30.11.2004

Asian aikaisempi käsittely

Yhteistyösopimusta koskeva päätös

Hangon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 11.6.2003 § 46 hyväksynyt Hangon kaupungin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välille laaditun yhteistyösopimuksen sairaankuljetusten ja ensihoidon järjestämisestä ja sen edellyttämän valmiuden ylläpidosta.

Vaatimukset markkinaoikeudessa

Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on markkinaoikeudelle 18.7.2003 toimittamassaan hakemuksessa muun ohella vaatinut markkinaoikeutta toteamaan, että Hangon kaupunki ei ole noudattanut sairaankuljetuspalveluiden hankintapäätöstä tehdessään lakia julkisista hankinnoista.

Yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Hangon kaupungin 11.6.2003 pöytäkirjan 46 §:n kohdalla tekemän päätöksen sairaankuljetusten järjestämisestä, velvoittaa Hangon kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä ja järjestämään tarjouskilpailun.

Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus määrää Hangon kaupungin suorittamaan yhtiölle 118 000 euroa hyvitysmaksua asian käsittelyn virheellisyydestä aiheutuneesta haitasta ja vahingosta. Lisäksi yhtiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hangon kaupunki on ensisijaisesti vaatinut, että asia on jätettävä tutkittavaksi ottamatta. Toissijaisesti hakemus on hylättävä. Lisäksi kaupunki on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on kumonnut Hangon kaupunginvaltuuston päätöksen 11.6.2003 § 46 Hangon kaupungin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välille laaditun yhteistyösopimuksen hyväksymisestä ja kieltänyt Hangon kaupunkia panemasta mainittua päätöstä täytäntöön. Kiellon noudattamisen tehosteeksi markkinaoikeus on asettanut 50 000 euron sakon uhan.

Markkinaoikeus on myös lausunut, että mikäli Hangon kaupunki jatkaa sairaankuljetuspalvelujen hankintaa julkisena hankintana, Hangon kaupungin on järjestettävä julkisista hankinnoista annetun lain edellytykset täyttävä tarjouskilpailu ja tehtävä sen perusteella hankintapäätös.

Markkinaoikeus on velvoittanut Hangon kaupungin korvaamaan Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n oikeudenkäyntikulut 2 500 eurolla laillisine viivästyskorkoineen. Muut vaatimukset on hylätty.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Asian tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:ssä säädetään lain soveltamisalasta ja tarkoituksesta. Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintalaissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailun aikaansaamiseksi sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi noudatettava hankinnassaan, mitä hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Laki pelastustoimen alueiden muodostamisesta ei ole tuonut muutosta hankintalaissa tarkoitettuun kilpailuttamisvelvoitteeseen eikä tehty sopimus myöskään perustu vastineessa viitatun direktiivin mukaiseen yksinoikeuteen. Kyse on ollut palveluhankinnasta, joka olisi pitänyt kilpailuttaa tai tehdä hankintayksikön omana työnä.

Hankintayksikkö voi tehdä hankinnan omana työnä myös yhteistyössä toisten kuntien tai hankintayksiköiden kanssa. Hangon kaupunginvaltuusto on 11.6.2003 pöytäkirjan 46 §:n kohdalla päättänyt hyväksyä sopimuksen ambulanssitoiminnasta. Sopimus on otsikoitu yhteistyösopimukseksi. Sopimuksen osapuolina ovat Hangon kaupunki tilaajana ja Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos palveluntuottajana. Sopimuksen liitteen mukaan Hangon tekninen ja ympäristövirasto maksaa palveluntuottajalle korvauksena tämän sopimuksen mukaisesta toiminnasta ja valmiuden ylläpidosta 190 000 euroa vuodessa. Sopimuksessa ei ole sovittu palvelun järjestämisestä yhdessä toisen hankintayksikön kanssa, vaan osapuolet ovat sopineet palvelun tuottamisesta korvausta vastaan, minkä vuoksi markkinaoikeus on katsonut, että kyse ei ole ollut hankinnan toteuttamisesta hankintayksikön omana työnä, vaan hankintalain 4 §:ssä tarkoitetusta palveluhankinnasta.

Hankintalain 9 a §:n mukaan hankinta-asian voi saattaa käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa säännöksessä lähemmin mainittujen viranomaisten lisäksi se, jota asia koskee. Asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Oikeuskäytännön perusteella tällaisena asianosaisena pidetään alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Hakijan ilmoituksen mukaan hakijayhtiön perustamissopimus on tehty alkuvuonna 2003 ja se on merkitty kaupparekisteriin asian käsittelyn aikana 28.8.2003. Markkinaoikeus on katsonut, että hakijayhtiöllä olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä ja hakijayhtiö on näin ollen asianosainen.

Edellä mainituin perustein markkinaoikeus on tutkinut hakemuksen.

Hankintamenettely

Yhteistyösopimuksen kattamien palveluiden arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Asiaan sovelletaan näin ollen hankintalain ohella myös mainittua asetusta.

Sopimus kattaa ensihoito- ja sairaankuljetusvalmiuden ylläpidon sekä sairaankuljetuksen ja ensihoidon. Sopimuksen kattamat palvelut kuuluvat näin ollen tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 25 (terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut). Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa.

Hankinnan arvo ei ole ollut vähäinen, eivätkä hankintayksikön vastineessaan ilmoittamat seikat, kuten pelastustoimen uudelleen organisointiin liittyvät ongelmat, ole sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi hankinta olisi saatu tehdä ilman tarjouskilpailua, vaan hankinta olisi pitänyt kilpailuttaa.

Koska asiassa on menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeuden on määrättävä lainkohdassa tarkoitettu seuraamus. Yhteistyösopimusta ei ole allekirjoitettu, joten menettelyvirheet voidaan korjata kilpailuttamalla hankinta hankintalain mukaisesti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hangon kaupunki on vaatinut valituksessaan, että

1) korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja pysyttää Hangon kaupunginvaltuuston 11.6.2003 tekemän päätöksen 46 § ja sairaankuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen

2) korkein hallinto-oikeus poistaa markkinaoikeuden asettaman uhkasakolla tehostetun täytäntöönpanokiellon ensisijaisesti valituksen käsittelyn ajaksi ja toissijaisesti korkeimman hallinto-oikeuden määräämäksi määräajaksi

3) asia käsitellään kiireellisenä ensisijaisesti kokonaisuudessaan ja toissijaisesti täytäntöönpanonkieltoa koskevan vaatimuksen osalta

4) Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:lle ei määrätä suoritettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Hangon kaupunki on valituksessaan lausunut muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden olisi tullut jättää hakemus tutkimatta, koska Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:llä ei ole julkista hankinnoista annetun lain 9 a §:n 1 momentin mukaista asianosaisasemaa. Yhtiö ei ole harjoittanut päätöksentekohetkellä 11.6.2003 eikä sen jälkeenkään sairaankuljetusalan liiketoimintaa. Yhtiö on merkitty kaupparekisteriin vasta 28.8.2003 eli yli kaksi kuukautta kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen. Yhtiö ei olisi edes voinut harjoittaa liiketoimintaa kaupparekisterilain (129/1979) 2 §:n 1 momentti huomioon ottaen. Yhtiöllä ei olisi ollut mahdollisuuksia saada omaa tarjoustaan hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä, koska se ei ole harjoittanut liiketoimintaa päätöksentekohetkellä.

Asia ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan, koska kaupunginvaltuuston 11.6.2003 tekemää päätöstä ei voida pitää julkista hankinnoista annetun lain tarkoittamana hankintana. Päätös on perustunut kuntalain (365/1995) kunnille antamiin mahdollisuuksiin lakisääteisten palvelujen tuottamistavan valinnassa. Kunnilla on mahdollisuus tehtäviensä hoitamiseksi toimia ilman kilpailuttamista yhteistyössä toisten kuntien kanssa.

Lähtökohtaisesti kuntalain 2 § antaa mahdollisuuden hoitaa kunnalle laissa säädetyt tehtävät yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Vastaavasti kuntalain 76 §:ssä todetaan, että kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Länsi-Uudenmaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen 1 §:n 5 momentissa on todettu, että pelastuslaitos voi hoitaa kuntien sairaankuljetukset erikseen sovittavin tavoin.

Jos kunnat ovat tehneet kuntalain 76 §:n tarkoittaman sopimuksen, mainitun säännöksen mukaan on mahdollista antaa tehtävä toisen kunnan hoidettavaksi. Kun kunta hoitaa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta, voidaan kuntalain 77 §:n mukaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat. Pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen 2 §:n 2 momentissa todetaan vastaavasti, että muun muassa Tammisaaren toimialueen kunnat nimeävät kaksi jäsentä Länsi-Uudenmaan pelastuslaitosta ohjaavaan pelastuslautakuntaan. Edelleen Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen ja Hangon kaupungin toiminnan yhteyttä korostaa pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen 3 §:n mukainen neuvottelukunta.

Hangon kaupungin menettely perustuu kuntalain ohella muihin erityislakeihin, mistä syystä julkisista hankinnoista annettu laki ei tule sovellettavaksi. Hangon kaupunki on viitannut muun muassa kansanterveyslain (66/1972) 14 §:n 1 momentin 3 kohtaan (1051/1993), jonka mukaan kunnan tulee kansanterveystyöhön kuuluvana tehtävänä huolehtia sairaankuljetuksen järjestämisestä sekä järjestää ja ylläpitää lääkinnällinen pelastustoiminta sekä paikallisiin olosuhteisiin nähden tarvittava sairaankuljetusvalmius.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 4 §:n 1 momentti rinnastaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tuottamistapana sopimuksen toisen kunnan kanssa tai hankinnan yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Velvollisuus ostaa palvelu kilpailuttamalla on vasta, jos toimintaa ei hoideta itse, sopimuksin muun kunnan tai muiden kuntien kanssa taikka kuntayhtymän jäsenyyden kautta. Sairaankuljetuspalveluja koskevassa sopimuksessa kyse ei ole ollut palveluhankinnasta, vaan sosiaali- ja terveydenhuollon toimintojen uudelleen organisoinnista sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain mukaisella tavalla.

Hangon kaupunki on ollut pakotettu lainsäädännön muuttumisen vuoksi järjestämään lakisääteisen palvelunsa valituksen kohteena olevassa päätöksessä kuvatulla tavalla, mistä syystä mainittu päätös on perustunut Espoon kaupungilla olevaan "lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaiseen yksinoikeuteen" tai tähän verrattavaan oikeuteen. Julkisista hankinnoista annettua lakia ei voida soveltaa tälläkään perusteella.

Hangon kaupunki on ollut pakotettu pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetun lain voimaan tultua tekemään sopimuksen Espoon kaupungin kanssa yhteistoiminnasta pelastustoimessa. Kyseisen sopimuksen nojalla kaupungin palveluksessa oleva pelastustoimen henkilöstö siirtyy Espoon kaupungin palvelukseen ja kaupungin omistama pelastustoimen kalusto Espoon kaupungin omistukseen. Mainituista syistä johtuen pelastustoimen yhteistoimintasopimus ja sairaankuljetuspalveluja koskeva sopimus muodostavat erityisen sopimuskokonaisuuden.

Vaikka kaupunginvaltuuston valituksenalaista päätöstä pidettäisiinkin julkisena hankintana, hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua on julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaisia erityisiä syitä. Tällaisia syitä ovat muun muassa työllisyyssyyt, kilpailevan toiminnan puute, lainsäädännön muutos ja sopimuskokonaisuus.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 5.12.2003 taltionumero 3154 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin markkinaoikeus on kumonnut Hangon kaupunginvaltuuston päätöksen 11.6.2003 ja kieltänyt kaupunkia panemasta mainittua päätöstä täytäntöön 50 000 euron sakon uhalla. Päätöksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden määräys on voimassa, kunnes pääasiaa koskeva valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Suomen Kuntaliitto on antamassaan lausunnossa katsonut, että markkinaoikeuden päätös tulisi sen käsityksen mukaan kumota ja Hangon kaupunginvaltuuston päätös 11.6.2003 Hangon kaupungin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisen yhteistyösopimuksen hyväksymisestä pitäisi pysyttää voimassa. Kuntaliitto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Länsi-Uudenmaan pelastusalueeseen kuuluvat kunnat ovat tehneet pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetun lain 2 ja 4 §:ssä tarkoitetun alueellisen pelastustoiminnan järjestämistä koskevan sopimuksen Länsi-Uudenmaan alueella. Sopimus on tehty niin sanotun isäntäkuntamallin mukaan, jossa isäntäkuntana toimii Espoon kaupunki. Espoon kaupunki ylläpitää Länsi-Uudenmaan pelastuslaitosta, joka vastaa alueen pelastustoimen tehtävistä. Sopimuksen 1 §:ssä on määräys myös siitä, että pelastuslaitos voi hoitaa kuntien sairaankuljetukset erikseen sovittavin tavoin.

Hangon kaupunginvaltuusto hyväksyi 11.6.2003 erillisen yhteistyösopimuksen kaupungin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välillä sairaankuljetuksen järjestämisestä. Sopimus on otsikoitu "yhteistyösopimukseksi" ja sen kohteena on "sairaankuljetuksen ja ensihoidon järjestäminen ja sen edellyttämän valmiuden ylläpito". Sopimuksessa ovat määräykset muun muassa Hangon kaupungin Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokselle maksettavasta korvauksesta. Sopimus ei poikkea tavanomaisesta kuntien yhteistoimintaa koskevasta sopimuksesta.

Sairaankuljetuksen järjestäminen on kunnalle laissa säädetty tehtävä. Asiasta säädetään kansanterveyslain 14 §:ssä, pelastuslain 3 §:ssä ja sitä täydentävän valtioneuvoston asetuksen (787/2003) 5 §:ssä.

Kunta voi hoitaa sosiaali- ja terveydenhuoltoon kuuluvat tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muun kunnan tai kuntien kanssa. Sekä kuntalaissa että sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa tehtävien hoitaminen itse ja yhteistoiminnassa rinnastetaan toisiinsa. Molemmissa tapauksissa on kysymys kunnalle kuuluvien tehtävien hoitamisesta julkishallintoon kuuluvan organisaation toimesta. Palvelujen hankkiminen on mahdollista myös yksityiseltä palvelun tuottajalta silloin, kun kunta ei ole päättänyt asian järjestämisestä omana toimintana tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa.

Lähtökohtana voidaan siis pitää, että kunnan tekemä sopimus kunnan järjestämisvastuulla olevan sairaankuljetuksen antamisesta alueen pelastustoimen hoidettavaksi on kuntien välistä yhteistoimintaa, johon ei sovelleta julkisista hankinnoista annettua lakia. Kahden kunnan taikka kunnan ja kuntayhtymän välisessä sopimuksessa on yleensä kysymys kuntalain tarkoittamasta yhteistoiminnasta eikä hankinnasta, vaikka sopimuksen sisältönä onkin se, että kunta tai kuntayhtymä tuottaa palveluja toiselle kunnalle tämän suorittamaa korvausta vastaan.

Laki ei anna vastausta siihen, missä kulkee kuntien yhteistoiminnan ja hankintalain mukaisen palveluhankinnan välinen raja. On kuitenkin ilmeistä, että lakia valmisteltaessa ei otettu edes huomioon sellaista mahdollisuutta, että kuntien sosiaali- ja terveydenhuollossa harjoittama yhteistoiminta voisi tulla hankintalain soveltamisen piiriin.

Tätä näkemystä tukevat myös eräät julkisista palveluhankinnoista annetun direktiivin (92/50/ETY, palveluhankintadirektiivi) määräykset. Direktiivin johdanto-osan määräyksen mukaan direktiivi koskee palveluiden suorittamista vain, jos se perustuu sopimuksiin eikä se koske palvelujen suorittamista muilla perusteilla, kuten lakien, asetusten tai työsopimusten perusteella. Kuntalain 76 §:n ja sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 §:n mukainen kuntien välinen julkisoikeudellinen yhteistoiminta on juuri tällaista lakien ja asetusten perusteella tapahtuvaa palvelujen suorittamista. Se ei tule palveluhankintadirektiivin soveltamisalan piiriin, jollei kunta päätä hankkia palvelua muutoin kuin kuntien yhteistoimintana.

Joka tapauksessa palveluhankintadirektiivin 6 artiklan mukaan direktiiviä ei sovelleta palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, joissa sopimusosapuolena oleva yksikkö on itse mainitun direktiivin 1 artiklan balakohdassa tarkoitettu hankintaviranomainen ja jotka perustuvat tälle viranomaiselle perustamissopimuksen mukaisten julkaistujen lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla annettuun yksinoikeuteen. Vastaavasti tavara- ja palveluhankinnoista annetun asetuksen 3 §:n 3 momentissa säädetään: "Tätä asetusta ei sovelleta sellaisiin palveluhankintoihin, jotka tehdään toiselta hankintayksiköltä Euroopan yhteisön lainsäädännön mukaisella lailla, asetuksella tai hallinnollisella määräyksellä annetun yksinoikeuden perusteella".

Espoon kaupunki ja sen hallintoon kuuluva pelastuslautakunta on sellainen hankintaviranomainen, johon palveluhankintadirektiivin 6 artiklassa viitataan. Suomen Kuntaliitto on lausunnossaan esittänyt näkökohtia sen tueksi, että sairaankuljetus voidaan antaa yksinoikeudella pelastusalueen hoidettavaksi. Lausunnossa viitatut säännökset tukevat Suomen Kuntaliiton mukaan sitä käsitystä, että lainsäädännössä on katsottu sairaankuljetus sellaiseksi muun muassa turvallisuuden kannalta tärkeäksi toiminnaksi, että se on kunnan niin päättäessä voitava järjestää paitsi kunnan itsensä myös pelastusalueen toimesta.

Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1) hylkää Hangon kaupungin valituksen kokonaisuudessaan ja pysyttää markkinaoikeuden 8.10.2003 tekemän päätöksen ja

2) velvoittaa Hangon kaupungin korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 944,29 eurolla korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Asiassa ei ole kysymys kuntalain tarkoittamasta kuntien välisestä yhteistyöstä tai muustakaan yhteistyöstä, vaan palvelun tuottamisesta korvausta vastaan ja siten hankintalain tarkoittamasta palveluhankinnasta.

Yhtiön käsityksen mukaan kuntalain mukainen yhteistoiminta tarkoittaa sellaista toimintaa, jossa osapuolille ei aiheudu ansaitsemisen tai tappion mahdollisuutta. Nyt kyseessä olevassa asiassa mahdollisuus ansaintaan on ilmeinen, joten kyse ei ole yhteistoiminnasta. Yhteistoiminnassa kulut jaetaan osapuolten kesken ja kaikki osapuolet osallistuvat kuluihin. Tässä tapauksessa ei menetellä näin, sillä Hangon kaupunki ostaa palvelun yksin ja maksaa yksin sairaankuljetuksesta aiheutuvat kulut palveluntuottajalle.

Pelastustoimi ja sairaankuljetustoimi ovat jo lain perusteella eri organisaatioita. Lakimääräisen yhteistoimintavelvoitteen ja tehtyjen sopimusten johdosta pelastustoimen kustannukset jaetaan kaikkien toimintaan osallistuvien kuntien kesken mahdollisimman oikeudenmukaisesti. Sairaankuljetuksen puolella yhteistoimintaa ei voida harjoittaa, vaan palvelu suoritetaan ostopalveluna neuvoteltujen sopimusten mukaisena.

Länsi-Uudenmaan muiden kuntien sairaankuljetukset hoidetaan lähes kokonaisuudessaan yksityisten yrittäjien toimesta.

Palveluhankintadirektiivin ei ole katsottu koskevan itsetuotettuja palveluja. Tulkinta perustunee siihen, että julkishallinnossa saman organisaation yksiköiden välillä ei ole katsottu olevan sopimussuhdetta. Palveluhankintadirektiivi ei kuitenkaan erottele eri yksiköitä. Mikäli yksiköt tekevät keskenään kirjallisen, vastikkeellisen sopimuksen, hankinnassa on noudatettava direktiivin hankintasäännöksiä.

Euroopan unionissa vakiintuneen tulkinnan mukaan tilanne muuttuu aina toiseksi, kun tuottamisesta laaditaan kirjallinen, rahanarvoinen sopimus. Merkitystä ei ole sillä, tuotetaanko palvelu kunnan sisällä liikelaitosmaisesti organisoidussa tuottajayksikössä vai nettobudjetoidussa tuottajayksikössä. Normihierarkkisesti direktiivi ohittaa kansallisen säännöksen.

Pelastustoimea koskevan lainsäädännön muutoksella ei ole vaikutusta sairaankuljetusten järjestämiseen. Kansanterveyslaki ja sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettu laki ei säätele kilpailuttamisvelvollisuutta, josta säädetään hankintalaissa.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on selityksessään lausunut pitävänsä Hangon kaupungin valituksessa esitettyjä vaatimuksia perusteltuina ja niiden perusteluja oikeina.

Hangon kaupunki on vastaselityksessään todennut, että Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n selityksessään esittämät kriteerit kuntalain tarkoittamalle kuntien väliselle yhteistoiminnalle (ansaitsemisen tai tappion mahdollisuus, kaikkien osapuolten osallistuminen kuluihin, toiminnan organisatorinen järjestely, palvelun järjestäminen pelastustoimen alueen muissa kunnissa) eivät perustu lakiin tai vallitsevaan oikeuskäytäntöön.

Kaupungin mukaan ei myöskään sillä, että yhteistoiminnan ehdot toteava asiakirja on otsikoitu sopimukseksi tai että siinä käytetään termejä "tilaaja" tai "palveluntuottaja", ole merkitystä arvioitaessa sen oikeudellista luonnetta. Julkishallinnossa on viime vuosina etenkin erikoissairaanhoidon puolella yleistynyt niin sanottu sopimusohjausmenettely. Tässä menettelyssä kunta ja kuntayhtymä määrittelevät erillisessä sopimusasiakirjassa vuosittain ne palvelut, jotka kuntayhtymä tuottaa kunnalle sekä kuntayhtymän tuottamista palveluista suoritettavan hinnan. Tässäkään tapauksessa ei ole kyse palvelujen hankkimisesta, vaan erikoissairaanhoidon järjestämisestä kunnan ja kuntayhtymän välisenä yhteistyönä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hakijan puhevalta markkinaoikeudessa

Hangon kaupungin mukaan markkinaoikeuden olisi tullut jättää tutkimatta Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n hakemus, koska yhtiö ei ole harjoittanut päätöksentekohetkellä 11.6.2003 eikä sen jälkeenkään sairaankuljetusalan liiketoimintaa. Yhtiö on merkitty kaupparekisteriin vasta 28.8.2003 eli yli kaksi kuukautta kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen. Yhtiöllä ei Hangon kaupungin mukaan olisi ollut mahdollisuuksia saada omaa tarjoustaan hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 9 a §:n (1530/2001) mukaan lain 9 §:ssä tarkoitetun asian voi saattaa käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa säännöksessä mainittujen viranomaisten lisäksi se, jota asia koskee. Hallituksen esityksessä laiksi julkisista hankinnoista (HE 154/1992 vp) todetaan, että tällä tarkoitetaan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hallituksen esityksen mukaan käytännössä hakijana voisi lähinnä olla alalla toimiva kilpaileva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky on ilmoituksensa mukaan perustettu alkuvuonna 2003. Vaikka yhtiö on merkitty kaupparekisteriin vasta elokuussa 2003, on yhtiöllä alalla toimintansa aloittavana yrityksenä ollut oikeudellinen intressi saada tuomioistuinkäsittelyssä tutkituksi Hangon kaupunginvaltuuston 11.6.2003 tekemän päätöksen lainmukaisuus ottaen erityisesti huomioon päätöksen tarkoitetut vaikutukset tuon ajankohdan jälkeen. Markkinaoikeus ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on tutkinut yhtiön hakemuksen.

2. Sopimusjärjestely ja hankintalain soveltamisala

2.1. Kysymyksenasettelu

Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998, jäljempänä "hankinta-asetus") 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan 2 momentissa säädetyin rajoituksin hankintayksikön ja palvelun toimittajan välistä kirjallista sopimusta, jolla on taloudellista arvoa ja joka koskee palvelun ostamista. Hankinta-asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan asetusta ei sovelleta sellaisiin palveluhankintoihin, jotka tehdään toiselta hankintayksiköltä sille Euroopan yhteisön lainsäädännön mukaisella lailla, asetuksella tai hallinnollisella määräyksellä annetun yksinoikeuden perusteella.

Edellä mainituilla säännöksillä on pantu täytäntöön vastaavat julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY säännökset.

Asiassa on ensisijaisesti ratkaistava se, onko Hangon kaupungin ja Espoon kaupungin/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisessä sairaankuljetusta koskevassa sopimusjärjestelyssä kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta palveluhankinnasta.

2.2. Sopimuksen kohde ja tässä yhteydessä merkityksellinen keskeinen sisältö

Hangon kaupunginvaltuuston 11.6.2003 hyväksymässä yhteistyösopimuksessa Hangon kaupunki tilaajana ja Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos palveluntuottajana ovat sopineet sairaankuljetuksen ja ensihoidon järjestämisestä ja sen edellyttämän valmiuden ylläpidosta. Sopimuksessa määrätään, että se tulee voimaan 1.1.2004 ja on voimassa kaksi vuotta.

Sopimuksen sairaankuljetusajoneuvoja ja niiden varustusta koskevan kohdan 1.1 mukaan palveluntuottajalla tulee olla liitteessä tarkemmin määritellyt sairaankuljetusajoneuvot. Hangon kaupunki luovuttaa Hangon pelastuslaitoksen käytössä olevat sairaankuljetusajoneuvot vastikkeetta palveluntuottajan omistukseen 1.1.2004 lukien sopimuksessa sovituin palauttamisehdoin. Sopimuksen kohdan 15.1 mukaan Espoon kaupunki luovuttaa sopimuksen päättyessä Hangon kaupungin sille luovuttamat sairaankuljetusajoneuvot takaisin siinä kunnossa kuin ne silloin ovat, ellei sopimuksen voimassaolon mahdollisen jatkamisen yhteydessä muuta sovita.

Sopimuksen 1.3 kohdan mukaan palveluntuottaja ei voi ilman Hangon perusturvalautakunnan lupaa tehdä sopimuksia sopimuksessa tarkoitettujen ajoneuvojen käytöstä muiden palvelunostajien kanssa ajoneuvoille määriteltynä valmiusaikana.

Sopimuksen palveluntuottajan vastuuta koskevan 2 kohdan mukaan palveluntuottaja vastaa sairaankuljetusajoneuvon ja sen varustuksen sekä viestintäjärjestelmän toimivuudesta ja toimintakunnosta, liitteessä tarkemmin määriteltyä valmiutta ja tasoa varten tarpeellisen henkilöstön palkkaamisesta sekä siitä aiheutuvista velvollisuuksista, liitteessä tarkemmin sovitun valmiuden ylläpidosta ja tasosta sekä sairaankuljetuksista ja ensihoidosta terveyskeskuksen antamien ohjeiden mukaisesti sekä muista liitteessä tarkemmin sovituista velvoitteista ja tehtävistä.

Sopimuksen korvauksia koskevan 7 kohdan mukaan Hangon kaupunki maksaa palveluntuottajalle liitteessä määritellyn korvauksen. Korvauksia ja maksuja koskevan liitteen mukaan Hangon tekninen ja ympäristövirasto maksaa palveluntuottajalle korvauksena sopimuksen mukaisesta toiminnasta ja valmiuden ylläpidosta 190 000 euroa vuodessa. Korvaus kattaa sairaankuljetustoiminnan henkilöstökulut, pelastuslaitoksen hankittaviksi kuuluvat aineet ja tarvikkeet, toiminnan edellyttämän osuuden Hangon paloaseman kiinteistökustannuksista ja osuuden Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen yleishallinnon kustannuksista. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokselle vastikkeetta luovutettavan kaluston osalta poistoja ei lasketa korvattaviin kuluihin.

Sopimuksen korvauksia koskevan 7 kohdan mukaan terveyskeskus luovuttaa korvauksetta sairaankuljetusajoneuvoissa tarvittavat lääkkeet, nesteet ja kertakäyttötarvikkeet.

Maksuja koskevan 8.1 kohdan mukaan suoritetuista sairaankuljetuksista palveluntuottaja perii kulloinkin voimassa olevan taksan mukaiset korvaukset ja maksut kuljetettavalta tai siltä, joka hänen puolestaan on niistä vastuussa. Kohdan 8.2 mukaan milloin sairaankuljetus on määrätty terveyskeskuksen tehtäväksi, terveyskeskus suorittaa palveluntuottajalle sovittujen perusteiden mukaiset korvaukset ja maksut.

Yhteistyösopimuksen valvontaa koskevan 9 kohdan mukaan terveyskeskus valvoo sopimuksen noudattamista ja valvontatehtävässään sillä on oikeus tarkastaa hälytysjärjestelmä, valmius, sairaankuljetusvarusteet, kuljetusten asianmukaisuus ja sille osoitettu laskutus sekä testata sairaankuljetushenkilöstön kelpoisuus, erityistaidot ja ammattitaidon säilyminen. Sopimuksen neuvotteluvelvollisuutta koskevan 14 kohdan mukaan lainsäädännön, ohjeiden, järjestelmien tai muun sellaisen muutoksista, ajoneuvo- ja kalustonormistojen vaatimista muutoksista sekä henkilökustannusten muutoksista ja näiden palveluntuottajalle aiheuttamien lisäkustannusten korvaamisesta sopimuskauden aikana on neuvoteltava erikseen niin vaadittaessa.

Asiakirjoissa olevan Länsi-Uudenmaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen mukaan sopijapuolina olevat Espoon, Karjaan, Karkkilan, Kauniaisten, Hangon, Lohjan ja Tammisaaren kaupungit sekä Inkoon, Karjalohjan, Kirkkonummen, Nummi-Pusulan, Pohjan, Sammatin, Siuntion ja Vihdin kunnat sopivat pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetun lain 2 ja 4 §:ssä tarkoitetun alueellisen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston 7.3.2002 vahvistamalla Länsi-Uudenmaan alueella.

Yhteistoimintasopimuksen hallintoa koskevan 1 §:n mukaan alueellisen pelastustoimen hallinnosta vastaa Espoon kaupunki, jonka ylläpitämä Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos vastaa pelastustoimilain 4 §:n mukaisten tehtävien hoitamisesta Länsi-Uudenmaan alueella. Sopimuksen 1 §:n mukaan pelastuslaitos vastaa erikseen säädetyllä ja johtosäännössä tai toimintaohjeessa määrätyllä tavalla sopijakuntien väestönsuojeluun kuuluvien tehtävien koordinoinnista, öljyvahinkojen torjunnasta ja vaarallisten aineiden valvonnasta, osallistumisesta meri- ja järvipelastus- tai muuhun pelastuspalveluun, yhteistoiminnasta sopijakuntien muiden toimialojen kanssa kalusto- ja muun avun saamiseksi pelastustoimessa ja toimialaan soveltuvan virka-avun antamisesta muille viranomaisille. Samassa sopimuskohdassa lausutaan myös että, "lisäksi pelastuslaitos voi hoitaa sairaankuljetukset erikseen sovittavin ehdoin".

Yhteistoimintasopimuksen 2 §:n mukaan pelastuslaitoksen hallintoa varten Espoon kaupunginvaltuusto asettaa toimikaudekseen alueen pelastuslautakunnan, joka toimii kaupunginhallituksen alaisena. Kyseisen sopimusehdon mukaan jäsenistä ja varajäsenistä kuusi nimetään Espoon toimialueelta, kaksi Lohjan toimialueelta ja kaksi Tammisaaren toimialueelta. Sopimuksen 3 §:n mukaan sopijakuntien yhteistyöelimenä on neuvottelukunta, joka toimii neuvoa-antavana elimenä muun muassa toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Neuvottelukuntaan kuuluvat kaikki sopijakuntien kunnanjohtajat tai heidän määräämänsä. Sopimuksen 4 §:ssä määrätään, että pelastuslaitoksen johtajana toimii pelastusjohtaja, joka on virkasuhteessa Espoon kaupunkiin. Sopimuksen 5 §:n mukaan pelastuslaitoksen aloittaessa toimintansa sopijakuntien pelastustoimen henkilöstö siirtyy Espoon kaupungin palvelukseen.

Sopimuksen 11 §:ssä määrätään, että talouden hoidosta vastaa Espoon kaupunki. Sopimuskohdassa on määräyksiä kustannusten jaosta sopijakuntien kesken.

2.3. Pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetun lain merkitys

Vuoden 2004 alusta voimaan tulleen pelastuslain (468/2003) 3 §:n mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa valtioneuvoston määräämällä alueella (alueen pelastustoimi) siten kuin siitä säädetään pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetun lain (1214/2001) 4 §:ssä. Mainitun 4 §:n mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvien kuntien on tehtävä sopimus pelastustoimen yhteistoiminnan järjestämisestä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2002. Lain 6 §:n mukaan laissa tarkoitettu yhteistoiminta on aloitettava 1 päivästä tammikuuta 2004. Pelastuslain 1 §:ssä on määritelty lain soveltamisala.

Laki pelastustoimen alueiden muodostamisesta on velvoittanut Hangon kaupungin solmimaan muiden Länsi-Uudenmaan kuntien kanssa sopimuksen yhteistoiminnasta pelastustoimessa. Tältä osin kuntien yhteistoiminta perustuu laissa asetettuun yhteistoimintaa koskevaan velvollisuuteen. Pelastustoimen alueiden muodostamisesta annettu laki ei kuitenkaan velvoita kuntia yhteistoimintaan sairaankuljetuspalvelujen järjestämisessä eikä Hangon kaupungin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisen sairaankuljetuspalveluja koskevan sopimuksen solmiminen perustu laissa asetettuun yhteistoimintaa koskevaan velvollisuuteen. Sitä paitsi yhteistoimintasopimuksessa itsessään (sen 1 §:ssä) lausutaan siten, että pelastuslaitos voi hoitaa kuntien sairaankuljetukset erikseen sovittavin tavoin.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen Hangon kaupungille tuottamien sairaankuljetuspalvelujen osalta ei näin ollen ole kyse hankinta-asetuksen 3 §:n 3 momentissa tarkoitetusta palveluhankinnasta, joka tehdään toiselta hankintayksiköltä tälle lailla, asetuksella tai hallinnollisella määräyksellä annetun yksinoikeuden perusteella. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei sairaankuljetuspalveluja koskeva sopimus tällä perusteella jää julkisia hankintoja koskevan sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle.

2.4. Sairaankuljetusta koskevan sopimusjärjestelyn arviointi ottaen huomioon julkista palveluhankintaa koskevat tunnusmerkit

Sillä seikalla, että sairaankuljetuksen järjestäminen on kansanterveyslain (66/1972) 14 §:n 1 momentin 3 kohdan (1051/1993) mukaan kunnan lakisääteinen tehtävä, ei sellaisenaan ole merkitystä sen arvioinnille, kuuluko hankinta julkisista hankinnoista annetun lain soveltamispiiriin. Hangon kaupungin esille tuomista kuntalain, kansanterveyslain tai sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta annetun lain (733/1992) säännöksistä ei myöskään ilmene, että kunnan toimintavapautta päättää sairaankuljetuspalvelujen tuottamisesta olisi siten lainsäädännöllä rajoitettu, että tällaisen palvelun hankkiminen kuuluisi ilman muuta julkisista hankinnoista annetun lain ulkopuolelle.

Kysymys on tässä asiassa erityisesti siitä, jääkö puheena oleva sopimusjärjestely julkisista hankinnoista annetun lain soveltamisalan ulkopuolelle sen vuoksi, että sairaankuljetuspalvelu tuotetaan sopimusjärjestelyllä toisen kunnan kanssa ja ottaen myös huomioon, että sairaankuljetusta koskeva sopimus on sopimusteitse kytketty lakisääteiseen pelastustoimen yhteistoimintajärjestelyyn.

Kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta.

Kansanterveyslain 5 §:n 2 momentin (248/1997) mukaan kunnat voivat yhdessä huolehtia kansanterveystyöstä perustamalla tätä varten kuntayhtymän. Kunta voi toisen kunnan kanssa sopia myös siitä, että tämä hoitaa osan kansanterveystyön toiminnoista.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 4 §:n 1 momentin mukaan, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät:
1) hoitamalla toiminnan itse;
2) sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa;
3) olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntainliitossa; tai
4) hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntainliitolta tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-107/98 (Teckal) 18.11.1999 antamansa tuomion perusteluissa (kohta 41) todennut, että sen selvittämiseksi, onko alueellisen tai paikallisen viranomaisen järjestettävä julkisia tavarahankintoja koskevien sopimuksentekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 93/36/ETY tarkoitettu tarjouskilpailumenettely silloin, kun se tekee tavaroiden hankintaa koskevan sopimuksen sellaisen kuntayhtymän kanssa, johon se kuuluu, on tutkittava, onko kyseisen sopimuksen katsottava olevan julkisia tavarahankintoja koskeva sopimus.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen sanotusta päätöksestä (perustelujen kohta 50) ilmenee muun muassa, että sopimusjärjestelyn luonnehtimiseksi direktiivissä 93/36/ETY tarkoitetuksi sopimukseksi riittää pääsääntöisesti, että sopimus on tehty alueellisen tai paikallisen viranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä. Toisin on ainoastaan niissä tapauksissa, joissa alueellinen tai paikallinen viranomainen valvoo kyseistä oikeushenkilöä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja joissa tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin lausui ennakkoratkaisuna edellä mainitussa asiassa, että "direktiiviä 93/36/ETY sovelletaan silloin, kun hankintaviranomainen, esimerkiksi alueellinen tai paikallinen viranomainen, aikoo tehdä siitä muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen yksikön kanssa rahallista vastiketta vastaan kirjallisen sopimuksen, jonka kohteena on tavaroiden hankinta, riippumatta siitä, onko tämä yksikkö itse hankintaviranomainen".

Sairaankuljetusta koskevasta yhteistyösopimuksesta ilmenee, että Hangon kaupunki ja Espoon kaupunki/Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ovat sopineet, että Hangon kaupunki ostaa sairaankuljetuspalvelut Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokselta. Sopimuksessa on sovittu korvauksesta, joka suoritetaan Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokselle palvelujen tuottamisesta. Taloudellinen riski tai voiton mahdollisuus sopimuksen toteuttamisesta on palveluntuottajana olevalla Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksella ja sopimusta on muutenkin pidettävä tältä osin perusluonteeltaan tavanomaisena kaupallisena hankintasopimuksena.

Hangon kaupungin pelastustoimen henkilöstön siirtyminen Espoon kaupungin palvelukseen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen nojalla ei vaikuta julkisia hankintoja koskevien säännösten perusteella tehtävään sairaankuljetuspalveluja koskevan sopimuksen arviointiin. Sairaankuljetusta koskevan yhteistyösopimuksen ja pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen kytkentä ja sen tosiasialliset vaikutukset eivät tee yhteistyösopimuksesta yhteistoimintasopimukseen nähden pelkästään liitännäistä järjestelyä.

Yhteistyösopimuksen määräys sairaankuljetusajoneuvojen siirtymisestä sopimuksen voimassaolon ajaksi Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen omistukseen ja niiden käyttämisestä Hangon kaupungin sairaankuljetuksiin ei myöskään muuta yhteistyösopimuksen perusluonnetta.

Sairaankuljetuspalveluja koskevassa yhteistyösopimuksessa ei ole erikseen sovittu toimielimen perustamisesta sairaankuljetustoiminnan hallintoa ja valvontaa varten taikka sopijapuolten yhteistyöelimeksi eikä muustakaan toiminnan hallinnon järjestämisestä. Sopimuksessa on edellä selostettu kohta terveyskeskuksen valvontaoikeudesta.

Pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa määrätty alueellisen pelastustoimen hallinto rakentuu puolestaan pääosin Espoon kaupungin sisäiseen hallintoon, vaikka hallinnon järjestämisessä on otettu huomioon myös muiden sopijakuntien osallistuminen.

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että huolimatta sairaankuljetusta koskevan yhteistyösopimuksen eräistä erityispiirteistä Espoon kaupungin ylläpitämä Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on sairaankuljetustoiminnan osalta Hangon kaupungista muodollisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö, jolta Hangon kaupunki ostaa rahallista vastiketta vastaan sairaankuljetuspalveluja. Näin ollen Hangon kaupungin ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen välisessä sopimuksessa on kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta.

Julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n (1247/1997) 1 momentissa säädetään muun ohessa, että "Hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinnasta on sen arvosta riippumatta joko ilmoitettava tai tarjouksia on muutoin pyydettävä hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä".

Kuten markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, sairaankuljetuksia koskevan yhteistyösopimuksen tarkoittamien palveluiden arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää hankinta-asetuksen palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Asiaan sovelletaan näin ollen julkisista hankinnoista annetun lain ohella myös hankinta-asetusta. Sopimuksen tarkoittamat palvelut kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 25 (terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut). Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta.

3. Erityiset syyt

Hangon kaupunki on vedonnut siihen, että vaikka kaupunginvaltuuston valituksenalaista päätöstä pidettäisiinkin julkisena hankintana, hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua on julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaisia erityisiä syitä. Tällaisia syitä ovat muun muassa työllisyyssyyt, kilpailevan toiminnan puute, lainsäädännön muutokset ja sopimuskokonaisuus.

Edellä viitatussa momentissa säädetään, että "Hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa".

Hallituksen esityksessä laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta annetun lain muuttamisesta (HE 154/1992 vp) on perusteluissa mainittu erityisenä syynä, jolloin hankinta voitaisiin tehdä ilman tarjouskilpailua, muun muassa hankinnan vähäinen arvo, tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvat kohtuuttomat suuret hallinnolliset kustannukset tai sellainen odottamaton muu kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuva kiire hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää.

Vaikka lain 5 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä mainitut syyt ovat ainoastaan esimerkkejä, on säännöksen tulkinnassa otettava huomioon, että se muodostaa poikkeuksen lain pääperiaatteena olevasta kilpailuttamisvelvoitteesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Hangon kaupungin esittämät seikat eivät muodosta sellaisia edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja erityisiä syitä, joiden vuoksi hankinta olisi saatu tehdä ilman tarjouskilpailua.

4. Lopputulos

Hangon kaupunki on menetellyt asiassa julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti, kun se on tehnyt sopimuksen sairaankuljetuspalveluista Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa järjestämättä hankinnasta tarjouskilpailua. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta, jolla Hangon kaupunginvaltuuston päätös 11.6.2003 § 46 yhteistyösopimuksen hyväksymisestä on kumottu ja kielletty Hangon kaupunkia panemasta viimeksi mainittua päätöstä täytäntöön, ei ole siten syytä muuttaa. Korkein hallinto-oikeus hylkää Hangon kaupungin valituksen.

Korkein hallinto-oikeus pysyttää myös markkinaoikeuden päätöksessään asettaman 50 000 euron uhkasakon niin kuin muutoinkin sen, mitä markkinaoikeuden päätöksen kohdassa "Markkinaoikeuden ratkaisu" on lausuttu.

Hangon kaupungilla on kuitenkin oikeus jatkaa sairaankuljetuspalvelujen tuottamista kaupunginvaltuuston päätöksessä 11.6.2003 tarkoitetulla tavalla siihen asti, kunnes palvelut tuotetaan tarjouskilpailun perusteella toteutetun hankinnan nojalla. Tämä määräys on kuitenkin voimassa enintään 1.9.2005 saakka.

5. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan "Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen." Saman pykälän 2 momentissa säädetään, että "Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä".

Kun otetaan huomioon asian lopputulos ja toisaalta asiassa ratkaistavana olleen oikeuskysymyksen laatu, Hangon kaupunki velvoitetaan korvaamaan Kb Hangö Sjuktransport - Hangon Sairaankuljetus Ky:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen, joka määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa (340/2002) tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Raimo Anttila, Olli Nykänen, Heikki Kanninen ja Ahti Vapaavuori. Asian esittelijä Anne Nenonen.