19.6.2013

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli hylännyt hakemuksen saada poiketa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetystä rakentamisrajoituksesta sillä perusteella, että emätilan rakentamisen mitoitus muunnetun rantaviivan kilometriä kohden muodostui liian suureksi. Hallinto-oikeus oli hylännyt hakijan valituksen viitaten päätöksensä perusteluissa myös rakennusoikeuden mitoitukseen muunnetun rantaviivan kilometriä kohden.

Korkein hallinto-oikeus lausui, että rantarakentamisesta ohjaavan kaavan sisältövaatimuksia koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ei ollut säädetty kilometrikohtaisesta lomarakennusten enimmäismäärästä taikka rantaviivan mittaustavasta. Näin ollen kunnalla oli laaja liikkumavara päättäessään ranta-alueille sijoitettavan lomarakentamisen määrästä. Kaavaa laadittaessa oli kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 73 § huomioon ottaen selvitettävä muun ohella ranta-alueiden soveltuvuus rakentamiseen, alueiden maisemalliset arvot, luonnonsuojelukohteet ja muut luonnonarvot ja perustettava kaavan maankäyttöratkaisut näihin ominaisuuksiin. Kunta saattoi hyväksyä kaavan laadinnan perustaksi yleiset mitoitusperusteet, joissa voitiin päättää esimerkiksi lomarakennuspaikkojen enimmäismäärästä joko koko kaava-alueella tai mitoitusvyöhykkeittäin ja tietynlaisesta rantaviivan mittaustavasta. Mitoitusperusteiden suhteen kunnalla oli laaja liikkumavara, kunhan mitoitusperusteita soveltaen laadittu kaava täytti maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset.

Vaikka maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt ranta-alueiden maankäyttöä järjestävän kaavan sisältövaatimukset vaikuttivat osaltaan myös poikkeamista koskevaan harkintaan, poikkeamisharkinnassa ei kuitenkaan voitu päättää samaan tapaan kuin kaavoituksessa ensin tietyistä mitoitusperusteista ja sitten ratkaista yksittäisiä hakemuksia soveltaen tuota perustetta. Mainitunlaiset perusteet saattoi hyväksyä vain kunta sille kaavoitusviranomaisena kuuluvan harkintavallan nojalla. Näin ollen asiaa ei voitu ratkaista niillä hallinto-oikeuden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksistä ilmenevillä perusteilla, jotka pohjautuivat poikkeamislupaviranomaisen määrittämään rantaviivan laskentamenetelmään ja kilometrikohtaiseen enimmäistehokkuuteen.

Poikkeamisharkinnassa oli kuitenkin otettava huomioon, että rakennuspaikkana oleva määräala rajoittui erämaa-alueeseen ja Natura 2000 -verkoston kohteeseen. Tarve rakentamisen suunnitelmalliseen ohjaamiseen oli tämän vuoksi tavanomaista suurempi. Vaatimus ottaa kaavoituksessa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät sisältövaatimukset saattoi johtaa siihen, että joen ranta-alueille voitiin kaavassakin osoittaa keskimääräistä vähemmän rakennusoikeutta. Hakemuksen kohteena oleva määräala sijaitsi joen ranta-alueella, jolla oli useita samasta emätilasta muodostettuja lohkotiloja. Myönteisen poikkeamispäätöksen tekeminen yhden lohkotilan osalta olisi saattanut vaarantaa muiden lohkotilojen yhdenvertaisen kohtelun tulevassa kaavoituksessa, koska mahdollisuudet osoittaa rakentamista kaikille lohkotiloille edes kaavoituksessa olivat epäselvät.

Tämän lisäksi emätilaan kuulunutta aluetta oli sisältynyt rantayleiskaavaan, jonka hyväksymistä koskeva päätös on kumottu ja jonka laatiminen uudelleen oli vireillä. Tilan rakentamismahdollisuuksien ratkaiseminen yksittäisin poikkeamispäätöksin emätilaan kuuluvaa aluetta koskevan yleiskaavan ollessa vireillä olisi saattanut vaarantaa muiden maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun yleiskaavoituksessa ja rajata suunnitteluvaihtoehtoja. Poikkeamisluvan hakijan valitus hylättiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 § 1 momentti, 73 § sekä 171 § 1 momentti, 2 momentti 1 kohta ja 3 momentti
Suomen perustuslaki 6 §

Ks. ja vrt. yleiskaavaa koskeva KHO 2013:91.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeus 30.6.2011 nro 11/0264/1

Asian aikaisempi käsittely

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 16.9.2010 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n, B:n, C:n ja D:n hakemuksen saada rakentaa sauna (20 m ² ) ja vaja/käymälä (4 m ² ) Utsjoen kunnan Kirkonkylän kylässä olevaan tilaan Rohtu RN:o 23:30 kuuluvalle noin 5 000 m ² :n suuruiselle määräalalle ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

ELY-keskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kyseessä oleva rakennuspaikka eli määräala tilasta Rohtu RN:o 23:30 sijaitsee Vetsijoen ranta-alueella. Rakennuspaikka sijaitsee Kaldoaivin erämaan sisällä, mutta alueen yksityismaat eivät sisälly erämaa-alueeseen eivätkä myöskään Kaldoaivin Natura-alueeseen.

Tila Rohtu RN:o 23:30 on muodostunut emätilaksi katsottavasta tilasta Njarga RN:o 23:2, joka on rekisteröity 23.4.1968. Emätilasta on edelleen muodostettu yhteensä 28 lohkotilaa, joista tilat RN:ot 23:10, 23:11, 23:26, 23:30, 23:32, 23:34, 23:38 ja 23:40 rajautuvat kyseessä olevalla alueella omarantaisesti Vetsijokeen. Loppuosa emätilan rannoista sijoittuu alueelle, minne Utsjoen kunnanvaltuusto on hyväksynyt Utsjoen alueen rantaosayleiskaavan 4.12.2007, mutta yleiskaava on edelleen käsittelyssä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Karttatarkastelun perusteella emätilalla on Vetsijoen rakennuskelpoista rantaa kyseessä olevalla rantajaksolla yhteensä noin 980 metriä, josta mitoitusrantaviivaksi voidaan joen kapeuden vuoksi lukea vain puolet, eli yhteensä noin 490 metriä. Asiakirjojen mukaan tiloille RN:o 23:11 ja 23:40 on rakennettu lomarakennus. Rakennusoikeuden osoittaminen tilalle Rohtu RN:o 23:30 tarkoittaisi emätilakohtaisen mitoituksen nousemista yli kuuteen rakennuspaikkaan emätilan rantakilometriä kohden emätilan kyseessä olevalla rantajaksolla. Mitoitusta on pidettävä korkeana erityisesti kun otetaan huomioon alueen erämaisuus ja sen sijainti Kaldoaivin erämaan sisällä.

Kun otetaan huomioon emätilalle aiemmin jo myönnetty rakennusoikeus, muodostunut tilajaotus, maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ja suunnitteluvaran jättäminen kaavoitukselle, mahdollisen rakennusoikeuden osoittaminen kyseiselle tilalle sekä muu maankäyttö tulee ratkaista suoraan rakennuslupien myöntämiseen oikeuttavalla kaavalla, jolla voitaisiin turvata myös muun muassa alueen virkistystarpeet ja riittävät yhteiset rakentamiselta vapaat ranta-alueet. Kysymyksessä olevan rakennushankkeen toteuttamisen on katsottava näissä oloissa aiheuttavan haittaa kaavoitukselle, eikä hakemuksen tarkoittaman rakentamisen tueksi voida katsoa esitetyn erityisiä syitä.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat ensisijaisesti vaatineet, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja lupa myönnetään hakemuksen mukaisesti. Toissijaisesti valittajat ovat vaatineet, että asia palautetaan uudelleen ELY-keskuksen käsiteltäväksi, koska emätilatarkastelu on suoritettu virheellisesti.

Valituksessaan valittajat ovat lausuneet muun muassa seuraavaa:

ELY-keskuksen suorittama emätilatarkastelu on virheellinen, koska siinä ei ole huomioitu kaikkia emätilasta Njarga RN:o 23:2 muodostettujen lohkotilojen Vetsijokeen omarantaisesti rajautuvia palstoja. Sillä seikalla, että osa kyseisten lohkotilojen palstoista sijaitsee 4.12.2007 hyväksytyn Utsjoen rantaosayleiskaavan alueella, ei ole merkitystä, koska kyseinen kaava ei ole lainvoimainen. Emätilasta muodostuneilla lohkotiloilla on Vetsijokeen rajautuvaa rantaviivaa reilusti yli kaksi kilometriä, joten poikkeamispäätöksessä on karkean luokan virhe, jonka jo itsessään pitäisi johtaa päätöksen palauttamiseen uuteen käsittelyyn.

ELY-keskuksen päätöksestä ei käy selville, mitä laskentamallia ELY-keskus on käyttänyt rantaviivaa muuntaessaan. Näyttäisi siltä, että taustalla olisi niin sanottu ”Etelä-Savon malli”, joka on aikoinaan ensimmäisen kerran esitetty Etelä-Savon seutukaavan 3. vaiheen kaavaselostuksessa vuonna 1985. Kyseinen malli on laadittu Etelä-Savon paikallisia oloja, runsaasti ja pääasiallisesti suuria vesistöjä sisältäviä alueita varten. Etelä-Savon mallissa on annettu vastarannalle varsin suuri rantaviivan pituutta vähentävä merkitys. Ympäristöministeriön oppaan ”Rantojen maankäytön suunnittelu” mukaan Etelä-Savon malli on vain yksi esimerkki käytössä olevista muuntomenetelmistä ja kunta voi perustellusti omalla alueellaan käyttää muutakin alueen olosuhteisiin soveltuvaa muuntamistapaa. Tässä tapauksessa on kysymys rakentamisesta Vetsijoen rantaan sellaiselle alueelle, jonka vastarannalla sijaitsee valtion maata, mikä pysynee rakentamattomana jo pelkästään siitä syystä, että se mitä ilmeisimmin kuuluu Kaldoaivin erämaa-alueeseen. Tällöin ei voi olla minkäänlaista syytä paikallisten olosuhteiden perusteella puolittaa laskennallista rantaviivaa sen vuoksi, että rakentamisesta voisi aiheutua häiriötä vastarannan rakennuspaikoille.

Kun emätilan rantaviivan pituudeksi korjataan vähintään kaksi kilometriä eikä sitä puoliteta, päädytään emätilatarkastelussa siihen lopputulokseen, että poikkeamisluvan hyväksyminen merkitsisi ”yli kuuden” sijaan rakennustehokkuutta alle kolme rakennuspaikkaa rantaviivakilometrille. Tällainen tehokkuus alittaa reilusti yleisesti luonnoltaan tai maisemaltaan erityisen herkillä alueilla usein käytetyn perusmitoituksen neljä rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohti.

Maankäyttö- ja rakennuslakia säädettäessä oli lain esitöiden mukaan tarkoituksena, että valtion viranomaisten rooli painottuu neuvonta- ja asiantuntija-avun antamiseen. Tämän muutoksen täytyy heijastua ja näkyä myös kunnan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa antamien lausuntojen merkityksessä kunnan lausunnossaan esittämän näkemyksen painoarvon kasvuna. Kun tässä tapauksessa Utsjoen kunta on puoltanut hakemuksen hyväksymistä ja kun emätilatilatarkastelun lopputulos korjattuna osoittaa rakennustehokkuuden jäävän lohkotiloilla hyvin alhaiseksi, ei tässä tapauksessa ole mitään lainmukaisia perusteita hylätä kysymyksessä olevaa poikkeamishakemusta.

Lausunnot, vastineet ja selitykset hallinto-oikeudessa

ELY-keskus on antamassaan lausunnossa esittänyt, että tärkeimpiä poikkeamispäätöksen lopputulokseen vaikuttaneita seikkoja ovat olleet rakennuspaikkaa koskeva emätilaselvitys ja kunnalta aiemmin saatu tieto emätilalla tapahtuneesta rakentamisesta.

Yleisesti maankäytön suunnittelussa mitoitusrantaviivan määrittelyssä käytetään muunnetun rantaviivan laskutapaa. Muunnettu rantaviiva mitataan karttatarkastelun perusteella rantaviivan mukaisesti. Poikkeamismenettelyssä on muunnetun rantaviivan laskemisessa käytetty käytännössä joko kerrointa 0,5 tai 1, siten että rakentamiseen selkeästi kelpaamatonta rantaa ei lasketa mitoitusrantaviivaan lainkaan ja kapeissa vesistöissä (leveys alle 100 metriä) on käytetty mitoituskerrointa 0,5. Emätilan rantaviivan määrää ja ranta-alueella tapahtunutta rakentamista tarkastellaan vesistökohtaisesti.

Kyseessä olevassa tapauksessa tarkastelu on kohdistunut Vetsijoen ranta-alueelle. Yhteensä emätilalla on Vetsijoen mitoitusrantaviivaa noin 1 065 metriä, josta osa sijoittuu alueelle, minne Utsjoen kunnanvaltuusto on 4.12.2007 hyväksynyt Utsjoen rantaosayleiskaavan, joka on edelleen käsittelyssä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kyseessä olevalle 575 metrin pituiselle mitoitusrantajaksolle on yleiskaavassa osoitettu kaksi olemassa olevaa ja kaksi uutta lomarakennuspaikkaa (RA). Toiselle uusista lomarakennuspaikoista on vuonna 2008 myönnetty poikkeamislupa, joten käytännössä emätilan Vetsijoen ranta-alueella on yleiskaavassa vain yksi uusi lomarakennuspaikka. Kun otetaan huomioon emätilan koko Vetsijoen mitoitusrantaviiva noin 1 065 metriä, emätilalla jo tapahtunut rakentaminen ja yleiskaavassa osoitetut rakennuspaikat, nostaisi rakennusoikeuden osoittaminen tilalle Rohtu RN:o 23:30 emätilakohtaisen mitoituksen noin 6,6 rakennuspaikkaan emätilan rantaviivakilometriä kohden.

Yleiskaava on otettava huomioon, koska mahdollisesti voimaan tullessaan yleiskaava mahdollistaa rakentamisen siltä osin kuin yleiskaavassa rakentamista on osoitettu. Yleiskaavan keskeneräisyyden vuoksi ELY-keskus on katsonut selkeämmäksi perustella päätöstä vain sen rantajakson osalta, joka on yleiskaava-alueen ulkopuolella, mutta käytännössä tilanne ei siis olisi ainakaan parantunut, vaikka emätilan yleiskaava-alueella sijaitseva Vetsijoen rantajakso olisi mitoituksessa huomioitu.

Kielteinen päätös ei ole perustunut luonnonsuojelullisiin rajoitteisiin, vaan maininnalla Kaldoaivin erämaa-alueesta on haluttu korostaa alueen erämaista luonnetta. Päätöksessä mainittu yli kuusi rakennuspaikkaa emätilan rantakilometriä kohden on jo varsin korkea mitoitus missä tahansa vesistön ranta-alueella, mutta erityisesti kyseessä olevalla Natura- ja erämaa-alueen ympäröimällä ja siten erämaiseksi katsottavalla alueella.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antamassaan selityksessä todenneet muun ohella, että ELY-keskuksen väite siitä, että emätilatarkastelu olisi tehty ”vesistökohtaisesti” on kiistatta väärä, kun sen itsekin selostamin tavoin kumottuun yleiskaava-alueeseen kuuluvaa osaa emätilasta ei ole tarkastelussa otettu ollenkaan huomioon. Kaavoitustilanteissa emätilaperiaatetta sovellettaessa yksittäisen kiinteistön tarkastelua ei rajata edes ”vesistökohtaisesti”, vaan esimerkiksi alueella, jolla on paljon järviä, lasketaan kaikki kiinteistöön kuuluvat rantaviivat yhteen vaikka ne sijaitsisivatkin eri vesistöjen rannoilla. Koska tila Rohtu RN:o 23:30 ei kuulu erämaa-alueeseen, ei sen rakentamatta jättämistä voida perustella alueen erämaisella luonteella. Poikkeamislupahakemuksen kohteena oleva hanke on erittäin pienimuotoinen kalastusmaja, joka on tarkoitus rakentaa talviaikaan siten, ettei rakennuspaikalle missään vaiheessa tule esimerkiksi tehtäväksi minkäänlaista tie(mönkijä)uraa, vaan kulku mökille tapahtuisi olemassa olevia joenvarsipolkuja pitkin. Rakennuksen käyttö rajoittuisi muutenkin varsin lyhyeen aikaan kaikkien omistajien asuessa pääkaupunkiseudulla, joten sillä ei voi olla minkäänlaisia haitallisia vaikutuksia sitä ympäröiville hyvin laajoille Natura- ja erämaa-alueille.

ELY-keskuksen päätöksen perustelemisen kaavoitukselle aiheutuvalla haitalla täytyy perustua virheelliseen ymmärtämiseen. Kun ei ole olemassa mitään kaavoitushanketta edes näköpiirissä, niin ei ole olemassa hanketta tai kohdetta, jota vasten voitaisiin haitan aiheutumisen mahdollisuutta peilata taikka arvioida. Hylkäysperuste ”aiheuttaa haittaa kaavoitukselle” ELY-keskuksen käyttämällä tavalla merkitsee myös sitä, että hakemus aiotaan hylätä sillä samalla perusteella (alueella ei ole kaavaa), joka on aiheuttanut poikkeamisluvan tarpeen. Utsjoen kunta on puoltanut poikkeamisluvan myöntämistä, joten on selvää, että hakemuksen mukainen hanke ei voi millään tavoin vaikeuttaa kaavoitusta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 ja 2 momentin rajoituksesta säädetään 23 luvussa.

Lain 23 luvun 171 §:n 1 momentin sekä 2 momentin 1 kohdan ja 3 momentin mukaan, sellaisena kuin ne ovat olleet 5.2.1999 ja 22.12.2009 annetuissa laeissa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää luvan poiketa edellä mainitusta rakennuskiellosta.

Lain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Emätilaperiaatteen soveltaminen Pohjois-Suomen olosuhteissa ja luonnonolosuhteiden huomioon ottaminen mitoituksessa

Ranta-alueiden rakentamisen tulee pääsääntöisesti perustua maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettuun asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan, joiden laatimisen yhteydessä selvitetään muun muassa rakennusoikeuksien tasapuolinen jakaantuminen maanomistajien kesken. Lain 171 §:ssä tarkoitetun poikkeamislupamenettelyn tarkoituksena on laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä pääsäännöstä poiketen mahdollistaa rakentaminen ilman edellä mainittua kaava siten, että kaavoitukselle ja muulle maankäytölle jää kuitenkin riittävästi suunnitteluvaraa rakentamisesta huolimatta.

Myös Pohjois-Suomessa on vakiintuneen kaavoitus- ja poikkeamislupakäytännön mukaisesti noudatettu valituksessa mainittua emätilakohtaisen mitoituksen laskentamallia, jolloin vesistön kapeus ja rannan rakentamiskelpoisuus on otettu huomioon ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevällä tavalla. Poikkeamislupaharkinnassa ei tältä osin ole tapahtunut sellaista virhettä, että valituksenalainen päätös olisi sen johdosta kumottava.

Rakennushanke on tarkoitus toteuttaa Tenojokeen laskevan Vetsijoen rantavyöhykkeellä alueella, joka on luonnonolosuhteiltaan erämaaluonteinen. Kun otetaan huomioon ranta-alueiden kaavoitukselle maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä asetetut vaatimukset muun muassa suunnitellun rakentamisen sopeutumisesta rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön sekä luonnonsuojelun ja maisema-arvojen huomioon ottamista koskevat vaatimukset, alueen luonnonolosuhteet eli erämaaluonteisuus tulee ottaa poikkeamisen edellyksiä harkittaessa huomioon, vaikka rakennuspaikaksi suunniteltu alue ei kuulukaan erämaalain 3 §:n mukaiseen erämaa-alueeseen. Lain 3 §:n mukaiseen alueeseen kuuluu vain valtionmaita.

Utsjoen kunnassa on muun muassa Tenojoen ranta-alueiden yleiskaavoituksessa otettu vesistön kapeus huomioon käyttäen ELY-keskuksen lausunnosta ilmeneviä kertoimia ja Lapin herkät luonnonolosuhteet on otettu huomioon siten, että rantarakennusoikeus on laskettu mitoitusvyöhykkeittäin. Mitoitusvyöhykkeitä määriteltäessä perusteena on käytetty kunkin alueen luonnetta, soveltuvuutta rakentamiseen ja alueen ympäristöarvoja. Kyläalueiden ulkopuolisilla alueilla arvokkaille tai rakentamiselle herkille maisema-alueille on osoitettu vain 1 - 3 rakennuspaikkaa ja muille alueille 3 - 5 rakennuspaikkaa emätilan mitoitusrantaviivakilometriä kohti. Valituksessa mainittua luonnoltaan tai maisemaltaan herkkien alueiden perusmitoitusta neljä asuntoa mitoitusrantaviivakilometriä kohden voidaan pohjoisessa kapeahkojen ja luonnonympäristöltään karujen jokien kaavoituksessa yleensä käytetty mitoitus huomioon ottaen pitää korkeana.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Hakemusasiakirjojen mukaan hakijoiden tarkoituksena on rakentaa Vetsijoen rantavyöhykkeelle kerrosalaltaan 20 neliömetrin suuruinen saunarakennus sekä käymälä- ja vajarakennus. Asemapiirroksen mukaan rakennuspaikalle on lisäksi tarkoitus rakentaa myöhemmin kerrosalaltaan 50 neliömetrin suuruinen asuinrakennus.

Kaavoitusta ei voida korvata poikkeamislupamenettelyllä. Näin ollen sillä seikalla, että kysymyksessä olevalle Vetsijoen rantajaksolle ei juuri tällä hetkellä ole tiedossa kaavoitushanketta, ei ole merkitystä poikkeamisen edellytyksiä arvioitaessa. Myöskään sillä seikalla, että Utsjoen kunta on puoltanut poikkeamisluvan hyväksymistä, ei ole ollut ELY-keskuksen päätöksen kannalta oikeudellisesti sitovaa merkitystä. ELY-keskuksen on tullut tapauskohtaisesti harkita, täyttyvätkö poikkeamisluvan myöntämiselle maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt edellytykset.

Emätilan Njarga RN:o 23:2 Vetsijokeen rajautuva rantaviiva on jakautunut kahdeksan lohkotilan kesken, joiden palstat sijoittuvat kahdelle eri rantajaksolle. Emätilasta muodostuneilla lohkotiloilla on yhteensä viisi rakennuspaikkaa Vetsijoen ranta-alueella. Rantajaksolla, jolle hakemuksen mukainen rakennuspaikka sijoittuu, on tiloille RN:ot 23:11 ja 23:40 rakennettu lomarakennus. Mainitun rantajakson osalta hakemuksen mukaisen hankkeen hyväksyminen tarkoittaisi siten emätilakohtaisen mitoituksen nousemista noin 6,1 rakennuspaikkaan rantaviivakilometriä kohti, mitä on pidettävä korkeana.

Valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että lainvoimaa vailla olevan Utsjoen alueen rantaosayleiskaavan alueella sijaitsevilla lohkotilojen palstoilla on kaksi rakennuspaikkaa sekä yksi rakennuspaikka, jolle on myönnetty poikkeamislupa. Kyseisessä rantaosayleiskaavassa on osoitettu myös yksi uusi rakennuspaikka. Siitä huolimatta, että emätilakohtaista mitoitusta laskettaessa otettaisiin huomioon valittajien vaatimusten mukaisesti Utsjoen alueen rantaosayleiskaavalla sijaitsevat emätilan rannat ja niillä sijaitsevat nykyiset rakennuspaikat sekä jo myönnetty poikkeamislupa, nousisi emätilakohtainen mitoitus hakemuksen mukaisen hankkeen hyväksymisen myötä noin 5,6 rakennuspaikkaan rantaviivakilometriä kohti. Kyseistä mitoitusta on pidettävä korkeana etenkin, kun otetaan huomioon, että poikkeamislupaharkinnassa on turvattava kaavoitukselle riittävä suunnitteluvara. Emätilakohtainen mitoitus ei saisi poikkeamispäätöksin nousta kaavoituksessa noudatetulle tasolle tai sen yli.

Kun otetaan huomioon emätilan mitoitusrantaviivan pituus, tapahtunut kiinteistönmuodostus, emätilan ranta-alueella jo tapahtunut rakentaminen ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun kaavoitukselle asettamat vaatimukset sekä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ranta-alueelle laadittavalle kaavalle asetetut vaatimukset muun muassa maisema-arvojen ja luonnon ominaispiirteiden huomioon ottamisesta sekä riittävien yhtenäisten rakentamattomien alueiden varaamisesta, kysymyksessä olevan rakennushankkeen toteuttaminen kaventaisi perusteettomasti vaihtoehtoja asianmukaiselle kaavalliselle suunnittelulle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Näin ollen rakennushankkeen toteuttaminen aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. ELY-keskuksen päätös, jolla on hylätty valittajien kysymyksessä olevaa rakennushanketta koskeva hakemus, ei näin ollen ole lainvastainen.

Syytä ELY-keskuksen päätöksen kumoamiseen tai palauttamiseen uudelleen ELY-keskuksen käsiteltäväksi valittajien esittämillä perusteilla ei ole.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Antti Pekkala ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan ensisijaisesti vaatineet, että Rovaniemen hallinto-oikeuden ja Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aikaisemmin lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Ensimmäinen ennakkoratkaisua vaativa kysymys on, voidaanko ELY-keskuksen tekemällä ja hallinto-oikeuden päätöksessä vahvistetulla tavalla emätilatarkastelussa puolittaa tilan todellinen rantaviiva vesistön kapeuteen vedoten tilanteessa, jossa vastarannalle ei ole mahdollista rakentaa. Tällöin ei vastarannalla ole mitään laskennallisella rantaviivan puolittamisella huomioon otettavaa toisen puolen maanomistajan intressiä, mikä emätilalaskennassa tulisi ottaa huomioon.

Hallinto-oikeus ja poikkeuslupaviranomainen eivät ole antaneet perusteluissaan merkitystä sille seikalle, onko vesistön toisella rannalla jotain suojeltavaa rakentamisintressiä, jonka vuoksi puolittamisperiaatetta pitäisi soveltaa, vaan laskenta tapahtuu tältä osin täysin kaavamaisesti. Vaikuttaa siltä, että Lapin ELY-keskus olisi soveltanut niin sanottua ”Etelä-Savon mallia”, joka on vain yksi esimerkki käytössä olevista muuntomenetelmistä ja laadittu erilaisia oloja silmällä pitäen. Kunta voi perustellusti omalla alueellaan käyttää muutakin alueen olosuhteisiin soveltuvaa muuntamistapaa.

Tässä tapauksessa on kysymys poikkeamishakemuksesta Vetsijoen rantaan sellaiselle alueelle, jonka vastarannalla sijaitsee valtion maata, mikä pysynee rakentamattomana jo pelkästään siitä syystä, että se mitä ilmeisimmin kuuluu Kaldoaivin erämaa-alueeseen. Mitään syytä rantaviivan laskennalliseen puolittamiseen ei ole sen vuoksi, että rakentamisesta voisi aiheutua häiriötä vastarannan rakennuspaikoille.

Toinen ennakkoratkaisua vaativa kysymys on se, voidaanko useampipalstaisen, mutta täysin rakentamattoman tilan rantaviivasta jättää huomioimatta muiden palstojen osuus kuin vain sen, johon poikkeamislupahakemus kohdistuu. Valituksenalaisessa päätöksessään Lapin ELY-keskus ei ole ottanut huomioon tilan Rohtu RN:o 23:30 Vetsijoen rannalla sijaitsevan toisen palstan sekä Tenojoen rannassa sijaitsevan kolmannen palstan rantaviivojen pituuksia.

Hallinto-oikeus on ottanut päätöksensä perusteluissa kantaa vain lähinnä siihen, että vaikka koko tilan rantaviiva laskettaisiin mukaan emätilatarkasteluun, muodostuisi emätilasta Njarga RN:o 23:2 erotettujen rakennuspaikkojen tehokkuudeksi liian suuri eli 5,6 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden. Tässä laskennassaan hallinto-oikeus on käyttänyt todellisen rantaviivan puolittamista.

Emätilatarkastelua ei voida rajata vain siihen osaan jokivartta, jossa yhdet tilojen palstoista sijaitsevat. Useampipalstaisen kiinteistön ollessa kyseessä koko tilan rantaviiva tulee laskea yhteen mitoitusrantaviivaa määritettäessä. Sillä seikalla, että muut palstat sijaitsevat kumotun yleiskaavan alueella, ei ole merkitystä. Emätilasta Njarga RN:o 23:2 muodostetuilla tiloilla on reilusti yli kaksi kilometriä jo pelkästään Vetsijoen rantaviivaa. Jos tätä rantaviivaa ei puoliteta, päädytään oikein suoritetussa emätilatarkastelussa siihen lopputulokseen, että poikkeamispäätöksen myöntäminen merkitsisi yli kuuden rakennuspaikan sijaan rakennustehokkuutta alle kolme rakennuspaikkaa rantaviivakilometrille, mitä hallinto-oikeus on pitänyt oikeana mitoituksena arvokkaille tai rakentamiselle herkille maisema-alueille.

Rovaniemen hallinto-oikeuden kumoamaa yleiskaavaa ei voida käyttää poikkeamisharkintaa rajoittavana perusteena.

Alue joko kuuluu tai ei kuulu erämaa-alueeseen. Erämaa-alueen sisällä olevat yksityismaat, kuten hakemuksen kohteena oleva määräala, eivät kuulu erämaa-alueeseen. Pelkkää erämaa-alueen läheisyyttä ei voida pitää lainmukaisena poikkeamispäätöksen hylkäämisperusteena. Muutoin erämaa-alueella ja siihen kuulumattomalla alueella ei olisi mitään eroavuutta rakentamismahdollisuuden suhteen.

Hankkeen ei voida katsoa aiheuttavan haittaa kaavoitukselle, sillä näköpiirissä ei ole minkäänlaista kaavoitushanketta. Hakemus hylättäisiin samalla perusteella, joka on aiheuttanut poikkeamispäätöksen tarpeen. Kaavoittajana toimiva kunta on puoltanut hanketta. Yhden rakennuspaikan osoittamista varten ei ole tarkoituksenmukaista laatia osayleiskaavaa koko Vetsijoen yläjuoksun yksityismaille. Määräalalle on tarkoitus rakentaa vain hakemuksessa mainitut sauna- sekä vaja-/käymälärakennus.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut aiemmin lausumaansa. Hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ELY-keskus on selostanut emätilan mitoitusta ottaen huomioon myös emätilan koko Vetsijoen mitoitusrantaviiva 1 065 metriä, emätilalla jo tapahtunut rakentaminen ja kunnanvaltuuston kertaalleen hyväksymässä osayleiskaavassa emätilalle osoitetut rakennuspaikat.

Lausunnon mukaan muunnettu rantaviiva mitataan karttatarkastelun perusteella rantaviivan mukaisesti. Poikkeamismenettelyssä on muunnetun rantaviivan laskemisessa käytetty käytännössä joko kerrointa 0,5 tai 1, siten että rakentamiseen selkeästi kelpaamatonta rantaa ei lasketa mitoitusrantaviivaan lainkaan ja kapeissa vesistöissä (leveys alle 100 metriä) on käytetty mitoituskerrointa 0,5. Emätilan rantaviivan määrää ja ranta-alueella tapahtunutta rakentamista tarkastellaan vesistökohtaisesti. Kyseessä olevassa tapauksessa tarkastelu on kohdistunut Vetsijoen ranta-alueelle.

Kielteinen päätös ei ole perustunut luonnonsuojelullisiin rajoitteisiin, vaan maininnalla Kaldoaivin erämaa-alueesta on haluttu korostaa alueen erämaista luonnetta. Päätöksessä mainittu yli kuusi rakennuspaikkaa emätilan rantakilometriä kohden on jo varsin korkea mitoitus missä tahansa vesistön ranta-alueella, mutta erityisesti kyseessä olevalla Natura- ja erämaa-alueen ympäröimällä ja siten erämaiseksi katsottavalla alueella.

Aiemmin kumottua Utsjoen alueen osayleiskaavaa koskeva asia on samalla kaava-alueen rajauksella uudelleen vireillä. Osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaan aiemman kaavoitusprosessin aikana laadittua kaava-aineistoa käytetään suunnittelun lähtöaineistona. Tavoitteena on laatia oikeusvaikutteinen osayleiskaava siten, että sen perusteella voidaan myöntää rakennusluvat asemakaava- ja ranta-asemakaava-alueiden ulkopuolisilla ranta-alueilla. Näin ollen vireillä oleva yleiskaavoitus on huomioitava edelleen muun muassa kyseessä olevaa poikkeamispäätöstä ratkaistaessa ja poikkeamisluvan edellytyksiä on tarkasteltava kyseessä olevan, yleiskaava-alueen ulkopuolelle jäävän noin 490 metrin pituisen emätilan mitoitusrantajakson osalta. Tältä osin tilanne ei ole muuttunut.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvan ja tutkii valituksen. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin, 2 momentin 1 kohdan ja 3 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa momentissa säädetystä rajoituksesta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaan poikkeaminen ei muun ohella saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityisistä sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa ( ranta-asemakaava ) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Suomen perustuslain 6 §:ssä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n sisältämän rakentamisrajoituksen tarkoituksena on rantarakentamisen suunnitelmallisuuden varmistaminen. Tarkoitus on siten, että rantarakentaminen perustuisi ensisijaisesti mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettuun kaavaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädetään rantarakentamista ohjaamaan tarkoitetun asema- tai yleiskaavan sisältövaatimuksista. Voimassa olevassa laissa ei ole säädetty lomarakennusten enimmäismäärästä rantaviivakilometriä kohden. Maanomistajalle ei ole toisaalta myöskään säädetty oikeutta saada alueelleen tiettyä rakennusoikeutta, kunhan maanomistajan mahdollisuus käyttää aluettaan kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla turvataan. Näin ollen kunnalla on laaja liikkumavara päättäessään ranta-alueille sijoitettavan lomarakentamisen määrästä.

Rantarakentamista ohjaavaa kaavaa laadittaessa mainitussa 73 §:ssä eritellyt ranta-alueen ominaisuudet ovat kuitenkin kaavoituksen oikeudellisesti sitovia peruslähtökohtia. Myös maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun toteuttaminen edellyttää näiden ominaisuuksien ottamista huomioon, koska yhdenvertaisuus edellyttää maanomistajien samanlaista kohtelua keskenään samanlaisissa tapauksissa.

Edellä lausutun mukaisesti kaavaa laadittaessa on selvitettävä muun ohella ranta-alueiden soveltuvuus rakentamiseen, alueiden maisemalliset arvot, luonnonsuojelukohteet ja muut luonnonarvot ja perustettava kaavan maankäyttöratkaisut näihin ominaisuuksiin. Samoin virkistystarpeet, vapaa-alueiden riittävyys ja rakentamisen sopeuttaminen muuhun ympäristöön on otettava huomioon. Rakentamista ei esimerkiksi voida osoittaa rakentamiseen heikosti soveltuville alueille, joiden rakentaminen edellyttäisi voimakkaasti maisemaa muuttavia maanmuokkaustoimia. Rakennuspaikkoja ei myöskään voida sijoittaa niin lähelle toisiaan, että rakennuspaikkojen viihtyisyys kärsii. Yhtenäiset rakentamisesta vapaaksi jätettävät alueet on niin ikään sijoitettava tasapuolisesti eri maanomistajien alueille.

Kunta voi hyväksyä kaavan laadinnan perustaksi yleiset mitoitusperusteet. Näissä mitoitusperusteissa voidaan päättää esimerkiksi emätilavertailun poikkileikkausajankohdasta, lomarakennuspaikkojen enimmäismäärästä joko koko kaava-alueella tai mitoitusvyöhykkeittäin ja tietynlaisesta rantaviivan mittaustavasta. Mitoitusperusteiden suhteen kunnalla on edellä lausutun mukaisesti laaja liikkumavara, kunhan mitoitusperusteita soveltaen laadittu kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt ranta-alueiden maankäyttöä järjestävän kaavan sisältövaatimukset vaikuttavat osaltaan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan säännös huomioon ottaen myös poikkeamista koskevaan harkintaan. Tässä harkinnassa on muun ohella turvattava maanomistajien yhdenvertainen kohtelu. Poikkeamispäätöksin ei voida sallia niin tehokasta rakentamista, että muille maanomistajille ei voida osoittaa kaavassakaan vastaavia rakentamismahdollisuuksia.

Poikkeamisharkinnassa ei kuitenkaan voida päättää samaan tapaan kuin kaavoituksessa ensin tietyistä mitoitusperusteista ja sitten ratkaista yksittäisiä hakemuksia soveltaen tuota perustetta. Mainitunlaiset perusteet voi hyväksyä vain kunta sille kaavoitusviranomaisena kuuluvan harkintavallan nojalla. Poikkeamispäätöksin ei myöskään voida ennakkoon sitoa kunnan tulevaa kaavoitusharkintaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa hyväksyttyihin mitoitusperusteisiin. Näin ollen asiaa ei voida ratkaista niillä hallinto-oikeuden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksistä ilmenevillä perusteilla, jotka pohjautuvat poikkeamislupaviranomaisen määrittämään rantaviivan laskentamenetelmään ja kilometrikohtaiseen enimmäistehokkuuteen.

Nyt kysymyksessä olevassa poikkeamisharkinnassa on kuitenkin otettava huomioon, että rakennuspaikkana oleva määräala rajoittuu erämaa-alueeseen ja Natura 2000 -verkoston kohteeseen FI1302002 Kaldoaiavin erämaa . Tarve rakentamisen suunnitelmalliseen ohjaamiseen on tämän vuoksi tavanomaista suurempi. Vaatimus ottaa kaavoituksessa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät sisältövaatimukset voi johtaa siihen, että joen ranta-alueille voidaan kaavassakin osoittaa keskimääräistä vähemmän rakennusoikeutta.

Nyt kysymyksessä oleva määräala sijaitsee Vetsijoen rannalla alueella, jolla on seitsemän muuta samasta emätilasta muodostettua lohkotilaa. Myönteisen poikkeamispäätöksen tekeminen yhden lohkotilan osalta saattaisi vaarantaa muiden lohkotilojen omistajien yhdenvertaisen kohtelun tulevassa kaavoituksessa, koska mahdollisuudet osoittaa rakentamista kaikille lohkotiloille edes kaavoituksessa ovat epäselvät.

Emätilaan kuulunutta aluetta on sisältynyt Utsjoen rantayleiskaavaan, jonka hyväksymistä koskeva päätös on kumottu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 30.6.2011 taltionumero 1812. Kumotussa yleiskaavassa emätilan alueelle oli osoitettu rakennusoikeutta. Uuden yleiskaavan laatiminen mainitulle kaava-alueelle on vireillä ja kaavaa koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma on päivätty 20.3.2012.

Tilan rakentamismahdollisuuksien ratkaiseminen yksittäisin poikkeamispäätöksin emätilaan kuuluvaa aluetta koskevan yleiskaavan laatimisen ollessa vireillä saattaisi vaarantaa muiden maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun yleiskaavoituksessa ja rajata suunnitteluvaihtoehtoja.

Edellä lausutuin perustein ja kun otetaan huomioon emätilan Njarga RN:o 23:2 Vetsijoen ranta-alueilla jo tapahtunut rakentaminen ja kiinteistönmuodostus, alueen kiinteistöjaotus ja alueen erityiset luonnonolosuhteet, mahdollisuudet osoittaa kaavassakaan muille kiinteistöille vastaava rakennusoikeus ovat selvittämättä. Tämän vuoksi haetun poikkeuksen myöntäminen tuottaa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle. Oikeudellisia edellytyksiä haetun poikkeuksen myöntämiseen ei ole.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Kirsi Martinkauppi.