19.12.2006

Asian aikaisempi käsittely

A ry on ympäristöministeriöön 1.10.2004 saapuneessa kirjeessään pyytänyt, että ministeriö asettaisi maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n nojalla Lapuan kaupungille määräajan, jonka kuluessa päätös Lapuan Patruunatehtaan alueen niin sanotun Vanhan Paukun aluetta koskevan asemakaavan muuttamisesta on tehtävä.

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 23.6.2005 määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n nojalla Lapuan kaupungin muuttamaan asemakaavaa päätöksen liitekartassa osoitetulla alueella siten, että kaavamuutoksella varmistetaan riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin perustuen maakuntakaavan toteutuminen ja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n mukaisten asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen. Asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskeva päätös on tehtävä 15.6.2007 mennessä. Määräyksen tarkoittamalla alueella on voimassa rakennuskielto sekä maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä tarkoitettu toimenpiderajoitus. Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kunnan on maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n nojalla laadittava ja pidettävä asemakaava ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Ympäristöministeriö voi maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n mukaisesti antaa kunnalle määräyksen asemakaavan muuttamiseksi, jos kunta ei huolehdi asemakaavan pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle asetettujen tavoitteiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n mukaan alueiden käytön suunnittelun tavoitteena on vuorovaikutteiseen suunnitteluun ja riittävään vaikutusten arviointiin perustuen edistää muun muassa rakennetun ympäristön kauneutta ja kulttuuriarvojen vaalimista. Näitä tavoitteita toteuttavista kaavojen sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta jäljempänä laissa. Asemakaavan sisältövaatimuksista on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä. Asemakaava on laadittava muun muassa siten, että rakennettua ympäristöä vaalitaan eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja hävitetä.

Aluetta koskeva asemakaava on laadittu 1990-luvun alkupuoliskolla ja vahvistettu vuonna 1995. Siinä alue on selvitysten perusteella todettu kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja miljööltään arvokkaaksi alueeksi, jolla ympäristö säilytetään ja joilla olevia rakennuksia ei saa purkaa ilman rakennuslautakunnan lupaa. Asemakaavassa ei ole esitetty muita purkamisen ehtoja yhdenkään rakennuksen tai rakennelman osalta, eli ympäristön säilyminen on jätetty rakennuslautakunnan harkintaan purkulupaharkinnan yhteydessä ilman ohjaavia kriteerejä. Alueen käyttötarkoitukseksi on määritelty yleisten, liike- ja toimistorakennusten sekä ympäristöhäiriöitä aiheuttamattomien teollisuusrakennusten korttelialue.

Lapuan kaupunki on vuonna 2001 hyväksynyt osayleiskaavan, jonka mukaan koko alue on palvelujen ja hallinnon aluetta ja jossa ympäristön säilyttämistavoite on rajattu koskemaan alueen läntistä osaa kuitenkin niin, että aloitteessa tarkoitettu ruokalarakennus jää sen ulkopuolelle. Yleiskaava on oikeusvaikutukseton.

Alueen yleis- ja asemakaavoitusta ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukaisesti Etelä-Pohjanmaan maakuntakaava, joka on vahvistettu ja määrätty tulemaan voimaan 23.5.2005. Siinä Vanha Paukku on todettu valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi kohteeksi. Sitä koskeva suunnittelumääräys on seuraava:

"Rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava huomioon siten, että varmistetaan näihin liittyvien arvojen säilyminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Valtakunnallisesti arvokkaisiin kohteisiin vaikuttavista hankkeista on pyydettävä museoviranomaisilta ja ympäristökeskukselta lausunto."

Alueella olevat kulttuurihistorialliset arvot on todettu selkeästi voimassa olevassa asemakaavassa. Asemakaava ei ole kuitenkaan ajan tasalla, koska se ei turvaa sen paremmin itsessään todettujen arvojen säilymistä kuin maakuntakaavassa annetun suunnittelumääräyksen toteutumista eli se ei varmista näiden arvojen säilymistä. Tämä johtuu toisaalta siitä, että purkuluvalle ei ole asetettu muita ehtoja kuin rakennuslautakunnan lupa, joka muutenkin tarvitaan, ja toisaalta siitä, että asemakaava-alueella ei erikseen purkulupakohtaisesti sovelleta maankäyttö- ja rakennuslain 139 §:n ehtoja, vaan asia on ratkaistava asemakaavassa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lapuan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan. Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristöministeriön päätöksessä rajatulla niin sanotulla Vanhan Paukun alueella on voimassa ympäristökeskuksen 31.5.1995 vahvistama asemakaava. Mainittu alue on asemakaavassa osoitettu kaavamerkinnällä (/S-1) kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja miljööarvoltaan arvokkaaksi alueeksi, jossa ympäristö on säilytettävä. Kaavamääräyksen mukaan alueella olevaa rakennusta ei saa purkaa ilman rakennuslautakunnan eli nykyään ympäristölautakunnan lupaa.

Asemakaavan laatimisen yhteydessä on arvioitu sitä, tulisiko asemakaavassa antaa selkeitä rakennus- tai rakennusryhmäkohtaisia suojelumerkintöjä. Asemakaavassa päädyttiin kuitenkin edellä mainittuun kaavamerkintään, jotta kaupungilla olisi riittävät mahdollisuudet arvioida, kuinka alueen suojeluarvot voidaan turvata, vaikka kaikkia alueella olevia rakennuksia ei välttämättä säilytettäisi.

Lapuan kaupunki on kunnostanut ja parantanut Vanhan Paukun alueella sijaitsevia rakennuksia yhteensä 5,5 miljoonalla eurolla. Tällä hetkellä alueella on vireillä taidemuseohanke. Todellista uhkaa alueella olevien rakennusten purkamisesta ei siten ole lukuun ottamatta niin sanottua ruokalarakennusta. Tästä syystä kaavoitusvelvoitteen ulottaminen koko alueelle on tarpeetonta.

Alueella on voimassa kaupunginvaltuuston 17.9.2001 hyväksymä osayleiskaava, joka on muun ohella mainitulla alueella voimassa oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Ympäristöministeriöllä on ollut tältä osin virheellinen käsitys.

Osayleiskaavan laatimisen yhteydessä on nimenomaan arvioitu, ettei edellä tarkoitettuun ruokalarakennukseen liity sellaisia arvoja, että se olisi suojeltava. Tästä syystä ruokalarakennus on osayleiskaavassa rajattu ympäristöltään säilytettävän alueen ulkopuolelle. Mainittu rakennus sijaitsee alueella, joka on osayleiskaavassa osoitettu sellaiseksi palvelujen ja hallinnon alueeksi, johon ei kohdistu suojelumääräyksiä. Osayleiskaavaratkaisuun on vaikuttanut myös se, että kysymyksessä olevan rakennuksen kunto on todettu vuonna 1998 tehdyssä kuntokartoituksessa huonoksi. Rakennuksen kunto on huonontunut edelleen. Rakennus on tällä hetkellä käyttökiellossa.

Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa ei ole ollut tiedossa, että muun ohella Vanhan Paukun alueelle on hyväksytty oikeusvaikutteinen osayleiskaava. Mainitun osayleiskaavan aluerajaukset ovat tältä osin tarkemmat kuin maakuntakaavassa, jossa ei ole tehty rakennuskohtaisia arviointeja.

Lisäksi ympäristöministeriön valituksenalainen päätös on ristiriidassa ympäristöministeriön rakennussuojeluasiassa 19.12.2003 antamaan päätökseen nähden. Ympäristöministeriö on viimeksi mainitussa päätöksessään katsonut, ettei puheena olevaa ruokalarakennusta ole tarpeen suojella rakennussuojelulain nojalla.

Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä olevalla alueella voimassa oleva asemakaava ei riitä turvaamaan alueella eri yhteyksissä merkittäväksi todettuun rakennettuun ympäristöön liittyviä arvoja jättäessään rakennusten ja muiden rakenteiden säilyttämisen tai purkamisen kokonaan muiden päätösten varaan.

Alue on osoitettu maakuntakaavassa valtakunnallisesti arvokkaaksi ja sitä koskee maakuntakaavan suunnittelumääräys. Maakuntakaavalla on näin ollen asiassa merkitystä.

Suojelumerkinnän puuttuminen yleiskaavasta ei estä asemakaavallista suojelua silloin, kun sille on olemassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset perustelut. Tällaisessa tilanteessa ei ole kysymys siitä, että asemakaava olisi yleiskaavan vastainen.

Kysymys tietyllä aluekokonaisuudella kuten Lapuan Vanhan Paukun alueella sijaitsevien yksittäisten rakennusten ja rakennelmien suojelusta on luontevaa ratkaista asemakaavan yhteydessä. Tällöin niitä koskevia tietoja on mahdollista tarkastella riittävän yksityiskohtaisesti ja oikeassa mittakaavassa. Jos yleiskaavoituksen tai muun suunnittelun yhteydessä on syntynyt rakennettua ympäristöä koskevaa käyttökelpoista aineistoa Lapuan kaupunginhallituksen valituksessa mainitulla tavalla, voidaan sitä luonnollisesti hyödyntää soveltuvin osin myös asemakaavaa valmisteltaessa.

A ry on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. Muutoin yhdistys on selityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Koska alueella on valtakunnallisesti merkittävää kulttuurihistoriallista arvoa nimenomaan ehjänä kokonaisuutena, suunnitteluvelvoitteen kohdistaminen koko alueeseen on perusteltua. Kysymyksessä oleva ruokalarakennus on yhdistyksen varapuheenjohtajan 7.3.2005 suorittamassa tarkastuksessa todettu korjauskelpoiseksi. Ruokalarakennuksen purkaminen heikentäisi Vanhan Paukun alueen arvoa kulttuurihistoriallisena kokonaisuutena.

Lapuan kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessään kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Vanhan Paukun alueen arvot on mahdollista säilyttää suojelematta kaikkia alueen rakennuksia. Alueen oloissa ei ympäristökeskuksen 31.5.1995 vahvistaman asemakaavan voimassa ollessa ole tapahtunut kaavan ajantasaistamista edellyttäviä muutoksia. Asemakaavaa muutettaessa ohjeena on 17.9.2001 hyväksytty oikeusvaikutteinen osayleiskaava. Yleiskaavaa laadittaessa ruokalarakennukseen ei katsottu liittyvän yksinään eikä osana Vanhan Paukun aluetta sellaisia arvoja, että se tulisi suojella. Ruokalarakennukselle ei ole löytynyt tarkoituksenmukaista ja järkevää käyttötarkoitusta.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksen Lapuan kaupunginhallituksen valitukseen (Dn:o 589/1/06) Vaasan hallinto-oikeuden 24.1.2006 antamasta päätöksestä, jolla on kumottu ruokalarakennuksen purkamiseen myönnetty lupa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, ettei kaavaa ole voitu määrätä muutettavaksi siten, että kaavamuutoksella varmistetaan maakuntakaavan toteutuminen.

Ympäristöministeriön päätöksessä asetettua määräaikaa asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevan päätöksen tekemiseksi pidennetään siten, että määräaika päättyy 31.12.2007.

Perustelut

Säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on muun ohella rakennettua ympäristöä vaalittava, eikä siihen sisältyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Jollei kunta huolehdi rakennusjärjestyksen, tarpeellisten yleiskaavojen tai asemakaavojen laatimisesta taikka pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, asianomainen ministeriö voi maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin nojalla asettaa määräajan, jonka kuluessa sitä koskeva päätös on tehtävä.

Kaavoitustilanne

Kysymyksessä oleva Vanhan Paukun alue sijaitsee alueella, joka on vuonna 1995 vahvistetussa asemakaavassa osoitettu yleisten, liike- ja toimistorakennusten sekä ympäristöhäiriöitä aiheuttamattomien teollisuusrakennusten korttelialueeksi. Alue on kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja miljööltään arvokas alue, jolla ympäristö säilytetään (YKTY/S-1). Kaavamääräyksen mukaan rakennuksia ei saa purkaa ilman ympäristölautakunnan lupaa.

Alueen rakennuksia ei kuitenkaan ole asemakaavassa määrätty suojeltaviksi.

Alueella on oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa Lapuan kaupunginvaltuuston vuonna 2001 hyväksymä ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä vuonna 2003 lainvoimaiseksi tullut keskustan osayleiskaava. Mainitussa yleiskaavassa osa Vanhan Paukun alueesta on osoitettu julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (P) ja osa julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi, jolla ympäristö säilytetään (P/S). Puheena oleva ruokalarakennus sijaitsee yleiskaavan P-alueella.

Alueella on maakuntakaavana voimassa ympäristöministeriön vuonna 2005 vahvistama Etelä-Pohjanmaan maakuntakaava. Maakuntakaavassa Vanhan Paukun alue on merkitty valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi kohteeksi. Maakuntakaavassa osoitettuihin valtakunnallisesti arvokkaisiin kohteisiin on liitetty seuraava suunnittelumääräys: "Rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava huomioon siten, että varmistetaan näihin liittyvien arvojen säilyminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Valtakunnallisesti arvokkaisiin kohteisiin vaikuttavista hankkeista on pyydettävä museoviranomaiselta ja ympäristökeskukselta lausunto."

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on selvitetty, että Vanhan Paukun alueella on suojeluarvoa nimenomaan rakennettuna ympäristönä. Tähän nähden asemakaavan kaavamääräys, jonka mukaan alueella sijaitsevien rakennusten suojelu on jätetty yksinomaan lupamenettelyjen varaan, ei riitä varmistamaan sitä, että kulloinkin kysymyksessä olevan yksittäisen rakennuksen merkitys alueen kokonaisuuden kannalta tulee samalla asianmukaisesti arvioiduksi. Edellä olevan perusteella ja kun myös otetaan huomioon asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa asetettu vaatimus rakennetun ympäristön suojelemisesta, on ilmeistä, että Vanhan Paukun alueella voimassa oleva asemakaava vaikeuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla laissa alueiden käytön suunnittelulle asetettujen tavoitteiden toteuttamista.

Edellä lausuttu huomioon ottaen ympäristöministeriö on voinut maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin nojalla määrätä Lapuan kaupungin muuttamaan asemakaavaa kysymyksessä olevalla Vanhan Paukun alueella siten, että kaavamuutoksella varmistetaan riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin perustuen maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n mukaisten asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen.

Alueella on voimassa oikeusvaikutteinen osayleiskaava. Tähän nähden ja kun myös otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 3 momentti, maakuntakaava ei voi olla ohjeena asemakaavaa muutettaessa. Ympäristöministeriöllä ei siten ole ollut toimivaltaa määrätä Lapuan kaupunkia muuttamaan puheena olevaa asemakaavaa siten, että kaavamuutoksella varmistetaan maakuntakaavan toteutuminen. Mainittu yleiskaava ei kuitenkaan ole esteenä kysymyksessä olevan määräyksen antamiselle. Yleiskaavoituksen yhteydessä ja muussa suunnittelussa tehdyt selvitykset voidaan ottaa asemakaavoituksessa huomioon.

Ympäristöministeriön päätös, jolla Lapuan kaupunki on velvoitettu muuttamaan kyseistä asemakaavaa, ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, Lapuan kaupunginhallituksen valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.