13.6.2005

Asian aikaisempi käsittely

X:n kunnanvaltuusto on 11.11.2003 päättänyt, että X:n kunta anoo valtioneuvostolta siirtoa S:n maakunnasta P:n maakuntaan vuoden 2005 alusta lukien.

A on kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan. Lisäksi hän on vaatinut päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

Kunnanvaltuusto on antanut maakunnan vaihtamista koskevan anomuksen perusteluissa valtioneuvostolle virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja ja toiminut lainvastaisesti ja ylittänyt toimivaltansa.

Perustelujen mukaan valituksessa mainitun perusturvahankkeen tavoitteena on tuottaa yhteiset vanhushuoltopalvelut myös X:n kunnalle. X:n kunnanvaltuusto 17.10.2002 päinvastoin hyväksyi yksimielisesti esityksen vanhushuollon palvelujen tuottamisesta kunnan omana työnä. Asia on merkittävä, koska kunnan työntekijöistä lähes puolet on vanhusten hoitopalvelussa. Kunnalla on lisäksi sopimus tuottaa Y:n kaupungille noin 18 asukkaan hoitopalvelut.

Kunnan liityttyä kunnanvaltuuston 17.10.2002 tekemällä päätöksellä S:n maakunnan alueelliseen pelastustoimen yhteistoimintasopimukseen kunta sai siinä yhteydessä myös oman palomestarin, joka mahdollisen maakuntavaihdoksen takia tullaan menettämään. Anomuksessa ei ole myöskään selvitetty siirrosta aiheutuvia kuluja.

Perusteluissa annetaan ymmärtää, että kuulumalla P:n maakuntaan käräjäoikeuden palvelut saataisiin vastaisuudessakin V:n kaupungista, vaikka näidenkin käräjäoikeuspalvelut siirtyvät 1.1.2004 T:n kaupunkiin. Harhauttava on myös väite siitä, että TE-keskuksen palvelut olisivat K:n kaupungissa ja että ne maakuntavaihdoksen jälkeen saataisiin lähempänä olevasta V:n kaupungista. S:n TE-keskus sijaitsee todellisuudessa P:n kaupungissa ja Pirkanmaan TE-keskus T:n kaupungissa.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, ottaen huomioon kuntalain 91 §:n ja maakuntajakolain 1 §:n, jättänyt tutkimatta A:n X:n kunnanvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että kuntalain mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua, ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Maakuntajakolain mukaan alueiden kehittämistä ja alueiden käytön suunnittelua varten maa jaetaan maakuntiin. Valtioneuvosto päättää maakuntien lukumäärän, alueet ja nimet asianomaisia maakuntien liittoja ja kuntia kuultuaan. Kun otetaan huomioon, että päättäminen muutoksista maakuntien aluejakoon kuuluu valtioneuvoston yksinomaiseen toimivaltaan, kunnanvaltuuston päätös, jolla on päätetty anoa valtioneuvostolta X:n kunnan liittämistä P:n maakuntaan, koskee vain valmistelua. Päätöksestä ei näin ollen saa tehdä kunnallisvalitusta. Päätökseen liitetty muutoksenhakuosoitus on tältä osin ollut virheellinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen ja kumoaa X:n kunnanvaltuuston päätöksen. Korkeimman hallinto-oikeuden on pyydettävä asiassa myös EY-tuomioistuimen lausunto. Valtuuston jäsenille ei ollut jaettu maakunnan vaihtamista koskevaa anomusta. Valtuutetut eivät siten voineet perehtyä asian yksityiskohtiin. Anomuksen perustelut ovat olleet virheelliset.

X:n kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

X:n kunnanvaltuusto on päättänyt 11.11.2003, että X:n kunta anoo valtioneuvostolta siirtoa S:n maakunnasta P:n maakuntaan vuoden 2005 alusta lukien. A on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan, koska valtuusto on esittänyt virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja kunnan siirtämiseksi P:n maakuntaan.

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua, ei saa tehdä kunnallisvalitusta. Asiassa on kysymys siitä, onko X:n kunnavaltuuston edellä mainittu päätös sellainen vain valmistelua koskeva päätös, josta ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Maakuntajakolain (1159/1997) 1 §:n 1 momentin mukaan alueiden kehittämistä ja alueiden käytön suunnittelua varten maa jaetaan maakuntiin. Maakunnaksi määrätään alue, johon kuuluvat kunnat muodostavat toiminnallisesti ja taloudellisesti sekä alueen suunnittelun kannalta tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Saman pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maakuntien lukumäärän, alueet ja nimet asianomaisia maakuntien liittoja ja kuntia kuultuaan. Ennen esittelyä valtioneuvostolle asiasta on pyydettävä alueiden käytön suunnittelusta vastaavan ministeriön lausunto.

Maakuntajakolain 1 §:n 3 momentin mukaan valtion aluehallintoviranomaisten toimialueiden tulee, jollei erityisistä syistä muuta johdu, perustua maakuntajakoon niin, että toimialue muodostuu yhdestä tai useammasta maakunnasta. Valtioneuvosto antaa tarvittaessa tarkempia säännöksiä valtion aluehallintoviranomaisten toimialueiden yhtenäistämisestä.

Maakuntien lukumäärästä ja alueista päättäminen kuuluu edellä mainitun maakuntajakolain 1 §:n 2 momentin huomioon ottaen valtioneuvoston yksinomaiseen toimivaltaan. Valtioneuvoston päätöksestä valitetaan hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaisesti korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Tämän vuoksi ja koska kunnan valtioneuvostolle tekemä esitys ei ole edes asian vireilletulon edellytys valtioneuvostossa, korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin Turun hallinto-oikeus, että X:n kunnanvaltuuston päätös koskee vain valmistelua, eikä siitä saa kuntalain 91 § huomioon ottaen tehdä kunnallisvalitusta. Hallinto-oikeuden on siten tullut jättää A:n valitus tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Marita Liljeström, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Matti Halén ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Ilkka Peren äänestyslausunto, johon hallintoneuvokset Niilo Jääskinen ja Ilmari Ojanen yhtyivät:

"Kumoan ja poistan hallinto-oikeuden päätöksen ja olen viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta valmis ottamaan Sivosen kunnanvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen välittömästi tutkittavaksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

"Maakuntajakolain (1159/1997) 1 §:n 1 momentin mukaan alueiden kehittämistä ja alueiden käytön suunnittelua varten maa jaetaan maakuntiin. Maakunnaksi määrätään alue, johon kuuluvat kunnat muodostavat toiminnallisesti ja taloudellisesti sekä alueen suunnittelun kannalta tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maakuntien lukumäärän, alueet ja nimet asianomaisia maakuntien liittoja ja kuntia kuultuaan. Ennen esittelyä valtioneuvostolle asiasta on pyydettävä alueiden käytön suunnittelusta vastaavan ministeriön lausunto. Pykälän 3 momentin mukaan valtion aluehallintoviranomaisten toimialueiden tulee, jollei erityisistä syistä muuta johdu, perustua maakuntajakoon niin, että toimialue muodostuu yhdestä tai useammasta maakunnasta. Valtioneuvosto antaa tarvittaessa tarkempia säännöksiä valtion aluehallintoviranomaisten toimialueiden yhtenäistämisestä.

Alueiden kehittämislain (602/2002) 3 §:n 1 kohdan mukaan sanotussa laissa tarkoitetaan alueella maakuntajakolain (1159/1997) mukaisia maakunnan alueita tai valtion aluehallintoviranomaisten toimialueita. Lain 4 §:n 1 momentin mukaan vastuu alueiden kehittämisestä on kunnilla ja valtiolla sen mukaan kuin tässä laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan maakunnan liitto on kuntayhtymä, jossa alueen kuntien on oltava jäseninä. Lain 7 §:ssä säädetään maakunnan liiton tehtävistä.

Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan velvollisuudesta kuulua kuntayhtymään jollakin toimialalla ja määrätyllä alueella säädetään erikseen. Lain 86 a §:n (10/1999) 1 momentin mukaan alueiden kehittämisestä annetun lain (1135/1993) 2 §:ssä tarkoitetun maakunnan liiton ylimmän päättävän toimielimen jäsenten tulee olla jäsenkuntien valtuutettuja, ja toimielimessä edustettuina olevien ryhmien ääniosuuksien tulee valittaessa vastata jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kunnallisvaaleissa saamaa ääniosuutta maakunnan alueella vaalilaissa (714/1998) säädetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Jokaisella jäsenkunnalla tulee olla vähintään yksi edustaja maakunnan liiton ylimmässä päättävässä toimielimessä.

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Oikeudellinen arviointi

Valtioneuvoston maakuntajakolain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettu päätös maakuntajaon muuttamisesta merkitsee, kun otetaan huomioon alueiden kehittämislain 3 §:n 1 kohdan ja 4 §:n säännökset, samalla myös kunnan siirtymistä maakuntien liitosta toiseen. Maakuntien liitot toimivat muun ohella alueiden kehittämislaissa tarkoitettuina aluekehitysviranomaisina. Ne ovat kuntayhtymiä, jotka ovat syntyneet vuonna 1993 alueiden kehittämisestä annetun lain (1135/1993) säätämisen edellä, kun maakuntaliitot ja seutukaavoituksesta vastuussa olleet kuntayhtymät harvoin poikkeuksin yhdistyivät maakuntien liitoiksi. Sekä mainitusta aiemmasta alueiden kehittämisestä annetusta laista että voimassa olevasta laista ilmenee, että maakuntien liittojen toiminta rakentuu kunnallisen itsehallinnon perustalle. Myös eduskunnan hallintovaliokunta on mietinnössään HaVM 19/1997 hallituksen esityksestä maakuntajakolaiksi ja laiksi rakennuslain 18 §:n muuttamiseksi (HE 169/1997 vp) lausunut valiokunnan pitävän tärkeänä, että maakuntajako perustuu keskeisesti kunnallishallinnossa tapahtuvaan tahdonmuodostukseen.

Maakuntien liitot ovat kunnallisen itsehallinnon periaatteen pohjalta toimivia kuntayhtymiä, joiden edeltäjiä ovat olleet seutukaavaliittojen ohella kuntien vapaaehtoisesti perustamat aatteelliset maakuntaliitot. Nyt esillä olevassa tapauksessa valituksenalainen kunnanvaltuuston päätös esityksen tekemisestä valtioneuvostolle sisältää itsessään maakuntajakolain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetun kunnan kuulemisen valtioneuvoston päätöksenteossa ja niin muodoin myös kunnan kannanoton asiassa. Valtioneuvoston päätös muuttaa maakuntajakoa merkitsee, että kunnan jäsenyys vaihtuu maakuntien liitosta toiseen, ja päätöksellä on myös kuntalaisiin ulottuvia vaikutuksia. Näillä perusteilla ja ottaen myös huomioon kunnan kannanoton tosiasiallisen vaikutuksen valtioneuvoston päätöksentekoon katson, että kunnanvaltuuston päätös ei ole merkinnyt yksinomaan valmistelua. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää Sivosen kunnanvaltuuston päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti hallinto-oikeudelle tekemää kunnallisvalitusta tutkimatta."