14.12.2004

Asian aikaisempi käsittely

A ja B ovat hakeneet lupaa Rauman kaupungin Anttilan kylässä sijaitsevalla tilalla Toolenniemi RN:o 3:123 olevan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseen vakituiseen asumiseen. Toolenniemen tila on Rauman eteläisten rantojen rantayleiskaavassa osoitettu osittain loma-asuntoalueeksi (RA1) ja osittain maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY1).

Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaosto on 10.2.2004 tekemällään päätöksellä hylännyt hakemuksen, koska hanke haittaa kaavoitusta ja kaavan toteuttamista.

Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että kaavoitusjaoston päätös kumotaan ja haettu lupa myönnetään.

Käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta ympäristössä oleellista muutosta, koska kaupungin läheisyydessä vapaa-ajan asunnot ovat ympärivuotisessa käytössä ja niistä aiheutuu ympäristölle lähes sama rasitus kuin pysyvästä asumisesta.

Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaosto on antanut lausunnon.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden päätös

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 16.7.2004 hylännyt A:n ja B:n valituksen kaavoitusjaoston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Poikkeamisluvan tarve

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus) . Rakennuslupa vaaditaan muun ohella vapaa-ajan asuinrakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseen vakituiseen asumiseen.

Rakennuspaikka sijaitsee alueella, jolla on voimassa 28.5.2001 hyväksytty oikeusvaikutteinen Rauman eteläisten rantojen osayleiskaava. Kaavamääräysten mukaan alle 150 metrin etäisyydellä rantaviivasta olevien alueiden kaikki rakennusoikeus on siirretty tilakohtaisesti RA-, AO-, AM-, VR- ja ao-alueille. Näillä alueilla kaavaa voidaan käyttää ilman alueellisen ympäristökeskuksen myöntämää poikkeamislupaa rakennusluvan myöntämisen perusteena yleiskaavan mukaiseen rakentamiseen. Yleiskaavan edellä mainituilla alueilla on siten voimassa yleiskaavan vastaista rakentamista koskeva rakentamisrajoitus.

Rakennuspaikalla olevalla asuinrakennuksella on vuonna 2002 myönnetty lomarakennuksen rakennuslupa. Rakennus sijaitsee pienen niemen kapeimmalla kohdalla, jonka leveys on asemapiirroksen mukaan noin 60-70 metriä. Rakennuksen etäisyys rantoihin on noin 20-30 metriä. Sijaintipaikka on yleiskaavassa loma-asunnon rakennuspaikaksi osoitetulla alueella (RA1). Rakennuksen käyttötarkoituksen muutos loma-asumisesta vakituiseen asumiseen edellyttää rakennuslupaa ja siten myös poikkeamislupaa asiaa koskevasta yleiskaavan rakentamisrajoituksesta.

Poikkeamisluvan myöntämisedellytysten täyttyminen

Kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Kaavaselostuksen mukaan rakennuspaikkaa koskevan yleiskaavan laatimisperustana on ollut vallitseva maankäyttö ja alueella voimassa olevat rantakaavat. Olemassa olevat omakotitalot on osoitettu erillispientalojen rakennuspaikoiksi. Olemassa oleviksi omakotitaloiksi on katsottu kaavaa laadittaessa vakituisessa asumiskäytössä olevat kiinteistöt. Haja-asutusluonteiset, ympärivuotiseen asumiseen soveltuvat alueet on merkitty olemassa olevien asuinrakennusten lähettyville.

Yleiskaavassa on näin ollen ratkaistu vakituiseen asumiseen käytettävät alueet. Kaavassa ei ole osoitettu ranta-alueille jo vakituisessa asumiskäytössä olevien rakennuspaikkojen lisäksi uusia vakituisen asumisen rakennuspaikkoja. Tässä tilanteessa hakemuksessa tarkoitetun rakennuksen käyttötarkoituksen muuttaminen vastoin hiljattain hyväksyttyä yleiskaavaa aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä myöntää poikkeamislupaa ei siten ole ollut. Kaupunginhallituksen kaavoitusjaoston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin, 125 §:n 4 momentin, 171 §:n 1 momentin ja 172 §:n 1 momentin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen kaavoitusjaoston päätökset kumotaan ja hakemus hyväksytään.

Vaatimuksen tueksi on esitetty, että käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta ympäristössä oleellista muutosta, koska kaupungin läheisyydessä vapaa-ajan asunnot ovat ympärivuotisessa käytössä ja niistä aiheutuu ympäristölle lähes sama rasitus kuin pysyvästä asumisesta. Rakennus on rakennettu rakentamisajankohtana voimassa olleiden asuinrakennukselle asetettujen vaatimusten mukaisesti.

Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaosto on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen. Vastaselityksessä on viitattu naapurikunnan tekemään päätökseen vapaa-ajan asuntojen muuttamisesta pysyviksi asunnoiksi ja todettu, että kuntien erilaiset tulkinnat saattavat kansalaiset eriarvoiseen asemaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Yleiskaavassa osoitetaan alueiden käytön pääpiirteet kunnassa. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus) . Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus) . Tällöin ei sovelleta, mitä 1 momentissa säädetään. Yleiskaavassa voidaan myös määrätä, ettei maisemaa muuttavaa toimenpidettä saa suorittaa ilman 128 §:ssä tarkoitettua lupaa (toimenpiderajoitus) .

Pykälän 4 momentin mukaan tässä pykälässä säädetyistä rajoituksista johtuvasta lunastus- ja korvausvelvollisuudesta säädetään 101 ja 140 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä ja suunnittelutarvealueella 137 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Jos maa asemakaavassa tai 43 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen nojalla yleiskaavassa on osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, kunta tai, jos alue on kaavassa tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tämä on maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:n 1 momentin mukaan velvollinen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otetaan huomioon yleiskaavasta tai ranta-asemakaavasta maanomistajalle johtuva hyöty. Lunastus- tai korvausvelvollisuus ei koske 75 §:ssä tarkoitettua yhteiskäyttöaluetta, 91 §:ssä tarkoitettua aluetta, 93 §:ssä tarkoitettua yleisen tien tiealuetta eikä 94 §:ssä tarkoitettua katualuetta. Maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:n 1 momentissa tarkoitettu lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 4 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin. Lupaa edellyttävänä käyttötarkoituksen muutoksena pidetään muun ohella loma-asunnon käytön muuttamista pysyvään asumiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa 1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; 2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä 3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Kaavan sisältö

Hakemuksessa tarkoitetulla alueella on voimassa Rauman kaupunginvaltuuston 28.5.2001 hyväksymä oikeusvaikutteinen Rauman eteläisten rantojen osayleiskaava, jossa Toolenniemen tilalle RN:o 3:123 on osoitettu loma-asuntoalue (RA1), jonne saa rakentaa yhden lomarakennuksen.

Kaavan yleismääräysten mukaan osayleiskaavaa voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n nojalla käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena yleiskaavan mukaiseen rakentamiseen RA-, AO-, AM-, VR- ja ao-alueilla. Alle 150 metrin etäisyydellä rantaviivasta olevien alueiden kaikki rakennusoikeus on siirretty tilakohtaisesti näille alueille.

Poikkeuksen tarvetta koskevat johtopäätökset

Yleiskaava on tarkoitettu alueiden käytön pääpiirteiseen ohjaamiseen kunnassa. Yleiskaava voidaan kuitenkin laatia esimerkiksi ranta-alueelle myös siten, että sitä käytetään rakentamisen yksityiskohtaiseen ohjaamiseen, jolloin rakennuslupa on myönnettävissä suoraan yleiskaavan perusteella. Tällöin tietyn ranta-alueen rakennusoikeus tutkitaan ja rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden rakennusoikeus saatetaan emätilakohtaisesti siirtää rakentamiseen tarkoitetuille alueille.

Edellä selostetut kaavamääräykset huomioon ottaen Rauman eteläisten rantojen osayleiskaava on tarkoitettu toteutettavaksi siten, että rakennusluvat myönnetään yleiskaavan mukaisesti. Tähän nähden ja kun kysymys on yksityiseen rakennustoimintaan tarkoitetusta alueesta, käyttötarkoitusta koskevaa RA-merkintää on kyseisen yleiskaavan yksityiskohtaista rakentamista ohjaavan luonteen vuoksi katsottava tarkoitetun sovellettavaksi rakennuslupamenettelyssä ehdottomana. Näin ollen RA-merkintä on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetuin oikeusvaikutuksin. Tällaisesta määräyksestä on tarpeen saada poikkeus ennen rakennusluvan myöntämistä, jos rakentaminen vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista. Rakennusluvan myöntäminen lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseksi vakituiseksi asunnoksi on siten edellyttänyt poikkeusta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädetystä rakentamisrajoituksesta.

Poikkeamisen edellytykset

Kun poikkeamisen edellytysten osalta otetaan huomioon muutoksenhaun kohteena olevan Turun hallinto-oikeuden päätöksen edellä selostetut perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.