29.11.2013

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 18.5.2012 nro 12/0307/2

Asian aikaisempi käsittely

A on 12.2.2009 Uudenmaan ympäristökeskukseen toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Uudenmaan ympäristökeskus antaa valituskelpoisen päätöksen siitä:

1) tarvitseeko Hyvinkään kaupungin Sahanmäen kaupunginosan korttelissa 830 sijaitsevalla tontilla numero 8 (106-9-830-8) todetut haitta-aineet poistaa lainkaan tai missä laajuudessa, kun kiinteistöä käytetään sen nykyisessä teollisessa käyttötarkoituksessa;

2) velvoittaa ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla Hyvinkään kaupungin kaatopaikkatoiminnan harjoittajana ja viereisen tiealueen (Kaapelitie) haltijana selvittämään, ulottuuko kaatopaikan jätetäyttö kyseiselle tiealueelle ja mahdollisesti myös laajemmalle alueelle kiinteistön RN:o 830:8 ulkopuolelle;

3) velvoittaa Hyvinkään kaupungin pilaantumisen aiheuttajana, kaatopaikkatoiminnan harjoittajana ja suljetun kaatopaikan jälkihoidosta vastuullisena tahona ryhtymään kunnostustoimiin, jos ympäristökeskus katsoo, että kiinteistöllä ja sen viereisellä tiealueella ja mahdollisilla muilla alueilla todetut kaatopaikkatoimintaan liittyvät haitta-aineet on poistettava; ja

4) pidättäytyy antamasta päätöstä B Oy:n mahdollisesta kunnostusilmoituksesta tai ympäristölupahakemuksesta, jos B Oy sellaisen jättää ennen kuin Hyvinkään kaupungin vastuu on selvitetty.

B Oy on 17.4.2009 antamassaan vastineessa yhtynyt A:n vaatimuksiin 1 - 3.

Kiinteistö Oy C on 17.4.2009 saapuneessa vastineessa vaatinut, että

1. Uudenmaan ympäristökeskuksen on määrättävä sille toimitettujen selvitysten ja tutkimustulosten perusteella, tuleeko kiinteistöllä tehdä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistustoimenpiteitä ja muita tarpeellisia toimia ympäristön tilan palauttamiseksi, ja

2. mikäli Uudenmaan ympäristökeskus katsoo, että kiinteistöllä tulee tehdä puhdistustoimenpiteitä ja muita tarpeellisia toimia, on Hyvinkään kaupunki velvoitettava kiinteistön maaperän pilaantumisen aiheuttajana, kaatopaikkatoiminnan harjoittajana sekä jälkihoidosta vastuullisena tahona suorittamaan kyseiset toimet.

Hyvinkään kaupunki on antanut vastineen sekä A, B Oy ja Kiinteistö Oy C vastaselitykset.

Uudenmaan ympäristökeskuksen sijaan tullut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 13.10.2010 antamallaan päätöksellä siitä tarkemmin ilmenevien vaiheiden jälkeen jättänyt A:n vaatimukset tutkimatta. ELY-keskus on ympäristönsuojelulain 77 ja 84 §:n nojalla velvoittanut Hyvinkään kaupungin selvittämään kaatopaikka-alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen kiinteistöllä 106-9-830-8 ja kiinteistön naapurialueilla. Selvitystyöhön on käytettävä konsulttia, joka on perehtynyt ympäristövaikutusten ja maaperän ja pohjaveden pilaantuneisuuden tutkimiseen.

Alueella on tehtävä vielä maaperä-, pohjavesi- ja huokoskaasututkimuksia. Tutkimuksilla on selvitettävä ainakin kaatopaikka-alueen rajaus, jätetäytön laatu, jätetäytön reuna-alueiden maaperän haitta-ainepitoisuudet, kaasumaisten yhdisteiden esiintyminen, jätetäytön sisäisen veden ja alueen pohja- ja orsiveden laatu sekä jätetäytön aiheuttama pohjaveden kuormituspotentiaali. Lisätutkimustulosten sekä aikaisempien tutkimustulosten perusteella on arvioitava kaatopaikan aiheuttamat ympäristövaikutukset ja kaatopaikan puhdistamistarve.

Kaatopaikan ympäristövaikutusten ja puhdistustarpeen arvioimiseksi tarvittavista lisätutkimuksista ja arvioinnin toteuttamisesta on tehtävä suunnitelma, joka on toimitettava tarkastettavaksi Uudenmaan ELY-keskukselle ja tiedoksi Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 15.11.2010 mennessä.

Tutkimusraportti, joka sisältää puhdistustarpeen arvioinnin, on toimitettava Uudenmaan ELY-keskukselle ja Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 31.1.2011 mennessä. Tutkimusten tekemiseen on pyydettävä kiinteistön haltijan suostumus.

Uudenmaan ELY-keskus on asettanut Hyvinkään kaupungille kiinteän 10 000 euron suuruisen uhkasakon edellä mainitun määräyksen tehosteeksi.

B Oy:n ja Kiinteistö Oy C:n tontin 8 haltijana ja omistajana antamissa vastineissa esittämät vaatimukset on muutoin hylätty.

Uudenmaan ELY-keskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

ELY-keskuksen toimivalta

Valvontaviranomainen voi ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista. Luvanvaraisen toiminnan osalta määräyksen antaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toimivaltainen lupaviranomainen on aluehallintovirasto.

Jätelain 77 §:n mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen tämän lain voimaantuloa, sekä kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saastuneen alueen puhdistamisesta määrää kuitenkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Ympäristönsuojelulain 77 §:n nojalla Uudenmaan ELY-keskus voi määrätä puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa olevan selvittämään pilaantuneen alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen, jos maaperä on ilmeisesti pilaantunut. Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistustarpeen arvioinnissa on otettava huomioon pilaantuneen alueen, sen ympäristön tai pohjaveden nykyinen tai tuleva käyttö sekä pilaantumisesta terveydelle tai ympäristölle mahdollisesti aiheutuva vaara tai haitta.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 22 §:n mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa 1.3.2000 tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon 1.1.1994 jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia. Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 24 §:n mukaan aiemmin voimassa olleen lainsäädännön rikkomistilanteisiiin sovelletaan ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevia säännöksiä.

A:n asianosaisuus

Ympäristönsuojelulain 92 §:n mukaan asian voi ELY-keskuksessa panna vireille se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Teoksessa Ympäristöoikeus, Kuusiniemi - Ekroos - Kumpula - Vihervuori, v. 2001, s.1321, todetaan muun muassa, että "Esimerkiksi asianosaisen vireillepano-oikeuden edellytyksenä on, että säännösten tai määräysten rikkomisesta aiheutuu välittömiä ja oikeudellisia vaikutuksia vireillepanijaan". A ei ole julkisoikeudellisessa puhdistamisvastuussa kiinteistön maaperän pilaantumista koskevassa asiassa. A ei ole haitankärsijä maaperän pilaantumisen tai kaatopaikan ympäristövaikutusten vuoksi. ELY-keskuksen käsityksen mukaan A:n esiintuomat, yksityisoikeudellisiin sopimuksiin perustuvat seuraukset eivät saa aikaan asianosaisuutta ympäristönsuojelulain mukaisissa hallintopakkoasioissa. Näin ollen ELY-keskus jättää A:n vaatimukset tutkimatta.

Määräyksen sisältö

Kiinteistön käyttöhistoria

Hyvinkään kaupungin teettämän selvityksen "Sahanmäen entisen kaatopaikan selvitykset", Pöyry, 12.4.2007, mukaan alueelle Sahanmäkeen sijoitettiin kaatopaikka 1930-luvun jälkeen. Yleisten töiden lautakunnan pöytäkirjassa 6.10.1950 on maininta: "... kaatopaikan haisevan jätteen suhteen olisi saatava korjaus...koska siellä on paljon rottia..." Asiakirjoista vuodelta 1957 löytyy maininta: "Kaatopaikalla on koko vuoden ollut vakinainen hoitaja." Kunnalliskertomuksen vuodelta 1957 mukaan kaatopaikka siirrettiin Sahanmäestä Kulomäkeen vuonna 1957. Hyvinkään kaupunki osti nykyisen B Oy:n tontilla sijainneen tilan RN:o 5:107 vuonna 1944. Kaupunki osti nykyisen B Oy:n tontilla sijainneen tilan RN:o 5:51 maaliskuussa 1961. Kaupunki myi edellä mainituista tiloista muodostetun tontin 10.11.1961 D Oy:lle. Vuosien 1951, 1956 ja 1960 ilmakuvien mukaan Kiinteistö Oy C:n omistamalla alueella on ollut täyttötoimintaa.

Hyvinkään kaupunki on vastineessaan viitannut Hyvinkään kaupunginhallituksen pöytäkirjaan 16.10.1961 § 22. Vastineen mukaan pöytäkirjassa todetaan seuraavaa: "D Oy -nimisen yhtiön kanssa on neuvoteltu teollisuusalueen myymisestä Sahanmäen teollisuusalueelta. Yhtiö on pyytänyt ostaa noin 3 ha:n suuruisen alueen, johon sisältyy entisen kaatopaikan alue". Ilmakuvien perusteella näyttää sille, että Sahamäen alueella, myös nyt Kiinteistö Oy C:n omistamalla kiinteistöllä, on harjoitettu kaatopaikkatoimintaa. Näin ollen ELY-keskus pitää selvitettynä, että Hyvinkään kaupunki on harjoittanut alueella kaatopaikkatoimintaa ainakin 1950-luvulla.

Kaatopaikkatoiminnan tarkkaa lakkaamispäivää ei ole tiedossa, muuta kuin tuo vuoden 1957 kunnalliskertomuksessa oleva maininta. Hyvinkään kaupunki on myynyt kyseisen kiinteistön vuonna 1961 D Oy:lle, joten kaatopaikkatoiminta on todennäköisesti viimeistään tuolloin lakannut. Joka tapauksessa Hyvinkään kaupungin kaatopaikkatoiminta on lakannut ennen jätehuoltolain voimaantuloa 1.4.1979.

Alue on vuonna 1975 vahvistetun asemakaavan mukaan teollisuuskäytössä. Alueen aikaisempi kaavoitus ei ole tiedossa. Kaatopaikka-alue sijaitsee I luokan pohjavesialueella.

Kiinteistö Oy C on perustettu vuonna 1988 ja sille on myönnetty lainhuuto kiinteistöön samana vuonna.

Tutkimusraportit

12.12.2007 päivätyn raportin "Varastokatu 8, Hyvinkää, Pilaantuneen maaperän kunnostus, raportti 82117281, Ramboll" mukaan elokuussa - syyskuussa 2007 kunnostetun, noin 2500 m2:n suuruisen piha-alueen ulkopuolelle jäi voimakkaasti pilaantunutta jätetäyttöä. Kunnostetun alueen rajalla kokonaishiilivetypitoisuus pisteessä F1 - 2/seinämä oli 11 000 mg/kg, pisteessä EF2/seinämä 8 000 mg/kg, pisteessä D5 - 6/seinämä 4 000 mg/kg, pisteessä D5 - 6 2 100 mg/kg, D3 - 4 4 000 mg/kg, pisteessä CD6 3100 mg/kg ja pisteessä AB6 7 200 mg/kg ja Kaapelikadun puolella pisteessä A6 1 400 mg/kg. Kaivannon rakennuksen puoleisesta seinämästä otetussa näytteessä EF1 kokonaishiilivetypitoisuus oli 1 400 mg/kg. Näytteissä todettiin myös kohonneita PAH-yhdisteiden pitoisuuksia, enimmillään 1 100 mg/kg pisteessä EF2. Näytepisteissä todettiin myös kunnostuspäätöksessä asetetut tavoitteet ylittävät pitoisuudet sinkkiä (piste CD6 ja D3 - 4 molemmissa 1 100 mg/kg) ja kuparia (piste D3 - 4 960 mg/kg ja EF2 430 mg/kg).

Lisätutkimusraportin "Varastokatu 8, kiinteistöllä tehdyt lisätutkimukset, raportti 82122964, 2.4.2009, Ramboll" mukaan tehdashallin alle kairattiin kaksi tutkimuspistettä (L 1 ja L2). Näytteenoton yhteydessä havainnoitiin lattian alapuolisen maa-aineksen ja mahdollisen jätetäytön laatua. Tutkitussa maanäytteessä todettiin kohonneita mineraaliöljypitoisuuksia. Sekä keskitisleet (470 mg/kg) että raskaat öljyjakeet (660 mg/kg) ylittävät valtioneuvoston asetuksessa 214/2007 esitetyt alemmat ohjearvot. PAH-yhdisteiden summapitoisuus ylittää alemman ohjearvon, sivuten ylempää ohjearvoa.

Jätetäytön mahdollisesti tuottamien kaatopaikkakaasujen esiintymistä selvitettiin asentamalla piha-alueelle 29.10.2008 kaksi väliaikaista huokoskaasuputkea (T1 ja T2). Huokoskaasuputkista otettujen kaasu näytteiden metaanipitoisuus oli noin 10 prosentin luokkaa. Tulosten perusteella raportissa todetaan, ettei tontin jätetäytössä tapahdu merkittävässä määrin metaanikaasun muodostusta.

Tutkimusraportin mukaan pohjavesitutkimuksissa vuonna 2008 pohjavesiputkista Pvp1 ja MV20 otetut näytteet täyttivät tutkituilta osin talousveden laatuvaatimukset ja -suositukset raudan ja mangaanin pitoisuuksia lukuun ottamatta. Molemmissa näytteissä todettiin pieniä pitoisuuksia trikloorieteeniä. Orsivesinäytteessä MV20A todettiin raudan ja mangaanin lisäksi myös kohonnut ammoniumtyppipitoisuus, orgaanisen hiilien määrä ja CODMn-arvo. Jätetäytöstä otetussa vesinäytteessä havaittiin kohonneita metallipitoisuuksia, joiden arveltiin johtuvan siitä, että näyte on sisältänyt kiintoainesta.

Käytettävissä olevat tutkimustulokset ja kaatopaikka-alueen sijainti pohjavesialueella sekä kiinteistön nykyinen käyttötarkoitus huomioon ottaen ELY-keskus katsoo, että kaatopaikan laajuus, ympäristövaikutukset ja puhdistamistarve nykyisessä käytössä on selvitettävä ympäristönsuojelulain 84 §:n ja 77 §:n edellyttämällä tavalla. Valtioneuvoston asetus (214/2007) maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista tuli voimaan 1.6.2007. Asetuksessa säädetään maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista ja asetus sisältää liitteen, jossa esi­tetään eräiden yleisesti esiintyvien maaperän haitallisten aineiden pitoisuuksien kynnys- ja ohjearvot. Puhdistamistarpeen arviointi voidaan soveltuvin osin toteuttaa valtioneuvoston asetuksen 214/2007 mukaisesti huomioiden alueen kaatopaikkaluonne.

Vasta asianmukaisten ja riittävien selvitysten valmistuttua on mahdollista arvioida puhdistustarvetta. Tämän vuoksi B Oy:n ja Kiinteistö Oy C:n vaatimukset kunnostusmääräysten ratkaisemista tai Hyvinkään kaupungin velvoittamista alueen kunnostamiseen koskevat vaatimukset hylätään.

Vastuun kohdentaminen

Kun kysymyksessä oleva kaatopaikkatoiminta on päättynyt ennen jätelain voimaantuloa 1.1.1994, edellä selostettu jätelain 77 § huomioon ottaen julkisoikeudellinen vastuu tarvittavien toimenpiteiden tekemiseen määräytyy ennen jätelakia voimassa olleesta jätehuoltolaista ja -asetuksesta. 1.4.1979 voimaan tulleen jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin mukaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi. Mahdollisuuksien mukaan on huolehdittava siitä, ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle. Jätehuoltoasetuksen 23 §:n nojalla edellä mainittua säännöstä sovelletaan myös kaatopaikkoihin, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut ennen asetuksen voimaantuloa.

Edellä mainitun jätehuoltoasetuksen säännökset huomioon ottaen kaatopaikkatoiminnan päättymisen jälkeisiin velvollisuuksiin kuuluu huolehtiminen siitä, että kaatopaikasta ei aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle. Säännösten perusteella myös ympäristövaikutuksia ja puhdistamistarvetta koskevaa selvittämisvelvollisuutta voidaan pitää perusteltuna.

Oikeuskäytännössä on muutamia ratkaisuja, joissa vanhan kaatopaikan kunnostamisen on katsottu jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuden perusteella kuuluvan kiinteistönhaltijalle. ELY-keskuksen käsityksen mukaan nämä ratkaisut eivät sulje pois sitä, että kaatopaikan kunnostusvelvollisuus sen haitallisten ympäristövaikutusten vuoksi voisi jätehuoltolain ja -asetuksen säännösten nojalla kuulua kaatopaikan pitäjälle. Vastaavasti myös ympäristövaikutusten selvittämisvelvollisuus voi kuulua kaatopaikan pitäjälle. Tämä on myös nykyiseen ympäristölainsäädäntöön sisältyvän aiheuttamisperiaatteen mukainen tulkinta.

Lisäksi on otettava huomioon, että nyt kysymyksessä oleva selvitystarve ei aiheudu kiinteistönhaltijan aikaansaamasta käyttötarkoituksen muutoksesta. Kiinteistön käyttötarkoituksenmuutos kaavoituksella kaatopaikkatoiminnasta teollisuuskäyttöön on tapahtunut jo ennen kuin nykyinen kiinteistönhaltija hankki kiinteistön.

Hyvinkään kaupunki on vastineessaan tuonut esiin, että vanha kaatopaikka ei ole ainoa mahdollinen haitta-aineiden aiheuttaja kiinteistöllä. ELY-keskus toteaa, että ottaen huomioon kiinteistön pitkä käyttöhistoria, ei voida täysin sulkea pois, ettei pilaantumista olisi tapahtunut myös kiinteistöllä harjoitetusta toiminnasta. Vuonna 2006 poistetun öljysäiliön osalta B Oy on 5.10.2010 antanut selvityksen, jonka mukaan säiliö oli ehjä ja havaintoja maaperän saastumisesta poistetun säiliön ympärillä ei havaittu. Selvityksen perusteella maaperän öljypitoisuudet eivät ole peräisin kyseisestä säiliöstä.

Edellä kerrotut oikeusohjeet, kiinteistön käyttöhistoriasta olevat tiedot ja tehdyt ympäristötutkimukset huomioon ottaen Uudenmaan ELY-keskus katsoo, että Hyvinkään kaupunki on velvollinen tekemään määräyksessä edellytetyt toimenpiteet.

Perustelut asetettavalle uhkasakolle

Ympäristönsuojelulain 88 §:n mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, antamaansa määräystä uhkasakolla tai muilla uhkasakkolaissa mainituilla tehosteilla. Uhkasakon suuruutta harkittaessa on uhkasakkolain 8 §:n edellyttämällä tavalla otettu huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 77, 84, 88, 91, 92, 96, 97 ja 105 §

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annettu laki 22 ja 24 § Jätelaki 77 §

Jätehuoltoasetus 8 ja 23 §

Uhkasakkolaki 6, 7, 8, 18, 19, 22 ja 23 §

Hallintolaki 34 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja Hyvinkään kaupunginhallituksen valitukset Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksestä. Valituksen vireilläolosta johtuneen ajan kulumisen vuoksi hallinto-oikeus on pidentänyt tarvittavia lisätutkimuksia ja arvioinnin toteuttamista koskevan suunnitelman esittämiselle asetetun määräajan päättymään 15.8.2012 sekä tutkimusraportin toimittamiselle asetetun määräajan päättymään 30.4.2013.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

A:n valitus

Sovellettu säännös ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain 92 §:ssa säädetään vireillepano-oikeudesta. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan, jollei 77, 79, 84, 84 a, 85 tai 86 §:ssä tarkoitettu asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen omasta aloitteesta, asian voi panna kirjallisesti vireille se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea.

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) mukaan uudistus tähtää myös asianosaisten eli luvanhakijoiden ja haitankärsijöiden aseman parantamiseen. Uuden perustuslain 20 § edellyttää julkisen vallan pyrkivän turvaamaan jokaiselle mahdollisuuden vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Yhtenäisellä lainsäädännöllä voidaan turvata asianosaisten edut hajautettua järjestelmää paremmin. Ympäristönsuojelulain 84 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asian vireilletulosta ja vireillepanosta säädetään 92 §:ssä. Hallintopakkoa koskeva asia tulisi valvontaviranomaisessa vireille viran puolesta tai haitankärsijät taikka muut yleistä etua valvovat viranomaiset voisivat panna asian vireille. Ympäristönsuojelulain 92 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vireillepano-oikeus olisi asianosaisilla.

Vireillepano-oikeus

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen kohteena olevassa ympäristönsuojelulain mukaisessa hallintopakkopäätöksessään velvoittanut Hyvinkään kaupungin sakon uhalla määräaikaan mennessä selvittämään ja arvioimaan entisen yleisen kaatopaikka-alueen laajuuden ja ympäristövaikutukset sekä puhdistamistarpeen.

Päätöksen perustelujen mukaan vasta asianmukaisten ja riittävien selvitysten valmistuttua on mahdollista arvioida puhdistustarvetta. Tämän vuoksi tontin 8 vuokralaisen B Oy:n ja tontin omistajan Kiinteistö Oy C:n esittämät vaatimukset, jotka koskivat kunnostamismääräysten ratkaisemista ja kaupungin velvoittamista alueen kunnostamiseen, on hylätty.

Päätöksessä on lisäksi todettu, että A ei ole julkisoikeudellisessa puhdistamisvastuussa kyseessä olevan entisen kaatopaikka-alueen osalta ja että hän ei myöskään ole haitankärsijä kaatopaikkatoiminnasta aiheutuneen maaperän pilaantumisen tai kaatopaikan ympäristövaikutusten vuoksi. Päätöksen mukaan yksityisoikeudellisiin sopimuksiin perustuvat seuraukset eivät saa aikaan asianosaisuutta ympäristönsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa. Koska A ei ole asianosainen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut, että hänellä ei ole vireillepano-oikeutta asiassa.

A on valituksessaan vaatinut, että häntä on pidettävä asianosaisena Hyvinkään vanhan kaatopaikan kunnostamisvastuuta koskevassa hallintoprosessissa. Vaatimuksensa tueksi A on viitannut siihen, että hän on vuoteen 2005 saakka ollut kyseisellä kiinteistöllä toimivan B Oy:n enemmistöosakas. A:lla on taloudellista intressiä asiassa, koska yhtiön uusi omistaja on kohdistanut häneen alueen kunnostustoimenpiteistä aiheutuvia kustannuksia koskevia korvausvaatimuksia.

Hallinto-oikeus katsoo, että valituksessa esiin tuodut seikat, kuten aiempi osakkeenomistaja-asema kiinteistöllä toimivassa ja sitä hallitsevassa osakeyhtiössä sekä tuon osakeyhtiön luovutusta koskevaan kauppakirjaan perustuvat yksityisoikeudelliset korvausvaatimukset eivät riitä synnyttämään A:lle asianosaisasemaa ympäristönsuojelulain mukaisessa entisen kaatopaikka-alueen kunnostamista koskevassa asiassa. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella A:ta ei voida myöskään pitää asiassa ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuna haitankärsijänä.

Koska Hyvinkään kaupungin entisen kaatopaikka-alueen kunnostamista koskeva ympäristönsuojelulain mukainen valvonta- ja hallintopakkoasia ei saata koskea A:n oikeutta tai etua ympäristönsuojelulaissa tarkoitetulla tavalla, hallinto-oikeus katsoo, ettei A:ta voida pitää asianosaisena eikä hänellä siten ole vireillepano-oikeutta.

Muu lausuma

Valitusasiakirjoihin tehtyjen merkintöjen mukaan A:n liite 3 on käsitelty hallinto-oikeudessa salaisena.

Hyvinkään kaupunginhallituksen valitus

Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, voidaanko kaupungille asettaa muita kuin sen hallinnassa olevia kiinteistöjä koskeva selvittämisvelvoite. Päätöksellä ei ole ratkaistu kysymystä siitä, mikä taho on vastuussa alueen kunnostamisesta.

Sovellettuja oikeusohjeita

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 22 §:n 1 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa 1.3.2000 tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon 1.1.1994 jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 24 §:n mukaan pykälässä mainittuihin aikaisemmin voimassa olleen lainsäädännön rikkomistilanteisiin sovelletaan ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevia säännöksiä.

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan ympäristönsuojelulain vastaista pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 88 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, ympäristönsuojelulain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.

Jätelain (1072/1993) 77 §:n 2 momentin mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa, sekä kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen jätelain voimaantuloa, sovelletaan jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saastuneen alueen puhdistamisesta määrää kuitenkin alueellinen ympäristökeskus ja velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä on lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä jätelain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään. Mainitut säännökset koskevat hallintopakon päävelvoitetta, tehostetta sekä muutoksenhakua jätelain nojalla annettuun päätökseen.

Jätehuoltolain (673/1979) 8 §:n 2 momentin mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuuluu kunnalle.

Jätehuoltoasetuksen (307/1979) 8 §:n 2 momentin, sellaisena kuin se oli muutettu asetuksella 118/1981, mukaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi. Mahdollisuuksien mukaan on huolehdittava siitä, ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Jätehuoltoasetuksen (307/1979) 23 §:n mukaan kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut ennen tämän asetuksen voimaantuloa, on kaatopaikkatoimintaa harjoittaneen saatettava 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.

Saatu selvitys

Hyvinkään kaupunki ja B Oy ovat teettäneet erityisesti vuosina 2006 - 2009 selvityksiä kaatopaikka-alueen maaperän pilaantuneisuudesta ja sen laajuudesta. Näiden selvitysten mukaan maaperä entisen kaupungin kaatopaikan alueella on todettu pilaantuneeksi. Maaperän pilaantuminen on saattanut aiheuttaa myös pohjaveden pilaantumista. Kiinteistö sijaitsee vedenhankintaa varten tärkeällä Hyvinkää -nimisellä I luokan pohjavesialueella. Lisätutkimusten suorittaminen puheena olevalla alueella on tarpeen, kun otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset maaperän ja pohjaveden pilaantuneisuudesta sekä se, että maaperään päässeet haitta-aineet sisältävät maaperässä ja pohjavedessä kulkeutuvia yhdisteitä.

Hyvinkään kaupungin Sahanmäen entisestä kaatopaikasta vuonna 2007 teettämän selvityksen mukaan kaatopaikka oli sijoitettu Sahanmäkeen 1930-luvun jälkeen. Yleisten töiden lautakunta oli kokouksessaan 6.10.1950 katsonut, että kaatopaikan haisevan jätteen suhteen olisi saatava korjaus. Lisäksi lautakunta oli maininnut, että kaatopaikalla oli paljon rottia. Vuodelta 1957 olevissa kaupungin asiakirjoissa oli todettu, että kaatopaikalla oli koko vuoden ollut vakinainen hoitaja.

Valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettu kiinteistö sijaitsee alueella, jolla on voimassa rakennuslain nojalla 14.10.1975 vahvistettu asemakaava. Asemakaavassa kyseinen kiinteistö on merkitty yhdistettyjen teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (TTV). Kaavamääräyksen mukaan tontille voidaan sijoittaa asuinhuoneistoja kiinteistön hoidon kannalta välttämätöntä henkilökuntaa varten.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista saatavasta selvityksestä ilmenee, että valituksen kohteena olevassa päätöksessä tarkoitetulla Sahanmäen alueella on 1950-luvulla sijainnut Hyvinkään kaupungin yleinen kaatopaikka. Kaupunki on kaatopaikkatoiminnan päätyttyä 1950-luvun lopulla myynyt alueen vuonna 1961 yksityiselle maanrakennusyritykselle ja myöhemmin kaavoittanut sen teollisuusalueeksi.

Vuoden 1994 alussa voimaan tulleen jätelain voimaantulo- ja siirtymäsäännösten mukaan kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta oli päättynyt ennen jätelain voimaantuloa, sovelletaan jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksi. Jätelailla kumotun 1.4.1979 voimaan tulleen jätehuoltolain mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuului kunnalle. Kunnalla tuli tarpeen mukaan olla käytettävissä muun muassa kaatopaikkoja ja yleisiä jätteen käsittelypaikkoja. Jätehuoltoasetukseen sisältyi toimintansa päättävää kaatopaikkaa koskevia jälkihoitovelvoitteita sekä taannehtivia kunnostusvelvoitteita.

Yllä esitetyn perusteella ja kun erityisesti otetaan huomioon, että kyse on kaupungin pitämän yleisen ja toimintansa 1950-luvulla lopettaneen kaatopaikan aiheuttaman maaperän- ja pohjaveden pilaantumisen laadun ja laajuuden selvittämisestä, hallinto-oikeus katsoo, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on voinut määrätä Hyvinkään kaupungin lakanneen kaatopaikkatoiminnan harjoittajana tekemään hallintopakkopäätöksessä mainitut selvitykset myös sellaisten alueiden osalta, jotka eivät päätöstä tehtäessä ole olleet kaupungin hallinnassa, mutta joilla selvitettäväksi määrättyjä vaikutuksia saattaa ilmetä.

Kun otetaan huomioon määräyksen luonne, uhkasakon asettaminen ei ole ollut ilmeisen tarpeetonta. Kun erityisesti otetaan huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, uhkasakon määrää ei ole pidettävä liian suurena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 84 § 1 momentti 4 kohta, 88 § ja 92 § 1 momentti 1 kohta

Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta 1 § 1 momentti 1 kohta, 22 § 1 momentti ja 24 §

Jätelaki 77 § 2 momentti

Jätehuoltolaki 8 § 2 momentti

Jätehuoltoasetus 8 § 2 momentti ja 23 §

Uhkasakkolaki 6 - 8 §

Asetus jätelain sekä ympäristölupamenettelylain muuttamisesta annetun lain voimaantulosta (1389/1993) 1 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Raija Myllykoski, Sauli Viitasaari (eri mieltä), Merja Manninen (eri mieltä) ja Päivi Jokela. Esittelijä Riikka Mäki.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut A:n valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksesta ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä asetettuja määräaikoja kuitenkin pidennetään seuraavasti:

Kaatopaikan ympäristövaikutusten ja puhdistustarpeen arvioimiseksi tarvittavista lisätutkimuksista ja arvioinnin toteuttamisesta on tehtävä suunnitelma, joka on toimitettava tarkastettavaksi Uudenmaan ELY-keskukselle ja tiedoksi Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 1.2.2014 mennessä.

Tutkimusraportti, joka sisältää puhdistustarpeen arvioinnin, on toimitettava Uudenmaan ELY-keskukselle ja Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 1.8.2014 mennessä.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden päätöksen on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut hylätä A:n valitus Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksestä, jolla A:n vaatimukset oli jätetty tutkimatta. Asia on voitu ELY-keskuksessa ratkaista A:n vireillepanon tutkimisesta riippumatta. Hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen mainituilta osin ei tähän nähden ole perusteita.

2

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan maaperän ja pohjaveden siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle.

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin mukaan, jos maaperän pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai tavoiteta taikka tätä ei saada täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan ja jos pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai tämä on tiennyt tai tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan, on alueen haltijan puhdistettava alueen maaperä siltä osin kuin se ei ole ilmeisen kohtuutonta. Alueen haltija vastaa samoin edellytyksin myös pilaantuneen pohjaveden puhdistamisesta, jos pilaantuminen on johtunut alueen maaperän pilaantumisesta.

Ympäristönsuojelulain 77 §:n 1 momentin mukaan, jos maaperä tai pohjavesi on ilmeisesti pilaantunut, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi määrätä puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa olevan selvittämään pilaantuneen alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä ympäristönsuojelulain 13 luvussa säädetään.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Jätelaki (646/2011, uusi jätelaki, voimaan 1.5.2012)

Uuden jätelain 149 §:n 1 momentin mukaan lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti.

Jätelaki (1072/1993, vanha jätelaki, voimaan 1.1.1994)

Vanhan jätelain 77 §:n 2 momentin mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen vanhan jätelain voimaantuloa, sekä kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen vanhan jätelain voimaantuloa, sovelletaan sen voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, kuitenkin siten, että lääninhallitus, sittemmin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, määrää saastuneen alueen puhdistamisesta. Edellä tarkoitettuihin säännöksiin perustuvien velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä on lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä vanhan jätelain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään.

Jätehuoltolaki (673/1978, voimaan 1.4.1979)

Jätehuoltolain 8 §:n 3 momentin mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuuluu kunnalle. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii kunnanhallitus, jollei tehtävää ole ohje- tai johtosäännössä annettu jollekin lautakunnalle.

Jätehuoltolain 17 §:n 1 momentin mukaan kunnalla tulee tarpeen mukaan olla käytettävissä seuraavia yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja:

1) kaatopaikkoja tai jätteiden käsittelylaitoksia;

2) lumenkaatopaikkoja;

3) jätteiden tilapäistä varastointia varten jätteiden siirtokuormauspaikkoja; sekä

4) ongelmajätteiden vastaanottopaikkoja.

Jätehuoltolain 17 §:n 2 momentin 1.10.1986 voimaan tulleen muodon (65/1986) mukaan kunnan tulee huolehtia siitä, että yleiset jätteiden käsittelypaikat suunnitellaan, perustetaan ja hoidetaan asianmukaisesti. Ajalla 1.4.1979 - 30.9.1986 kunnan tuli huolehtia siitä, että yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti.

Jätehuoltolain 17 §:n 3 momentin (65/1986), joka tuli voimaan 1.10.1986, mukaan ympäristönsuojelulautakunnan tulee valvoa yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja. Lautakunnalla on myös oikeus kieltää tuomasta käsittelypaikkoihin sellaisia jätteitä, jotka eivät sovellu niissä käsiteltäviksi.

Jätehuoltolain 20 §:n mukaan, jos kiinteistön jätteitä ei toimiteta käsiteltäväksi yleisiin jätteidenkäsittelypaikkoihin, kiinteistön haltijan on järjestettävä jätteiden asianmukainen käsittely. Samoin on järjestettävä jätteiden käsittely, jos kiinteistöllä käsitellään muualla syntyneitä jätteitä.

Jätehuoltolain 1.10.1986 voimaan tulleen 21 §:n (65/1986) 1 momentin mukaan, milloin kiinteistön haltijan on 20 §:n mukaisesti järjestettävä jätteiden käsittely ja kiinteistöllä syntyy tai siellä käsitellään ominaisuuksiltaan tai laadultaan sellaista jätettä kuin 16 §:n 2 momentissa tarkoitetaan taikka poikkeuksellisen paljon muuta jätettä, kiinteistön haltijan on esitettävä ympäristölupamenettelylaissa (735/91) tarkoitetun lupaviranomaisen hyväksyttäväksi suunnitelma kiinteistön jätehuollon järjestämisestä. Jos kiinteistön jätehuolto muuttuu olennaisesti, on esitettävä tarkistettu suunnitelma. Suunnitelmaa ei kuitenkaan tarvitse esittää yleisen jätteiden käsittelypaikan eikä 23 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan nojalla tapahtuvan toiminnan osalta eikä myöskään 21 a §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa.

Jätehuoltolain 1.10.1986 voimaan tulleen 21 §:n 2 momentin (65/1986) mukaan kiinteistön haltijan on muissakin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esitettävä suunnitelma tai tarkistettu suunnitelma, jos ympäristönsuojelulautakunta tai lääninhallitus niin määrää. Ennen 1.10.1986 voimaan tullutta lainmuutosta 65/1986 mainittu 2 momentti kuului siten, että kiinteistön haltijan oli muissakin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esitettävä suunnitelma tai tarkistettu suunnitelma, jos kunnan jätehuoltoviranomainen niin määrää.

Jätehuoltolain 1.10.1986 voimaan tulleen 21 §:n 4 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitettu viranomainen voi suunnitelman hyväksyessään asettaa sen toteuttamiselle jätehuollon, jätteiden uudelleen- tai muun hyötykäytön ja ympäristönsuojelun kannalta tarpeellisia ehtoja.

Jätehuoltolain 32 §:n 1.5.1987 voimaan tulleen muodon (203/1987) mukaan ympäristöön ei saa jättää lasia, peltiä, muovia, paperia eikä muutakaan roskaa tai likaa taikka käytöstä poistettua esinettä tai ainetta niin, että siitä aiheutuu haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle ( roskaamiskielto ). Lainkohdan ajalla 1.4.1979 - 30.4.1987 sovelletussa alkuperäisessä muodossa ei mainittu esinettä tai ainetta.

Jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta tai menettelystä aiheutuu roskaantumista, on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen. Roskaantumisen aiheuttajana pidetään myös huvi- tai muun sellaisen tilaisuuden järjestäjää, jos ympäristö roskaantuu tilaisuuden seurauksena.

Jätehuoltolain 33 §:n 4 momentin mukaan, jos roskaantumisen aiheuttajaa ei saada selville eikä kysymys ole 3 momentissa tarkoitetusta tapauksesta, kunnan on puhdistettava roskaantunut alue.

Jätehuoltolain 45 §:n 1 momentin mukaan tarkemmat säännökset jätehuoltolain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta annetaan asetuksella.

Jätehuoltolain 49 §:n 1 momentin mukaan kunnan on täytettävä tästä laista johtuvat yleisten jätteiden käsittelypaikkojen perustamista, hoitoa ja valvontaa sekä 16 §:n 3 momentissa tarkoitetun öljyjätteen vastaanottamista koskevat velvollisuutensa viimeistään kahden vuoden kuluessa tämän lain voimaantulosta.

Jätehuoltoasetus (307/1979, voimaan 1.4.1979)

Jätehuoltoasetuksen 7 §:n (118/1981) mukaan yleinen kaatopaikka on suunniteltava, perustettava ja hoidettava siten, ettei siitä eikä sen liikenteestä aiheudu sanottavaa vaaraa tai merkityksellistä haittaa ympäristön asutukselle eikä pinta- tai pohjavesien pilaantumista, ympäristön roskaantumista tai huomattavaa maisemallista haittaa taikka huomattavaa muuta haittaa ympäristölle. Kaatopaikka on myös varustettava siten, että sen käyttö ja hoito voidaan järjestää asianmukaisella tavalla.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 1 momentin mukaan yleiselle kaatopaikalle tuodut jätteet on sijoitettava suunnitelmallisesti ja tarvittaessa peitettävä maakerroksella tai muulla sopivalla tavalla.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin (13.2.1981/118) mukaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi. Mahdollisuuksien mukaan on huolehdittava siitä ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentti on ennen 1 päivänä huhtikuuta 1981 voimaan tullutta muutosta 118/1981 sisältänyt vain ensimmäisen virkkeen kuuluen seuraavasti: "Jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi."

Jätehuoltoasetuksen 23 §:n mukaan kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut mainitun asetuksen voimaantuloa, on kaatopaikkatoimintaa harjoittaneen saatettava 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Terveydenhoitolaki (469/1965, voimassa 1.1.1967 - 31.12.1994)

Terveydenhoitolain 1.1.1967 voimaan tulleen 61 §:n 1 momentin mukaan roskat, talousjätteet ja teollisuudesta tai muusta siihen verrattavasta toiminnasta kertyvät jätteet ja muut jäteaineet on siten kerättävä ja käsiteltävä, ettei niistä aiheudu terveydellistä haittaa.

Terveydenhoitolain 61 §:ään 1.4.1979 lukien lisätyn 2 momentin (674/1978) mukaan jätehuollosta on muutoin voimassa, mitä siitä on erikseen säädetty.

Terveydenhoitolain 64 §:n, joka kumottiin 1.4.1979 lukien lailla 674/1978, 1 momentin mukaan kaupungin ja kauppalan sekä maalaiskunnan, jossa on väestökeskus, oli järjestettävä tarpeellinen määrä yleisiä kaatopaikkoja jätteitä varten.

Mainitun 64 §:n 3 momentin mukaan yleisen kaatopaikan sijasta tai sen ohella voitiin käyttää terveydenhoitolautakunnan hyväksymää yleistä jätteiden hävittämis- tai muuta käsittelylaitosta tai -laitetta.

Terveydenhoitoasetus (55/1967)

Terveydenhoitoasetuksen 76 §:n 1 momentin mukaan yleinen kaatopaikka sekä kiinteiden ja nestemäisten jätteiden käsittelylaitos oli sijoitettava riittävän etäälle asutuksesta, taloustarkoituksiin käytettävän pohjaveden valuma-alueesta ja yleisesti käytetystä tiestä sekä järjestettävä terveydenhoitolautakunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti.

Terveydenhoitolaki (192/1927, vanha terveydenhoitolaki, voimassa 1.1.1928 - 31.12.1966)

Vanhan terveydenhoitolain 20 §:n mukaan, milloin kuntain terveydenhoito-oloissa ilmenee epäkohtia, joihin ei muutoin saada oikaisua, on [maaherrojen] sopivin pakkokeinoin saatettava asianomaiset täyttämään velvollisuutensa taikka ryhdyttävä muihin toimin epäkohtien poistamiseksi.

Vanhan terveydenhoitolain 22 §:ssä säädettiin, että kaupungin ja kauppalan valtuustolla olkoon oikeus, olojen antaessa siihen aihetta, päättää, että kunnan on, niin kauan kuin olosuhteet vaativat, talonomistajien puolesta pidettävä huolta niille kuuluvasta katujen puhtaanapidosta sekä jätteiden ja muun lian poiskuljettamisesta taloista ja pihoista joko kaupungin tai kauppalan koko alueella taikka osalla siitä.

Vanhan terveydenhoitolain 24 §:n mukaan ne tarkemmat säännökset, jotka mainitun lain 11, 12 ja 23 §:n mukaan ovat erikseen annettavat tai joita muutoin tarvitaan yleisestä terveydenhoidosta, niin kuin terveydenhoitoviranomaisten toiminnan ja toimivallan järjestämisestä, talojen ja pihojen puhtaanapidosta, yleisten ja yksityisten viemärijohtojen perustamisesta ja kunnossapidosta, hautausmaiden perustamisesta sekä tarttuvien tautien vastustamisesta, annetaan asetuksella (Terveydenhoitosääntö).

Terveydenhoitosääntö (336/1927, voimassa 1.1.1928 - 31.12.1966)

Terveydenhoitosäännön 1 §:n mukaan terveydenhoitolautakunnan tuli muun ohella huolehtia, että lannan, jätteiden ja muun lian poistamiseksi kaupungista perustetaan puhtaanapitolaitos tai ryhdytään muihin tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin.

Terveydenhoitosäännön 37 §:n mukaan kaupungin tulee terveydenhoitolautakuntaa kuultuaan osoittaa tarpeellinen määrä yleisiä kaatopaikkoja kaikenlaista likaa varten; samoin on myöskin sovelias paikka eläinten raatojen ja muiden sellaisten perkkeiden kuoppaamista varten osoitettava, ellei muihin toimiin ole ryhdytty niiden vaarattomaksi tekemiseksi. Nämä paikat ovat järjestettävät ja hoidettavat siten, ettei vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa pääse niistä likaantumaan ja ettei niistä muussakaan suhteessa synny terveydellisiä haittoja.

Terveydenhoitosäännön 95 §:n 1 momentin mukaan, mitä säännössä on säädetty kaupungista, on vastaavasti noudatettava kauppalaan nähden, joka on eri kuntana.

Lain esityöt

Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp)

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin vanhojen pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamisvastuusta ja -menettelystä. Vastuu pilaantuneesta alueesta perustuisi pilaantumisajankohtana voimassa olevaan lakiin. Jos pilaantuminen on tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa vuoden 1994 alussa, sovellettaisiin vastuuseen jätehuoltolain säännöksiä. Jätehuoltolain mukainen vastuu on ymmärretty varsin laajaksi. Vastuusäännöksiä supistettiin eräiltä osin jätelain säätämisen yhteydessä. Toisaalta jätelaissa säädettiin kunnalle puhdistamisvelvollisuus, jos muita vastuullisia tahoja ei tunneta tai saada vastuuseen.

Ennen jätelain voimaantuloa tapahtunutta maaperän pilaantumista koskevaa jätelain 77 §:n 2 momenttia on käytännössä tulkittu siten, että puhdistamismenettelyyn on sovellettu jätehuoltolain säännöksiä jätehuoltosuunnitelmista ja ilmoitusmenettelystä. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että menettely perustuisi aina ympäristönsuojelulakiin."

Hallituksen esitys eduskunnalle jätelaiksi ja laiksi ympäristölupamenettelylain muuttamisesta (HE 77/1993 vp) ja sitä koskenut ympäristövaliokunnan mietintö (YmVM 11/1993 vp)

Vanhan jätelain 77 §:n perusteluissa (hallituksen esityksessä 76 §) on todettu muun ohella seuraavaa: "Roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen lain voimaantuloa, sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Jätehuoltolakia sovellettaisiin myös sellaiseen kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen lain voimaantuloa. Säännöksellä vältyttäisiin siltä, että roskaantuneen tai saastuneen alueen puhdistamisvelvolliseen taikka muuhun jätehuoltovelvolliseen kohdistuisi taannehtivasti uusia velvollisuuksia. Aikaisemmin voimassa olleisiin säännöksiin perustuvien velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä olisi kuitenkin soveltuvin osin voimassa, mitä lain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään. Määräys saastuneen maaperän puhdistamiseksi voitaisiin antaa, jos se olisi ollut annettavissa jätehuoltolain 21 tai 33 §:n nojalla. Rikokseen sovellettavasta laista säädettäisiin kuitenkin rikoslain voimaanpanemisesta annetun asetuksen 3 §:ssä."

Mainitun hallituksen esityksen johdosta annetussa ympäristövaliokunnan mietinnössä on todettu 77 §:ää koskien muun ohella seuraavaa: "Pykälän 2 momentin mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen uuden lain voimaantuloa, sovelletaan jätehuoltolain säännöksiä. Aiemmin voimassa olleita säännöksiä sovellettaisiin myös sellaiseen kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen lain voimaantuloa. Valiokunnan mielestä on perusteltua, että näissäkin tapauksissa lääninhallitus määräisi saastuneen alueen puhdistamisesta uuden lain mukaisesti. Valiokunta ehdottaa tällaista täsmennystä 2 momenttiin. Samalla momentista olisi poistettava kolmas virke." Mainittu kolmas virke on kuulunut seuraavasti: "Määräys saastuneen maaperän puhdistamiseksi voidaan antaa, jos se olisi ollut annettavissa jätehuoltolain 21 tai 33 §:n nojalla."

Hallituksen esitys eduskunnalle jätehuoltolaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi, HE 142/1975 II vp.

Mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa on todettu lakiehdotuksen lähtökohtana olevan, että toisaalta kunta pääsääntöisesti katsotaan velvolliseksi huolehtimaan alueensa jätehuollosta ja toisaalta ne, joiden toiminnasta jätteet syntyvät, katsotaan velvollisiksi vastaamaan jätehuollon aiheuttamista kustannuksista. Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan roskaantumisen torjunnassa olisi lähdettävä yleisestä roskaamiskiellosta, jonka rikkomisesta voisi seurata rangaistus. Tämän lisäksi roskaaja olisi velvollinen puhdistamaan roskaamansa alueen.

Jätehuoltolain 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa: "Nykyisen jätehuollon epäkohtia ovat jätteiden käsittelypaikkojen, etenkin kaatopaikkojen, hoidon ja valvonnan järjestämättömyys sekä niiden sijoittamisen suunnittelemattomuus. Tämä on johtanut usein kaatopaikkojen ympäristöjen roskaantumiseen ja joskus pohjavesien pilaantumiseen sekä siihen, että kaatopaikoille on voitu viedä jätteitä, jotka eivät sovellu siellä hävitettäviksi. Epäkohtien poistamiseksi kuntien tulisi huolehtia siitä, että yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti."

Asiassa saatu selvitys

Uudenmaan ympäristökeskus on 15.11.2006 antamallaan päätöksellä No YS 1656 (UUS-2006-Y-406-18) tarkastanut B Oy:n ilmoituksen, joka koskee pilaantuneen maan poistoa Hyvinkäällä kiinteistöllä RN:o 830:8, ja hyväksynyt sen päätöksestä tarkemmin ilmenevin määräyksin.

Mainitun päätöksen kohdassa toiminnan kuvaus on todettu, että kiinteistöllä on harjoitettu teollisuustoimintaa noin 40 vuoden ajan. Kiinteistön maaperää on täytetty 1950 - 1970-luvulla sekalaisella täyttömaalla. Täyttökerroksessa on todettu maa-ainesten lisäksi puuta, nauloja, turvetta, tiiltä ja posliinia. Täyttöalue on pilaantunut raskasmetalleilla, mineraaliöljyllä, PAH-yhdisteillä ja PCB-yhdisteillä. Mainitun päätöksen kohdassa pilaantuneen maan määrä on todettu, että koko täyttöalueen arvioitu laajuus on noin 8 450 neliömetriä. Lievästi pilaantuneiden alueiden laajuudeksi on arvioitu 4 700 neliömetriä. Voimakkaasti pilaantuneiden alueiden laajuus on noin 1 600 neliömetriä. Poistettavien massojen määräksi on arvioitu 3 200 kuutiometriä.

Pilaantuneen maaperän kaivu- ja työmaasuunnitelmassa (21.5.2007, Ramboll Finland Oy) on todettu, että kiinteistöllä on harjoitettu teollisuustoimintaa noin 40 vuoden ajan. Kiinteistöllä on toiminut soranottoalue, jota on täytetty vuosina 1930 - 1970. Alue on ollut kaatopaikkana noin 1930 - 1960-luvulla. Suunnitelmassa on viitattu muun ohella 12.4.2007 päivättyyn Hyvinkään kaupungin Sahamäen entisen kaatopaikan selvityksiin (Pöyry Environment Oy). Tuossa selvityksessä todetaan, että kirjallisen aineiston mukaan Sahanmäkeen sijoitettiin kaatopaikka 1930-luvun jälkeen. Samoin on todettu, että kaatopaikka on siirretty Sahanmäestä Kulomäkeen vuonna 1957.

Saadun selvityksen mukaan Hyvinkään kaupunki osti nykyisen B Oy:n tontilla sijainneen tilan RN:o 5:107 vuonna 1944. Hyvinkään kaupunki osti nykyisen B Oy:n tontilla sijainneen tilan RN:o 5:51 maaliskuussa 1961. Kaupunki myi mainituista tiloista muodostetun tontin D Oy:lle 10.11.1961.

Edellä mainitussa 12.4.2007 päivätyssä selvityksessä on ilmakuviin perustuen todettu, että aluetta on täytetty myös vuoden 1960 jälkeen. Johtopäätöksenä on kuitenkin todettu, että maan saastuneisuuden arvioinnissa käytetyn niin sanotun Samase-raja-arvon sekä ohjearvon ylittävät pisteet sijaitsevat vuoden 1956 täytössä, ja pisteet joissa Samase-ohjearvo alittuu, sijaitsevat vuoden 1956 täytön ulkopuolella.

Kunnostusraportissa 13.12.2007 (Ramboll Finland Oy) on todettu, että kiinteistöltä kunnostetun jätetäytön pohjan pinta-ala on 1 584 neliömetriä ja pihan tasossa kunnostetun alueen pinta-ala on 2 574 neliömetriä. Käsiteltyjä massoja on yhteensä 15 895 tonnia, joista 2 637 tonnia puhtaita pintamaita käytettiin täyttöihin. Loput käsitellyistä massoista poistettiin kiinteistöltä. Kaivualueen pohjan jäännöspitoisuusnäytteet alittivat tavoitepitoisuudet eli kunnostus syvyyssuunnassa oli riittävä. Kunnostusalueen reunojen tavoitepitoisuudet ylittäville osuuksille asennettiin suodatinkangas erottamaan puhdistettu alue ja jätetäyttö toisistaan. Kunnostusraportin mukaan kunnostetun alueen reunan jätetäytön paksuuden ja kaivettujen koekuoppien perusteella arvioituna jätetäytön laajuus on B Oy:n tontin alueella noin 4 000 - 5 000 neliömetriä. Jätetäytön paksuus on noin neljä metriä, jolloin jäljellä olevan jätetäytön tilavuus on 16 000 - 20 000 kuutiometriä. Poistetun jätetäytön ominaispaino on 1,5 tonnia/kuutiometri, minkä perusteella jäljellä olevan jätetäytön määrä on 24 000 - 30 000 tonnia.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Hyvinkään kaupunki voitu ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentin, vanhan jätelain 77 §:n ja jätehuoltolain 11 ja 45 §:n nojalla säädetyn jätehuoltoasetuksen 8 ja 23 §:n nojalla kaatopaikan pitäjänä määrätä selvittämään ennen jätehuoltolain voimaantuloa 1.4.1979 kaatopaikkana noin vuoteen 1957 saakka käytetyn kiinteistön maaperän pilaantuneisuutta.

Vanhan jätelain 77 §:n 2 momentin siirtymäsäännöksen ja sen perustelujen mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen lain voimaantuloa, sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Lainkohdan perustelujen mukaan jätehuoltolakia sovellettaisiin myös sellaiseen kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen lain voimaantuloa. Säännöksellä vältyttäisiin siltä, että roskaantuneen tai saastuneen alueen puhdistamisvelvolliseen taikka muuhun jätehuoltovelvolliseen kohdistuisi taannehtivasti uusia velvollisuuksia.

Jätehuoltolain perusteluissa on todettu, että jätehuollon epäkohtia ovat olleet jätteiden käsittelypaikkojen, etenkin kaatopaikkojen, hoidon ja valvonnan järjestämättömyys sekä niiden sijoittamisen suunnittelemattomuus. Tämä on johtanut usein kaatopaikkojen ympäristöjen roskaantumiseen ja joskus pohjavesien pilaantumiseen sekä siihen, että kaatopaikoille on voitu viedä jätteitä, jotka eivät sovellu siellä hävitettäviksi. Jätehuoltolain perustelujen mukaan näiden epäkohtien poistamiseksi kuntien tulisi huolehtia siitä, että yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti.

Vanhan jätelain 77 §:n siirtymäsäännöksen mukaan kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on päättynyt ennen jätelain voimaantuloa, sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Jätehuoltolain kumoamisen yhteydessä on kumoutunut myös jätehuoltolain nojalla annettu jätehuoltoasetus. Jätelain siirtymäsäännöksessä tarkoitettuja jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä ovat siten jätehuoltolain säännösten lisäksi olleet jätehuoltoasetuksen säännökset.

Jätehuoltoasetuksen 23 §:ssä on asetettu kaatopaikkatoimintaa harjoittaneille tahoille velvollisuus saattaa kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut ennen jätehuoltoasetuksen voimaantuloa, mainitun asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta. Kysymys on ollut eräänlaisesta takautuvasta vastuusta niiden kaatopaikkojen osalta, joilla jätteiden vastaanotto on jo aikaisemmin lakannut. Myös jo 1.1.1928 voimaan tulleen vanhan terveydenhoitolain nojalla annetusta, mainittuna päivänä voimaan tulleesta ja 31.12.1966 saakka voimassa olleesta terveydenhoitosäännöstä käy ilmi, että yleiset kaatopaikat oli järjestettävä ja hoidettava siten, ettei vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa päässyt likaantumaan ja ettei niistä muussakaan suhteessa syntynyt terveydellisiä haittoja. Jätehuoltoasetuksen 23 § on jo alkuperäisessä muodossaan sisältänyt ajatuksen siitä, että alue on paitsi peitettävä maakerroksella ja siistittävä myös saatettava ympäristöön sopeutuvaksi.

Jätehuoltolain 21 §:n 1 momentista ilmenevänä lähtökohtana kiinteistön haltijaa koskeneen jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuudessa on ollut se, että suunnitelmaa ei ole tarvinnut esittää yleisen jätteiden käsittelypaikan osalta. Suunnitelma oli kuitenkin mainitun pykälän 2 momentin mukaan esitettävä, jos kunnan jätehuoltoviranomainen oli näin määrännyt. Sittemmin 1.10.1986 voimaan tulleella lainmuutoksella oikeus määrätä jätehuoltosuunnitelma esitettäväksi pykälän 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa annettiin kunnan jätehuoltoviranomaisen lisäksi myös lääninhallitukselle.

Mikäli jätehuoltoasetuksen 23 §:ään sisältyvää velvoitetta pidettäisiin jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuteen liittyvänä, olisi pykälässä tarkoitetun velvoitteen toteuttamiseksi tarpeellisesta jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuudesta määrännyt siirtymäaikana 1.4.1979 - 1.4.1981 kunta itse jätehuoltolain 21 §:n 2 momentin nojalla. Näin ollen jätehuoltoasetuksen 23 §:ssä tarkoitettu velvollisuus ei mitä ilmeisimmin ole voinut liittyä jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuteen, vaan velvoite on ollut itsenäinen.

Kun otetaan huomioon edellä mainittujen oikeudelliseen vastuuperusteeseen liittyvien seikkojen lisäksi, että asiakirjaselvityksen perusteella mahdollinen pilaantuminen todennäköisesti kohdistuu Hyvinkään kaupungin pitämän kaatopaikan ennen vuotta 1956 tapahtuneen täytön alueelle, Uudenmaan ELY-keskus on päätöksestään ilmenevällä tavalla voinut velvoittaa Hyvinkään kaupungin selvittämään kaatopaikka-alueen laajuuden.

Ympäristönsuojelulain 8 §:ssä säädetyn pohjaveden pilaamiskiellon edeltäjä, vanhan vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:ssä säädetty pohjaveden pilaamiskielto oli tullut voimaan 1.4.1962. Sen mahdollisesta merkityksestä ei tässä selvittämisvelvollisuutta koskevassa asiassa ole edellä vastuuperusteista muutoin esitetty huomioon ottaen tarpeen lausua.

Edellä esitetyistä syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Päävelvoitteissa asetettuja määräaikoja on kuitenkin syytä pidentää muutoksenhakumenettelyyn kuluneen ajan vuoksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Taina Nystén. Asian esittelijä Arto Hietaniemi.