vain, jos yhtiön omat kustannuslaskelmat puuttuvat tai ne voidaan osoittaa selvästi virheellisiksi ja vertailuyritykset vastaavat kustannusrakenteiltaan ja kustannusmääriltään toisiaan. Asiantuntijalausunnossa katsotaan lisäksi, että vertailtujen yritysten hintojen suuri hajonta heikentää vertailutietojen käyttökelpoisuutta.

Viestintävirastolla on korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksissä (muun muassa päätös KHO:2001:40 ja päätös 16.9.2004 T 2323) vahvistetuin tavoin harkintavaltaa valitessaan lainmukaista menettelytapaa, jolla televerkkoyrityksen hintojen kohtuullisuutta selvitetään ja arvioidessaan yrityksen laatimissa laskelmissa olevia eriä sekä sitä, ovatko yrityksen laskelmissa esitetyt kustannukset perusteltuja. Viestintävirasto on selvittänyt hinnoittelun kohtuullisuutta viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisesti ottaen huomioon sekä kustannukset että toiminnan tehokkuuden. Viestintävirasto ottaa kantaa vain tällä hetkellä voimassa olevien hintojen lainmukaisuuteen. Arvion tulee siten perustua mahdollisimman ajantasaisiin suoritekustannuksiin.

Arvioinnissa otetaan huomioon suoritekustannukset, jotka yrityksen tulee itse osoittaa, sekä tehokkuus, jota arvioidaan viestintämarkkinalain perustelujen mukaisesti vertaamalla samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Laki ei aseta vertailun edellytykseksi yritysten samanlaisuutta eikä muutoinkaan edellytä, että vertailua käytetään vain määrätyissä poikkeustapauksissa. Oulun Puhelimen toimittamassa asiantuntijalausunnossa ei oteta kantaa viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisten arviointikriteereiden soveltamiseen.

Kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevaa arvioita ei voida perustaa muiden yritysten perimiin hintoihin. Myös Oulun Puhelin on katsonut, että enimmäishintoja ei voida määritellä muiden teleyritysten mediaanihintojen pohjalta. Toisaalta yhtiö vaatii, että arvioinnissa tulisi ottaa huomioon, että sen niin sanottu 12 kuukauden kustannus eli maksujen keskiarvo alittaa teleyritysten painotetun keskiarvon, ja Viestintäviraston määrittämä enimmäishinta jäisi alle eräiden Oulun Puhelimen vertailemien yritysten keskiarvon. Oulun Puhelin on verrannut kytkentämaksujaan yhdeksän muun teleyrityksen vastaaviin maksuihin. Hintavertailu ei kuitenkaan osoita Oulun Puhelimelle aiheutuvia kustannuksia eikä yhtiön toiminnan tehokkuutta. Lisäksi on otettava huomioon, että yhtiön esittämä hintavertailu koostuu pääosin hinnoista, jotka Viestintävirasto on todennut viestintämarkkinalain ja asetettujen HMV-velvoitteiden vastaisiksi.

Edelleen Oulun Puhelin on katsonut, että hinnoittelun arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös kohtuullinen kate. Yhtiön laskelmissa ei sinänsä ole esitetty katetta kytkentämaksuille. Oulun Puhelimen perimiin kuukausimaksuihin sisältyy jo kohtuullinen tuotto tilaajayhteyksien vuokraustoimintaan sitoutuneelle pääomalle, minkä Viestintävirasto on 4.12.2002 annettuun päätökseen päätetyssä selvityksessä todennut. Viestintävirasto toteaa, että viestintämarkkinalain 84 § ei salli kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa muiden tuottojen tai katteiden lisäämistä hintoihin.

Alihankintatyön kustannusten merkitys

Oulun Puhelin on vedonnut ulkoiselta asennuspalveluyritykseltä ostetun alihankintatyön kustannuksiin ja katsonut ulkoisen työn kustannusten perusteella, että Viestintäviraston määrittelemien enimmäishintojen käyttö johtaisi toiminnan tappiollisuuteen. Oulun Puhelin on toisaalta ilmoittanut tekevänsä kytkentätyöt yhtiön HMV-alueella itse ja käyttävänsä alihankintaa HMV-alueen ulkopuolella. Viestintäviraston selvitys koskee ainoastaan Oulun Puhelimen toimintaa HMV-alueella, jolla yhtiön tulee noudattaa sille asetettuja hinnoitteluvelvoitteita.

Oulun Puhelin on toimittanut selvityksenä alihankintatyön kustannuksista YIT Primatel Oy:n lähettämän laskun. Laskusta ilmenevä asennustyö on tehty Jäälissä, joka sijaitsee Kiimingin kunnan alueella. Kiiminki kuuluu Sonera Carrier Networks Oy:n HMV-alueeseen. Oulun Puhelin voi harjoittaessaan kilpailevaa toimintaa Soneran HMV-alueella määritellä tällä alueella perimänsä hinnat vapaasti. Yhtiö ei kuitenkaan saa subventoida sääntelemätöntä toimintaansa säännellyn toiminnan tuotoilla.

YIT Primatel Oy:n laskun selitteenä on Nokian etätyöliittymän asennus yksilöidyn loppuasiakkaan osoitteeseen. Tämä on selkeästi palveluyrityksen suorite. Lasku on vastaavasti osoitettu Oulun Puhelimen palveluliiketoiminnalle. YIT:n suorite sisältää laskuerittelyn mukaan loppuasiakasliittymän asennuksen lisäksi myös kytkennät välijakamoissa eli verkkotoiminnan suoritteita, mutta näiden osuus YIT:n kokonaishinnasta ei ilmene. Kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa verkkotoiminnan hintoihin tulee kohdistaa vain verkkotoiminnan kustannuksia. Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut tämän periaatteen päätöksessään 16.9.2004 T 2323.

Viestintävirasto toteaa, että YIT:n lasku ei osoita Oulun Puhelimen HMV-alueella tehtävien tilaajayhteyskytkentöjen kustannuksia eikä siten liity tähän asiaan. Edellä todetuilla perusteilla ei myöskään yhtiön 25.10.2005 toimittama professori Kallungin asiantuntijalausunto liity tähän asiaan siltä osin, kuin lausunnossa käsitellään alihankinnan kustannuksia. Lausunnossa ei huomioida myöskään sitä, ettei säännellyn tukkutuotteen hintaan voi kohdentaa palveluoperaattorin tai muun sääntelemättömän toiminnan kustannuksia.

Myynnin kustannukset

Oulun Puhelin on kohdistanut kytkentämaksuille myynnin kustannuksia prosentuaalisena, määrältään merkittävänä eränä kaikkien muiden kustannusten päälle. Yhtiö lukee myynnin kustannuksiin mm. kaupalliset tuotekuvausmateriaalit, Internet-sivuston ylläpidon, asiakas- ja viranomaissuhteiden hoidon sekä tilaisuuksien järjestämisestä aiheutuneet kustannukset.

Oulun Puhelin ei kuitenkaan ole osoittanut myynnin kustannusten yhteyttä kustannuslaskentaan eikä näyttänyt toteen myynnin kustannusten määriä. Muiden kustannusten yhtiö on ilmoittanut perustuvan vuoden 2004 kustannuslaskennasta saatuihin tietoihin. Sen jälkeen, kun Viestintävirasto on lausuntopyynnössään 26.8.2005 kiinnittänyt huomiota tämän yhteyden puuttumiseen, Oulun Puhelin on toimittanut virastolle uuden, 9.9.2005 päivätyn kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksen, jossa myynti- ja markkinointikulut on esitetty omana eränään. Yhtiö ei kuitenkaan ole laatinut tilaajayhteyksien kytkentöjen hinnoittelulaskelmia myöskään 9.9.2005 päivätyn kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksen mukaisesti.

Oulun Puhelin on Viestintävirastolle 17.8.2005 toimitetussa hinnoittelulaskelmassa esittänyt myynnin kustannukset yleiskustannuksen tapaan siten, että ne on vyörytetty kaikkien muiden kustannusten - myös yhtiötasoisten yleiskustannusten - päälle. Yhtiö kuitenkin on 22.9.2005 tarkentanut, asiassa 391/931/05 Viestintävirastolle 11.8.2005 annettuun lausuntoon viitaten, että ulkoisen myynnin kustannukset kuuluvat yhteisiin kustannuksiin, "koska ne tukevat tiettyjen ydinpalvelujen tuottamista, eikä niitä siten voida kohdistaa kaikille tuoteryhmille yleiskustannusten tapaan".

Viestintävirasto katsoo Oulun Puhelimen lausuntojen perusteella olevan sinänsä kiistatonta, että yhtiö käsittelee myynnin kustannuksia tuoteryhmien tai vastaavien yhteisinä kustannuksina eikä yhtiötasoisina yleiskustannuksina. Yhtiö ei tässä asiassa ole kehotuksesta huolimatta selvittänyt myynnin kustannusten alkuperää tai määräytymisperusteita. Muissa yhteyksissä, muun muassa samanaikaisesti vireillä olleessa asiassa 391/931/05 yhtiön Viestintävirastolle antaman selvityksen mukaan ulkoisen myynnin kustannuksia ei saada kustannuslaskentajärjestelmästä, vaan ne perustuvat asiantuntija-arvioon. Oulun Puhelin on myös korkeimmalle hallinto-oikeudelle 29.9.2005 tekemässään valituksessa (diaarinro 2818/2/05) ilmoittanut, että yhtiön käyttämä myynnin kustannus -prosentti perustuu asiantuntija-arvioon. Myynnin kustannus -lisä on yhtiön laskelmissa siinä määrin merkittävä kustannustekijä, että yhtiön arviota ei voida pitää sen määrästä riittävänä näyttönä.

Oulun Puhelimelle ei myöskään ole osoitettu eikä voida kohtuudella katsoa aiheutuvan merkittäviä myynti- tai markkinointikustannuksia siitä, että yhtiö täyttää lakiin perustuvan velvoitteen vuokrata tilaajayhteyksiä. On myös huomioitava, että tilaajayhteyksistä merkittävä osa on yhtiön oman palveluliiketoiminnan käytössä. Oulun Puhelimen oman palvelutoiminnan myynti- ja markkinointikustannuksia ei tule miltään osin vyöryttää muilta teleyrityksiltä perittävien verkkotoiminnan suoritteiden hintoihin.

Luotettavan selvityksen puuttuessa myynnin kustannus -lisää ei viestintämarkkinalain 86 §:n mukaan sinällään voida hyväksyä hinnoittelun perusteeksi. Viestintäviraston määrittelemät enimmäishinnat kuitenkin kattavat myös mahdolliset kohtuulliset tilaajayhteyksien myynnin kustannukset, jotka eivät muihin ilmoitettuihin kustannuksiin jo sisälly.

Yhtiön toimittamassa professori Kallungin 20.10.2005 antamassa lausunnossa on Oulun Puhelimen edustajien kanssa käytyihin keskusteluihin viitaten katsottu, että myynnin kustannus -lisä sisältää tavanomaisia yleiskustannuksia, jotka yhtiö voi kohdistaa tuotteilleen kertaalleen. Arvio poikkeaa siitä, mitä Oulun Puhelin itse on ilmoittanut Viestintävirastolle.

Professori Kallungin lausunnosta ilmenevät yleiskustannusten kohdistamisen yleiset periaatteet pitävät sinänsä paikkansa. Kallunki ei kuitenkaan ole arvioinut, miten esitetyt yleiset periaatteet soveltuvat säänneltyyn toimintaan. Lausunnossa ei ole otettu kantaa kustannusten kohdistamista koskeviin viestintämarkkinalain säännöksiin ja niiden soveltamiseen Oulun Puhelimen toiminnassa. Lausunnossa ei ole myöskään otettu kantaa siihen, miten lausunnon yleiset periaatteet soveltuvat sellaisiin Oulun Puhelimen ilmoittamaan kustannuksiin, joita yhtiö ei kustannuslaskennasta saatavien tietojen avulla ole voinut näyttää toteen.

Oulun Puhelin on lopuksi katsonut, että Viestintävirasto olisi asiassa 314/933/2002 annetussa päätöksessä hyväksynyt yhtiön myynnin kustannus -lisän perusteiltaan ja määrältään. Yhtiö tulkitsee päätöstä virheellisesti. Oulun Puhelin on päätöksessä todetuin tavoin esittänyt myöntämiensä alennusten yhdeksi perusteeksi pienten yhteysmäärien myynnistä aiheutuvat lisäkustannukset. Kyse on jo perusteiltaan eri asiasta kuin yhtiön tässä asiassa ilmoittamasta myyntikustannuslisästä. Oulun Puhelin ei ilmoituksensa mukaan myönnä kytkentämaksuista alennuksia. Vuonna 2002 annetussa päätöksessä ei ole käsitelty eikä hyväksytty erillistä, kaikkien muiden kustannusten päälle lisättyä myynnin kustannusta, eikä yhtiö ole sellaista tuolloin edes esittänyt.

Tilaajayhteyden siirrosta perityt maksut

Tilaajayhteyden siirrosta perittäviä maksuja arvioidaan samojen periaatteiden mukaisesti kuin muitakin kytkentämaksuja. Oulun Puhelin on ilmoittanut, että siirtomaksu kattaa samat kytkentä- ja verkonhallintapalvelut, jotka on ilmoitettu asennuksen hinnoittelun perusteeksi. Yhtiön mukaan siirto vaatii kuitenkin suunnittelulta ja rekisteröinniltä usein 2-3 kertaa enemmän työaikaa kuin uuden yhteyden asennus. Myös asiakas- ja muut tiedot tulee päivittää.

Useat vertailluista teleyrityksistä ovat katsoneet tilaajayhteyden siirron aiheuttavan vähemmän kustannuksia kuin tilaajayhteyden avauksen ja hinnoitelleet siirrosta perittävät maksut vastaavasti alemmiksi kuin avausmaksut.

Viestintävirasto katsoo, ettei yhtiö ole esittänyt riittäviä perusteita perimilleen siirtohinnoille. Viestintäviraston saamien vertailutietojen perusteella väite jopa kolminkertaisista toimistotyön kustannuksista vaikuttaa liialliselta. Vaikka siirtoon kuluva työaika olisi sama kuin uuden tilaajayhteyden asennuksen vaatima aika, Oulun Puhelimen siirtomaksun perusteeksi ilmoittamia työaikoja ja kustannuksia on edellä todetuin perustein pidettävä liiallisina.

Vertailu vastaaviin loppuasiakashintoihin

Viestintävirasto on lisäksi kiinnittänyt huomiota Oulun Puhelimen soveltamien tukku- ja vähittäistason asennushintojen keskinäiseen suhteeseen.

Toisille teleyrityksille tarjottavan tilaajayhteyden kytkentäpalvelun hinta on Oulun Puhelimella poikkeuksetta korkeampi ja eräissä tapauksissa jopa yli kaksinkertainen vastaavaan kuluttajille tarjottavan kiinteän puhelinliittymän tai Internet-liittymän asennushintaan verrattuna. Tukkutason asennuspalvelu muodostaa osan loppukäyttäjille tarjottavaa palvelua. Vähittäistason hintaan tulisi kohdistaa tukkutason asennushinnan lisäksi ainakin loppukäyttäjien tavoittamiseksi tarvittavat markkinointi- ja myyntikustannukset. Mikäli yhtiön säänneltyjen tuotteiden hinnoittelu olisi syrjimätöntä, läpinäkyvää ja kustannusten kohdistaminen tehokkaalla tavalla toteutettua, eivät Oulun Puhelimen tukkuhinnat voisi olla yli kaksinkertaisia sen vähittäishintoihin verrattuna, eikä niin sanottua hintaruuvia voisi muodostua. Tämä huomio osaltaan herättää epäilyn yhtiön tavasta kohdentaa kustannuksia tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksuille.

Kokonaistarkastelu

Viestintävirasto toteaa, että Oulun Puhelin ei ole osoittanut, että yhtiön 1.5.2005 alkaen sovelletun hinnaston mukaiset tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut olisivat kohtuullisia suoritekustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen. Viestintävirasto on laatinut yhtiölle luottamukselliseksi määritellyn laskelman, jossa Viestintävirasto on tarkemmin perustellut kohtuullisiksi katsottuja enimmäishintoja.

Oulun Puhelimella on huomattava markkinavoima kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla ja yhtiön tulee näillä markkinoilla hinnoitella tuotteensa ja palvelunsa syrjimättömästi ja kustannussuuntautuneesti.

Yhtiön 22.9.2005 päivätyn lausunnon johdosta Viestintävirasto toteaa, että Viestintäviraston toimivaltaan kuuluu viestintämarkkinalain nojalla jälkikäteen tutkia teleyrityksen itsensä määrittelemien hintojen lainmukaisuus. Viestintäviraston päätös hinnoittelun lainmukaisuudesta tehdään päätöksentekohetkellä käytettävissä olevien tietojen perusteella. Oulun Puhelimelle on asetettu viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin ja 84 §:n 1 momentin mukaiset hinnoitteluvelvoitteet. Näiden nojalla yhtiö itse vastaa myös Viestintäviraston tässä asiassa antaman päätöksen täytäntöönpanon jälkeen hinnoittelunsa ja mahdollisten hintamuutosten säädöstenmukaisuudesta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun Puhelin on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus keskeyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan Oulun Puhelimen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Oulun Puhelin on valituksessaan lausunut muun ohella seuraavaa:

Prosessiväitteet

Viestintäviraston päätös loukkaa aikaisemman päätöksen oikeusvoimavaikutusta

Viestintävirasto on hyväksynyt lainvoimaisessa päätöksessään 4.12.2002 Oulun Puhelimen 1.3.2003 voimaan tulleen tilaajayhteyshinnaston maksut ja todennut niiden olevan kohtuullisia suoritekustannuksiin nähden. Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään 12.12.2005 päätöksensä 4.12.2002 oikeusvoimavaikutuksen vastaisesti laskenut kytkennöistä perittävää hintaa. Viestintäviraston päätös 12.12.2005 loukkaa siten Viestintäviraston päätöksen 4.12.2002 oikeusvoimavaikutusta ja on lisäksi vastoin perusteltua luottamuksensuojaa viranomaistoiminnan ennakoitavuuteen ja luotettavuuteen.

Viestintäviraston päätös on vastoin Oulun hallinto-oikeuden täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa päätöstä

Viestintävirasto on antanut 23.9.2004 päätöksen Oulun Puhelimen tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen hinnoittelusta. Oulun Puhelin on valittanut kyseisestä päätöksestä Oulun hallinto-oikeuteen, joka on päätöksellään 20.1.2005 keskeyttänyt Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon. Viestintävirasto valitti Oulun hallinto-oikeuden antamasta täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on palauttanut asian 1.8.2005 antamallaan päätöksellä Oulun hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi pysyttäen samalla hallinto-oikeuden antaman täytäntöönpanomääräyksen. Oulun hallinto-oikeus ei ole antanut uutta päätöstä täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevassa asiassa, joten Viestintäviraston päätöksen 23.9.2004 täytäntöönpano on edelleen keskeytetty Oulun hallinto-oikeuden päätöksen 20.1.2005 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 1.8.2005 nojalla. Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään 12.12.2005 rikkonut Oulun hallinto-oikeuden 20.1.2005 antamaa täytäntöönpanokieltomääräystä.

Viestintäviraston päätös on lis pendens -periaatteen vastainen

Oulun Puhelimen kytkentämaksujen määräytymisperusteet sisäjohtoverkon kytkentäosuutta lukuun ottamatta ovat edelleen samat kuin Oulun hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olevassa Oulun Puhelimen kytkentämaksujen hinnoittelua koskevassa asiassa. Keskeiset viestintäoikeudelliset riitakysymykset ovat samat Oulun hallinto-oikeudessa käsiteltävässä valitusasiassa ja valituksenalaisessa Viestintäviraston päätöksessä.

Oulun hallinto-oikeudessa valitusasiana käsiteltävänä oleva kytkentämaksujen hinnoittelu ja Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen kohteena oleva kytkentämaksujen hinnoittelu eroavat toisistaan ainoastaan siinä suhteessa, että Oulun Puhelin on poistanut kytkentätuotteestaan kytkennän sisäjohtoverkkoon Viestintäviraston vaatimuksesta. Viestintäviraston vaatimusten oma-aloitteinen noudattaminen ei voi muuttaa asioita eri asioiksi.

Viestintäviraston valituksenalainen päätös on vastoin hallintolainkäyttölain lis pendens -periaatetta. Kytkentämaksuasian vireilläolo Oulun hallinto-oikeudessa estää Viestintävirastoa soveltamasta ankarampaa lainsäädäntöä kytkentämaksujen arviointiin ja tekemästä uutta päätöstä kytkentämaksuasiassa. Viestintävirastolla ei ole myöskään tarvetta uuteen päätökseen.

Viestintäviraston päätös on vastoin lievemmän lain periaatetta

Viestintämarkkinalain 1.3.2005 voimaan tulleella muutoksella säädettiin Viestintäviraston oikeudesta asettaa hinnoittelua koskevia hintakattoja ja enimmäishintoja. Elisa Oyj on tehnyt 23.6.2005 Viestintävirastolle toimenpidepyynnön Oulun Puhelimen kytkentämaksujen hinnoittelusta. Viestintävirasto on antanut valituksenalaisen päätöksensä 12.12.2005 ankaramman lainsäädännön nojalla asettaen Oulun Puhelimen tilaajayhteyksien kytkentämaksuille viestintämarkkinalain 37 §:n nojalla hintakatot ja viestintämarkkinalain 86 §:n nojalla enimmäishinnat.

Viestintämarkkinalain 37 §:n ja 86 §:n muutosten tullessa voimaan 1.3.2005 ei siirtymäsäännöksin säännelty enimmäishinta- tai hintakattosääntelyn soveltamista aikaisemmin vireille tulleisiin asioihin. Viestintämarkkinalain 140 § edellyttää, että viestintämarkkinalain 84 §:n mukaiseen hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiin sovelletaan asian vireille tullessa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Viestintävirasto ei ole voinut ankaramman enimmäishinta- tai hintakattosääntelyn nojalla antaa uutta päätöstä tilaajayhteyksien kytkentämaksuasiassa saman asian ollessa vireillä Oulun hallinto-oikeudessa. Lievemmän lain periaate edellyttää, että asiassa sovelletaan asian vireille tullessa voimassa ollut lainsäädäntöä. Oulun hallinto-oikeuden antaman täytäntöönpanomääräyksen jälkeen ei voida soveltaa ankarampaa enimmäishinta- tai hintakattolainsäädäntöä.

Viestintävirasto on laiminlyönyt hallintolain mukaisen selvittämisvelvollisuutensa

Hallintolain mukaisesti viranomainen on velvollinen huolehtimaan asian riittävästä selvittämisestä. Viestintävirasto ei voi vedota viestintämarkkinalain 86 §:n näyttötaakkasäännökseen, vaan viestintämarkkinalain 84 §:n mukainen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointi on tehtävä perusteellisesti teleyritysten eroavaisuudet huomioon ottaen.

Viestintämarkkinalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 74/2004) edellytetään enimmäishintojen tai hintakattojen asettamiselta erittäin tarkkaa kustannusten selvittämistä. Viestinviraston mediaanihintavertailu ei täytä viestintämarkkinalain ja hallintolain vaatimuksia. Edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan hintakattoa asetettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota aluekohtaisiin eroavaisuuksiin teleyhtiöiden tuotantokustannuksissa. Mediaanihintavertailu on jättänyt ottamatta huomioon Oulun Puhelimen todelliset kustannukset ja eroavaisuudet suhteessa muihin teleyrityksiin. On virheellistä vertailla esimerkiksi pääkaupunkiseudulla toimivan Elisa Oyj:n kustannuksia ja toimialuetta suhteessa Oulun Puhelimen toimialueeseen ja kustannuksiin.

Viestintävirastolla ei ole toimivaltaa puuttua kytkentämaksuihin

Viestintäviraston päätöksen 588/934/2003 mukaan Oulun Puhelimella on huomattava markkinavoima kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla perinteisellä toiminta-alueellaan (jäljempänä HMV-päätös). Kyseisestä päätöksestä ei voida päätellä, että kytkentämaksuihin kohdistuisi päätöksessä asetettuja velvoitteita. HMV-päätöksessä ei ole mainittu, että Viestintäviraston väittämällä tavalla Oulun Puhelimella olisi velvollisuus hinnoitella kytkentämaksut viestintämarkkinalain 37 tai 84 §:n edellyttämällä tavalla. Päätöksessä on asetettu tällainen hinnoitteluvelvollisuus ainoastaan tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraukselle.

Oulun Puhelimen julkinen kytkentämaksujen operaattorihinnasto johtuu HMV-päätöksen velvoitteesta 2. Julkinen operaattorihinnasto kytkentämaksuista tai muistakaan tilaajayhteyden vuokraukseen liittyvistä teknisistä palveluista ei näin ollen tarkoita sitä, että näitä palveluja koskisi velvoite kustannussuuntautuneeseen ja syrjimättömään hinnoitteluun. Viestintämarkkinalain 33 §:n 2 momentin perusteella palveluiden toimitusehtojen hinnaston julkaisuvelvollisuus on erillinen suhteessa muihin HMV-velvoitteisiin. Viestintävirasto on itsekin vahvistanut julkaisuvelvollisuuden erillisyyden suhteessa hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus- ja syrjimättömyysvelvoitteeseen päätöksessään.

HMV-päätöksen velvoitteiden kohdassa 3 on asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen ja syrjimättömään hinnoitteluun ainoastaan kohdan 1 tuotteista ja palveluista, mutta ei kohdassa 2 mainituista tilaajayhteyden ja laitetilan vuokrauksen tekniseksi toteuttamiseksi välttämättömistä palveluista. Koska Viestintävirasto ei ole HMV-päätöksessä asettanut hinnoitteluvelvollisuuksia tilaajayhteyksien vuokrauksen tekniseksi toteuttamiseksi välttämättömille palveluille, kuten kytkennöille, eivät velvollisuudet voi niitä koskea.

Viestintämarkkinalain säännökset eivät edes olisi mahdollistaneet HMV-velvoitteiden asettamista kytkentämaksuille. Viestintämarkkinalain 18 §:n mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle ei voi asettaa velvoitteita kytkentämaksujen osalta, sillä pykälään sisältyvässä velvollisuuksien luettelossa ei ole mainittu kytkentöjä, vaan ainoastaan tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraus siten kuin 24 §:ssä säädetään.

Huomattavan markkinavoiman päätösten velvoitteet voivat olla omistajan kannalta kohtuulliset vain sillä edellytyksellä, että päätöksissä ilmaistaan selkeästi ja täsmällisesti, mitä tuotteita ja palveluita velvoitteet koskevat. Jos vastoin Oulun Puhelimen kantaa viestintämarkkinalaki antaisi mahdollisuuden säännellä myös kytkentämaksuja, olisi tästä ankarasta velvollisuudesta täytynyt olla HMV-päätöksessä nimenomainen maininta. Eduskunnan perustuslakivaliokunnassa viestintämarkkinaoikeudellisilta normeilta on poikkeuksetta edellytetty pitkälle menevää kohtuullisuutta, täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta.

Kytkentämaksujen irrallisuutta huomattavan markkinavoiman velvoitteista tukevat useiden muiden teleoperaattoreiden ratkaisut asennustoimintojen ulkoistamisesta kokonaan erillisille yrityksille, jotka ovat keskittyneet tekemään televerkon rakentamis-, huolto- ja asennustöitä.

Viestintävirasto on päätöksessään perustellut HMV-velvoitteiden ulottumista kytkentämaksuihin komission markkinamäärittelysuosituksella ja puitedirektiivin (2002/21/EY) 15 artiklan 1 kohdalla. Viestintäviraston käsitykset direktiivien ja suositusten soveltuvuudesta tapaukseen ovat virheellisiä. Estoppel-periaatteen mukaisesti Viestintävirasto ei voi korjata HMV-päätösten mahdollisia puutteita tai ankaroittaa viestintämarkkinalain säännöksiä vetoamalla direktiiveihin tai suosituksiin. EY-direktiivit tai markkinamäärittelysuositus eivät edes johtaisi siihen, että kytkentämaksut olisivat HMV-velvoitteiden alaisia. Viestintämarkkinalainsäädännön pohjana olevissa direktiiveissä tai suosituksissa ei ole mainittu sanaa kytkentämaksu eivätkä kytkennät sisälly komission markkinamäärittelysuosituksen merkityksellisiin markkinoihin.

Oulun Puhelimen tilaajayhteyksien hinnoittelu on kustannussuuntautunutta

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo Oulun Puhelimen näkemyksestä poiketen, että kytkentämaksuista on säädetty huomattavan markkinavoiman päätöksessä, Oulun Puhelin katsoo osoittaneensa kytkentämaksujensa olevan kustannussuuntautuneita viestintämarkkinalain 84 §:n edellyttämällä tavalla.

Oulun Puhelin on kiistänyt, että Viestintäviraston 27 teleyrityksestä tekemän hintavertailun perusteella olisi mahdollista osoittaa, etteivät Oulun Puhelimen kytkentämaksut ole kustannussuuntautuneita. Viestintämarkkinalain 84 §:n lähtökohta on aina teleyrityksen kustannukset ja todelliset työajat, joita Viestintäviraston arviointi ei ota huomioon.

Viestintävirasto on lisäksi lainvoimaisessa päätöksessään 4.12.2002 hyväksynyt Oulun Puhelimen 1.3.2003 voimaan tulleen tilaajayhteyshinnaston maksut ja todennut niiden olevan kohtuullisia suoritekustannuksiin nähden. Uudessa päätöksessään Viestintävirasto on vanhan päätöksen oikeusvoimavaikutuksen vastaisesti laskenut enimmäishinta- tai hintakattopäätöksellään kytkentöjen hintatasoa tilaajajohdon osalta 100 prosenttia ja rinnakkaiskäytön osalta 300 prosenttia.

Viestintävirasto on päätöksessään irrottanut hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissaan kytkentämaksut muusta verkko-omaisuudesta. Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointia ei voida tehdä pelkästään kytkentämaksuista, vaan arviointi tulee tehdä siten, että siinä otetaan huomioon koko tilaajaverkkoliiketoimintaan sitoutunut pääoma. Kytkentämaksuja ainakaan ei tulisi tarkastella erikseen, vaan osana tilaajayhteysverkkoliiketoimintaa.

Oulun Puhelimen tilaajayhteyksien 12 kuukauden kokonaishinnoittelu (vuokra + kytkentä) on Viestintäviraston 1.10.2004, 1.1.2005, 1.8.2005 ja 1.10.2005 tekemien tilaajayhteysvertailujen perusteella kustannussuuntautunutta. Esimerkiksi Viestintäviraston 1.8.2005 tekemän hintavertailun perusteella Oulun Puhelimen tilaajayhteyden 12 kuukauden kustannus on alle kaikkien operaattoreiden painotetun keskiarvon. Vastaavasti kytkentämaksujen hintavertailu 5/2005 osoittaa, että Oulun Puhelimen kytkentämaksut ovat kustannussuuntautuneita ja Viestintäviraston Oulun Puhelimelle määrittämät enimmäishinnat ovat merkittävästi alle hintavertailun keskiarvon.

Juridiset virheellisyydet enimmäishinnan tai hintakaton määrittämisessä

Viestintävirasto on asettanut lainvastaisesti hintakaton

Viestintävirasto on virheellisesti määrännyt viestintämarkkinalain 37 §:n mukaisen hintakaton, eikä 86 §:n mukaista enimmäishintaa. Viestintämarkkinalain 37 §:n mukainen hintakatto perustuu hallituksen esityksen mukaan samanlaisten teleyritysten kustannus- ja hintavertailuun. Sen sijaan 84 §:n mukaisen kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja 86 §:n mukaisen enimmäishinnan tulee perustua teleyrityksen kustannuksiin, elleivät erityiset syyt anna aihetta epäillä toiminnan tehokkuutta. Koska Viestintäviraston päätöksen enimmäishinnat perustuvat pelkästään vertailutietoihin ja Oulun Puhelimen kytkentätöiden kustannukset on täysin sivuutettu, Viestintäviraston päätöksen kytkentämaksujen enimmäishinnat on tulkittava viestintämarkkinalain 37 §:n mukaiseksi hintakatoksi.

Viestintävirasto on hintakaton asettaessaan toiminut viestintämarkkinalain vastaisesti. Viestintävirasto ei ole asettanut tilaajayhteyksien kytkentämaksuille hintakattoja viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisessa HMV-kuulemismenettelyssä. Lisäksi Oulun Puhelimen tilaajayhteyksien vuokrausta koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä ei ole mainittu kytkentämaksuja eikä hintakaton asettamismahdollisuutta.

Enimmäishinnat on määritetty virheellisesti, koska ne eivät perustu kustannuksiin

Viestintävirasto voi viestintämarkkinalain 86 §:n nojalla päättää perittävän korvauksen enimmäismäärän, kun se arvioi 84 §:n mukaisesti hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Hallituksen esityksessä todetaan, että hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointi perustetaan lähtökohtaisesti teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmään, jos teleyritys on laatinut kustannuslaskentaperiaatteensa Viestintäviraston antamien yleisohjeiden mukaisesti.

Viestintäviraston muistiossa 10.3.2004 tilaajayhteyksien hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnista todetaan, että maksujen kohtuullisuutta arvioidaan kustannuksista saatavien tietojen perusteella. Oulun Puhelin on laatinut kustannuslaskentajärjestelmänsä Viestintäviraston ohjeiden mukaisesti. Tällä perusteella lainvastaista on, että hinnoittelun arviointi ja enimmäishinta eivät perustuisi pelkästään Oulun Puhelimen kytkentäpalvelujen kustannuksiin.

Tehokkuusarviointi on tehty virheellisesti

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun yhteyttä toiminnan tehokkuuteen on hallituksen esityksen mukaan tarpeen tutkia vain silloin, jos toiminnan tehokkuutta on erityistä syytä epäillä. Myös Viestintäviraston muistiossa 10.3.2004 todetaan, että Viestintävirasto voi teleyrityksen osoittamien kustannusten lisäksi ottaa hinnoittelun kohtuullisuutta arvioidessaan huomioon toiminnan tehokkuuden. Muistion mukaan hinnoittelun yhteyttä toiminnan tehokkuuteen tutkitaan vain silloin, kun tehokkuutta on erityistä syytä epäillä.

Jos vastoin Oulun Puhelimen kantaa kytkentätöihin liittyvien toimenpiteiden tehokkuutta olisi erityistä syytä epäillä, Viestintäviraston tulisi ottaa tehokkuuden arviointiin liittyvässä vertailutietojen hyödyntämisessä huomioon ne rajoitukset, jotka lainsäätäjä on halunnut asettaa 37 §:n mukaiselle hintakatolle. Lisäksi kustannuseriä vertailtaessa tulee analysoida huolellisesti kustannusten jakamiseen, nimeämiseen ja laskentatapoihin liittyvät erot eri teleyritysten välillä ja erilaiset ajoitukset tietojärjestelmien kehityksessä.

Viestintävirastolla ei ole erityisiä perusteita epäillä Oulun Puhelimen kytkentätoiminnan tehokkuutta, ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arviointi ja kytkentätöiden enimmäishinta pitää asettaa Oulun Puhelimen kytkentäpalvelusta aiheutuneiden todellisten kustannusten perusteella. Erityiseksi syyksi epäillä Oulun Puhelimen kytkentätoiminnan tehokkuutta ei riitä se, että keskenään erilaisten teleyritysten kytkentämaksujen ja kytkentäkustannusten mediaani olisi Viestintäviraston väittämällä tavalla matalampi kuin Oulun Puhelimen esittämät kustannukset ja kytkentämaksut. Erityinen syy epäillä tehokkuutta ilmenee korkeintaan silloin, jos verrattaisiin keskenään samanlaisissa toimintaolosuhteissa toimivien teleyritysten kytkentäkustannuksia ja -maksuja ja havaittaisiin, että tutkitun teleyrityksen kustannukset ja hinnat poikkeavat pitkäaikaisesti ja ilman hyväksyttävää syytä vertailuyrityksen kustannuksista ja hinnoista. Jos sen sijaan keskenään muutoin samanlaisissa toimintaolosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuseron syynä on esimerkiksi alihankkijoiden käyttäminen, erilainen ajoitus tietojärjestelmäinvestoinneissa tai korkeampi laatutaso, ei vertailutietoja voi käyttää päätöksen perusteena.

Viestintävirasto on jättänyt arvioimatta teleyritysten samanlaisuuden

Viestintävirasto ei ole mediaanihintavertailussa tai Oulun Puhelimen tapauksessa arvioinut, miten Oulun Puhelimen suunnittelutyön määrä, verkon rakenne, etäisyydet, mahdollisuus kytkentöjen määrään asennusmatkan aikana ja asukastiheydet poikkeavat Viestintäviraston mediaanilaskelmissa mukana olevien teleyritysten vastaavista kytkentäkustannuksiin vaikuttavista tekijöistä.

Ainoastaan Viestintävirastolla on mediaanivertailutiedot hallussaan, joten näyttötaakan teleyritysten samanlaisuudesta tulee olla Viestintävirastolla. Teleyrityksillä ei ole mahdollisuuksia kontrolloida Viestintäviraston selvitysten oikeellisuutta, koska vertailutiedot ovat Viestintäviraston mielestä liikesalaisuuksia kaikilta osin. Teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmissä, tavassa nimetä kustannuseriä, tuntihintojen määrittelytavoissa ja tavassa kohdistaa kustannuksia eri kytkentätöihin liittyville tehtäville on suuria eroja.

Teleyritykset saattavat esimerkiksi kohdistaa toisistaan poikkeavalla tavalla kustannuksia asennuksille ja toimistotöille. Teleyritysten työaikoja ei voi suoraan vertailla keskenään.

Mediaanitietojen käyttömahdollisuudet ovat tiukasti rajatut ja niiden tulee täyttää tiukat edellytykset

Oulun Puhelin on tilannut lausunnon mediaanitietojen käyttämisen mahdollisuudesta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa. Kallunki on 20.10.2005 antamassaan lausunnossa todennut mediaanitietojen käyttämisen mahdollisuuksien olevan tiukasti rajatut. Yhtiön mukaan mediaanilukua on mahdollista käyttää teleyrityksen kustannustietojen arviona vain, jos yritykseltä ei ole saatavissa kustannustietoja tai kustannustiedot voidaan osoittaa selvästi virheellisiksi. Lisäksi yhtiön mukaan mediaaniluvun käyttämisen edellytyksenä on, että yritys vastaa kustannusrakenteeltaan, suoriteajoiltaan, toimintatavoiltaan ja muilta kustannuksiin vaikuttavilta tekijöiltään oikein valitun joukon mediaaniyritystä.

Oulun Puhelimen asennustoiminta poikkeaa kustannusrakenteeltaan, toimintatavaltaan ja muilta kustannuksiin vaikuttavilta tekijöiltään selkeästi Viestintäviraston valitseman yritysjoukon asennustoiminnasta, joten Oulun Puhelimen kytkentämaksuja ei ole mahdollista verrata Viestintäviraston valitseman yritysjoukon mediaanitietoihin. Kustannuslukujen suuri hajonta on selkeä osoitus vertailutietojen käyttökelvottomuudesta.

Viestintäviraston mediaanihintavertailun käyttökelvottomuuden kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa osoittavat Viestintäviraston päätös Sonera Carrier Networks Oy:n tilaajayhteyksien kytkentämaksuista, jossa Viestintävirasto päätyi 20 euroa korkeampiin kytkentämaksuihin verrattuna Oulun Puhelimelle asetettuihin enimmäishintoihin, sekä Viestintäviraston Elisa Oyj:n kytkentämaksuja koskenut tapaus, jossa Viestintävirasto määritteli Suomen väestötiheimmällä ja kustannuksiltaan halvimmalla alueella toimivalle Elisalle korkeimmat hintakatot tai enimmäishinnat kytkentämaksuille koko Suomessa.

Viestintäviraston mediaanihintavertailun laskennalliset virheellisyydet

Mediaanin ylittävä hinnoittelu ei ole osoitus lainvastaisesta hinnoittelusta

Viestintävirasto menettelee virheellisesti arvioidessaan mediaanin ylittävät kytkentämaksut käytännössä automaattisesti kustannusvastaamattomiksi. Mediaania laskettaessa osan kytkentämaksut ovat aina yli mediaanin ja näin Viestintäviraston mielestä ilmeisesti laittomia.

Viestintävirasto pyrkii hintavertailujen avulla vain jatkuvasti alentamaan teleoperaattoreiden kytkentämaksuja. Lisäksi Viestintävirasto on aikaisemman keskiarvoihin perustuvan hintavertailun sijasta ryhtynyt nyt soveltamaan entistä edullisempiin hintoihin johtavaa mediaanivertailua.

Viestintäviraston arviointitapa ja enimmäishintojen määrittämistapa ovat virheellisiä, sillä hinnoittelun arvioinnissa tulee viestintämarkkinalain nojalla ottaa huomioon kustannukset ja kohtuullinen kate. Hinnoittelun arviointi tulee lisäksi tehdä riittävän pitkältä ajalta käyttäen varovaisuusperiaatteen mukaisesti useata hinnoittelun arviointimenetelmää rinnakkain.

Viestintävirasto on tehnyt mediaanivertailulaskelmansa virheellisesti, sillä Oulun Puhelimen kustannukset on vertailulaskelmassa jätetty huomiotta ja laskettu väärin.

Viestintävirasto määrittää virheellisesti tilaajayhteyden siirrosta perittävän hinnan

Viestintävirasto on päätöksessä määrännyt Oulun Puhelimen laskemaan merkittävästi tilaajayhteyden siirrosta perittyä hintaa ja määrännyt, ettei tilaajayhteyden siirrosta saa periä asennusmaksua suurempaa hintaa.

Viestintävirasto on arvioinut virheellisesti siirron hinnan ja siirtämiseen liittyvät kustannukset. Oulun Puhelin pitää perusteltuna veloittaa siirrosta vähintään saman maksun kuin asennuksesta. Siirto vaatii suunnittelulta ja rekisteröimiseltä usein jopa 2-3 kertaa enemmän työaikaa kuin
uuden yhteyden asennus. Lisäksi työmäärää lisää se, että uuden asennuksen lisäksi tulee purkaa vanha kytkentä ja asiakas- ja muut tiedot tulee päivittää siirtotyötehtävälle. Lähes kaikki teleyritykset ovat sitä mieltä, että siirrosta aiheutuu enemmän kustannuksia kuin asennuksesta.

Kohtuullinen kate tulee ottaa huomioon hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa

Viestintäviraston tulee lisätä enimmäishinta-arvioihinsa kohtuullinen kate.

Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Viestintäviraston tulee näin ollen aiheutuneiden kustannusten lisäksi kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan ottaa huomioon kohtuullinen tuotto, investoinnit ja liiketoimintariskit.

Viestintämarkkinalain 84 §:n maininta "myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto" ei rajaa tuottomahdollisuutta tai riski- ja investointilisiä pois kytkentämaksutuotteilta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuusarvioinnissa. Vastaavasti Viestintäviraston vetoama kustannusten kohdistamista koskeva hallituksen esityksen toteamus, että kertakorvauksella katetaan kertaluonteisia kustannuksia, ei miltään osin rajaa pois tuottomahdollisuutta kytkennöiltä.

Viestintämarkkinalakia koskevan hallituksen esityksen (112/2002) mukaan kohtuullisen katteen saamisen mahdollisuus ei koske ainoastaan tuotteita, joihin on sitoutunut pääomaa. Hallituksen esityksen perusteella kohtuullista katteen saamista säännellyistä tuotteista ei ole rajoitettu. Viestintämarkkinalain hallituksen esityksessä todetaan 84 §:stä ja kustannussuuntautuneesta hinnasta, että "termillä kustannussuuntautunut hinta viitataan hintaan, joka on pääsääntöisesti suurempi kuin kustannuksia vastaava hinta olisi, koska hinnan kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon kustannusten lisäksi kohtuullinen tuotto. Huomioon otettavia kustannuksia ovat myös toimintaan tehdyt investoinnit ja toimintaan liittyvä liiketoimintariski."

Oulun Puhelimen mukaan esimerkiksi välittömille työkustannuksille on viestintämarkkinalain mukaan mahdollista laskea kate tai muu kohtuullinen tuotto. Mikään yritystoiminta, ainakaan markkinatalousmaissa, ei voi perustua ajatukselle, että suoritteista peritään vain aiheutuneet välittömät kustannukset. Yritystoiminta perustuu markkinatalousmaissa yrityksen kaikkien elementtien ja suoritteiden osalta tuoton tavoitteluun.

Myynnin kustannusten kohdistaminen tulee hyväksyä Oulun Puhelimen laskelmien mukaisina

Ulkopuolinen asiantuntija on hyväksynyt myynnin kustannusten vyöryttämisen kahdessa lausunnossa. Myynnin kustannusten kohdistaminen on myös hyväksytty Viestintäviraston aikaisemmissa päätöksissä.

Oulun Puhelin Oyj:n mukaan myynnin kustannuksiin sisältyvät kaupallisista tuotekuvausmateriaaleista, internetsivuston ylläpidosta, asiakas- ja viranomaissuhteiden hoidosta sekä tilaisuuksien järjestämisestä aiheutuneet kustannukset, joita ei voida kohdistaa sinällään yksittäisille tuoteryhmille tai tuotteille. Yhtiön mukaan kytkentöjen hoitamisesta aiheutuu myynnin kustannusten luokkaan kuuluvia kustannuksia, kuten edustuskuluja, asiakaskuluja, viranomaiskuluja (esimerkiksi Viestintäviraston, Oulun hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden prosesseista aiheutuvat kustannukset), tuotekuvauskuluja (kytkentämaksujen toimintokuvaus), ATK-kuluja ja niin edelleen.

Oulun Puhelin Oyj on lausunut, että kaikki markkinointiin liittyvät kulut kirjataan keskitetysti markkinointiviestinnän kustannuspaikalle, joka organisatorisesti on palveluliiketoiminnan puolella. Näistä kulueristä ei ole vuonna 2004 tehty sisäisiä siirtoja verkkoliiketoiminnalle, minkä vuoksi vuoden 2004 osalta kulujen osuus hinnoittelulaskelmissa on perustunut asiantuntija-arvioon.

Viestintävirasto on päätöksessään väittänyt kohtuullisten myynnin kustannusten sisältyvän enimmäishintoihin. Viestintävirasto on laskelmassaan tehnyt laskuvirheen, sillä Viestintäviraston vertailulaskelmassa on myynnin kustannusten kohtaan merkitty 0.

Viestintävirasto ei ole ottanut arvioinnissaan huomioon alihankintatyön hintatasoa

Hinta-arvioinnissaan Viestintävirasto on jättänyt ottamatta huomioon, että teleoperaattoreiden kytkentämaksut ovat alhaisempia kuin kilpaillulla markkinalla toimivien kytkentäyhtiöiden maksut. Tämä osoittaa, että Oulun Puhelin Oyj:n kytkentämaksut ovat kustannussuuntautuneita. Oulun Puhelin Oyj:n mukaan oikea vertailukohta yhtiön kytkentämaksuille on alihankkijoiden hintataso. Oulun Puhelin Oyj:n mukaan Viestintäviraston asettamat enimmäishinnat tarkoittavat sitä, ettei yhtiön ole mahdollista käyttää ulkopuolista alihankkijaa.

Viestintäviraston virheellinen vertailu loppuasiakashintoihin ei kerro tukkutason kustannuksista

Viestintäviraston vertailu on virheellinen, koska vertailu on tehty erilaisista tuotteista. Palveluoperaattoreiden loppuasiakkaille tarjoamat kytkentä- ja asennuspalvelut eivät ole samanlaisia verrattuna verkko-operaattorin palveluoperaattoreille tarjoamiin kytkentöihin.

Hintaruuvi-arviointi ei kuulu Viestintäviraston toimivaltaan, vaan Kilpailuvirastolle. Kilpailuvirasto on jo aikaisemmin tutkinut Oulun Puhelimen epäiltyjä hintaruuveja laajakaistamarkkinoilla, eikä tutkimuksissaan ole nähnyt aihetta jatkaa Oulun Puhelimen laajakaistahinnoittelun tutkimista. Oulun Puhelin on Kilpailuviraston vapauttavien tutkimusten jälkeen edelleen alentanut kytkentämaksujaan. Kilpailuvirasto tekee hintaruuviarviot aina kokonaisuutena riittävän pitkältä ajalta, jossa otetaan huomioon kuukausimaksuista saatava kate.

Viestintäviraston hintaruuviväite on virheellinen. Viestintäviraston mainitsemat avauskampanjat ovat olleet kilpailuun vastaamista ja ilman niitä kilpailijat olisivat vieneet kaikki Oulun Puhelimen asiakkaat aggressiivisilla alennuskampanjoillaan. Viestintäviraston näkemys siitä, että tilaajayhteyden kytkennän tukkuhinnan tulisi vastata vähittäistason ADSL:n asennusmaksua, johtaa käytännössä siihen, ettei Oulun Puhelimen palveluoperaattorin olisi mahdollista vastata kilpailijoiden aggressiivisiin avauskampanjoihin tai vaihtoehtoisesti Oulun Puhelimen verkko-operaattorin tulisi kytkeä tilaajayhteydet erittäin raskaasti tappiolla samaan hintaan kuin kilpailijat myyvät ADSL:n asennusta.

Varovaisuusperiaate

Viestintäviraston tulee noudattaa varovaisuusperiaatetta hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa, koska viestintämarkkinalain mukaisen hinnan määrittämistä varten ei ole olemassa tarkkoja säännöksiä. Hinnoittelulta tulisi edellyttää suhteellisen selkeää lainvastaisuutta, jotta siihen olisi mahdollista puuttua viranomaisen keinoin. Vain näin pysytään perustuslain omaisuudensuojasäännösten asettamissa rajoissa ja noudatetaan perustuslakivaliokunnan sääntelyltä edellyttämää kohtuullisuutta.

Viestintävirasto ei noudata varovaisuusperiaatetta vaatiessaan Oulun Puhelinta alentamaan huomattavasti kytkentämaksujaan ja tarjoamaan niitä tappiollisin hinnoin. Varovaisuusperiaatteen laiminlyöminen hinnoittelun arvioinnissa vaarantaa verkkoihin tehtävät investoinnit, syrjäseutujen palvelut ja verkkojen välisen kilpailun. Viestintäviraston päätöksestä ilmenevä kustannuslaskelmiin perustumaton hinnoittelunvalvonta johtaa näin siihen, ettei Oulun Puhelin pysty täyttämään viestintämarkkinalain 1 §:n säännöstä viestintäverkkojen ja viestintäpalveluiden saannin takaamisesta kohtuulliseen hintaan haja-asutusalueilla.

Oulun Puhelin on toimittamassaan lisäselvityksessä lausunut, että Viestintävirasto on hyväksynyt päätöksessään 22.12.2005 Auria Networks Oy:n kytkentämaksuille merkittävästi Oulun Puhelimelle vahvistettuja enimmäishintoja tai hintakattoja korkeammat hinnat. Mediaanihintavertailu on johtanut teleyritysten syrjintään enimmäishintoja tai hintakattoja asetettaessa.

Viestintävirasto on antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Viestintävirasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa on tehty laaja ja kattava selvitys. Oulun Puhelimelle on useampaan kertaan varattu mahdollisuus toimittaa kaikki selvitys, jolla voi olla asiassa merkitystä. Viestintävirasto on ottanut huomioon kaiken Oulun Puhelimen hinnoittelunsa perusteeksi asiassa toimittaman selvityksen. Yhtiön selvitys ei kuitenkaan ole viestintämarkkinalain 86 §:n 1 momentin mukaisesti osoittanut, että sen tilaajayhteyksien kytkennöistä perimät hinnat olisivat viestintämarkkinalain 84 §:n edellyttämällä tavalla kohtuullisia.

Oulun Puhelimen prosessiväitteet

Elisa Oyj:n Viestintävirastolle 23.6.2005 tekemän toimenpidepyynnön mukaisesti valituksenalaisessa päätöksessä on arvioitu Oulun Puhelimen 1.5.2005 käyttöön ottamien kytkentämaksujen säädöstenmukaisuutta.

Arvio on perustunut uusimpiin käytettävissä oleviin, tilikauden 2004 kustannustietoihin. Oulun Puhelimen 1.5.2005 voimaan tulleita maksuja ja niiden perusteena olevia kustannuksia Viestintävirasto ei ole aiemmin tutkinut, joten niiden osalta ei ole olemassa aiempaa päätöstä, jolla voisi olla tässä asiassa sitovaa vaikutusta.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun vaatimus merkitsee asiallisesti sitä, että teleyrityksen on tarkistettava maksujaan kustannusten muuttuessa. Hinnoittelua koskeva päätös ei voida saada sellaisia oikeusvaikutuksia, jotka estäisivät saman tuotteen hinnoittelun tutkimisen jatkossa esimerkiksi kustannusten muututtua. Se, että Viestintävirasto on vuosina 2002 ja 2004 tutkinut Oulun Puhelimen tilaajayhteyksien vuokrauksesta perimiä kuukausi- ja kytkentämaksuja, ei siten estä yhtiön myöhemmin käyttöön ottamien maksujen arviointia. Vastaavasti se, että yhtiön aiemmat maksut on todettu lain ja yhtiölle asetettujen velvoitteiden vastaisiksi, ei estä sitä, että myös yhtiön uudet maksut todetaan säädöstenvastaisiksi.

Säänneltyjen maksujen arvioinnissa merkityksellisiä ovat viimeisimmät hinnoittelussa käytetyt kustannustiedot. Myös Oulun Puhelin on perustellut vuonna 2005 päätettyjä hintojen muutoksia sekä kustannusmuutoksilla että toiminnan tehostumisella. Yhtiön omasta selvityksestä ilmenee, että olosuhteet ovat edellisen päätöksen antamisen jälkeen muuttuneet.

Oulun Puhelimelle 23.9.2004 annettu päätös ja vireillä oleva valitusasia

Viestintävirasto on 23.9.2004 antamassaan päätöksessä katsonut, etteivät Oulun Puhelimen 1.5.2004 käyttöön ottamat kytkentämaksut ole kohtuullisia. Päätöksen asiallinen ala on käsittänyt yhtiön vuonna 2004 soveltamat maksut. Tehty arvio on perustunut tuolloin käytettävissä olleisiin, tilikauden 2003 kustannustietoihin. Oulun Puhelin on valittanut 23.9.2004 annetusta päätöksestä Oulun hallinto-oikeuteen, jossa yhtiön valitus on edelleen tutkittavana. Vireillä olevalla valitusasialla ei kuitenkaan ole yhtiön väittämää lis pendens -vaikutusta.

Oulun Puhelin on lisäksi tarkistanut hinnoitteluaan 1.5.2005, kuten Viestintäviraston päätöksessä 23.9.2004 on edellytetty. Oulun Puhelin on siten jo pannut päätöksen 23.9.2004 täytäntöön keskeisiltä osiltaan. Yhtiö on alentanut O- ja S.O -laatuisen tilaajayhteyden ja tilaajayhteyden rinnakkaiskäytön kytkentämaksuja ja muun muassa poistanut tilaajayhteyden kytkentämaksujen kustannuksista asennustyön niin sanotun pistorasia-asennuksen osuuden. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että etenkin velvoittavien päätösten oikeusvaikutukset lakkaavat automaattisesti, kun velvoite on täytetty.

Myöskään Oulun hallinto-oikeuden aiemmin antamalla, Viestintäviraston päätöksen 23.9.2004 täytäntöönpanon kieltoa koskevalla välipäätöksellä ei edellä todetuista syistä voi olla merkitystä tässä asiassa. Viestintävirasto on ilmoittanut Oulun hallinto-oikeudelle, että täytäntöönpanoa koskevan uuden välipäätöksen antaminen ei Viestintäviraston näkemyksen mukaan ole näissä olosuhteissa enää tarpeen.

Oulun Puhelimelle 4.12.2002 annettu päätös

Myöskään Viestintäviraston 4.12.2002 antamalla päätöksellä ei edellä todetuista syistä ole tähän asiaan ulottuvia oikeusvaikutuksia. Yhtiön vuonna 2002 perimät vuokrat on päätöksessä katsottu lainvastaisiksi. Oulun Puhelin on korjannut hintojaan päätöksessä edellytetyllä tavalla vuoden 2003 alussa. Yhtiö on vuoden 2002 jälkeen omasta aloitteestaankin tarkistanut tilaajayhteyksien kytkentämaksuja useaan kertaan. Nyt kyseessä olevassa asiassa on tutkittu yhtiön 1.5.2005 käyttöön ottamia kytkentämaksuja ja tämänhetkisiä kustannuksia, ei vuoden 2002 maksuja ja kustannuksia.

Viestintäviraston päätös 4.12.2002 on perustunut vuoden 1997 viestintämarkkinalakiin ja sen nojalla asetettuihin velvoitteisiin. Myös Oulun Puhelimen hinnoittelua koskevat aineelliset velvoitteet ovat muuttuneet nykyisen viestintämarkkinalain 393/2003 ja yhtiölle 6.2.2004 asetettujen HMV-velvoitteiden voimaan tullessa. Kustannussuuntautuneen hinnan kriteeriksi on viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentissa nyttemmin määritelty myös toiminnan tehokkuus.

Lievemmän lain periaatteesta

Valituksenalaisella päätöksellä ratkaistu asia on tullut vireille 23.6.2005 eli 86 §:n 3 momentin voimaantulon jälkeen. Viestintämarkkinalain muutokseen (47/2005) ei ole liittynyt siirtymäaikaa, vaan lain 86 §:n 3 momenttia on tullut soveltaa lain voimaantulosta lukien. Viestintämarkkinalain (393/2003) 140 § on kyseisen lain mukaisen sääntelyjärjestelmän voimaantuloon liittyvä siirtymäsäännös, joka ei tässä asiassa ole relevantti.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentti ei sinänsä ole prosessuaalinen säännös. Lainkohdalla on tarkennettu Viestintäviraston toimivaltuuksia hinnoittelun valvonnassa. Momentin soveltaminen ei johda teleyrityksenkään kannalta aiempaa ankarampaan lopputulokseen tai oikeudenmenetyksiin ottaen huomioon, ettei Oulun Puhelimelle asetettuja aineellisia velvoitteita ole 6.2.2004 jälkeen muutettu.

Asian selvittäminen

Oulun Puhelimelle asetettu viestintämarkkinalain 37 §:n ja 84 §:n mukainen hinnoitteluvelvoite kattaa kaikki tilaajayhteyden vuokraustoimintaan sisältyvät tuotteet ja palvelut. Näin ollen tilaajayhteyden kytkennästä perittävät maksut kuuluvat sääntelyn piiriin.

Asiassa on tehty laaja ja kattava selvitys. Oulun Puhelimelle on useampaan kertaan varattu mahdollisuus toimittaa kaikki selvitys, jolla voi olla asiassa merkitystä.

Tässä asiassa ei ole kyse viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentin mukaisesta hintakatosta, joka asetetaan huomattavan markkinavoiman velvoitteena huomattavan markkinavoiman päätösmenettelyä noudattaen. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentissa ei rajoiteta Viestintäviraston toimivaltaa yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä eikä aseteta menettelylle erityisiä edellytyksiä. Tällaisia edellytyksiä ei ole asetettu myöskään lain 84 §:ssä.

Viestintäviraston toimivalta ja viestintämarkkinalain HMV-sääntelyn soveltamisala

Väite, että Oulun Puhelimelle asetetut velvoitteet eivät koskisi tilaajayhteyden kytkentämaksuja, on paikkansa pitämätön. Viestintäviraston HMV-päätöksen 588/934/2003 käsittämä säännelty tuotemarkkina on kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsy. Sääntelyn tarkoituksena on varmistaa televerkon käyttöoikeuksien luovutus telepalvelujen tarjontaa varten. Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuteen liittyy olennaisena osana käyttöoikeuden hinnoittelu. Kytkennällä ei ole itsenäistä, käyttöoikeuden luovuttamisessa erillistä merkitystä, vaan sitä on arvioitava osana käyttöoikeuden luovuttamista. Tilaajayhteyksien kytkentä kuuluu komission määrittelemään säänneltyyn tukkumarkkinaan. Kytkentämaksuja säännellään muissakin EU:n jäsenmaissa komission markkinamäärittelyn mukaisesti.

Oulun Puhelimelle on HMV-päätöksessä viestintämarkkinalain 24 §:n 1 momentin nojalla asetettu velvollisuus vuokrata muun muassa tilaajayhteys, sen osa tai tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten (niin sanottu yläkaista). HMV-päätöksen liitteessä 1 on lueteltu tilaajayhteyksien vuokrausta koskevien toimitusehtojen vähimmäissisältö, jolla täsmennetään päätöksessä asetettuja velvoitteita. Oulun Puhelimen tulee päätöksen liitteen kohdan D alakohdan 3 mukaisesti ilmoittaa julkisissa toimitusehdoissaan kunkin tilaajayhteyksien tarjoamiseen liittyvän ominaisuuden, toiminnon ja palvelun hinnat tai hinnoitteluperusteet. Yhtiö on päätöksessä edellytetyssä julkisessa hinnastossaan tämän mukaisesti eritellyt tilaajayhteyden vuokraamiseen liittyvät hinnat. Oulun Puhelin toteaa itse valituksessaan, että tilaajayhteyksien kytkentä on osa yhtiön verkonvuokraustoimintaa.

Valituksenalaisessa Viestintäviraston päätöksessä on kyse HMV-päätöksen kohdan 4 alakohdassa 3 Oulun Puhelimelle viestintämarkkinalain 37 §:n ja 84 §:n nojalla asetetun hinnoitteluvelvoitteen noudattamisesta. Yhtiölle on asetettu velvollisuus hinnoitella velvoitekohdassa 1 mainituista tuotteista ja palveluista perityt korvaukset siten, että korvaus on kustannussuuntautunut ja syrjimätön. Päätöstä ei ole rajattu koskemaan vain tiettyjä maksunimikkeitä. Asetettu hinnoitteluvelvoite koskee sanamuotonsa mukaisesti kaikkia tilaajayhteyden vuokraukseen liittyvistä tuotteista tai palveluista perittyjä korvauksia. Myöskään viestintämarkkinalaissa ei ole otettu kantaa siihen, millä nimikkeellä teleyritys perii maksuja käyttöoikeuden vuokrauksesta. Lain sääntelyä on silti pidettävä riittävän tarkkarajaisena.

Tilaajayhteyden käyttöoikeuden luovuttaminen yhtiön omalle palveluoperaattorille tai kilpaileville yrityksille edellyttää, että Oulun Puhelin suorittaa laitetilassaan tilaajayhteyden kytkennän eli avauksen/asennuksen. Yhtiö on itsekin asiassa antamassaan selvityksessä katsonut, että tilaajayhteyden kytkentä on tilaajayhteyden vuokrauksen tekniseksi toteuttamiseksi välttämätön. Tilaajayhteyden avauksella ei ole käyttöoikeutta vuokraaville palveluyrityksille itsenäistä merkitystä, vaan kyse on tilaajayhteyksien vuokraustoimintaan sisältyvästä suoritteesta. Sillä seikalla, tekeekö teleyritys asennustyön itse vai teettääkö se sen ulkopuolisella asennusyrityksellä alihankintana, ei sinänsä ole merkitystä arvioitaessa HMV-velvoitteiden soveltamisalaa.

Käytännössä verkkoyritykset ovat hinnoitelleet yhteyden kytkennän erikseen. Tilaajayhteyttä vuokraavilta palveluyrityksiltä peritään vuokrauksen alkaessa erillistä maksua esimerkiksi aloitus-, liittymis- tai asennusmaksun nimikkeellä. Loppuasiakkaan muuttaessa osoitteesta toiseen verkkoyritys perii palveluyritykseltä siirtomaksun. Oulun Puhelin on selvittänyt kattavansa kytkentämaksulla myös muun muassa tilaajayhteyden saatavuuden selvittämiseen liittyvät toimenpiteet. Viestintävirasto ei ole katsonut vuokrauksesta perittävien maksujen tällaista erittelyä lainvastaiseksi edellyttäen, että kaikki vuokrauksesta perittävät maksut täyttävät myös viestintämarkkinalain nojalla hinnoittelulle asetetut vaatimukset.

Viestintämarkkinalainsäädäntöön perustuvassa tapaus- ja oikeuskäytännössä teleyrityksen erikseen perimiä avaus- ja kytkentämaksuja on vakiintuneesti arvioitu tilaajayhteyden vuokrauksesta perittävinä maksuina.

Viestintämarkkinalain 24 §:n 1-4 momentin vuokrausta koskevat säännökset vastaavat lain perustelujen mukaan käyttöoikeusdirektiivin 2002/19/EY 12.1 artiklan esimerkkiluettelon a) kohtaa tiettyjen verkkoelementtien ja/tai toimintojen käyttöoikeuksien antamisesta kolmansille.

Enimmäishinnan asettaminen Oulun Puhelimelle

Tässä asiassa ei ole kyse hintakaton asettamisesta, vaan enimmäishinnan määräämisestä.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukainen enimmäishinta on osa jälkikäteistä hinnoittelun valvontaa. Lain perusteluissa todetuin tavoin (HE 74/2004 vp) oikeusvarmuusnäkökohdat sekä sääntelyn selkiyttäminen puoltavat sitä, että viranomainen voi myös yksittäisessä hinnoittelua koskevassa selvityksessä ohjeistaa selkeästi, minkä suuruinen tukkuhinta katsotaan lainmukaiseksi. Viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen hintakatto asetettaisiin HMV-velvoitteena lain 3 luvun mukaista HMV-päätösmenettelyä noudattaen. Hintakatto asetettaisiin aina määräajaksi. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole asetettu määräaikaista hinnoittelurajoitusta, vaan päätöksessä on nimenomaisesti todettu, että Oulun Puhelin vastaa myös tämän päätöksen täytäntöönpanon jälkeen itse hinnoittelunsa lainmukaisuudesta. Viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan ja 86 §:n 3 momentin sääntelyllä on hallituksen esityksen HE 74/2004 vp mukaan yhteiset tavoitteet. Menettelytapa sen sijaan riippuu siitä, kumpaa lainkohtaa sovelletaan.

Oulun Puhelimen käsitys, että enimmäishinnan asettaminen olisi mahdollista vain erityistapauksissa tai edellyttäisi vielä yksityiskohtaisempaa selvitystä kuin hintakaton asettaminen, on lakiin perustumaton. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentissa, hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa tai esitystä koskevassa liikennevaliokunnan ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissa ei rajoiteta Viestintäviraston toimivaltaa yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä eikä aseteta menettelylle erityisiä edellytyksiä. Tällaisia rajoituksia ei aseteta myöskään viestintämarkkinalain 84 §:ssä.

Kytkentämaksut ovat työsuoritteeseen perustuvia kertaluonteisia maksuja. Viestintävirasto on arvioinut asiassa sekä Oulun Puhelimen ilmoittamia kustannuksia että yhtiön toiminnan tehokkuutta viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti. Oulun Puhelimen kustannuksia ei ole arvioinnissa sivuutettu, vaan Viestintäviraston arvio perustuu Oulun Puhelimen ilmoittamiin oman työn tuntikustannuksiin.

Oulun Puhelimen kytkentämaksujen arviointi

Arvioinnin lähtökohdat

Viestintäviraston päätös ja arviointi perustuvat viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti kustannusten sekä toiminnan tehokkuuden arviointiin. Tehokkuuden arvioinnissa lähtökohtana pidetään lain mukaisesti samanlaisen suoritteen tuottamisen kustannuksia vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä.

Päätös ei vastoin Oulun Puhelimen käsitystä perustu hintavertailuun. Oulun Puhelimen esittämällä teleyritysten hintojen vertailulla ei ole merkitystä arvioitaessa Oulun Puhelimen kytkennästä aiheutuvia kustannuksia tai yhtiön toiminnan tehokkuutta. Tehokkuusvertailussa tulee viestintämarkkinalain esitöiden mukaan verrata kustannuksia, ei hintoja. Lisäksi merkittävä osa niistä muiden yritysten hinnoista, joihin Oulun Puhelin vetoaa, on Viestintäviraston selvityksessä todettu lainvastaisiksi ja asianomaiset yritykset ovat tämän seurauksena velvoitettu muuttamaan hintojaan.

Viestintävirasto on soveltanut kunkin teleyrityksen olosuhteet huomioon ottaen yhdenmukaisia arviointiperusteita määritellessään viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin nojalla enimmäishintoja tilaajayhteyden kytkennöille.

Tilaajayhteyksien kytkentä on osa verkkoliiketoimintaa, kuten myös Oulun Puhelin on valituksessaan todennut. Mikäli yhtiö kuitenkin hinnoittelee kytkentätyön erikseen, sen tulee myös pystyä esittämään kytkentämaksujen perusteena olevat kustannukset. Muita verkkotoiminnan kustannuksia, kuten verkon rakentamiseen sitoutuneita investointeja, ei kytkentämaksuissa voida ottaa huomioon. Kytkentäsuoritukseen ei normaalisti eikä Oulun Puhelimen omankaan selvityksen mukaan sitoudu pääomaa. Oulun Puhelimen valituksessa oleva lainaus hallituksen esityksestä 74/2004 koskee verkkojen rakentamiseen sitoutuvia investointeja. Tällaiset investoinnit Oulun Puhelin ottaa huomioon perimissään kuukausimaksuissa, minkä Viestintävirasto on todennut tutkiessaan Oulun Puhelimen tilaajayhteyksien kuukausimaksuja.

Kytkentämaksujen arviointi erikseen on viestintämarkkinalain 84 §:n mukainen tapa. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukainen hinnoitteluvelvoite koskee sekä toistuvais- että kertamaksuja. Viestintämarkkinalain 84 §:n perusteluissa on täsmennetty, että kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa hinnoittelun rakenne vastaa kustannusten rakennetta siten, että kertakorvauksella katetaan kertaluonteisia kustannuksia.

Viestintävirasto ei viestintämarkkinalain 86 §:n mukaan ole omassa arvioinnissaan sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin. Oulun Puhelimen kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksen ja yhtiön 1.5.2006 alkaen soveltamien kytkentämaksujen hinnoittelun välillä ei voitu todeta yhteyttä. Oulun Puhelimen kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksen ei voitu todeta olevan myöskään Viestintäviraston teleyrityksille antamien ohjeiden mukainen.

Tehokkuuden arviointi

Perusteet tehokkuuden arvioinnille ilmenevät päätöksestä. Oulun Puhelimen ilmoittamat, selvästi muista teleyrityksistä poikkeavat kustannustekijät sekä yhtiön soveltamien tukku- ja vähittäishintojen erot ovat jo itsessään olleet riittävä peruste arvioida myös toiminnan tehokkuutta. Viestintämarkkinalaki ei vastoin Oulun Puhelimen käsitystä edellytä, että tehokkuuden arviointi olisi mahdollista vain poikkeustapauksissa.

Toimintaolosuhteiden arviointi ja vaikutus

Viestintämarkkinalain 84 §:n perusteluissa täsmennetään, että lainkohdan mukaista tehokkuutta arvioidaan vertaamalla kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Viestintämarkkinalaki ei kuitenkaan edellytä vertailtujen yritysten samanlaisuutta. Viestintämarkkinalaissa ei ole myöskään asetettu Oulun Puhelimen valitukseensa oheistamassa professori Kallungin lausunnossa esitettyjä rajoitteita mediaanitietojen käytölle. Mikäli keskenään joka suhteessa samanlaisia vertailuyrityksiä löytyisi, niiden kustannuksetkin olisivat identtiset, joten laissa tarkoitettu kustannusvertailu näiden välillä ei olisi ylipäätään mahdollista.

Viestintämarkkinalaissa tai sen esitöissä ei ole yksityiskohtaisia määräyksiä siitä, millä tavalla tehokkuusvertailu tulisi tehdä. Vertailutietoja arvioidessaan Viestintävirasto on käyttänyt keskilukuna keskiarvon sijasta mediaania. Keskiarvon ongelma on sen suuri herkkyys poikkeaville havainnoille.

Tilaajayhteyskytkentä on työsuorite, jonka tuottamisen olosuhteet, kuten laitepaikat, ovat pitkälti samanlaiset. Viestintäviraston 27 teleyritykseltä saamista selvityksistä ilmenee, että yrityksen yleinen toimintaympäristö ei olennaisesti vaikuta asennus- ja toimistotyön työaikoihin. Työajassa mitaten tehokkaiden yritysten joukossa on sekä harvaan asutuilla että taajama-alueilla toimivia yrityksiä. Oulun Puhelimen Viestintävirastolle toimittamasta selvityksestä ei ole ilmennyt sellaisia työvaiheita, mitä muilla teleyrityksillä ei liittyisi tilaajayhteyksien kytkentään. Oulun Puhelin ei ole osoittanut, että sen ilmoittamat työajat perustuisivat työkohdekohtaiseen työajan seurantaan. Yhtiön omaa arviota ei voida pitää riittävänä näyttönä siitä, että tehokkaan toiminnan työajat olisivat merkittävästi pidemmät kuin vertailuyrityksissä. Arvioinnissa on myös otettava huomioon, että kytkentä on varsin rutiininomainen suorite.

Työaikojen vertailu on näistä syistä ollut perusteltu ja tässä asiassa hyvin soveltuva arviointimenetelmä. Viestintävirasto on käytössään olevan selvityksen perusteella katsonut, että Oulun Puhelimen toimintaolosuhteet eivät tilaajayhteyskytkentöjen osalta merkittävästi eroa muista teleyrityksistä, jotka tarjoavat verkkopalveluja Suomen harvemmin asutuilla alueilla. Valtaosa vertailuyrityksistäkin on maakunnallisia teleyhtiöitä.

Teleyrityksen toimialueen laajuus voi vaikuttaa asennusten vaatimaan matka-aikaan. Eroavaisuudet toimialueiden laajuudessa on vertailussa otettu huomioon, ja tästä syystä Oulun Puhelimen ilmoittamat matka-ajat on sellaisenaan otettu Viestintäviraston arvion perusteeksi, vaikka yhtiön ilmoittamat matka-ajat ylittävätkin vertailuyritysten keskimääräiset matka-ajat.

Kohtuullisen tuoton laskeminen viestintämarkkinalain 84 §:n nojalla ja Oulun Puhelimen katevaatimus

Oulun Puhelimen Viestintävirastolle toimittamat hinnoittelulaskelmat eivät ole sisältäneet kytkentämaksuille laskettua katetta. Yhtiö on kuitenkin valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle edellyttänyt, että se saisi sisällyttää kytkentämaksuihin myös katetuottoa.

Oulun Puhelimen asiassa antamista selvityksistä ilmenee, ettei tilaajayhteyksien kytkentään sitoudu pääomaa. Kytkentämaksujen perusteena on yleisen käytännön ja Oulun Puhelimen omankin selvityksen mukaisesti työsuoritus. Näin ollen niiden hinnoittelua arvioitaessa voidaan viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti ottaa huomioon vain aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus. Oulun Puhelin sen sijaan saa viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisesti periä tilaajayhteyksien vuokraustoimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullisen tuoton. Televerkkoon sitoutunut pääoma ja sen tuotto huomioidaan vakiintuneiden, myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa vahvistettujen arviointiperiaatteiden mukaan jo verkkoyrityksen perimissä kuukausivuokrissa. Viestintävirasto ei edellytä Oulun Puhelimelta, että tilaajayhteyksien vuokraustoiminta olisi kustannusvastaavaa. Vuokralle ottajilta perityt erilliset kytkentämaksut ovat osa tätä vuokraustoimintaa. Oulun Puhelimen vaatimus, että työkustannuksille tulisi vielä erikseen laskea katetuottoa, on kuitenkin lakiin perustumaton ja johtaa vuokraustoiminnan ylisuureen tuottoon.

Myynnin kustannukset

Oulun Puhelin ei ole asiassa näyttänyt toteen ilmoittamiaan myynnin kustannuksia, niiden määriä tai yhteyttä tilaajayhteyden kytkentöihin.

Yhtiö on Viestintävirastolle toimittamissaan tilaajayhteyskytkentöjen kustannuslaskelmissa, sekä vuonna 2004 että tässä asiassa vuonna 2005, ilmoittanut vakiomääräisen, tietyn prosentin mukaan määräytyvän myynnin kustannus -lisän. Tämä lisä on siinä määrin merkittävä kustannustekijä, että pelkästään yhtiön omaa arviota ei Viestintäviraston näkemyksen mukaan voida pitää myynnin kustannusten määrästä riittävänä näyttönä. Valituksessaan Oulun Puhelin on selvittänyt, että myynnin kustannus -lisän määrä perustuu yhtiön omaan asiantuntija-arvioon.

Oulun Puhelin ei ole osoittanut eikä sille muutoinkaan voida kohtuudella katsoa aiheutuvan merkittäviä myynti- tai markkinointikustannuksia siitä, että yhtiö täyttää lakiin perustuvan velvoitteensa vuokrata tilaajayhteyksiä muille teleyrityksille. On otettava huomioon, että tilaajayhteyksistä merkittävä osa on yhtiön oman palveluliiketoiminnan käytössä. Oulun Puhelimen oman palvelutoiminnan myynti- ja markkinointikustannuksia ei tule miltään osin vyöryttää muilta teleyrityksiltä perittävien verkkotoiminnan suoritteiden hintoihin. Oulun Puhelin on valituksessaan vahvistanut, että yhtiö kohdistaa myynti- ja markkinointikustannukset kustannuslaskennassaan palveluliiketoiminnalle. Kyse on myös Viestintäviraston näkemyksen mukaan palveluliiketoiminnan kustannuksista. Markkinointitoimenpiteet, muun muassa yhtiön ilmoittama asiakastilaisuuksien järjestäminen, liittyy normaalisti palveluliiketoimintaan.

Yhtiölle valitusasioissa aiheutuvia oikeudenkäyntikuluja, joilla Oulun Puhelin valituksessaan perustelee myynti- ja markkinointilisää, ei voida katsoa tietyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuviksi suoritekustannuksiksi.

Kallungin lausunnot eivät vahvista Oulun Puhelimen hinnoittelun lainmukaisuutta eivätkä edes anna lisäselvitystä yhtiön kytkentämaksuihin sisällyttämien myynnin kustannusten perusteista ja kohdentamisperiaatteista. Vuonna 2002 annetussa Viestintäviraston päätöksessä ei ole hyväksytty kaikkien muiden kustannusten päälle arvionvaraisesti lisättyä myynnin kustannusta, eikä yhtiö ole sellaista tuolloin edes esittänyt. Oulun Puhelin on mainitussa päätöksessä todetuin tavoin esittänyt kuukausimaksuista myöntämiensä alennusten yhdeksi perusteeksi pienten yhteismäärien myynnistä aiheutuvat lisäkustannukset. Kyse on jo perusteiltaan eri asiasta kuin yhtiön tässä asiassa ilmoittamasta myyntikustannuslisästä.

Alihankinnan kustannusten merkitys

Oulun Puhelin on ilmoittanut tekevänsä kytkentätyöt yhtiön HMV-alueella itse ja käyttävänsä alihankintaa vain HMV-alueen ulkopuolella. Viestintäviraston päätös koskee ainoastaan Oulun Puhelimen toimintaa HMV-alueella, jolla yhtiön tulee noudattaa sille asetettuja hinnoitteluvelvoitteita. Säännellyn tukkutuotteen hintaan ei voi kohdentaa sääntelemättömän toiminnan eikä myöskään palvelutoiminnan kustannuksia. Alihankintatyön kustannuksia ei näin ole voitu arvioinnissa ottaa huomioon.

Oulun Puhelin on asiassa vedonnut YIT Primatel Oy:lle ulkoistettujen asennustöiden kustannuksiin ja esittänyt näistä ristiriitaisia hintatietoja. Viestintäviraston suoraan YIT Primatel Oy:ltä ja muilta teleyrityksiltä saamista tiedoista ilmenee, että YIT Primatel Oy:n palveluhinnat sisältävät tilaajayhteyden kytkennän ohella loppuasiakastuotteen kytkennän kustannukset, esimerkiksi niin sanotun pistorasiakytkennän sekä yhteyden testauksen loppuasiakkaan luona.

Tukkutuotteen eli tilaajayhteyden hintaan ei tule sisällyttää palveluliiketoiminnan kustannuksia. YIT Primatel Oy:n palveluhinnastoista ei ilmene pelkän tilaajayhteyden kytkennän kustannuksia, vaan ne on selvitettävä tapauskohtaisesti erikseen. Oulun Puhelimen Viestintävirastolle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmoittamat erilaiset alihankintahinnat eivät osoita, mikä olisi tilaajayhteyskytkennän kustannus asennuspalveluyrityksen tekemänä. Oulun Puhelimen ilmoittamia ulkoistamiskustannuksia ei näin ollen voida asiassa käyttää edes vertailuaineistona.

Vertailu Oulun Puhelimen loppuasiakashintoihin

Oulun Puhelimen muilta teleyrityksiltä perimä tilaajayhteyden kytkentämaksu on poikkeuksetta korkeampi ja jopa kaksinkertainen yhtiön suoraan loppukäyttäjiltä perimään kytkentämaksuun verrattuna. Viestintämarkkinalain 84 §:n 2 momentin syrjimättömyysvelvoitteen mukaisesti yrityksen, joka itse käyttää tiettyä palvelua, on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin myös kilpailevalle teleyritykselle. Mikäli yhtiön raaka-aineesta eli verkon käyttöoikeudesta kilpailijoilta perimä hinta jatkuvasti ylittää yhtiön omilta loppuasiakkailta vastaavasta vähittäistuotteesta perimän hinnan, päätöksen perusteluissa todetuin tavoin tämä herättää epäilyn tavasta, jolla yhtiö kohdentaa kustannuksia tukkutuotteille.

Oulun Puhelimen valituksessaan esittämät näkemykset hintaruuviväitteistä eivät liity valituksenalaisen päätöksen alaan. Viestintävirasto ei ole tässä asiassa pyrkinytkään tutkimaan niin sanotun hintaruuvin osatekijöitä.

Varovaisuusperiaate

Oulun Puhelimen valituksessa mainittu niin sanottu varovaisuusperiaate ei Viestintäviraston käsityksen mukaan perustu hallintolakiin, viestintämarkkinalakiin tai muuhun tässä asiassa sovellettavaksi tulevaan lainsäädäntöön. Viestintäviraston tehtävänä on viestintämarkkinalain 119 §:n mukaisesti valvoa viestintämarkkinalain ja sen nojalla annettujen päätösten noudattamista. Korkein hallinto-oikeus on muun muassa päätöksessään 16.9.2004 diaarinro 3225/2/02 vahvistanut, että Viestintävirastolla on harkintavaltaa valitessaan lainmukaista menettelytapaa, jolla hinnoittelua arvioidaan. Lainvastaiseen toimintaan puuttuminen ei edellytä, että lainvastaisuus olisi törkeää tai suhteellisen selkeää, kuten Oulun Puhelin on valituksessaan ilmaissut. On myös huomattava, ettei lainvastaisen toiminnan merkitystä voida arvioida yksinomaan HMV-yrityksen näkökulmasta. Oulun Puhelimen itsensä mielestä pienehköllä rikkeellä voi olla kilpailevalle teleyritykselle sekä telepalvelujen markkinoilla hyvinkin oleellinen merkitys.

Oulun Puhelin on antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon johdosta. Oulun Puhelin on muun ohella lausunut, että kustannussuuntautuneisuuden arviointi tulee tehdä kokonaisuutena ottaen huomioon samanaikaisesti tilaajayhteyden vuokra ja 1/36 osuus kytkennän hinnasta. Oulun Puhelimen mukaan se on esittänyt Viestintävirastolle sen pyytämissä selvityksissä ainoastaan kustannukset selvityspyyntöjen mukaisesti.

Elisa Oyj on antanut valituksen johdosta selityksen. Elisa Oyj on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Oulun Puhelimen korvaamaan Elisa Oyj:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Oulun Puhelin on antanut vastaselityksen Elisa Oyj:n selityksen johdosta. Oulun Puhelin on vaatinut, että Elisa Oyj ja Viestintävirasto määrätään yhteisvastuullisesti korvaamaan Oulun Puhelimelle vastaselityksestä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Viestintävirasto on 29.5.2006 toimittamassaan lausunnossa todennut, että Oulun Puhelin on 1.5.2006 korjannut operaattorihinnastonsa tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut Viestintäviraston päätöksen mukaisiksi. Viestintävirasto on katsonut, että Oulun Puhelimen hinnaston lisäehto, jonka mukaan yhtiö voisi yksipuolisesti ja takautuvasti kolmansien tahojen vahingoksi muuttaa hintojaan tämän valitusasian lopputuloksesta riippuen, ei ole niiden velvoitteiden mukainen, jotka seuraavat yhtiölle korkeimman hallinto-oikeuden 7.3.2006 antamasta täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen hylkäävästä päätöksestä. Viestintävirasto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus arvioisi pääasiaa koskevan ratkaisun yhteydessä tarpeen antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevia määräyksiä hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla.

Oulun Puhelin on antanut selityksen Viestintäviraston lausunnon johdosta. Selityksessään Oulun Puhelin on muun ohella lausunut, että Oulun Puhelimen kytkentähinnat ovat Viestintäviraston päätöksen mukaiset. Viestintäviraston vaatimukset ovat ennenaikaisia. Viestintäviraston ei ole mahdollista tuoda uuteen operaattorihinnastoon 1.5.2006 liitetyn sopimusehdon arviointia suoraan korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi, ja Viestintävirasto on laiminlyönyt hallintolain mukaisen selvittämis- ja kuulemisvelvollisuuden. Lainvastaisen päätöksen oikeusvaikutukset poistuvat kumoamisen yhteydessä ja kumotun päätöksen oikeusvaikutukset tulee palauttaa ajankohtaan ennen lainvastaisen päätöksen tekemistä. Viestintämarkkinalaki tai direktiivit eivät estä varautumasta lainvastaisen päätöksen kumoamiseen ja poistamiseen.

Oulun Puhelin on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla arvioisi ratkaisunsa yhteydessä, miten Viestintäviraston päätöksestä Oulun Puhelimelle aiheutuneet vahingot korvataan kumottaessa Viestintäviraston päätös ja palautettaessa tilanne ajankohtaan ennen Viestintäviraston päätöksessä asetettua kytkentöjen hinnoitteluvelvoitetta.

Oulun Puhelin on lisäselvityksessään 25.8.2006 toimittanut korjattuna ja päivitettynä Elisa Oyj:n selityksen johdosta antamansa vastaselityksen liitteen 1.

Viestintävirasto on 30.3.2007 antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lisälausunnon keräämistään vertailutiedoista työaikojen osalta. Viestintävirasto on oheistanut lausuntonsa liitteeksi taulukon, jossa on yhteenvedonomaisesti esitetty vertailtujen teleyritysten ilmoittamat tiedot kytkentäajoista laatuluokittain maksimi-, minimi- ja mediaanilukuina jaoteltuina toimistotyöhön, asennustyöhön ja kokonaistyöaikaan ilman matka-aikaa. Lausunnon toiseen liitteeseen on laadittu diagrammit, joihin on merkitty eri teleyritysten ilmoittamia työaikoja eriteltyinä toimistotyöhön käytettyyn aikaan ja varsinaiseen kytkentätyöhön käytettyyn aikaan. Samalla on ilmoitettu kunkin teleyrityksen alueella vallitseva liittymätiheys. Viestintävirasto on todennut, että Oulun Puhelimen ilmoittamat verkonhallintapalvelun ja kytkentätyön työajat ovat liialliset muiden vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten työaikoihin verrattuna. Viestintävirasto on soveltanut yhdenmukaisia kriteerejä Oulun Puhelimeen ja kaikkiin muihin teleyrityksiin, joiden kytkentämaksuja se on tutkinut. Viestintävirasto on ilmoittanut todenneensa johdonmukaisesti muissa kytkentämaksuja koskevissa päätöksissään, että teleyrityksen toimintaa ei voida pitää viestintämarkkinalain 84 §:n edellyttämällä tavalla tehokkaana, jos säänneltyjen tuotteiden kustannukset ovat ilman perusteita huomattavasti korkeampia kuin mitä vastaavan palvelun tuottamisesta vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä keskimäärin aiheutuu.

Oulun Puhelin on Viestintäviraston lausunnon johdosta 9.5.2007 antamassaan vastaselityksessä muun ohella lausunut, että Viestintävirasto on uusimmissa 22.1.2007 antamissaan huomattavan markkinavoiman päätöksissä nimenomaisesti todennut, että päätösten velvoitteet koskevat kytkentätoimintaa. Uudet HMV-päätökset vahvistavat, että tilaajayhteyden vuokraus on eri asia kuin kytkentä.

Viestintäviraston lausuntoonsa oheistaman selvityksen perusteella ei ole pääteltävissä, miten operaattoreiden kytkentöjen hinnoittelua on käytännössä arvioitu. Viestintäviraston esittämä selvitys osoittaa teleoperaattoreiden vertailukelvottomuuden, sillä hajonta luvuissa on erittäin suurta. Viestintäviraston läpinäkymättömällä ja pelkkiin vertailutietoihin perustuvalla arviointimallilla ei voida vertailla tasapuolisesti erilaisissa toimintaolosuhteissa toimivien teleyritysten hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Tietojen erittäin suuri hajonta on selkeä osoitus siitä, ettei kytkentöjen hintatasoa ole mahdollista todeta kustannusvastaamattomaksi Viestintäviraston mediaanihintavertailun perusteella. Tämänkaltainen vertailutapa ei ota huomioon teleoperaattoreiden eroavaisuuksia.

Oulun Puhelin Oyj:llä tulee olla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (1999/621) 11 ja 12 §:n mukaisen asianosaisasemansa perusteella huomattavasti Viestintäviraston toimittamia selvityksiä laajempi tiedonsaantioikeus siihen, miten enimmäishinnat on määritetty. Toimitettujen tietojen perusteella yksittäisten operaattoreiden sijoittumista ei ole mahdollista päätellä. Viestintäviraston esittämän selvityksen perusteella ei ole mahdollista päätellä ajankohtaa, jolloin tiedot on kerätty. Oulun Puhelin Oyj:lle ei ole missään vaiheessa annettu tietoa, jonka perusteella yhtiö voisi vertailla omia lukujaan muihin yksittäisiin operaattoreihin. Oulun Puhelin Oyj:n enimmäishintojen määrityksen pohjana olleita yksittäisiä tietoja ei ole julkistettu, joten Oulun Puhelin Oyj:llä ei ole ollut todellista mahdollisuutta riitauttaa sovellettua enimmäishintaa/hintakattoa ja näyttää sitä virheelliseksi.

Korkein hallinto-oikeus on 7.3.2006 antamallaan päätöksellä (taltionumero 504) hylännyt Oulun Puhelin Oyj:n esittämän hakemuksen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Oulun Puhelin Oyj:tä koskevat Viestintäviraston päätökset

1.1. Viestintäviraston päätös 4.12.2002

Viestintävirasto on katsonut päätöksessään 4.12.2002, että huomattavan markkinavoiman omaavan Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteyksistään perimien, hinnastojen 1.1.2001 ja 1.7.2001 mukaisten eräiden maksujen sekä niistä myönnettävien alennusten ei voida katsoa olevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla kustannuslähtöisyyteen perustuvia.

Päätöksessä on todettu, että Oulun Puhelin Oyj on ilmoittanut Viestintävirastolle ottavansa 1.1.2003 käyttöön uuden tilaajayhteyshinnaston ja että tämän hinnaston mukaiset maksut ovat lainsäädännön edellyttämällä tavalla kustannuslähtöisyyteen perustuvia. Tämän johdosta asia ei ole edellyttänyt enempiä toimenpiteitä ja Viestintävirasto on poistanut asian käsittelystään.

1.2. Viestintäviraston päätös 6.2.2004

Viestintävirasto on katsonut päätöksessään 6.2.2004, että Oulun Puhelin Oyj:llä on viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksien markkinoilla alueella, jolla Oulun Puhelin Oyj:llä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 asti. Viestintävirasto on päätöksellään asettanut Oulun Puhelin Oyj:lle viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla seuraavat velvollisuudet:

1. Velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa, viestintämarkkinalaki 24 §

2. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus, viestintämarkkinalaki 33 §

3. Hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet, viestintämarkkinalaki 37 § ja 84 §

4. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, viestintämarkkinalaki 87 §

5. Eriyttämisvelvollisuus, viestintämarkkinalaki 89 §.

1.3. Viestintäviraston päätös 23.9.2004

Viestintävirasto on katsonut päätöksessään 23.9.2004, että Oulun Puhelin Oyj:n 1.7.2004 voimaan tulleen operaattorihinnaston mukaiset tilaajayhteystuotteiden asennus- ja siirtomaksut eivät ole Viestintäviraston päätöksessä 6.2.2004 yhtiölle asetettujen velvoitteiden ja viestintämarkkinalain mukaisesti kohtuullisia suoritekustannuksiin nähden.

Viestintävirasto on päätöksessään kieltänyt Oulun Puhelin Oyj:tä hinnoittelemasta tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujaan viestintämarkkinalain ja yhtiölle asetettujen velvoitteiden vastaisesti ja velvoittanut yhtiön kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista korjaamaan operaattorihinnastonsa tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut siten, että ne ovat syrjimättömiä sekä kohtuullisessa suhteessa tilaajayhteyden asentamisesta tai siirrosta aiheutuneisiin kustannuksiin nähden. Lisäksi yhtiön on kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista tullut toimittaa Viestintävirastolle uusi hinnasto sekä selvitys siitä, miten tilaajayhteystuotteiden kytkentäpalveluista perittävät maksut on johdettu suoritekustannuksista.

Oulun Puhelin Oyj on valittanut Viestintäviraston päätöksestä 23.9.2004 Oulun hallinto-oikeuteen, joka on päätöksellään 19.1.2007 hylännyt yhtiön valituksen.

1.4. Valituksenalainen Viestintäviraston päätös 12.12.2005

Viestintävirasto on tutkinut Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteista perimiä kytkentämaksuja Elisa Oyj:n tehtyä 23.6.2005 Viestintävirastolle toimenpidepyynnön kyseisten maksujen hinnoittelun säädöstenmukaisuudesta.

Viestintävirasto on katsonut valituksenalaisessa päätöksessään, että Oulun Puhelin Oyj:n 1.5.2005 voimaan tulleen operaattorihinnaston mukaiset tilaajayhteystuotteiden asennus- ja siirtomaksut eivät ole Viestintäviraston päätöksessä 6.2.2004 yhtiölle asetettujen velvoitteiden ja viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti kohtuullisia.

Viestintävirasto on katsonut Oulun Puhelin Oyj:n osoittamien suoritekustannusten sekä muista teleyhtiöistä saatujen vertailutietojen perusteella, että yhtiön tilaajayhteystuotteiden asennuksesta ja siirrosta perimät maksut ovat määrältään liialliset. Viestintävirasto on päättänyt, että Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteiden asennuksesta perimät maksut eivät saa ylittää päätöksessä todettuja euromääriä eivätkä yhtiön tilaajayhteyden siirrosta perimät maksut saa ylittää asennusmaksuja.

Viestintävirasto on velvoittanut Oulun Puhelin Oyj:n kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista korjaamaan operaattorihinnastonsa tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut siten, että ne ovat kohtuullisessa suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin nähden ja etteivät maksut ylitä päätöksessä viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin ja 86 §:n 3 momentin mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä. Oulun Puhelin Oyj:n on kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista tullut toimittaa Viestintävirastolle uusi hinnasto, josta ilmenevät tilaajayhteystuotteiden kytkentäpalvelujen korjatut hinnat.

2. Viestintäviraston aikaisempien päätösten vaikutus

Oulun Puhelin Oyj on katsonut, että valituksenalainen Viestintäviraston päätös 12.12.2005 on vastoin Viestintäviraston päätöksen 4.12.2002 oikeusvoimavaikutusta, koska viimeksi mainitulla päätöksellä Viestintävirasto on hyväksynyt yhtiön kytkentämaksujen määrittämistavan ja hintatason hyväksyessään yhtiön 1.1.2003 voimaan tulleen hinnaston. Oulun Puhelin Oyj on lisäksi katsonut, että Oulun hallinto-oikeudessa vireillä ollut valitus Viestintäviraston kytkentämaksujen hinnoittelua koskevasta päätöksestä 23.9.2004 ja valituksenalainen Viestintäviraston päätös 12.12.2005 kytkentämaksujen hinnoittelusta koskevat samaa asiaa. Yhtiön mukaan Viestintävirasto ei olisi voinut tehdä uutta päätöstä asiassa, koska asia oli yhtiön valituksen johdosta vireillä hallinto-oikeudessa.

Viestintävirasto on päätöksellään 6.2.2004 asettanut viestintämarkkinalain (393/2003) 37 ja 84 §:n nojalla Oulun Puhelin Oyj:lle hinnoittelua koskevat velvollisuudet. Tuolloin voimassa olleen viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi lain 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut ja syrjimätön. Sen arviointi, onko huomattavan markkinavoiman yrityksen noudattama hinnoittelu viestintämarkkinalain 84 §:ssä edellytetyllä tavalla kustannussuuntautunutta ja syrjimätöntä, tehdään yhtiötä koskevien viimeisimpien kustannustietojen ja toiminnan järjestämistavan pohjalta. Kyse on siten jatkuvasta ja toistuvaisluonteisesta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden ja syrjimättömyyden arvioinnista. Jos huomattavan markkinavoiman yritys muuttaa hinnastoaan, Viestintävirastolla on oikeus ottaa uusi hinnasto tutkittavakseen ja tehdä sitä koskeva päätös aikaisemman päätöksen estämättä.

Viestintäviraston päätöksessä 4.12.2002 arvioitavana ovat olleet Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteyksistään perimät, hinnastojen 1.1.2001 ja 1.7.2001 eräät maksut sekä niistä myönnetyt alennukset sekä yhtiön 1.1.2003 käyttöön ottama tilaajayhteyshinnasto. Viestintäviraston päätöksessä 23.9.2004 kysymys on ollut 1.7.2004 voimaan tulleen operaattorihinnaston mukaisten tilaajayhteystuotteiden asennus- ja siirtomaksujen arvioimisesta ja Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä puolestaan 1.5.2005 voimaan tulleen operaattorihinnaston mukaisten tilaajayhteystuotteiden asennus- ja siirtomaksujen arvioimisesta. Yhtiön käyttöön ottama uudempi hinnasto on korvannut entisen hinnaston. Viestintäviraston päätöksissä on siten arvioitu eri hinnastoja eri ajanjaksoilta. Hinnastojen arviointi on tehty kunkin arviointihetken mukaisten yhtiön kustannuksia koskevien tietojen perusteella. Siten valituksenalaisessa Viestintäviraston päätöksessä ei ole ollut kysymys Oulun Puhelin Oyj:n väittämällä tavalla samasta asiasta kuin Viestintäviraston 4.12.2002 ja 23.9.2004 antamissa päätöksissä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintäviraston päätös 4.12.2002 eikä Viestintäviraston päätöstä 23.9.2004 koskevan valituksen vireillä olo hallinto-oikeudessa tai hallinto-oikeuden kyseistä päätöstä koskeva täytäntöönpanon kieltämistä koskeva välipäätös 20.1.2005 ole estäneet valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen 12.12.2005 antamista.

Edellä lausutun perusteella 1.7.2004 voimaan tullutta hinnastoa koskevasta Viestintäviraston päätöksestä 23.9.2004 tehdyn valituksen vireilläolo hallinto-oikeudessa ei ole estänyt Viestintävirastoa asettamasta päätöksellään 12.12.2005 Oulun Puhelin Oyj:lle sen 1.5.2005 voimaan tulleen hinnaston johdosta perittävän korvauksen enimmäismäärää koskevia velvoitteita viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin nojalla.

3. Huomattavan markkinavoiman päätöksen velvollisuuksien sisältö

3.1. Viestintäviraston päätöksessään 6.2.2004 asettamat velvollisuudet

Viestintävirasto on huomattavan markkinavoiman päätöksessään 6.2.2004 asettanut Oulun Puhelin Oyj:lle viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla seuraavat velvollisuudet:

1. Velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa, viestintämarkkinalaki 24 §

Yhtiöllä on velvollisuus vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteys tai sen osa, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten sekä laitetilaa, jos se on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten.

Lisäksi yhtiöllä on velvollisuus sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tuoda ja asentaa omat kaapelinsa laitetilaan sekä sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tai tämän edustajan pääsy laitetiloihin tarpeellisia asennuksia ja ylläpitoa varten.

2. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus, viestintämarkkinalaki 33 §

Yhtiöllä on velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnastot 1 kohdassa mainituista tuotteista ja niiden tekniseksi toteuttamiseksi välttämättömistä palveluista. Toimitusehdoista tulee käydä ilmi vähintään tämän päätöksen liitteessä 1 yksilöidyt tiedot. Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yhtiön internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa.

3. Hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet, viestintämarkkinalaki 37 § ja 84 §

Yhtiöllä on velvollisuus hinnoitella edellä 1 kohdassa mainituista tuotteista ja palveluista perityt korvaukset siten, että korvaus on kustannussuuntautunut ja syrjimätön sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.

4. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, viestintämarkkinalaki 87 §

Yhtiöllä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yhtiö voi itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yhtiön on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kustannuslaskentajärjestelmästä kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

5. Eriyttämisvelvollisuus, viestintämarkkinalaki 89 §

Yhtiöllä on velvollisuus eriyttää kirjanpidossa kaikki käyttöoikeuden luovuttamiseen liittyvät toiminnot yhtenä kokonaisuutena yhtiön muusta palvelun tarjonnasta.

3.2. Huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien soveltuminen tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksuihin

Oulun Puhelin Oyj on katsonut, ettei huomattavan markkinavoiman yritykselle voida asettaa viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksuja koskevia velvollisuuksia, sillä kyseiseen pykälään sisältyvässä velvollisuuksien luettelossa ei ole mainittu kytkentöjä koskevia velvollisuuksia. Yhtiö on lausunut, että myöskään Viestintäviraston päätöksessä 6.2.2004 ei ole todettu, että yhtiöllä olisi velvollisuus hinnoitella tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut viestintämarkkinalain 84 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tilaajayhteyden vuokraus ei ole mahdollista ilman kytkentöjä eli asennusta tai siirtoa. Sekä teknisenä että taloudellisena prosessina niin asennusta kuin siirtoakin on pidettävä vain yhtenä tilaajayhteyden muodostamiseen ja ylläpitoon kuuluvana välttämättömänä osana. Koska tilaajayhteyden kytkentä ja siirto ovat osa viestintämarkkinalain 24 §:ssä tarkoitettua tilaajayhteyden vuokrausta, asian arvioinnissa ei ole merkitystä sillä, miksi eri tuotteiksi tai palveluiksi teleyritys on jakanut tilaajayhteyden vuokrauksen tai millä nimikkeillä teleyritys perii maksuja tilaajayhteyden vuokrauksesta.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman päätöksessään 6.2.2004 Oulun Puhelin Oyj:lle viestintämarkkinalain 18, 24 ja 37 §:n nojalla asettamat tilaajayhteyden vuokraamiseen liittyvät velvollisuudet hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus mukaan lukien ovat koskeneet myös tilaajayhteystuotteiden kytkentöjä ja niistä perittäviä maksuja.

4. Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen arviointi valituksenalaisessa päätöksessä

Viestintävirasto on Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön johdosta tutkinut Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteista perimiä kytkentämaksuja viestintämarkkinalain 126 §:n nojalla.

Viestintäviraston pyynnöstä Oulun Puhelin Oyj on toimittanut 17.8.2005 Viestintävirastolle selvityksen 2-johtimisten tilaajayhteyksien kytkentämaksujen perusteena olevista kustannuksista. Viestintävirasto on 26.8.2005 antanut Oulun Puhelin Oyj:lle mahdollisuuden lausua Viestintäviraston esittämien enimmäishintojen perusteista. Yhtiölle on samalla toimitettu tiedoksi luottamuksellinen vertailulaskelma, jossa Viestintävirasto on tarkemmin perustellut esitettyjä enimmäishintoja. Oulun Puhelin Oyj on antanut Viestintävirastolle 22.9.2005 vastineen sekä toimittanut 25.10.2005 lisäselvitystä.

Viestintävirasto on päätöksessään esitetyillä perusteilla pitänyt Oulun Puhelin Oyj:n ilmoittamia verkonhallintapalvelun ja kytkentätyön työaikoja liiallisina ja todennut, että yhtiö saa laskuttaa toisilta teleyrityksiltä vain tehokkaan toiminnan aikaansaamat kustannukset. Viestintävirasto on päätöksensä mukaan käyttänyt arviossaan sekä laatimassaan vertailulaskelmassa tehokkaan toiminnan työaikoina vertailtujen teleyritysten mediaanityöaikoja.

Viestintävirasto ei ole puuttunut Oulun Puhelin Oyj:n arvioimiin matka-aikoihin, vaan yhtiön ilmoittamia keskimääräisiä matka-aikoja on sellaisenaan käytetty viraston vertailulaskelmassa.

Viestintävirastolla ei ole ollut huomautettavaa yhtiön laskelman mukaisiin henkilötyön tuntikustannuksiin tai liiketoiminnan muiden kulujen osuuteen. Viestintävirasto on käyttänyt vertailulaskelmassa sekä arviointinsa perusteena yhtiön oman ilmoituksen mukaisia työn tuntikustannuksia, jotka sisältävät myös vyörytetyt yleiskustannukset.

Viestintävirasto on todennut, että Oulun Puhelin Oyj on kohdistanut kytkentämaksuille myynnin kustannuksia prosentuaalisena, määrältään merkittävänä eränä kaikkien muiden kustannusten päälle. Viestintävirasto on katsonut, että luotettavan selvityksen puuttuessa myynnin kustannus -lisää ei viestintämarkkinalain 86 §:n mukaan sinällään voida hyväksyä hinnoittelun perusteeksi. Viestintävirasto on todennut, että viraston määrittelemät enimmäishinnat kuitenkin kattavat myös mahdolliset kohtuulliset tilaajayhteyksien myynnin kustannukset, jotka eivät muihin ilmoitettuihin kustannuksiin jo sisälly.

Viestintävirasto on katsonut, että Oulun Puhelin Oyj:n 1.5.2005 voimaan tulleen operaattorihinnaston mukaiset tilaajayhteystuotteiden asennus- ja siirtomaksut eivät ole Viestintäviraston päätöksessä 6.2.2004 yhtiölle asetettujen velvoitteiden ja viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti kohtuullisia. Oulun Puhelin Oyj:n osoittamien suoritekustannusten sekä muista teleyhtiöistä saatujen vertailutietojen perusteella Viestintävirasto on katsonut, että yhtiön tilaajayhteystuotteiden asennuksesta ja siirrosta perimät maksut ovat määrältään liialliset.

Viestintävirasto on päättänyt, että Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteiden asennuksesta perimät maksut eivät saa ylittää päätöksessä todettuja euromääriä ja että yhtiön tilaajayhteyden siirrosta perimät maksut eivät saa ylittää asennusmaksuja. Viestintävirasto on velvoittanut Oulun Puhelin Oyj:n kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista korjaamaan operaattorihinnastonsa tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut siten, että ne ovat kohtuullisessa suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin nähden ja etteivät maksut ylitä päätöksessä viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin ja 86 §:n 3 momentin mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

5. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaisesta korvauksen enimmäismäärästä päättämisen edellytykset

5.1. Enimmäishinnan asettamista koskevat säännökset

Viestintämarkkinalain muutoksella 47/2005 lakiin on otettu säännökset enimmäishinnan (hintakaton) asettamisesta (37 §:n 1 momentin 3 kohta ja 3 momentti) ja korvauksen enimmäismäärästä päättämisestä (86 §:n 3 momentti).

Viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 tai 19 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden:
1) hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta, verkkovierailusta tai yhteenliittämisestä perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla joko kustannussuuntautunut tai syrjimätön taikka kustannussuuntautunut ja syrjimätön;
2) noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja;
3) noudattaa 24 ja 25 §:ssä tarkoitetun käyttöoikeuden hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa.

Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Enimmäishinnan suuruus on määrättävä siten, että hinta on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut. Hintakatto asetetaan enintään kolmen vuoden määräajaksi kerrallaan. Viestintäviraston velvollisuudesta poistaa asetettu hintakatto on voimassa, mitä 18 §:n 3 momentissa ja 19 §:n 3 momentissa säädetään.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Pykälän 2 momentin mukaan syrjimättömällä ehdolla tarkoitetaan ehtoa, joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Jos teleyritys käyttää tiettyä palvelua itse tai tarjoaa sitä tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin myös kilpailevalle teleyritykselle.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 1 momentin mukaan jos teleyritykselle on tässä laissa tai Viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, teleyrityksellä on Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön. Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin.

Pykälään lailla 47/2005 lisätyn 3 momentin mukaan Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

5.2. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaisen korvauksen enimmäismäärän ja viestintämarkkinalain 37 §:n mukaisen hintakaton eroavaisuus

Viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentin mukaan pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaiselle korvauksen enimmäismäärästä päättämiselle ei ole sen sijaan säädetty vastaavia edellytyksiä.

Viestintämarkkinalain 37 §:n mukainen hintakatto asetetaan huomattavan markkinavoiman velvoitteena huomattavan markkinavoiman päätöksessä. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaisesta korvauksen enimmäismäärästä päätetään Viestintäviraston arvioidessa teleyrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Hintakatto on luonteeltaan etukäteistä hintavalvontaa ja korvauksen enimmäismäärä puolestaan jälkikäteistä hintavalvontaa. Teleyrityksen kannalta ne johtavat kuitenkin samaan lopputulokseen siinä suhteessa, että teleyrityksen perimät maksut eivät saa ylittää tiettyä asetettua enimmäismäärää.

Viestintämarkkinalain 37 §:n mukaan hintakaton asettaminen on vaihtoehto hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevalle velvollisuudelle. Hallituksen esityksessä laiksi viestintämarkkinalain muuttamisesta HE 74/2004 vp on tältä osin todettu, että hintavertailuun tai kustannusvertailuun perustuva enimmäishinta on teleyritysten kannalta selkeämpi ja helpompi noudattaa kuin kustannusperusteinen hinnoittelu. Hintakatto asetetaan kuitenkin vain korkeintaan kolmen vuoden määräajaksi.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaisen korvauksen enimmäismäärän asettaminen ei sen sijaan ole vaihtoehto hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevalle velvollisuudelle eikä se merkitse kyseisen velvollisuuden poistumista. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin sanamuodon mukaisesti korvauksen enimmäismäärästä päättäminen liittyy kustannussuuntautuneisuuden arviointiin.

5.3. Oulun Puhelin Oyj:n väite lainvastaisen hintakaton asettamisesta

Oulun Puhelin Oyj on katsonut, että Viestintäviraston päätöksessä ei ole päätetty viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaisesta korvauksen enimmäismäärästä, vaan kyse on viestintämarkkinalain 37 §:n tarkoittaman hintakaton asettamisesta, koska Oulun Puhelin Oyj:n kytkentätöiden kustannukset on täysin sivuutettu ja Viestintäviraston päätöksen enimmäishinnat perustuvat vertailutietoihin. Oulun Puhelin Oyj on lausunut, että Viestintävirasto on hintakaton asettaessaan toiminut viestintämarkkinalain vastaisesti, koska hintakatto on asetettava huomattavan markkinavoiman velvoitteena viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisessa menettelyssä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä kysymys on ollut Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnista, minkä arvioinnin yhteydessä Viestintävirasto on päättänyt viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin nojalla tilaajayhteystuotteiden kytkennöistä perittävän korvauksen enimmäismäärän. Kyse ei siten ole ollut Oulun Puhelin Oy:n väittämästä viestintämarkkinalain 37 §:ssä tarkoitetun hintakaton asettamisesta.

Viestintävirasto on päätöksessään arvioinut Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta yhtiön toimittaman selvityksen sekä toiminnan tehokkuuden osalta vertailutietojen perusteella. Suoritetun tehokkuusvertailun perusteella Viestintävirasto on katsonut Oulun Puhelin Oyj:n verkonhallintapalvelun ja kytkentätyön työajat liiallisiksi. Sen sijaan Viestintävirasto on hyväksynyt yhtiön ilmoittamat keskimääräiset matka-ajat sekä henkilötyön tuntikustannukset niihin sisältyvine vyörytettyine yleiskustannuksineen.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisesti kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa toiminnan tehokkuus voidaan ottaa huomioon. Tehokkuusvertailu voi johtaa siihen, että teleyrityksen ilmoittamat kustannukset osoittautuvat liiallisiksi tehokkaan toiminnan kustannuksiin nähden, jolloin viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin nojalla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa ja 86 §:n 3 momentissa tarkoitetusta korvauksen enimmäismäärästä päätettäessä huomioon voidaan ottaa vain tehokkaan toiminnan kustannukset. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että Viestintävirasto olisi jättänyt Oulun Puhelin Oyj:n tarkoittamalla tavalla yhtiön ilmoittamat kustannukset huomioon ottamatta.

6. Kustannuslaskentajärjestelmän merkitys

Oulun Puhelin Oyj on viitannut hallituksen esityksen HE 112/2002 vp lausumaan siitä, että hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointi perustetaan lähtökohtaisesti teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmään, jos teleyritys on laatinut kustannuslaskentaperiaatteensa Viestintäviraston antamien yleisohjeiden mukaisesti. Oulun Puhelin Oyj on ilmoittanut laatineensa kustannuslaskentajärjestelmänsä Viestintäviraston ohjeiden mukaisesti ja pitävänsä tällä perusteella lainvastaisena sitä, että hinnoittelun arviointi ja enimmäishinta eivät perustu pelkästään Oulun Puhelin Oyj:n kytkentäpalvelujen kustannuksiin.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin. Hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp on momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että Viestintävirasto voi arvioida teleyrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta vapaasti, teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmästä riippumattomalla tavalla. Teleyrityksen kustannuslaskentaperiaatteet ja laskelmat eivät riitatilanteessa rajoita Viestintäviraston toimivaltaa määritellä huomioon otettavat kustannukset. Jos teleyritys on laatinut kustannuslaskentaperiaatteensa Viestintäviraston antamien yleisohjeiden mukaisesti, hallituksen esityksen mukaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva arviointi tulisi kuitenkin lähtökohtaisesti perustaa teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmään.

Viestintävirastolla on viestintämarkkinalain 86 §:n 2 momentin nojalla oikeus arvioida teleyrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta myös teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmästä riippumattomalla tavalla. Tämän vuoksi kysymys siitä, onko Oulun Puhelin Oyj:n kustannuslaskentajärjestelmän kuvaus Viestintäviraston ohjeiden mukainen, ei ole merkityksellinen asian arvioinnissa.

7. Tilaajayhteystuotteiden kytkennästä perittävien maksujen arviointi

Oulun Puhelin Oyj on katsonut, ettei hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointia voida tehdä pelkästään tilaajayhteystuotteiden kytkennästä perittävistä maksuista, vaan arviointi tulee tehdä siten, että kytkentämaksuja ei tarkastella erikseen, vaan osana tilaajayhteysverkkoliiketoimintaa.

Hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta todetaan 84 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa hinnoittelun rakenne vastaa kustannusten rakennetta, jolloin esimerkiksi kertakorvauksella katetaan kertaluonteisia kustannuksia. Kustannusten tulee liittyä suoritteen tuottamiseen.

Oulun Puhelin Oyj hinnoittelee erikseen toisaalta tilaajayhteyden kytkennästä perittävän maksun sekä toisaalta vuokrauksesta perittävän kuukausimaksun. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että viestintämarkkinalain 84 §:n vaatimus kustannussuuntautuneesta hinnoittelusta edellyttää, että erikseen hinnoiteltujen suoritteiden hintojen tulee perustua vain kunkin suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Arvioitaessa tilaajayhteyden kytkennästä perittävien maksujen kustannussuuntautuneisuutta huomioon ei siten voida ottaa tilaajayhteyden vuokrauksesta perittävien kuukausimaksujen perusteena olevia kustannuksia.

8. Toiminnan tehokkuuden arviointi

8.1. Sovellettava säännös

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Momentin mukaan kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp on pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että toiminnan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Hinnoittelun yhteyttä toiminnan tehokkuuteen on tarpeen tutkia vain silloin, jos toiminnan tehokkuutta on erityistä syytä epäillä. Vastaavasti hallituksen esityksessä HE 74/2004 vp laiksi viestintämarkkinalain muuttamisesta on korvauksen enimmäismäärää koskevan 86 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että kun yritykselle on asetettu kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva velvoite, Viestintävirasto voi esityksen mukaan jälkikäteisessä valvonnassaan ottaa kustannusten ja pääoman kohtuullisen tuoton lisäksi huomioon myös toiminnan tehokkuuden lain 84 §:n mukaisesti silloin, kun tehokkuutta on erityistä syytä epäillä.

8.2. Tehokkuusvertailun suorittamisen edellytykset

Oulun Puhelin Oyj on katsonut, että Viestintävirasto voi vain poikkeuksellisesti, jos teleyrityksen toimintojen tehokkuutta on erityistä syytä epäillä, hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan ottaa teleyrityksen kustannusten lisäksi huomioon vertailutietoja. Oulun Puhelin Oyj:n mukaan Viestintävirastolla ei ole ollut erityisiä perusteita epäillä yhtiön kytkentätoiminnan tehokkuutta.

Kun Viestintävirasto arvioi teleyrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta, esimerkiksi tutkittavan teleyrityksen muita teleyrityksiä korkeammat kustannukset saattavat antaa perustellun aiheen epäillä tutkittavan teleyrityksen toiminnan tehokkuutta. Viestintämarkkinalain 84 §:ää ei ole sen sanamuoto ja edellä siteeratut hallituksen esityksen lausumat huomioon ottaen tulkittava niin, että Viestintäviraston oikeutta tehokkuuden tutkimiseen olisi rajoitettu.

8.3. Vertailtavien teleyritysten toimintaolosuhteiden vastaavuus

Viestintävirasto on muista teleyhtiöistä saatujen vertailutietojen perusteella katsonut Oulun Puhelin Oyj:n ilmoittamat verkonhallintapalvelun ja kytkentätyön työajat liiallisiksi ja todennut, että yhtiö saa laskuttaa toisilta teleyrityksiltä vain tehokkaan toiminnan aikaansaamat kustannukset. Viestintävirasto on päätöksensä mukaan käyttänyt arviossaan sekä laatimassaan vertailulaskelmassa tehokkaan toiminnan työaikoina vertailtujen teleyritysten mediaanityöaikoja.

Hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp on 84 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että toiminnan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä.

Viestintäviraston mukaan tilaajayhteyden kytkentä on työvoiman käyttöön perustuva kertaluonteinen ja hyvin vertailtavissa oleva suorite, sillä tilaajayhteyden kytkennän vaatimat asennustoimenpiteet ja muut työvaiheet ovat tyypillisesti samanlaiset eri yhtiöissä. Viestintäviraston päätöksessä todetun mukaan tilaajayhteyden kytkentä edellyttää tyypillisesti sekä toimistotyötä että varsinaista asennustyötä ja lisäksi matkaan käytettyä työaikaa. Toimistotyö sisältää tyypillisesti muun muassa tilaajayhteyksien saatavuuskyselyjen käsittelyn ja tilauksen vastaanottamisen, työnjohdon, laskutuksen sekä tarvittavaan verkkorekisterikäsittelyyn liittyvät toimenpiteet. Tilaajayhteyden asennustyö sisältää tyypillisesti muun muassa liittymän kytkentätyön sekä käytetyn matka-ajan laitepaikkaan. Viestintäviraston päätöksen mukaan Oulun Puhelin Oyj on eritellyt kytkentätyön kustannukset ja työvaiheet toimistotyönä tehtävään verkonhallintapalveluun ja kytkentätyöhön, johon sisältyy myös työnohjaus. Viestintävirasto on lausunut, että Oulun Puhelin Oyj:n virastolle toimittamasta selvityksestä ei ole ilmennyt sellaisia työvaiheita, joita muilla teleyrityksillä ei liittyisi tilaajayhteyksien kytkentään.

Viestintäviraston mukaan yritysten yleinen toimintaympäristö ei olennaisesti vaikuta toimisto- ja asennustyön työaikoihin ja työajassa mitaten tehokkaiden yritysten joukossa on sekä harvaan asutuilla että taajama-alueilla toimivia yrityksiä. Viestintävirasto on katsonut, että kytkentätyösuoritteiden arvioinnissa merkityksellisiä ovat työn suorittamisolosuhteet, joiden on katsottava olevan eri yrityksissä pitkälle toisiaan vastaavia.

Viestintävirasto on todennut, että erot yhtiöiden toiminta-alueen laajuudessa ja keskusten määrässä voivat vaikuttaa asennukseen liittyviin matka-aikoihin. Virasto ei olekaan puuttunut Oulun Puhelin Oyj:n arvioimiin matka-aikoihin, vaan yhtiön ilmoittamia keskimääräisiä matka-aikoja on käytetty sellaisenaan viraston vertailulaskelmassa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tilaajayhteyden kytkennän suorittaminen eri teleyrityksissä on varsin samanlaista ja kytkennän vaatimat työvaiheet eri yhtiössä ovat myös samanlaisia. Oulun Puhelin Oyj:n selvityksestä ei ole ilmennyt sellaisia tilaajayhteyden kytkennän toimenpiteitä tai työvaiheita, joita muut teleyritykset eivät tekisi. Sillä, miten teleyritys on kohdistanut kytkentätyöhön liittyviä tehtäviä kytkennän eri työvaiheille, ei ole vaikutusta suoritetun tehokkuusvertailun lopputulokseen, sillä Viestintävirasto on päätöksessään todennut arvioineensa sekä toimistotyön ja asennustyön työaikoja erikseen että kokonaistyöaikaa.

Esitetyn selvityksen perusteella on lisäksi pääteltävissä, että myös tilaajayhteyden kytkennän suorittamisen olosuhteet eri teleyrityksissä ovat samanlaiset lukuun ottamatta eroja toiminta-alueen laajuudessa ja keskusten määrässä, jotka voivat vaikuttaa asennukseen liittyviin matka-aikoihin. Asiassa esitetty selvitys muiden teleyritysten tilaajayhteyden kytkentään käyttämästä työajasta osoittaa, että Oulun Puhelin Oyj:n hinnoittelunsa perusteena soveltama kytkennän työaika ylittää olennaisesti muiden teleyritysten kytkentään käyttämän keskimääräisen työajan. Oulun Puhelin Oyj ei ole kuitenkaan esittänyt sellaista selvitystä, joka osoittaisi, että kytkennän suorittamisen olosuhteet tai muut yhtiön omista toimenpiteistä riippumattomat seikat poikkeaisivat yhtiössä muista teleyrityksistä.

8.4. Mediaanin käyttäminen vertailussa

Viestintäviraston päätöksen mukaan tehokkaan toiminnan arvoina on käytetty kaikista työaikojen vertailutiedoista laskettua mediaania, joka kuvaa tehokkaan toiminnan tasoa paremmin kuin laskennallinen keskiarvo, sillä keskiarvoja nostavat muutamien teleyritysten yleisestä tasosta huomattavasti ylöspäin poikkeavat työajat.

Vertailun suorittaminen edellyttää käytännössä aina vertailtavan yritysjoukon osalta joko keskiarvon laskemista, mediaanin määrittämistä tai muun vastaavan vertailumenetelmän käyttämistä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mediaanin eli vertailujoukossa keskimmäisenä olevan arvon käyttäminen vertailussa antaa perustellun käsityksen vertailtavien yritysten keskimääräisistä työajoista varsinkin tilanteissa, joissa hajonta luvuissa on suurta.

Oulun Puhelin Oyj on katsonut, että mediaanitietojen käyttämisen mahdollisuudet vertailua suoritettaessa ovat tiukasti rajatut. Yhtiön mukaan mediaanilukua on mahdollista käyttää teleyrityksen kustannustietojen arviona vain, jos yritykseltä ei ole saatavissa kustannustietoja tai kustannustiedot voidaan osoittaa selvästi virheellisiksi. Lisäksi yhtiön mukaan mediaaniluvun käyttämisen edellytyksenä on, että yritys vastaa kustannusrakenteeltaan, suoriteajoiltaan, toimintatavoiltaan ja muilta kustannuksiin vaikuttavilta tekijöiltään oikein valitun joukon mediaaniyritystä.

Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva viestintämarkkinalain 84 § edellyttää myös toiminnan tehokkuuden huomioon ottamista. Kyseisen säännöksen mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Toiminnan tehokkuuden huomioon ottaminen merkitsee siten, ettei hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioida pelkästään arvioitavalle teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella. Viestintämarkkinalakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp on vertailutietojen käyttämisen edellytykseksi asetettu se, että toiminnan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä.

Kuten edellä on todettu, tilaajayhteyden kytkentä on työsuoritteena hyvin samankaltainen kaikissa teleyrityksissä asennuksiin liittyvän matka-ajan vaikutusta lukuun ottamatta, eikä Oulun Puhelin Oyj ole esittänyt selvitystä sellaisista yksilöllisistä olosuhteista, jotka antaisivat perusteen arvioida yhtiön kytkentätyösuoritetta erilaiseksi kuin muissa teleyrityksissä. Siten korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjoista todettavaa kytkennän keskimääräisen työajan olennaista ylitystä, joka ilmenee verrattaessa Oulun Puhelin Oyj:n hinnoittelunsa perusteena soveltamaa kytkennän työaikaa mediaanilukuun sekä muutoinkin vertailtujen teleyritysten käyttämään työaikaan, on näissä olosuhteissa pidettävä riittävänä osoituksena siitä, että Oulun Puhelin Oyj:n soveltamaan kytkennän työaikaan perustuva hinnoittelu ei perustu tehokkaana pidettävään toimintaan.

8.5. Johtopäätös toiminnan tehokkuuden arvioinnin osalta

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että Oulun Puhelin Oyj:n toiminnan tehokkuuden arviointi on Viestintäviraston päätöksessä suoritettu viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti vertaamalla kytkennän tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä.

9. Työn tuntikustannukset

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintävirasto on päätöksensä vertailulaskelmassa sekä arviointinsa perusteena hyväksynyt Oulun Puhelin Oyj:n oman ilmoituksen mukaiset työn työtuntikohtaiset kustannukset, jotka sisältävät myös vyörytetyt yleiskustannukset.

10. Oulun Puhelin Oyj:n vaatimus kohtuullisesta katteesta kytkentämaksuille

Viestintävirasto on Oulun Puhelin Oyj:tä koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessään 6.2.2004 asettanut Oulun Puhelin Oyj:lle viestintämarkkinalain 37 ja 84 §:n nojalla velvollisuuden hinnoitella päätöksen kohdassa 1 mainituista tuotteista ja palveluista perityt korvaukset siten, että korvaus on kustannussuuntautunut ja syrjimätön sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp on 84 §:n 1 momentin osalta lausuttu, että termillä kustannussuuntautunut hinta viitataan hintaan, joka on pääsääntöisesti suurempi kuin kustannuksia vastaava hinta olisi, koska hinnan kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon kustannusten lisäksi kohtuullinen tuotto. Huomioon otettavia kustannuksia ovat myös toimintaan tehdyt investoinnit ja toimintaan liittyvä liiketoimintariski. Hallituksen esityksen mukaan kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa hinnoittelun rakenne vastaa kustannusten rakennetta, jolloin esimerkiksi kertakorvauksella katetaan kertaluonteisia kustannuksia. Kustannusten tulee liittyä suoritteen tuottamiseen ja olennaiset muutokset kustannuksissa vaikuttavat hinnoitteluun. Hallituksen esityksessä lausutun mukaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ja syrjimättömyyttä arvioitaessa tiettyä tuoteryhmää tai palveluryhmää voidaan tietyissä tapauksissa tarkastella kokonaisuutena. Kokonaistarkastelu ei kuitenkaan saa johtaa ristisubventioon tuoteryhmän tai palveluryhmän tuotteiden välillä.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentilla on toimeenpantu sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 13 artiklan 1 kohta, jonka mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalain 86 §:ssä säädetään hinnoittelua koskevasta selvittämisvelvollisuudesta ja kustannuslaskennasta. Pykälän 1 momentin mukaan jos teleyritykselle on tässä laissa tai Viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, teleyrityksellä on Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön. Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin. Pykälän 3 momentin mukaan Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Kun otetaan huomioon, mitä viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentissa on säädetty kustannussuuntautuneesta hinnasta, Viestintäviraston on tullut, kun se on viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin nojalla päättänyt perittävän korvauksen enimmäismäärästä, ottaa huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Oulun Puhelin Oyj:n Viestintävirastolle esittämän selvityksen mukaan sen kyseessä olevan hinnaston mukaiset hinnat ovat perustuneet 17.8.2005 päivätyssä selvityksessä esitettyyn, 15.4.2005 päivättyyn laskelmaan. Oulun Puhelin Oyj ei ole tässä laskelmassaan esittänyt, että sen perimään hintaan olisi sisältynyt katetta. Oulun Puhelin Oyj ei ole muutoinkaan osoittanut sellaisia tilaajayhteyksien kytkentöihin liittyviä investointeja tai investointeihin liittyviä riskejä, jotka olisivat edellyttäneet kohtuullisen pääomalle laskettavan tuoton ottamista huomioon perittävän korvauksen enimmäismäärässä.

11. Vaatimus myynnin kustannusten kohdistamisesta

Oulun Puhelin Oyj on vaatinut, että myynnin kustannusten kohdistaminen tulee hyväksyä yhtiön laskelmien mukaisina. Esittämässään laskelmassa Oulun Puhelin Oyj on kohdistanut kytkentämaksuille myynnin kustannuksina ilmoittamansa prosentin suuruisen erän kaikkien muiden kustannusten yhteissummasta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Oulun Puhelin Oyj ole esittänyt selvitystä siitä, että yhtiölle aiheutuisi arvioimiaan myynnin kustannuksia tilaajayhteyksien kytkentään liittyen. Lisäksi on otettava huomioon se, että suorittaessaan tilaajayhteyden kytkentöjä muille teleyrityksille Oulun Puhelin Oyj täyttää viestintämarkkinalain 24 §:ään ja yhtiötä koskevaan huomattavan markkinavoiman päätökseen 6.2.2004 perustuvaa velvollisuuttaan tilaajayhteyden vuokrauksesta eikä kyse ole siten tavanomaisesta myynnin ja markkinoinnin avulla edistettävästä toiminnasta. Oulun Puhelin Oyj ei ole itsekään omassa kustannuslaskennassaan kohdistanut myynti- ja markkinointikustannuksia verkkoliiketoimintaan vaan palveluliiketoimintaan.

Perittävän enimmäishinnan suuruus on Viestintäviraston päätöksessä määritelty siten, että enimmäishinta kattaa myös mahdolliset kohtuulliset tilaajayhteyksien myynnin kustannukset, vaikka päätöksen liitteenä 1 olevassa vertailulaskelmassa Oulun Puhelin Oyj:n ilmoittaman arvion mukainen myynnin kustannus -lisä ei ole erillisenä eränä mukana.

12. Siirron hinnoittelu

Oulun Puhelin Oyj:n mukaan Viestintävirasto on arvioinut virheellisesti siirron hinnan ja siirtämiseen liittyvät kustannukset. Oulun Puhelin Oyj on ilmoittanut pitävänsä perusteltuna veloittaa siirrosta vähintään saman maksun kuin asennuksesta, sillä siirto vaatii suunnittelulta ja rekisteröimiseltä usein jopa kaksin- tai kolminkertaisesti enemmän työaikaa kuin uuden yhteyden asennus.

Viestintävirasto on päätöksessään määrännyt, etteivät Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteyden siirrosta perimät maksut saa ylittää asennusmaksuja. Viestintävirasto on päätöksessään lausunut, että tilaajayhteyden siirrosta perittäviä maksuja arvioidaan samojen periaatteiden mukaisesti kuin muitakin kytkentämaksuja. Viestintävirasto on viitannut Oulun Puhelin Oyj:n ilmoitukseen siitä, että siirtomaksu kattaa samat kytkentä- ja verkonhallintapalvelut, jotka on ilmoitettu asennuksen hinnoittelun perusteeksi. Viestintävirasto on katsonut, ettei yhtiö ole esittänyt riittäviä perusteita perimilleen siirtohinnoille.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on päätöksessään esittämillään perusteluilla voinut määrätä, etteivät Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteyden siirrosta perimät maksut saa ylittää asennusmaksuja.

13. Alihankintatyön hintataso

Oulun Puhelin Oyj on katsonut, että Viestintävirasto on arvioinnissaan jättänyt ottamatta huomioon, että teleoperaattoreiden kytkentämaksut ovat alhaisempia kuin kilpaillulla markkinalla toimivien kytkentäyhtiöiden maksut ja että oikea vertailukohta Oulun Puhelin Oyj:n kytkentämaksuille on alihankkijoiden hintataso.

Viestintävirasto on todennut, että alihankintatyön kustannuksia ei ole voitu ottaa arvioinnissa huomioon. Oulun Puhelin Oyj on ilmoittanut tekevänsä itse kytkentätyöt päätöksen kohteena olevalla alueella, jolla yhtiöllä on huomattava markkinavoima, ja käyttävänsä alihankintaa vain kyseisen alueen ulkopuolella. Lisäksi Viestintävirasto on lausunut, että Oulun Puhelin Oyj:n ilmoittamia ulkoistamiskustannuksia ei voida käyttää edes vertailuaineistona, sillä yhtiö on esittänyt ristiriitaisia hintatietoja ulkoistettujen asennustöiden kustannuksista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintäviraston päätöksessään esittämien perustelujen vuoksi Oulun Puhelin Oyj:n viittauksilla alihankkijoiden hintatasoon ei ole merkitystä arvioitaessa yhtiön hintojen kustannussuuntautuneisuutta tässä asiassa.

14. Oulun Puhelin Oyj:n esittämä varovaisuusperiaate

Oulun Puhelin Oyj on valituksessaan vaatinut, että Viestintäviraston on noudatettava varovaisuusperiaatetta hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa, koska viestintämarkkinalain mukaisen hinnan määrittämistä varten ei ole olemassa tarkkoja säännöksiä. Yhtiön mukaan hinnoittelulta tulisi edellyttää suhteellisen selkeää lainvastaisuutta, jotta siihen olisi mahdollista puuttua viranomaisen keinoin. Yhtiö on lausunut, että vain näin pysytään perustuslain omaisuudensuojasäännösten asettamissa rajoissa ja noudatetaan perustuslakivaliokunnan sääntelyltä edellyttämää kohtuullisuutta.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan 32/2004 vp hallituksen esityksestä laiksi viestintämarkkinalain muuttamisesta todennut korvauksen enimmäismäärää koskevan säännöksen osalta, että Viestintävirasto voi 86 §:n 3 momentin nojalla yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä viraston arvioidessa 84 §:n 1 momentin mukaisesti hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Kysymys on viranomaisen mahdollisuudesta yksittäistapauksessa päättää, mitä on pidettävä lainmukaisena hintana. Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotus ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Oulun Puhelin Oyj:n esittämä varovaisuusperiaate hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa ei perustu viestintämarkkinalain säännöksiin eikä myöskään kyseisen lain säätämisen yhteydessä esitettyihin lausumiin.

15. Oulun Puhelin Oyj:n väite Viestintäviraston syrjivästä menettelystä

Oulun Puhelin Oyj on viitannut Viestintäviraston 1.10.2004, 1.1.2005, 1.8.2005 ja 1.10.2005 tekemiin tilaajayhteysvertailuihin ja lausunut, että esimerkiksi Viestintäviraston 1.8.2005 tekemän hintavertailun perusteella Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteyden 12 kuukauden kustannus on alle kaikkien operaattoreiden painotetun keskiarvon.

Oulun Puhelin Oyj:n mukaan Viestintävirasto on päätöksissään hyväksynyt muiden teleyritysten kytkentämaksuille merkittävästi Oulun Puhelin Oyj:lle vahvistettuja enimmäishintoja korkeammat hinnat. Yhtiö on katsonut, että mediaanihintavertailu on johtanut teleyritysten syrjintään enimmäishintoja asetettaessa.

Viestintävirasto on lausunut, että Oulun Puhelin Oyj:n esittämällä teleyritysten hintojen vertailulla ei ole merkitystä arvioitaessa Oulun Puhelin Oyj:lle kytkentöjen suorittamisesta aiheutuvia kustannuksia tai yhtiön toiminnan tehokkuutta. Tehokkuusvertailussa on viestintämarkkinalain esitöiden mukaan verrattava kustannuksia eikä hintoja. Lisäksi merkittävä osa niistä muiden yritysten hinnoista, joihin Oulun Puhelin Oyj on vedonnut, on Viestintäviraston selvityksessä todettu lainvastaisiksi ja asianomaiset yritykset on tämän seurauksena velvoitettu muuttamaan hintojaan.

Viestintävirasto on lausumansa mukaan soveltanut kytkentämaksuja määrätessään kunkin teleyrityksen olosuhteet huomioon ottaen yhdenmukaisia arviointiperusteita. Viestintävirasto on ilmoittanut todenneensa johdonmukaisesti muissa kytkentämaksuja koskevissa päätöksissään, että teleyrityksen toimintaa ei voida pitää viestintämarkkinalain 84 §:n edellyttämällä tavalla tehokkaana, jos säänneltyjen tuotteiden kustannukset ovat ilman perusteita huomattavasti korkeampia kuin mitä vastaavan palvelun tuottamisesta vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä keskimäärin aiheutuu.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti teleyrityksen tilaajayhteystuotteiden kytkennästä perimien maksujen kustannussuuntautuneisuutta harkittaessa on otettava huomioon toiminnan kustannukset ja sen tehokkuus. Siten esimerkiksi myyntihinta loppuasiakkaalle, johon edellä mainittujen seikkojen lisäksi vaikuttavat monet muutkin tekijät, ei muodosta perustetta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevalle arvioinnille. Eri teleyrityksille asetettuja enimmäishintoja vertailtaessa on otettava huomioon, että eri teleyritysten kustannukset voivat perustellusti poiketa toisistaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut esiin seikkoja, joka antaisivat aiheen epäillä Viestintäviraston soveltaneen Oulun Puhelin Oyj:n hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan perusteita, jotka olisivat poikenneet muiden teleyritysten hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa käytetyistä perusteista.

16. Lopputulos

Oulun Puhelin Oyj:n valitus hylätään.

17. Täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset

Koska Oulun Puhelin Oyj:n valitus hylätään, ei ole tarpeen lausua Viestintäviraston ja Oulun Puhelin Oyj:n esittämistä täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista. Siten lausunnon antaminen täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista raukeaa.

18. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä hylätään Oulun Puhelin Oyj:n vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin korkein hallinto-oikeus velvoittaa Oulun Puhelin Oyj:n korvaamaan Elisa Oyj:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi katsotulla 500 eurolla viivästyskorkoineen, joka määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa (340/2002) tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Raimo Anttila, Irma Telivuo, Matti Pellonpää ja Matti Halén. Asian esittelijä Anne Nenonen.