29.11.2007

Asian aikaisempi käsittely

1.1. A Oy:n tietopyyntö

A Oy on 2.5.2005 ja 4.5.2005 pyytänyt Kaarinan kaupungin tietohallintopäälliköltä kiinteän puhelinverkon puheliikennepalvelua koskevaan kilpailutukseen liittyvät tarjouspyyntöasiakirjat ja X Oy:n tarjouksen niiltä osin kuin tarjoaja ei ole määritellyt tarjousta liike- tai ammattisalaisuudeksi.

Pyynnön johdosta yhtiölle on lähetetty tarjouspyyntö ja tarjouksen julkiset osat sekä ilmoitettu, että tarjouksen hintaliitteet ovat X Oy:n mukaan liikesalaisuuksia sisältävinä salassa pidettäviä.

A Oy on 26.5.2005 kaupunginhallitukselle saapuneessa kirjeessä vaatinut Kaarinan kaupungille toimitetut tarjousasiakirjat yksikköhintoineen.

1.2. Kaupunginhallituksen ratkaisu

Kaupunginhallitus on 6.7.2005 päättänyt, ettei A Oy:lle anneta X Oy:n tarjoukseen sisältyviä yksikköhintoja.

2. Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 28.8.2006 hylännyt A Oy:n valituksen Kaarinan kaupunginhallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin julkisuuslaissa erikseen säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan liike- tai ammattisalaisuutta ei ole laissa tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Sopimattomasta menettelystä elinkeinotoiminnassa annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 114/1978 vp) mukaan liikesalaisuudella tarkoitetaan muun muassa taloudellisia liikesalaisuuksia, joita ovat esimerkiksi yrityksen organisaatiota, sopimuksia, markkinointia, hintapolitiikkaa tai alennusjärjestelmää koskevat tiedot.

Asiassa saatu selvitys

Kaarinan kaupunki on 5.4.2005 pyytänyt Z Oy:ltä, X Oy:ltä ja Y Oy:ltä tarjousta Kaarinan kaupungin kiinteään puhelinverkkoon liittyvästä puheliikennepalvelusta. Tarjouspyynnön mukaan lopullisen laskutuksen perusteena on oltava sekuntipohjainen veloitus ja toimittajan on erikseen mainittava tämä laskutusperuste tarjouksessaan. Määräaikaan mennessä saapuneet tarjoukset arvioidaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että hankinta-asiakirjat ovat asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön mukaan pääsääntöisesti julkisia. Tarjoukset on pyrittävä laatimaan siten, etteivät ne sisällä liikesalaisuuksia. Jos liikesalaisuuden sisällyttäminen tarjoukseen on välttämätöntä, siitä on tarjouksessa erikseen mainittava. Julkisia hankintoja sekä asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön mukaan tarjoushintaa koskevat tiedot ovat julkisia.

Määräaikaan mennessä on tarjouksensa toimittanut vain X Oy, joka on samalla ilmoittanut, että tarjous on luottamuksellinen eikä siitä saa antaa tietoja kolmansille osapuolille ja että yksikköhinnat ovat liikesalaisuuksia lukuun ottamatta julkisen hankinnan velvoittamaa julkisuusastetta. Kaupunginhallitus on hyväksynyt X Oy:n tarjouksen 18.4.2005.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaarinan kaupungin kiinteän puhelinverkon puheliikennettä koskevassa tarjouspyynnössä on hinnoittelun osalta todettu, että lopullisen laskutuksen perusteena on oltava sekuntipohjainen veloitus ja että toimittajan on erikseen mainittava laskutusperuste tarjouksessaan. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että määräaikaan mennessä saapuneet tarjoukset arvioidaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella.

X Oy:n tarjous on hankkeen kokonaishinnan osalta julkinen asiakirja. Tarjouksessa eritellyt puhelinliittymämaksut ja eri puheliikennepalvelujen yksikköhinnat sen sijaan sisältävät sellaisia X Oy:n palvelujen hinnoittelu- ja alennusjärjestelmää koskevia tietoja, että ne on katsottava julkisuuslaissa tarkoitetuiksi salassa pidettäviksi liikesalaisuuksiksi. Kaupunginhallituksen päätöstä ei näin ollen ole syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 1 §:n 1 momentin, 9 §:n 1 momentin, 10 §:n ja 24 §:n 1 momentin 20 kohdan.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. A Oy:n valitus

A Oy on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Kaarinan kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja Kaarinan kaupunki velvoitetaan antamaan A Oy:lle kyseessä olevan tarjouskilpailun tarjousasiakirjojen osoittamat yksikköhinnat kuukauden kuluessa siitä, kun asiassa annettava päätös on saanut lainvoiman.

Vaatimustensa tueksi A Oy on esittänyt, että yksikköhintojen julkisissa hankinnoissa on oltava julkisia tietoja. Pelkkä hintatieto ei osoita sitä, miten hintaan on päädytty, eikä se siten voi osoittaa hinnoittelu- ja alennusjärjestelmää koskevia tietoja. Se, miten hintaan on päädytty, saattaisi osoittaa hinnoittelu- ja alennusjärjestelmää ja siten olla liikesalaisuus, mutta pelkkä hintatieto ei sitä voi olla.

Kyseessä olevassa julkisessa hankinnassa tarjoukseen sisältyvä tieto yksikköhinnasta ei voi koskea tarjoajan liikesalaisuutta, eikä Kaarinan kaupunginhallituksella siten ole ollut laillisia perusteita evätä pyydettyjen tietojen antamista. Tarjouksen hinta eli yksikköhinta on ainoa ennalta määrättävissä oleva tekijä, kun harkitaan kokonaishintaa ja näin ollen yksikköhinnan on oltava julkinen tieto.

3.2. Valituksen johdosta annettu selitys ja vastaselitys

Kaarinan kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että kyseisessä hankinnassa ei kilpailutettu erikseen lähi-, kauko- ja ulkomaanpuheluita, vaan kyseessä oli kokonaisuus. Tarjouksen kokonaishinta on muodostanut hintatekijän, joka on toiminut yhtenä osana kokonaistaloudellista edullisuusarviointia. Yksikköhintojen julkistaminen sellaisten hintatekijöiden osalta, joiden suhteen tarjoajat käyvät kauppaa jatkuvasti erittäin suppeassa markkinassa erittäin pienin marginaalein, tulee rinnastaa hintapolitiikan tai alennusjärjestelmän julkistamiseen. Ammattilaiselle yksikköhinnat voivat kertoa myös puhelinverkon rakenteesta ja yhteenliittymästä.

A Oy on vastaselityksessään todennut, että kokonaishinta, johon kaupunki on perustanut näkemyksensä kokonaistaloudellisesta edullisuudesta, ei ole todellinen hinta, vaan arvio. Se on teoreettinen laskelma, jonka yksi perustekijä on historiassa toteutunut kaupungin puhelinliikenteen määrä ja rakenne ja toinen perustekijä on salassa pidetyt yksikköhinnat. Laskutus tapahtuu yksikköhinnoilla eikä kokonaishinta ei ole laskutuksen kattohinta. Kaupungin kustannus saattaa jäädä alle kokonaishinnan ilman sopimusseuraamusta. Kaupungin puhelinliikenne sisältää useita eri puhelulajeja ja hankintakilpailun tarjouksista saattaa joku olla toisessa lajissa kalliimpi, toisessa halvempi. Kun puhelinkäyttäytyminen tunnetusti muuttuu jatkuvasti, ei historiatietoon keskeisesti perustuva teoreettinen kokonaishinta anna oikeaa vertailutietoa. Yksikköhinta ei voi kertoa siitä, mikä on tuotantokustannusten rakenne. Vain tuo rakenne on liikesalaisuus. Yksikköhinta ei myöskään kerro hintapolitiikasta, alennusjärjestelmästä, puhelinverkon rakenteesta eikä sen yhteenliittämisestä taikka siitä, onko hinta jossain puhelulajissa tarjoajalle voitollinen tai tappiollinen, mikä saattaa olla liikesalaisuus.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää A Oy:n valituksen. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (Julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

2. Harkinnan lähtökohdat

Asiassa on A Oy:n valituksesta harkittavana, ovatko X Oy:n hyväksytyn tarjouksen yksikköhinnat julkisia. Asiassa ei ole harkittavana mainitun tarjouksen kokonaishinnan julkisuus.

A Oy ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä yhtiö ole muullakaan perusteella pyytänyt tietoja asiakirjoista julkisuuslain 11 §:ssä säädetyn asianosaisen oikeuden nojalla. Harkittavana on siten vain, onko yhtiöllä oikeus saada pyytämänsä asiakirjat jokaiselle kuuluvan tietojensaantioikeuden nojalla.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on arvioitava, ovatko tarjouksen yksikköhinnat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan tarkoittamina liikesalaisuuksina.

Liikesalaisuuden käsitettä ei ole määritelty julkisuuslaissa taikka muuallakaan lainsäädännössä. Hallituksen esityksessä julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp, s. 95) todetaan, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia.

Mainittuun hallituksen esitykseen sisältyvissä julkisuuslain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan rikoslaissa käytettyyn yrityssalaisuuden käsitteeseen ja todetaan seuraavaa:

"Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organsatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito."

Hallituksen esityksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Hallituksen esityksen mukaan momentin 20 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohtaa tulkittaessa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus, joka on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen (HE 30/1998 vp, s. 87). Salassapidon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys.

Asianosaisen tietojensaantioikeuden rajoituksia koskevan julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella ei ole saman pykälän 1 momentissa säädettyä oikeutta viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin tarjouksen hintaa lukuun ottamatta. Lain esitöiden (HE 30/1998 vp s. 68) mukaan säännös merkitsee, "ettei asianosaisen tietojensaantioikeus murtaisi teknisen liike- ja ammattisalaisuuden suojaa".

Tarjouksen yksikköhinnat liittyvät X Oy:n elinkeinotoimintaan. Hintojen joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. X Oy haluaa pitää yksikköhinnat salaisuuksinaan ja yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Tähän nähden ja ottaen huomioon sen, että julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan sanamuodon mukaan tarjouksen hinta on tarjouksen tekijän liike- ja ammattisalaisuus, josta asianosaisella on kuitenkin oikeus saada tietoa, yksikköhintoja on pidettävä X Oy:n liikesalaisuuksina.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät, Turun hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Mia Ekman.