Go to front page
Precedents

25.4.2008

Precedents

Supreme Administrative Court Precedents

KHO:2008:27

Keywords
Kunnallisasia, Perusopetus, Oppilasaluejako, Valituskelpoisuus, Valmistelu, Periaatepäätös
Year of case
2008
Date of Issue
Register number
2776/3/07
Archival record
929

Sivistyslautakunta oli tehnyt koko kuntaa koskevan päätöksen perusopetuksen oppilasaluejaosta. Sivistystoimenjohtaja oli tämän jälkeen sivistyslautakunnan päätöksen pohjalta ja oppilasmääriä koskevan kokonaistarkastelun jälkeen tehnyt kutakin oppilasta koskevat oppilaaksiottamispäätökset. Sivistyslautakunnan päätöksen lainmukaisuus ja sen merkitys oli ollut mahdollista saattaa arvioitavaksi valitettaessa kunkin oppilaan osalta hallintovalituksin sivistystoimenjohtajan päätöksestä. Oppilasaluejakoa koskeva, lähinnä periaatepäätökseksi katsottava päätös ei siten sisältänyt sellaista ratkaisua, josta kuntalain 91 §:n mukaan sai tehdä oikaisuvaatimuksen ja valituksen.

Perusopetuslaki 6 § 2 mom., 42 § 2-5 mom.
Kuntalaki 91 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeuden päätös 23.8.2007 n:o 7/0574/3

Asian aikaisempi käsittely

Halikon sivistyslautakunta on 23.3.2007 §:n 12 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt 1.8.2007 alkaen päätökseen liitetyn kartan mukaisen oppilasaluejaon, jolla on määrätty asuinaluekohtaiset perusopetuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetut lähikoulut.

Uusi oppilasaluejako antaa sivistystoimenjohtajalle mahdollisuuden perustellusta syystä osoittaa oppilaalle muun kuin asuinpaikkansa oppilasaluetta vastaavan lähikoulun, mikäli se kunnan opetuksellisen toiminnan järjestämisen kannalta on pedagogisesti toimivaa ja kustannustehokasta.

Halikon sivistyslautakunta on 11.4.2007 päättänyt, ettei A:n eikä B:n sivistyslautakunnan 23.3.2007 tekemää päätöstä koskeva oikaisuvaatimus antanut aihetta muuttaa mainittua päätöstä.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on, paitsi muuta, mistä nyt ei ole kysymys, kumonnut A:n ja B:n valituksesta sivistyslautakunnan päätöksen ja velvoittanut Halikon kunnan korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut 50 eurolla.

Hallinto-oikeus on pääasian osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

Sivistyslautakunta on päättänyt koko kunnan oppilasaluejaosta. Aikaisempaa jakoa on muutettu niin, että Iiliken asuinalue sekä Jokikaustan tien taloudet on siirretty Mustamäen koulun oppilaaksiottoalueesta Marian ja Hajalan koulujen oppilaaksiottoalueeseen. Mustamäen koulun oppilaaksiottoalueeseen on osoitettu kolme uutta asuinaluetta, jotka ovat vielä osittain rakenteilla. Uudet asuinalueet ovat lähempänä Mustamäen koulua kuin Iiliken alue. Uudet alueet ovat kuitenkin Mustamäen ja Marian koulujen välissä, ja välimatka Marian kouluun on suunnilleen sama kuin Iilikestä.

Oppilasaluejako koskee koko kuntaa ja siten suurta määrää lapsia ja heidän vanhempiaan. Ainoa selvä muutos edelliseen jakoon on kuitenkin se, että uudet asuinalueet on otettu huomioon ja kaksi vanhempaa asuinaluetta siirretty toiseen oppilaaksiottoalueeseen. Sivistystoimenjohtaja on muuttamassa yhdelle uusista asuinalueista ja hänellä on kouluun menevä lapsi. Tässä tilanteessa oppilasaluejaosta on ollut odotettavissa sivistystoimenjohtajalle ja hänen läheiselleen erityistä hyötyä tai vahinkoa. Sivistystoimenjohtaja on siten ollut esteellinen valmistelemaan ja esittelemään asian.

Päätös on siten syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Halikon kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kun hallinto-oikeus on kumonnut sivistyslautakunnan päätöksen ja velvoittanut Halikon kunnan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut 50 eurolla.

Kunnan hallintosäännön 36 §:n mukaan sivistyslautakunta päättää oppilasaluejaosta, jonka mukaan oppivelvolliselle osoitetaan perusopetuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu lähikoulu. Oppilasaluejakoa on tarpeen aika ajoin tarkistaa, koska oppivelvollisten määrässä kunnan eri alueilla voi tapahtua suuriakin muutoksia. Asiaa tarkastellaan aina kokonaisuutena ottaen huomioon perusopetuslain 6 §:n 1 momentti, jonka mukaan opetus tulee kunnassa järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä.

Halikon kunnan hallintosäännön 37 §:n mukaan sivistystoimenjohtaja päättää oppilaan oikeudesta päästä muun kuin oman oppilasalueensa kouluun. Sivistyslautakunnan pöytäkirjassa (23.3.2007) todetaan, että uusi oppilasaluejako antaa sivistystoimenjohtajalle mahdollisuuden perustellusta syystä osoittaa oppilaalle muu kuin asuinpaikkansa oppilasaluetta vastaava lähikoulu. Pöytäkirjassa oleva toteamus on huonosti muotoiltu, koska sivistysjohtajan toimivalta perustuu suoraan hallintosäännön 37 §:ään. Sivistyslautakunnassa on 23.3.2007 ollut siis käsiteltävänä ainoastaan oppilasaluejaon tarkistaminen.

Tarpeelliset ja perustellut muutokset oppilasaluejakoon selviävät vasta, kun kokonaistarkastelu on tehty. Hallinto-oikeuden linjauksesta olisi seurauksena se, että mikäli sivistystoimenjohtajalla olisi oppivelvollisuusikäisiä tai lähellä oppivelvollisuusikää olevia lapsia, hänen täytyisi jäävätä itsensä aina kun tarkastellaan oppilasaluejaon muutostarpeita. Tämä olisi kestämätön lähtökohta.

Oikeuskäytännön mukaan esteellisyyttä ei synny hallintolain 28 §:n 1momentin 3 kohdan (intressijäävi) nojalla, mikäli päätös koskee laajaa henkilöjoukkoa. Päätettävänä on nyt ollut kunnan oppilasaluejako eli päätös on lähtökohtaisesti koskenut kaikkia kunnassa asuvia oppivelvollisuusikäisiä lapsia. Päätös koskee niin laajaa asukasryhmää, ettei esteellisyyttä voida katsoa syntyvän yksittäisen oppilaan kohdalla. Sivistystoimenjohtajaa ei voida katsoa esteelliseksi sillä perusteella, että hänen lapsensa on aloittamassa koulun.

Perustelut päätökselle siirtää nimenomaan Iiliken asuntoalue Marian koulun oppilaaksiottoalueeseen ovat kiistattomat. Perustelut liittyvät erityisesti koulumatkan turvallisuuteen, mutta myös pedagogisiin ja taloudellisiin syihin. Koulumatkan pituudessa ei ole eroa, mutta Marian kouluun voi kulkea Iiliken asuntoalueelta kevyen liikenteen väylää pitkin ja niin sanotun vanhan Turuntien ali pääsee alikulkutunnelia kulkien. Mustamäen kouluun ei ole Iiliken asuntoalueelta kevyen liikenteen väylää eikä alikulkutunnelia, vaan oppilaat joutuvat ylittämään vilkasliikenteisen valtatien. Tämä merkitsee myös sitä, että Iiliken alueelta ei tarvita koulukuljetusta Marian kouluun 3. luokasta lähtien koulureitin turvallisuuden takia. Mustamäen koululle täytyisi järjestää koulukuljetus vuosiluokille 1-6.

Hallinto-oikeuden sivistystoimenjohtajan esteellisyyttä koskeva ratkaisu perustuu ilmeisesti siihen, että sivistystoimenjohtajan perhe oli rakentamassa taloa Härkhaan alueelle, joka jo edellisessä oppilasaluejaossa kuului Mustamäen koulun oppilaaksiottoalueeseen. Härkhaan pientaloalue sijaitsee siten, että risteyksestä, josta lähtee tie Härkhaan alueelle, on 1,5 kilometriä Mustamäen kouluun ja noin 2,2 kilometriä Marian kouluun. Koulumatkan turvallisuudessa ei ole sanottavaa eroa. Ratkaisulle siirtää Härkhaan alue Marian koulun oppilaaksiottoalueeseen Iiliken alueen sijasta ei olisi löytynyt hyväksyttäviä perusteluja tilanteessa, jossa Iiliken alueen siirrolle Marian koulun oppilaaksiottoalueelle on kiistattomasti hyväksyttävät perustelut. Sellainen vaihtoehto, että Iiliken sijasta olisikin siirretty Härkhaan alue, ei näin ollen voinut tulla harkittavaksi, eikä tällainen vaihtoehto myöskään lautakuntakäsittelyssä noussut esille.

Kun Härkhaan alueen siirtäminen Marian koulun oppilaaksiottoalueeseen ei ollut mahdollinen vaihtoehto, ei sivistystoimenjohtajan esteellisyyttä voida perustaa siihen seikkaan, että perhe on muuttamassa Härkhaan alueelle. Sivistystoimenjohtajalla ei ole ollut esteellisyyssäännöksessä edellytettyä erityistä intressiä päätettäessä kunnan oppilasaluejaosta.

Sivistyslautakunnalla on ollut harkintavalta päättää oppilasaluejakoon tehtävistä muutoksista. Tehdyille muutoksille on ollut asialliset ja hyväksyttävät perusteet. Sivistyslautakunta ei ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin. Sivistyslautakunnan päätös 23.3.2007 ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, lautakunta ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen.

A ja B ovat antaneet selityksen, jossa he ovat vaatineet korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Halikon kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian. Turun hallinto-oikeuden päätös ja Halikon sivistyslautakunnan oikaisuvaatimukseen antama ratkaisu kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva määräys mukaan lukien. A:n ja B:n valitus sivistyslautakunnan päätöksestä jätetään tutkimatta ja sivistyslautakunnan päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan.

2. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Halikon sivistyslautakunta on 23.3.2007 päättänyt koko kuntaa koskevasta oppilasaluejaosta. Päätökseen liitetystä kartasta ilmenevät asuinaluekohtaisesti perusopetuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetut lähikoulut.

Halikon sivistystoimenjohtaja on 29.3.2007 tekemällään päätöksellä nimennyt kullekin oppilaalle edellä mainitun oppilasaluejakoa koskevan päätöksen pohjalta lähikoulun.

Perusopetuslain 42 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan oppilaaksi ottamista koskevaan päätökseen haetaan muutosta lääninhallitukselta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan päätökseen, jonka lääninhallitus on antanut 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua asiaa koskevasta valituksesta, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan valitus 2 tai 3 momentissa tarkoitetusta päätöksestä tulee tehdä 14 päivän kuluessa siitä, kun päätös on annettu oppilaan huoltajalle tiedoksi. Momentissa tarkoitetut asiat tulee käsitellä kiireellisinä. Pykälän 5 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, jolla on ratkaistu 3 tai 4 momentissa tarkoitettu asia, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Perusopetuslain 42 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 86/1997 vp) säännös koskee muutoksenhakua yksittäisen oppilaan oikeuksia tai velvollisuuksia koskevaan päätökseen. Perustelujen mukaan pykälän 2 momentissa luetelluista lähinnä pedagogista tarkoituksenmukaisuutta koskevista päätöksistä valitetaan lääninhallitukseen. Jatkovalitusoikeuden puuttumista on perusteltu asioiden kiireellisyydellä. Perustelujen mukaan muihin kuin yksittäistä oppilasta koskeviin päätöksiin haettaisiin muutosta yleisten muutoksenhakua koskevien säännösten mukaan. Muutoksenhakuoikeus määräytyisi siten opetuksen järjestäjän mukaan joko kuntalain tai hallintolainkäyttölain mukaan.

Uusien oppilaiden ottamista perusopetukseen koskevat päätökset tehdään vuosittain niin, että kunkin oppilaan huoltajalla on ennen lukuvuoden alkua tieto siitä, mihin kouluun oppilas on ohjattu. Tämän vuoksi myös valitusaika valitettaessa lääninhallitukseen ja hallinto-oikeuteen on säädetty tavanomaista lyhyemmäksi ja asiat säädetty käsiteltäviksi kiireellisinä. Samasta syystä jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä on kielletty.

Sivistyslautakunnan 23.3.2007 tekemällä päätöksellä on päätetty oppilasaluejaosta. Sivistystoimenjohtaja on sittemmin tehnyt 29.3.2007 päätöksen pohjalta ja oppilasmääriä koskevan kokonaistarkastelun jälkeen kutakin oppilasta koskevat oppilaaksi ottamista koskevat päätökset. Näihin päätöksiin on ollut mahdollista hakea muutosta edellä selostetuin tavoin kiireellisenä käsiteltävällä hallintovalituksella. Sivistyslautakunnan päätöksen lainmukaisuus ja sen merkitys on voitu saattaa kunkin oppilaan osalta arvioitavaksi valitettaessa hallintovalituksin sivistystoimenjohtajan päätöksestä.

Oppilasaluejakoa koskevan, lähinnä periaatepäätökseksi katsottavan päätöksen lainmukaisuuden tutkiminen jälkikäteen johtaisi jo tehtyjen oppilaaksi ottamista koskevien päätösten perusteiden muuttumiseen lukuvuoden alettua. Päätöksen lainmukaisuutta ei tähän nähden voida saattaa erikseen tutkittavaksi hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuntalain mukaisin kunnallisvalituksin. Päätös ei siten sisällä sellaista ratkaisua, josta kuntalain 91 §:n mukaan saa tehdä oikaisuvaatimuksen ja valituksen.

Tämän vuoksi Turun hallinto-oikeuden päätös oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva määräys mukaan lukien on kumottava ja poistettava sekä A:n ja B:n valitus Halikon sivistyslautakunnan päätöksestä jätettävä tutkimatta. Sivistyslautakunnan päätökseen liitetty virheellinen valitusosoitus on poistettava.

2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Top of page