30.11.2005

Asian aikaisempi käsittely

Kotkan kaupunginvaltuusto on 5.3.2003 päättänyt uudistaa A:n yhteensä 45 225 223,46 euron suuruisten lainojen ja 16 361 877,46 euron suuruisen leasing-rahoituksen omavelkaiset takaukset. Uudistettu takauspäätös on astunut voimaan 1.4.2003.

Esko Timonen on Kouvolan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Kotkan kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Kaupunginhallituksen jäsen RK on osallistunut kokoukseen esteellisyydestään huolimatta. Hän on läsnäolollaan saattanut vaikuttaa tehtyyn päätökseen. RK on B:n hallituksen jäsen.

Kotkan kaupunginhallitus on antanut Kouvolan hallinto-oikeudelle selityksen.

Valtuuston kokouksessa valtuutetun jääviys määräytyy kuntalain 52 §:n 1 momentin perusteella. Valtuutettu on esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee häntä henkilökohtaisesti tai hänen hallintomenettelylain 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua lähisukulaistaan tai lähisukulaiseen rinnastettavaa henkilöä. Sen sijaan valtuuston kokouksessa läsnä olevaan kaupunginhallituksen jäseneen tai kunnan viranhaltijoihin sovelletaan hallintomenettelylain 10 ja 11 §:ää. Tällöin kaupunginhallituksen jäsen on esteellinen esimerkiksi syystä, että hän on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, julkisoikeudellisessa laitoksessa tai liikelaitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintomenettelylain 11 §:n mukaan esteellisenä ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, paitsi milloin esteellisyys asian laadun vuoksi ei voi vaikuttaa asian ratkaisuun tai asian käsittelyä ei voida lykätä.

Kaupunginvaltuuston kokoukset ovat julkisia. Esteellisen henkilön ei tarvitse poistua kokoussalista. Kaupunginhallituksen jäsen RK ei ole valtuuston kokouksessa ilmoittanut mahdollisesta esteellisyydestään eikä myöskään osallistunut asiasta käytyyn keskusteluun. Koska RK ei ole valtuutettu, hän ei ole voinut ottaa osaa asian ratkaisemiseen. Mikäli RK katsotaan asiassa esteelliseksi, hänen esteellisyytensä ei ole voinut millään tavalla vaikuttaa asian ratkaisuun.

Valittajan väite siitä, että RK olisi läsnäolollaan kokouksessa saattanut vaikuttaa tehtyyn päätökseen, on sikäli kestämätön, että valtuuston kokouksessa voi olla esteellisenäkin läsnä.

Kaupunginhallitus on esittänyt hallinto-oikeudelle Timosen valituksen hylkäämistä sillä perusteella, että RK:n mahdollinen esteellisyys ja läsnäolo kokouksessa asian käsittelyn aikana ei ole voinut vaikuttaa asian ratkaisuun millään tavalla.

RK on antanut Kouvolan hallinto-oikeudelle selityksen, jossa hän on yhtynyt Kotkan kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle esittämään selitykseen. Ilmoittaessaan itsensä kaupunginhallituksen kokouksessa esteelliseksi RK toimi varovaisuusperiaatteen mukaisesti. Tosiasiallista esteellisyyttä ei tuossa käsittelyssä ollut, koska kyseessä ei voinut olla B:n, kaupungin tai RK:n kannalta mikään erityinen etu tai haittakaan. Tämä ilmenee valtuuston yksimielisestä päätöksestä.

Perustelutekstistä ilmenevän mukaan koko lainakanta jäisi edelleen A:n taseeseen, mutta sähköverkkotoiminnan lainojen hoitokuluista vastaisi C. B:llä ei ole tässä mitään taloudellisia eikä muitakaan sitoumuksia. Timosen valitus tulisi hylätä.

Esko Timonen on antanut Kouvolan hallinto-oikeudelle vastaselityksen, jossa hän on todennut muun ohessa, ettei kaupunginhallituksen selityksessä kiistetä RK:n esteellisyyttä. Väite siitä, että takaus kohdistuisi eri yhtiön, A:n, lainoihin, ei pidä paikkaansa, sillä C vastaa sähköverkkotoiminnan lainojen hoitokuluista. Osa lainoista nimittäin kohdistuu niin sanottuun sähköverkkotoimintaan. C on hankkinut omistukseensa B:n koko osakekannan.

RK on ollut esteellisenä paikalla valtuustosalissa keskustelun ja päätöksenteon ajan. RK ei ole poistunut kaupunginhallituksen edustajan paikalta yleisöpaikalle. Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska esteellinen RK on ollut läsnä asiaa käsiteltäessä.

Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Esko Timosen Kotkan kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylain 10 ja 11 §:ssä säädetään. Saman pykälän 4 momentin mukaan mitä hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetään liikelaitoksesta, ei sovelleta kunnan liikelaitokseen. Hallintomenettelylain 10 §:n mukaan virkamies on esteellinen, jos (5 kohta) hän on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, julkisoikeudellisessa laitoksessa tai liikelaitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa tai (6 kohta) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Esteellisyysperusteita sovelletaan sellaiseenkin henkilöön, joka muuten kuin virkamiehenä käsittelee asioita viranomaisessa. Saman lain 11 §:n mukaan esteellisenä ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, paitsi milloin esteellisyys asian laadun vuoksi ei voi vaikuttaa ratkaisuun tai asian käsittelyä ei voida lykätä.

Kotkan kaupunginvaltuuston kokouksessa, jossa A:n lainojen ja leasing-rahoituksen omavelkaiset takaukset on uusittu, on ollut päätöksen tekemisen aikana läsnä kaupunginhallituksen jäsen RK. Hän ei ole ottanut osaa valtuuston kokouksessa asiasta käytyyn keskusteluun eikä poistunut kokouksesta päätöksenteon ajaksi. RK on paitsi kaupunginhallituksen jäsen myös B:n hallituksen jäsen. B on A:sta jakautumissuunnitelman mukaisesti muodostettu yhtiö, jonka C omistaa 100-prosenttisesti. A:n lainojen uudistaminen liittyy A:n ja C:n väliseen fuusiosopimukseen. Lainarahoituksesta osa kohdistuu niin sanottuun sähköverkkotoimintaan. Koko lainakanta jää kuitenkin A:n taseeseen, mutta sähköverkkotoiminnan lainojen hoitokuluista vastaisi C.

Kun otetaan huomioon, että B on perustettu A:sta jakautumalla, B:n omistuspohja sekä Kotkan kaupunginvaltuuston A:n lainojen ja leasing-rahoituksen takausten uusimisen liittyminen A:n ja C:n väliseen fuusiosopimukseen, on RK:n katsottava olevan sellaisessa asemassa, että luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu. RK on näin ollen ollut esteellinen käsittelemään asiaa ja olemaan läsnä sitä käsiteltäessä. Kun RK ei kuitenkaan ole valtuutettu ja hän ei ole voinut ottaa osaa asian ratkaisuun ja kun asian ratkaisseet valtuutetut ovat olleet päätöksestään yksimielisiä, ei esteellisen henkilön läsnäolo ole voinut vaikuttaa valtuuston päätöksen lopputulokseen, joten päätöstä ei kumota.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallinto-oikeus on tällä päätöksellä hylännyt sille tehdyn valituksen. Erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut kuntalain 52 §:n, hallintomenettelylain 10 §:n ja hallintolainkäyttölain 74 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Timonen on valituksessaan uudistaen aikaisemmin lausumansa vaatinut, että Kouvolan hallinto-oikeuden ja Kotkan kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja että Kotkan kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa Kouvolan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja on lainvastainen.

Osa kysymyksessä olevista lainoista kohdistuu sähköverkkotoimintaan. Ilman takausten uudistamista, jota lainojen myöntäjät vaativat, lainoja ei olisi voitu siirtää RK:n edustamalta yhtiöltä uudelle A:lle. Jos takausta ei olisi uudistettu, siitä olisi seurannut RK:n edustamalle yhtiölle erityistä vahinkoa. RK on ollut esteellinen hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella.

Hallinto-oikeus spekuloi eri näkökohtien avulla sitä, minkälainen päätöksen lopputulos olisi ollut ilman virheellistä päätöksentekomenettelyä. Tällainen spekulointi voidaan hyväksyä joissakin erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa. Valituksenalaisessa asiassa on kysymys kaupunginvaltuuston lopullisesta asiaratkaisusta. Hallinto-oikeuden perustelut ovat ristiriidassa esteellisyyttä koskevan sääntelyn tarkoitusperien kanssa ja johtavat vähitellen siihen, että kuka tahansa esteellinen voi olla läsnä päätöstä tehtäessä, kunhan kukaan luottamusmies ei esitä poikkipuolisia mielipiteitä. Avoimen keskustelun mahdollistamiseksi esteellinen ei saa olla paikalla.

RK on ollut esteellisenä paikalla valtuustosalissa keskustelun ja päätöksenteon ajan. Oikeuskirjallisuuden mukaan esteellisen ei tarvitse poistua kokoushuoneesta, "vaan hän voi jäädä yleisölle varatulle paikalle". Kotkassa kaupunginhallituksen jäsenen paikka on valtuustosalin edessä kasvotusten valtuutettujen kanssa, jolta paikalta hän olisi voinut ottaa osaa keskusteluun. Yleisölehteri puolestaan on valtuustosalin takana ylemmässä kerroksessa. Päätöksentekojärjestyksen kannalta olennaista on, että esteellinen henkilö osoittaa esteellisyytensä poistumalla kaupunginhallituksen jäsenen paikaltaan.

Lainojen takausten uusiminen on ollut todellinen asiaratkaisu. Tätä ei pidä vähätellä katsomalla, että esteellinen henkilö voisi olla paikalla ratkaisua tehtäessä.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kotkan kaupunginhallitus on antanut selityksen. RK on ollut läsnä kaupunginvaltuuston kokouksessa kaupunginhallituksen jäsenen ominaisuudessa. Kaupunginvaltuuston kokoukset ovat avoimia yleisölle. Niitä voi olla seuraamassa lukuisa joukko esteellisiäkin henkilöitä. Esteellinen henkilö ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä, kun asiaa käsitellään. RK ei ole ottanut osaa asian käsittelytoimiin. Toisaalta julkisessa kokouksessa hän on voinut olla läsnä ilman, että päätös olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

RK:n esteellisyydellä ei ole asiassa merkitystä, ja valitus tulisi hylätä tällä perusteella. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että RK on ollut esteellisenä läsnä kokouksessa, valitus tulisi hylätä sillä perusteella, ettei esteellisyys ole voinut millään tavalla vaikuttaa asian ratkaisuun. Valittaja ei ole esittänyt kuin arveluja siitä, miten RK:n läsnäolo kokouksessa on voinut vaikuttaa. Kaupunginvaltuusto ei ole ollut erimielinen päätöksestä.

Timosen oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä. Asia on luonteeltaan sellainen, että ei ole kohtuutonta, että valittaja vastaa itse oikeudenkäyntikuluistaan.

RK:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Timoselle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2) Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

1) Kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kuntalain 52 §:n 1 momentissa (365/1995) säädetään valtuutetun esteellisyydestä ja 2 momentissa muiden ohella muun luottamushenkilön esteellisyydestä. Mainitun 2 momentin tarkoittamissa tilanteissa esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylain 10 ja 11 §:ssä säädetään.

Kuntalain 57 §:n 1 momentin mukaan valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei kokouksessa käsitellä asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi tai jollei valtuusto muuten painavan syyn vuoksi jossakin asiassa toisin päätä.

RK on ollut kaupunginhallituksen jäsenenä paikallaan kaupunginvaltuuston istuntosalissa, jossa valtuusto kokouksessaan päätti A:n rahoitusta koskevien takausten uudistamisesta. Osa rahoituksesta kohdistui niin sanottuun sähköverkkotoimintaan, jota harjoittaa B. RK on viimeksi mainitun yhtiön hallituksen jäsen.

Luottamushenkilöä koskevat esteellisyyssäännökset ovat tarkoitetut sovellettaviksi tilanteissa, joissa luottamushenkilö asianomaisen päätöksentekoelimen jäsenenä osallistuu asian käsittelyyn. Tässä tapauksessa päätöksentekoelimenä on Kotkan kaupunginvaltuusto, jonka kokous on ollut julkinen. RK ei ole kaupunginvaltuuston jäsen eikä hän ole kaupunginhallituksen jäsenenä tai muutoinkaan osallistunut asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa tai kysymyksessä olevassa valtuuston kokouksessa. Se, että RK on vaitiollen istunut kaupunginvaltuuston kokouksen aikana valtuuston istuntosalissa kaupunginhallituksen jäsenen paikalla eikä esimerkiksi yleisölehterillä, ei ole merkinnyt laissa tarkoitettua kiellettyä läsnäoloa asiaa valtuustossa käsiteltäessä. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

2) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Esko Timoselle ei määrätä maksettavaksi oikeudenkäyntikulujen korvausta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Ahti Vapaavuori ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Jukka Mattilan äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Ilkka Pere yhtyi: "Kumoan hallinto-oikeuden ja Kotkan kaupunginvaltuuston päätökset muutoin paitsi että oikeudenkäyntikuluja koskevan hallinto-oikeuden lausuman jätän lopputulokseltaan voimaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön tavoin hylkään oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen.

Perustelut

Kuntalain 52 §:n 2 momentista (365/1995) ilmenee, että muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylain 10 ja 11 §:ssä säädetään.

Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan (543/1997) mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, julkisoikeudellisessa laitoksessa tai liikelaitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Lain 10 §:n 1 momentin 6 kohdan (598/1982) mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintomenettelylain 11 §:n 1 momentin (598/1982) mukaan esteellisenä ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, paitsi milloin esteellisyys asian laadun vuoksi ei voi vaikuttaa ratkaisuun tai asian käsittelyä ei voida lykätä.

Kuntalain 57 §:n 1 momentin mukaan valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei kokouksessa käsitellä asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi tai jollei valtuusto muuten painavan syyn vuoksi jossakin asiassa toisin päätä.

Kaupunginvaltuusto on 5.3.2003 pitämässään kokouksessa päättänyt uudistaa A:n lainojen ja leasing-rahoituksen omavelkaiset takaukset. Sanotun kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, että osa lainarahoituksesta kohdistui B:n toimintaan. Kokouksessa on asian käsittelyn ajan ollut läsnä kaupunginhallituksen jäsenille varatulla paikalla RK, joka oli kaupunginhallituksen jäsen ja samanaikaisesti B:n hallituksen jäsen. Yhtiön hallituksen jäsenenä RK on ollut hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoittamalla tavalla esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtuustossa. Kun RK ei ollut poistunut kaupunginhallituksen jäsenille varatulta paikalta joko yleisölle varattuun tilaan tai kokoussalin ulkopuolelle, hänen on katsottava olleen hallintomenettelylain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla läsnä asiaa käsiteltäessä. Kaupunginvaltuuston päätös on tämän vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kouvolan hallinto-oikeuden ja Kotkan kaupunginvaltuuston päätökset on pääasian osalta siten kumottava.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta pykälän 2 momentin mukaan on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että Timonen edellä mainitusta lopputuloksesta huolimatta joutuu pitämään hänelle korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja Kouvolan hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan."