KHO:2011:64

Keywords: Ulkomaalaisasia, Unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinti, Rekisteröinnin tarve
Year of case: 2011
Date of Issue: 5.7.2011
Register number: 4077/1/09
Archival record: 1898

Italian kansalainen oli oleskellut Suomessa luvallisesti vuodesta 1997 lähtien. Hänellä oli viimeksi ollut v. 2002 - 2007 voimassa oleva oleskelulupa. Vuonna 2008 häneltä oli edellytetty oleskeluoikeuden rekisteröintiä. Koska hän kuitenkin oli oleskellut Suomessa yhtäjaksoisesti ulkomaalaislain 161 g §:ssä säädetyn viiden vuoden ajan oleskelulupansa päättyessä, hänen ei ollut enää tarpeen rekisteröidä unionin kansalaisen oleskeluoikeuttaan. Hänellä oli suoraan lain nojalla oikeus mainitussa lainkohdassa säädettyyn pysyvään oleskeluun, josta hän voi halutessaan pyytää todistuksen.

Ulkomaalaislaki 159 § 1 momentti, 161 g § 1 momentti ja 161 h § 1 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 25.11.2009 nro 09/1549/3

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin poliisilaitos on 20.10.2008 rekisteröinyt A:n Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden ja antanut hänelle tästä rekisteröintitodistuksen. Samassa yhteydessä poliisilaitos on antanut hänelle ulkomaalaisrikkomuksesta rangaistusvaatimusilmoituksen.

Poliisilaitos on todennut seuraavaa:

Italian kansalainen A on EU-kansalaisena laiminlyönyt velvollisuutensa rekisteröidä oleskelunsa. A:lla on ollut viiden vuoden oleskelulupa ajalle 27.10.2002 - 27.10.2007. Oleskelulupa on päättynyt 27.10.2007. A on oleskellut Suomessa ilman EU-kansalaisen rekisteröintiä 11 kuukauden ajan.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle todennut, että rekisteröinti on ollut tarpeeton ja valtio on velvoitettava palauttamaan perusteettomasti peritty 40 euron rekisteröintimaksu. Rangaistusvaatimus on poistettava perusteettomana. Lisäksi A on vaatinut, että hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan 800 eurolla. Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

A on muuttanut Suomeen pysyvästi vuonna 1997. Kun hänen vuonna 2002 myönnetty oleskelulupansa oli mennyt umpeen 27.10.2007, hän haki uutta oleskelulupaa 20.10.2008. Tuolloin häntä kehotettiin rekisteröimään oleskelunsa Suomessa. Asiassa ei tutkittu, olisiko hänellä ollut oikeus pysyvään oleskeluoikeuteen Suomessa viiden vuoden yhtäjaksoisen asumisen johdosta. Hän ei ole ollut Suomesta poissa niin, että uusi rekisteröinti olisi ollut tarpeen. Viranomaiset eivät ole edes väittäneet, että hänet olisi poistettu ulkomaalaisrekisteristä. Vuonna 2004 voimaan tulleessa ulkomaalaislaissa ei ole siirtymäsäännöksiä maassa jo oleskelevien unionin kansalaisten osalta. Lainsäätäjä ei ole voinut tarkoittaa, että yli kymmenen vuotta maassa oleskelleen unionin kansalaisen tulisi rekisteröityä, vaikka hän on jo ulkomaalaisrekisterissä.

Helsingin poliisilaitos on antanut lausunnon. Se, että henkilö on merkittynä ulkomaalaisrekisterissä, ei ole sama asia kuin oleskeluoikeuden rekisteröinti.

A on antanut vastaselityksen. Häntä on virheellisesti kehotettu tekemään rekisteröintihakemus, eikä hänen oikeuttaan pysyvään oleskeluun ole tutkittu.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n vaatimuksen rangaistusvaatimusilmoituksen poistamisesta tutkimatta toimivaltaansa kuulumattomana.

Hallinto-oikeus on oleskeluoikeuden rekisteröinnin osalta hylännyt valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia rangaistusvaatimusta koskevaa valitusta. Asiakirjojen mukaan valittaja on vastustanut rangaistusvaatimusta 24.10.2008 Helsingin syyttäjänvirastoon saapuneella ilmoituksella.

Ulkomaalaislain 159 §:n 1 momentin mukaan, jos unionin kansalainen oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on rekisteröitävä oleskelunsa. Rekisteröintihakemus jätetään asuinpaikan kihlakunnan poliisilaitokselle kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä.

Ulkomaalaislain 161 g §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisella, joka on oleskellut Suomessa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun.

Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään ja käytetään muun ohessa ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten. Ulkomaalaisrekisteriin saa kerätä tietoja ja tallettaa tietoja muun muassa henkilöistä, jotka ovat hakeneet viisumia tai oleskelulupaa, joiden oleskeluoikeus rekisteröidään ulkomaalaislain nojalla, jotka ovat hakeneet kansainvälistä suojelua taikka joiden ottamista Suomeen pakolaiskiintiössä tai humanitaarisen maahanmuuton perusteella selvitetään.

Valittaja, joka on Italian kansalainen, on muuttanut pysyvästi Suomeen vuonna 1997. Hänellä on ollut ajalla 27.10.2002 - 27.10.2007 voimassa oleva oleskelulupa. Valittajan tarkoituksena on asiakirjojen mukaan ollut hakea uutta oleskelulupaa 20.10.2008. Tässä yhteydessä valittajaa on ohjattu tekemään Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä koskeva hakemus. Valittajalle on annettu Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintitodistus rekisteröintipäivämäärällä 20.10.2008. Koska valittaja oli laiminlyönyt velvollisuutensa rekisteröidä oleskelunsa, hänelle on annettu ulkomaalaisrikkomuksen perusteella 40 päiväsakon rangaistusvaatimus.

Kun valittajan oleskelupa Suomessa on päättynyt 27.10.2007, valittaja on ollut velvollinen rekisteröimään oleskelunsa Suomessa tai hakemaan pysyvän oleskeluoikeuden osoittavaa todistusta. Kun valittajan hakemus on tehty vasta 20.10.2008, ei valittajalla ole tuolloin ollut oikeutta ulkomaalaislain 161 g §:ssä säädettyyn pysyvään oleskeluun. Sen sijaan valittajan oleskelu on tullut rekisteröidä kuten ulkomaalaislain 159 §:ssä säädetään. Se seikka, että valittaja on merkitty ulkomaalaisrekisteriin, ei vaikuta hänen velvollisuuteensa rekisteröidä oleskeluaan Suomessa ulkomaalaislain 159 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 159 § ja 161 g § 1 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt hänen Euroopan unionin kansalaisen rekisteröintivelvollisuutta koskevan valituksensa. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi hän on vaatinut, että hänen oikeudenkäyntikulunsa ja pysyvän oleskeluoikeuden todistuksen hakemisesta syntyvät kulunsa korvataan ja hänelle palautetaan rekisteröintimaksu.

A on lausunut valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Oleskeltuaan Suomessa vuodesta 1997 lähtien tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain mukaisella EU-kansalaisen oleskeluluvalla A otti 20.10.2008 yhteyttä poliisiin huomattuaan oleskelulupansa umpeutuneen syksyllä 2007. Hänelle annettiin tuolloin rangaistusvaatimusilmoitus luvattoman oleskelun perusteella samalla kun hänen oleskeluoikeutensa rekisteröitiin. A on kuitenkin direktiivin 2004/38/EY mukaan oikeutettu siinä säädettyyn unionin kansalaisen pysyvään oleskeluun oleskeltuaan Suomessa yli viiden vuoden ajan. Rekisteröinti ei hänen tilanteessaan ole pakollista, vaan rekisteröintimenettely liittyy selvästi ensimmäiseen pysyvään yli kolme kuukautta kestävään jäsenvaltiossa oleskeluun. Käsityksensä mukaan A on täyttänyt pysyvän oleskeluoikeuden kriteerit viimeistään 1.4.2005 uuden ulkomaalaislain tultua voimaan.

Helsingin poliisilaitos on antanut asiassa lausunnon, jossa se on muun ohella katsonut, että A:n asumisajalla Suomessa pysyvässä tarkoituksessa ei ole nyt kyseessä olevan asian kannalta merkitystä. Hän on uudistanut oleskeluoikeutensa vasta vuoden kuluttua edellisen oleskelulupakorttinsa voimassaoloajan päättymisestä. Oleskeluoikeuden rekisteröintiasian saattaa vireille unionin kansalainen itse, ei viranomainen. Se, että henkilö on merkittynä ulkomaalaisrekisteriin, ei ole sama asia kuin oleskeluoikeuden rekisteröinti. Koska A on saapunut uudistamaan oleskeluoikeutensa myöhässä, hän ei ole tuolloin oleskellut Suomessa ulkomaalaislain 161 g §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla laillisesti ja yhtäjaksoisesti viittä vuotta. Näin ollen hänellä ei ole ollut oleskeluoikeuden rekisteröintihetkellä oikeutta pysyvään oleskeluun Suomessa.

A on antanut vastaselityksen. Poliisilaitos ei lausunnossaan perustele väittämiään, joiden mukaan hän ei olisi rekisteröintihetkellä oleskellut Suomessa yhtäjaksoisesti ja laillisesti viittä vuotta ja että oleskelu ilman oleskeluoikeutta johtaa siihen, että henkilöllä ei ole oikeutta pysyvään oleskeluun Suomessa. Poliisilaitoksen mielestä A:n aiemmalla 10 vuoden yhtäjaksoisella oleskelulla ei olisi mitään merkitystä. A:lla ei muuttuneen lainsäädännön vuoksi ole ollut velvollisuutta rekisteröidä oleskeluaan Suomessa enää 28.10.2007, koska hän on rekisteröitynyt 1997 ja toistamiseen 2002 silloin voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti. Ainoat kerrat, jolloin rekisteröintiä vaaditaan, ovat kolmen kuukauden kuluessa maahan muutosta tai kahden vuoden jälkeen palattaessa maahan poissaolon jälkeen.

Merkitään , että Helsingin käräjäoikeus on 19.10.2009 antamallaan tuomiolla hylännyt A:ta vastaan nostetun syytteen katsoen, ettei hänen ole näytetty syyllistyneen ulkomaalaisrikkomukseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus jättää tutkimatta A:n vaatimuksen pysyvän oleskeluoikeuden todistuksen hakemisesta syntyvien kulujen korvaamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii pääasian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Helsingin poliisilaitoksen tekemä unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä koskeva päätös kumotaan ja poistetaan.

3. Viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus tutkii välittömästi rekisteröintimaksun palauttamista koskevan vaatimuksen perustevalituksena palauttamatta vaatimusta hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi. Suomen valtio / Helsingin poliisilaitos velvoitetaan palauttamaan A:lle rekisteröintimaksu 40 euroa.

4. Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 400 eurolla.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Pysyvän oleskeluoikeuden todistuksen hakemisesta syntyneiden kulujen korvaamista koskeva vaatimus on luonteeltaan yksityisoikeudellinen, eikä sen tutkiminen kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat säännökset esitöineen

Ulkomaalaislain 161 g §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisella, joka on oleskellut Suomessa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun. Tähän oikeuteen ei sovelleta, mitä lyhytaikaisen ja yli kolme kuukautta kestävän oleskelun edellytyksistä säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan oleskelun yhtäjaksoisuuteen eivät vaikuta tilapäiset poissaolot, jotka eivät ylitä yhteensä kuutta kuukautta vuodessa, eivätkä pidemmät poissaolot asevelvollisuuden suorittamista varten eikä yksi enintään kahdentoista peräkkäisen kuukauden poissaolo tärkeästä syystä, kuten raskauden ja synnytyksen, vakavan sairauden, opiskelun tai ammatillisen koulutuksen tai työtehtäviä varten toisen unionin jäsenvaltion tai kolmannen maan alueelle tapahtuvan siirron vuoksi.

Hallituksen esityksen (HE 205/2006 vp) mukaan lähtökohtaisesti oleskelun on tulkittava olleen laillista, jos henkilö on oleskellut maassa oleskelunsa rekisteröineenä, eikä rekisteröintiä ole peruutettu. Oikeudelle pysyvään oleskeluun ei saa asettaa ehtoja. Pysyvän oleskeluoikeuden saaminen ei enää edellytä lyhytaikaisen tai yli kolme kuukautta kestävän oleskelun edellytyksiä, kuten esimerkiksi riittäviä varoja. Yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantaminen on ainoa peruste pysyvän oleskeluoikeuden epäämiselle ja maasta karkottamiselle. Tältäkin osin vaarantamisen tulee olla tavallista vakavampaa (28 artiklan 2 kohta, 2004/38/EY).

Ulkomaalaislain 161 h §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaiselle, jolla on oikeus pysyvään oleskeluun, annetaan hakemuksesta pysyvän oleskeluoikeuden osoittava todistus.

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin (2004/38/EY) 16 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella. Tämä oikeus ei riipu direktiivin III luvussa säädetyistä edellytyksistä.

Direktiivin III lukuun sisältyvän 8 artiklan 1 kohdan mukaan kun oleskelu kestää yli kolme kuukautta, vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia unionin kansalaisia rekisteröitymään asianomaisen viranomaisen luona, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 5 artiklan 5 kohdan soveltamista.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on kyse siitä, onko Italian kansalainen A ollut velvollinen rekisteröimään Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeutensa edellisen unionin kansalaisen oleskelulupansa päätyttyä ja onko hän oikeutettu unionin kansalaisen pysyvään oleskeluun.

A on oleskellut Suomessa yhtäjaksoisesti vuodesta 1997 lähtien, ensin aiemman ulkomaalaislain (378/1991) mukaisella unionin kansalaisen oleskeluluvalla ja tämän päätyttyä saman lain nojalla vuonna 2002 myönnetyllä uudella oleskeluluvalla. Tämä oleskelulupa umpeutui 27.10.2007. Hän on tämän jälkeen rekisteröinyt unionin kansalaisen oleskeluoikeutensa 20.10.2008.

Voimassa oleva ulkomaalaislaki (301/2004) on tullut voimaan 1.5.2004. Sen 159 §:n mukaan unionin kansalaisen on rekisteröitävä oleskelunsa, jos hän oleskelee maassa yli kolme kuukautta. Sanamuotonsa perusteella mainittu lainkohta koskee ainoastaan ensimmäistä kertaa Suomeen saapuvaa ja tänne asettuvaa unionin kansalaista. Laissa tai sen esitöissä ei ole mainintaa siitä, että se koskisi täällä jo pidemmän aikaa yhtäjaksoisesti laillisesti asunutta unionin kansalaista, joka on maahan ensi kertaa saapuessaan jo rekisteröinyt oleskeluoikeutensa tai jolle on myönnetty EU-kansalaisen oleskelulupa.

Ulkomaalaislakia on edelleen muutettu 30.4.2007 voimaan tulleella säädöksellä 360/2007, jolla säädettiin uusi direktiivin 2004/38/EY 16 artiklaan perustuva 161 g §, jonka mukaan oikeus pysyvään oleskeluun on Suomessa yhtäjaksoisesti viisi vuotta oleskelleella unionin kansalaisella. Tähän oikeuteen ei sovelleta, mitä lyhytaikaisen ja yli kolme kuukautta kestävän oleskelun edellytyksistä säädetään. Hallituksen esityksen (HE 205/2006 vp) mukaan oikeudelle pysyvään oleskeluun ei saa asettaa ehtoja, eikä sen saaminen enää edellytä lyhytaikaisen tai yli kolme kuukautta kestävän oleskelun edellytyksiä, kuten esimerkiksi riittäviä varoja.

Kun myös otetaan huomioon, että direktiivin 2004/38/EY 16 artiklan 1 kohdan mukaan pysyvä oleskeluoikeus ei riipu direktiivin III luvussa säädetyistä edellytyksistä, joihin kuuluu muun muassa 8 artiklan 1 kohdassa säädetty rekisteröintivelvollisuus, ulkomaalaislain 161 g §:ää on tulkittava siten, että oikeus unionin kansalaisen pysyvään oleskeluun syntyy suoraan lain nojalla säädetyn viiden vuoden yhtäjaksoisen laillisen oleskelun täytyttyä eikä se edellytä uutta oleskeluoikeuden rekisteröintiä. Rekisteröintivelvollisuus liittyy vain maahan vastikään saapuneisiin, mutta ei Suomessa jo vähintään viiden vuoden ajan asuneisiin unionin kansalaisiin, joka ovat jo täyttäneet rekisteröimisvelvollisuutensa kolmen kuukauden kuluessa maahan saapumisestaan.

Edellä mainittuun tulkintaan viittaa myös ulkomaalaislain 161 h §, jonka mukaan unionin kansalaiselle, jolla on oikeus pysyvään oleskeluun, annetaan hakemuksesta pysyvän oleskeluoikeuden osoittava todistus. Todistuksen hankkiminen ei mainitun lainkohdan perusteella ole pakollista, vaan sen voi saada nimenomaisesta hakemuksesta. Lainkohta ei ole tulkittavissa siten, että todistuksen hankkiminen olisi pysyvän oleskeluoikeuden edellytys eli että se olisi verrattavissa yli kolme kuukautta maassa oleskelevan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiin.

Kun nykyinen ulkomaalaislaki sekä sen muutos 360/2007, jolla unionin kansalaisen pysyvästä oleskeluoikeudesta ensimmäisen kerran säädettiin, tuli voimaan ennen kuin A:n edellinen oleskelulupa päättyi, hän on edellä mainituilla perusteilla lupansa päätyttyä saanut suoraan lain nojalla oikeuden pysyvään oleskeluun ilman, että hänen olisi tullut tehdä mitään tätä koskevia toimenpiteitä. Kun täällä jo ennen lainmuutosta pitkään asuneiden unionin kansalaisten asemaa ei ole otettu siirtymäsäännöksellä huomioon, tämä ei voi johtaa heidän oikeusasemansa heikentymiseen. A oli noudattanut vuoteen 2007 saakka edellisen ulkomaalaislain määräyksiä, ja kun uudessa laissa ei ole pysyvän oleskeluoikeuden rekisteröinnistä säännöksiä, tällaista rekisteröintiä ei ole häneltä siten voitu vaatia.

Edellä mainituilla perusteilla Helsingin hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Helsingin poliisilaitoksen tekemä unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä koskeva päätös kumottava ja poistettava.

3. Rekisteröintimaksua koskeva perustevalitus

A on hallinto-oikeudessa vaatinut, että Suomen valtio velvoitetaan palauttamaan häneltä perusteettomasti peritty 40 euron rekisteröintimaksu. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa vaatimukseen, mutta on sen sijaan katsonut, että A on ollut velvollinen rekisteröimään oleskeluoikeutensa, mistä on samalla seurannut mainittu maksuvelvollisuus.

Valtion maksuperustelain (150/1992) 11 b §:ssä (961/1998) säädetään valtion viranomaisen julkisoikeudellisesta suoritteesta määrättyä maksua koskevasta oikaisuvaatimuksesta ja säännönmukaisesta muutoksenhausta. Oikaisua on haettava kuuden kuukauden kuluessa maksun määräämisestä. Oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saadaan mainitun pykälän mukaan hakea valittamalla muutosta siltä lääninoikeudelta, nykyisin hallinto-oikeudelta, jonka tuomiopiirissä maksun määrännyt viranomainen sijaitsee. Se, joka katsoo, että julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu virheellisesti, saa kuitenkin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (706/2007) 9 §:n 1 momentin mukaan tehdä perustevalituksen. Saman lain 10 §:n 1 momentin mukaan perustevalitus tehdään samalle viranomaiselle kuin säännönmukainen valitus eli hallinto-oikeudelle.

Enemmän viivytyksen välttämiseksi A:n vaatimus on tutkittava perustevalituksena korkeimmassa hallinto-oikeudessa palauttamatta asiaa tältä osin hallinto-oikeudelle.

A ei ole ollut velvollinen rekisteröimään unionin kansalaisen pysyvää oleskeluoikeuttaan ja hän on siten maksanut perusteetta 40 euron rekisteröintimaksun. Näin ollen Suomen valtio / Helsingin poliisilaitos on velvoitettava palauttamaan hänelle kyseinen maksu.

4. Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asian lopputulos, ei ole kohtuullista, että A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Suomen valtio / Helsingin poliisilaitos on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Lea Alén.