21.9.2004

Asian aikaisempi käsittely

Inkoon kunnanhallitus on 3.6.2002 §:n 19 kohdalla tekemällään ja 25.6.2002 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n nojalla myöntänyt A:lle poikkeuksen saman lain 72 §:stä kaksikerroksisen 300 neliömetrin suuruisen omakotitalon rakentamiseksi määräalalle Inkoon kunnan Degerön kylässä sijaitsevasta Degerö Gårdin tilasta RN:o 1:121, oikeastaan tuolloin RN:o 1:226. Määräala on 7.11.2003 rekisteröity itsenäiseksi Inkoon Degerön Helmi -nimiseksi tilaksi RN:o 1:230, jonka maapinta-ala kiinteistörekisterin mukaan on 1,6359 hehtaaria.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Uudenmaan ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että Inkoon kunnanhallituksen päätös kumotaan.

Alueella, jolle poikkeamislupa on myönnetty, on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava. Kyseessä oleva rakennuspaikka on osoitettu yleiskaavassa maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Kaavaselostuksessa on todettu seuraavaa. Se rantavyöhyke mantereella, jolta rakennusoikeus on siirretty RA-alueelle, ulottuu 300 metrin etäisyydelle rantaviivasta, jos kaavasta ei muuta ilmene. Muilla alueilla ovat voimassa tavanomaiset haja-asutusta koskevat rakentamismääräykset, muun muassa kunnan rakennusjärjestys tai muut määräykset.

Kaavamääräysten mukaan V-, VR-, SL- ja M-alueille ei saa rakentaa loma-asuntoja. Loma-asuntojen rakennusoikeus on siirretty kiinteistöittäin RA-alueille.

Poikkeamislupaa koskevien asiakirjojen mukaan rakennus tullaan sijoittamaan noin 107 metrin etäisyydelle rannasta. Rakennuspaikka rajoittuu rantaan. Yhtään asuntoaluetta ei ole osoitettu yleiskaavassa rakennuspaikan läheisyyteen.

Edellä olevan perusteella ympäristökeskus on katsonut, että Inkoon kunnanhallituksen päätös aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Inkoon kunnanhallituksen päätös on lainvastainen.

Inkoon kunnanhallitus on antanut lausunnon, jossa on muun ohella todettu, että rantayleiskaavassa on pääasiassa määrätty vapaa-ajan asuntojen sijoituksesta. Ainoastaan olemassa olevia omakotitaloja koskee merkintä A. Yleiskaavassa ei ole ylipäätään ollenkaan osoitettu asuntoalueita, lukuun ottamatta Bärösundissa sijaitsevaa merkinnällä AT osoitettua aluetta, jolla kunta on lohkonut ja myynyt omakotitalojen rakennuspaikkoja. Kunta on viimeisten kahden vuoden aikana myöntänyt useita lupia samoilla perusteilla kuin mistä nyt on kyse. Maanomistajia tulee kohdella tasapuolisesti.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut selityksen, jossa on muun ohella esitetty, että ympäristökeskuksen mielestä rakennusoikeus rantavyöhykkeellä on siirretty M-alueilta RA-alueille. Tämä merkitsee sitä, että rantavyöhykkeillä olevilla M-alueilla ei ole rakennusoikeutta jäljellä. Ympäristökeskus on viitannut maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ään, jonka mukaan ranta-alueilla tulee huolehtia siitä, että niille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

A on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella lausuttu, että Inkoon kunnanhallitus on myöntänyt yhtiölle poikkeamisluvan rakentaa ympärivuotiseen käyttöön tarkoitetun omakotitalon, eikä ympäristökeskus ole valituksessaan kiistänyt sen toimivaltaa. Rakennuspaikka sijoittuu yli 100 metrin päähän rannasta, eikä se vaikuta etäisyyden ja maasto-olosuhteiden johdosta lainkaan rantamaisemaan. Valituksessa ei ole esitetty selvitystä siitä, miten hanke aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle. Rajanaapurille on myönnetty keväällä 2002 kaksi poikkeamislupaa vastaaville hankkeille ja Inkoon kunnanhallitus on lausunnossaan maininnut myös muita esimerkkejä. Kunnan päätöksin tapahtunut hankkeen lähialueen rakentaminen ja poikkeamisluvat osoittavat, että alue on katsottu sopivaksi nyt kyseessä olevaan rakentamiseen, etenkin kun se tapahtuu kaukana rantaviivasta.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut vastineen, jossa on muun ohella todettu, että maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ssä ja 172 §:ssä säädetyt rantarakentamista ja poikkeamista koskevat edellytykset koskevat sekä pysyvää asutusta että loma-asutusta. Yleis- ja asemakaavan erityiset sisältövaatimukset tulee ottaa maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaisesti huomioon, kun ohjataan pääasiassa loma-asutusta koskevaa rakentamista, josta alueella on kyse.

Hallinto-oikeuden päätös

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 19.12.2003 kumonnut Inkoon kunnanhallituksen päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Säännöksen 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta muun ohella silloin, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Kyseisen 171 §:n 3 momentin mukaan poikkeamisen tällaisessa tapauksessa myöntää alueellinen ympäristökeskus.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei alueella voimassa olevassa Inkoon rantayleiskaavassa ole ympärivuotista asutusta koskevaa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua määräystä.

Hakemuksen mukainen omakotitalo tulisi sijoittumaan noin 107 metrin päähän meren rannasta, johon määräala rajoittuu. Kun kysymyksessä on uuden rakennuksen rakentaminen meren rantavyöhykkeelle, jolla ei ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, toimivalta poikkeamisen myöntämiseen on edellä sanotun mukaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 3 momentin nojalla alueellisella ympäristökeskuksella eli tässä tapauksessa Uudenmaan ympäristökeskuksella. Inkoon kunnanhallitus on siten ylittänyt toimivaltansa myöntämällä luvan poikkeamiseen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Inkoon kunnanhallituksen 25.6.2002 antama päätös saatetaan voimaan. Siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt antamatta ratkaisun Uudenmaan ympäristökeskuksen valitukseen, tulee tämä valitus hylätä, mikäli se käsitellään. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohessa seuraavaa:

Haettuun rakentamiseen ranta-alueelle ei vaadita poikkeusta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin perusteella. Poikkeusta on haettu yleiskaavasta, joten hakemusta ei voida hylätä yleiskaavan vastaisuuden perusteella. Ympäristökeskus ei valituksessaan hallinto-oikeudelle ollut vaatinut Inkoon kunnanhallituksen päätöstä kumottavaksi sillä perusteella, että kunnanhallitus olisi ylittänyt maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momenttiin perustuvan toimivaltansa.

Rakennuspaikkaa ympäröivällä alueella on sekä pysyvää asutusta että loma-asutusta. Rakennus sijoittuisi noin kahden hehtaarin suuruisen tilan etäisimpään osaan eli selvästi yli sadan metrin päähän rantaviivasta. Yhdenvertaisuuden kannalta poikkeuksen hylkääminen johtaa epätyydyttävään tilanteeseen. Määräala, josta kyseinen tila on muodostettu, on ostettu samassa yhteydessä, kun koko kartanon alue myytiin. Kartanon ostaja sitoutui määräalan luovutusta koskevassa kauppakirjassa hyväksymään rakentamisen määräalalle. Kun tilan ostaja haki vielä rakentamattomalle tilan osalle omaan käyttöönsä rakennusluvan rantarakentamisen kannalta vastaavanlaiselle rakennushankkeelle, poikkeus hyväksyttiin kunnassa eikä alueellinen ympäristökeskus valittanut päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksessä tai alueellisen ympäristökeskuksen valituksessa ei ole väitettykään, että aiemmin muulle kiinteistölle saatu rakennuslupa tai poikkeus olisi perusteena nyt kysymyksessä olevan hankkeen hylkäämiselle. Määräalan kauppakirjalla on itse asiassa sovittu tilan rakennusoikeuden osittaisesta sijoittamisesta hakemuksessa tarkoitetulle alueelle. Kun suunnitelma eräiltä osin on hyväksytty, on varsin mielivaltaista jättää se puhtain tarkoituksenmukaisuussyin toisessa samanlaisessa tilanteessa ilman muuta syytä hyväksymättä.

Hallinto-oikeuden käsitystä siitä, että kysymys olisi rantavyöhykkeestä eikä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentissa tarkoitetusta ranta-alueesta, ei ole millään tavoin perusteltu. Edes ympäristökeskus ei ole asiakirjojen mukaan tätä vaatimusta esittänyt. Kysymys on nimenomaan 2 momentin alaan kuuluvasta tilanteesta, jossa arvioidaan muun muassa paikallisia olosuhteita ja maankäyttöpaineita.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut lausunnon, jossa on muun ohella lausuttu, että ympäristökeskus on perustanut valituksensa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä säädettyjen luvan myöntämisen oikeudellisten edellytysten puuttumiseen, minkä vuoksi korkeimman hallinto-oikeuden tulisi ratkaista asia mainitun lainkohdan kannalta.

A on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella lausuttu, että kun vain toimivaltaan on otettu kantaa, jää ratkaisematta se, olisiko poikkeusta voitu myöntää vai ei. Toimivalta kuuluu kunnanhallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut:

Hanke ja kaava

Rakennushankkeessa on kysymys omakotitalon rakentamisesta hakemukseen liitetyn asemapiirroksen mukaan 107 metrin päähän meren rantaviivasta. Tilan alue ulottuu rantaan asti.

Alueella on voimassa ympäristöministeriön 22.6.1992 vahvistama Inkoon sisäsaariston oikeusvaikutteisena yleiskaavana pidettävä rantayleiskaava. Hakemuksessa tarkoitettu rakennuspaikka on osoitettu rantayleiskaavassa maa- ja metsätalousalueeksi (M). Yleiskaavassa olevan määräyksen mukaan V-, VR-, SL- ja M-alueille ei saa rakentaa loma-asuntoja. Loma-asuntojen rakennusoikeus on siirretty kiinteistöittäin RA-alueille.

Inkoon sisäsaariston rantayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan alueen rakennusoikeus mitoitettiin niin, että pääosa rakentamisesta voi tapahtua ilman rantakaavaa suoraan rantayleiskaavan perusteella. Rantayleiskaavaa laadittaessa pyrittiin rakennusoikeus määrittämään ja sijoittamaan sellaisella tarkkuudella, että tavanomainen omarantainen loma-asutus voidaan rakentaa ilman rantakaavaa suoraan yleiskaavan perusteella.

Sovellettavat säännökset

Aikaisemmin voimassa olleen rakennuslain (370/1958) 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen oli katsottava, ettei uudisrakennusta rakennettu ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava oli vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan oli pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan sai kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle oli vahvistettu yleiskaava, jossa niin oli erityisesti määrätty.

Edellä selostettu rakennuslain muutos tuli voimaan 1.1.1997. Lain voimaantulosäännöksen mukaan rakennusluvan voi 123 b §:n 1 momentin toisen virkkeen nojalla myöntää myös ennen mainitun lain voimaantuloa vahvistetun yleiskaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa oli maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina.

Koska edellä selostettu poikkeussäännös voi koskea ainoastaan tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamista, ympärivuotiseen asumiseen tarkoitetun uudisrakennuksen rakentaminen rakennuslain 123 b §:n 1 momentissa tarkoitetulle rantakaavan tarpeellisuusalueelle on edellyttänyt mainitun lain 132 §:n 1 momentissa tarkoitettua poikkeusta.

Vuoden 2000 alussa voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan säännöksellä on tarkoitettu, että yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan (hallituksen esitys eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp).

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 ja 2 momentin rajoituksesta säädetään 23 luvussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain poikkeamista koskevaan 23 lukuun kuuluvan 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on: 1) uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa; 2) vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta; 3) poikkeamisesta rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä; tai 4) poikkeamisesta 53 §:n 3 momentissa tarkoitetusta asemakaavan hyväksymisestä johtuvasta rakennuskiellosta. Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää alueellinen ympäristökeskus.

Johtopäätös

Koska maankäyttö- ja rakennuslailla ei ole tarkoitettu muuttaa ennen lain voimaantuloa vahvistettujen yleiskaavojen oikeusvaikutuksia, ei rakennuslupaa muunlaisen kuin tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen voida maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tultuakaan myöntää rakennuslain mukaisen vahvistetun yleiskaavan perusteella. Tähän nähden ympärivuotiseen käyttöön tarkoitetun rakennuksen rakentamiseen rakennuslain aikana vahvistetun yleiskaavan käsittämälle ranta-alueelle tarvitaan poikkeus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevista säännöksistä. Edellä lausuttu ja rakennuspaikan sijainti huomioon ottaen suunniteltu rakennushanke edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista saman lain 72 §:n 1 momentissa säädetystä rajoituksesta.

Kun otetaan huomioon, että kysymys on uuden omakotitalon rakentamisesta puheena olevan yleiskaavan M-alueelle, sekä se, ettei kyseisen yleiskaavan kaavamääräyksissä ole ratkaistu pysyvän asutuksen sijoittamisen edellytyksiä, toimivalta poikkeamista koskevan hakemuksen ratkaisemiseen on maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohta ja 171 §:n 3 momentti huomioon ottaen Uudenmaan ympäristökeskuksella.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Minna Pulkkinen.