25.1.2007

Asian aikaisempi käsittely

Kunnan sivistysjohtaja on 16.2.2006 tekemällään päätöksellä hylännyt huoltajan hakemuksen maksuttoman koulukuljetuksen järjestämisestä 3. luokan ja 1. luokan oppilaille kodin ja koulujen väliselle matkalle, koska asuinalue ei ollut tarkoitettu pysyvään asumiseen.

Huoltaja on valituksessaan Oulun hallinto-oikeudelle vaatinut, että kunta järjestää oppilaille maksuttoman koulukuljetuksen, koska koulumatkaa on melkein kuusi kilometriä. Koulumatkalla kuljettava tie on kapea, ja suurimmalla osalla matkaa nopeusrajoitus on 80 kilometriä tunnissa. Kunta on lisäksi velvoitettava korvaamaan lasten taksilla tapahtuneesta kouluun kuljettamisesta huoltajalle aiheutuneet kustannukset siltä ajalta, jolta kuljetusta ei ollut järjestetty.

Kunnan sivistysjohtaja on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä todennut muun ohella, että kunta on kaavoituspäätöksillään halunnut ohjata vakituisen asumisen suuntaa. Kunnalla on virkistys- ja loma-asuntoalueita myös merialueen saarissa ja pitkien etäisyyksien päässä kuntakeskuksesta. Kunta ei tietoisesti ole halunnut muuttaa alueen kaavaa vakituiseen asumiseen sopivaksi.

Oulun hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt huoltajan edellä mainitusta sivistysjohtajan päätöksestä tekemän valituksen. Ratkaisun lopputulokseen nähden on rauennut lausunnon antaminen huoltajalle hänen lastensa taksilla tapahtuneesta kouluun kuljettamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamista koskevasta vaatimuksesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Sovellettavat oikeusohjeet

Perusopetuslain 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. Saman lain 6 §:n 1 momentin mukaan opetus tulee kunnassa järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä. Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan kunta osoittaa oppivelvolliselle ja muulle tässä laissa tarkoitettua opetusta saavalle 1 momentin mukaisen lähikoulun tai muun soveltuvan paikan, jossa tämän lain 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti annetaan opetusta sellaisella oppilaan omalla kielellä, jolla kunta on velvollinen opetusta järjestämään.

Mainitun lain 32 §:n 1 momentin mukaan jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Perusopetusta tai lisäopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan jos oppilas otetaan muuhun kuin 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kouluun tai opetuksen järjestämispaikkaan, oppilaaksi ottamisen edellytykseksi voidaan asettaa, että huoltaja vastaa oppilaan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista.

Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 3 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Lupaa edellyttävänä käyttötarkoituksen muutoksena pidetään muun ohella loma-asunnon käytön muuttamista pysyvään asumiseen. Saman lain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Viimeksi mainitun pykälän 2 ja 3 momentissa on säädetty niistä tapauksista, joissa kunta ei saa myöntää poikkeusta vaan sen voi myöntää alueellinen ympäristökeskus.

Asiassa saatu selvitys

Huoltajan ja hänen lastensa kotikunta on ollut vuoden 2005 lopussa Kiiminki. Huoltajan maistraattiin tekemän ilmoituksen perusteella väestötietojärjestelmään on merkitty 1.1.2006 alkaen heidän kotikunnakseen X:n kunta ja heidän siellä olevaksi asuinpaikakseen eräässä kylässä eräällä tilalla oleva rakennus. Alueella voimassa olevassa asemakaavassa kysymyksessä olevalle tilalle on osoitettu loma-asunnon rakennuspaikka (RA). Kunnan rakennustarkastajan 16.9.1999 tekemällä päätöksellä rakennuspaikalle on myönnetty rakennuslupa vapaa-ajan rakennuksen rakentamiseen. Alueella, jota kysymyksessä oleva asemakaava koskee, on myös muita loma- ja matkailualueita sekä virkistysalueita mutta ei asuinrakennusten korttelialueita. Oppilaat on otettu kahden eri koulun oppilaiksi 9.1.2006 alkaen.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kun otetaan huomioon, että kunta on velvollinen järjestämään perusopetusta kunnassa tosiasiallisesti pysyvästi asuvalle oppilaalle tämän asumisolosuhteista riippumatta, kunta ei ole voinut olla ottamatta oppilaille heille soveltuvan koulun oppilaiksi. Kunnan alueiden käyttöä ja sen alueella tapahtuvaa rakentamista ohjataan kaavoitusta ja rakentamisen luvanvaraisuutta koskevalla menettelyllä. Kunnalle perusopetuslain 6 §:ssä ja 32 §:ssä säädetyt velvoitteet toteutetaan yleensä niin, että tietyllä alueella asuville oppilaille osoitetaan määrätty koulu ja koulukuljetusreitit laaditaan palvelemaan tältä alueelta tähän määrättyyn kouluun kulkevia oppilaita. Loma-asumista varten osoitetut alueet sijaitsevat yleensä kaukana kouluista, ja julkiset liikenneyhteydet tuollaisten alueiden ja lähimmän koulun välillä saattavat puuttua kokonaan tai ne ovat ainakin yleensä olennaisesti huonommat kuin vakituiseen asumiseen osoitettujen alueiden ja niillä asuvien oppilaiden lähikouluiksi osoitettujen koulujen välillä. Loma-asumista varten osoitettujen alueiden ja lähimmän koulun välillä ei yleensä ennestään ole eikä välille olisi luotavissa useita oppilaita palvelevia koulukuljetusreittejä, vaan kuljetus jouduttaisiin yleensä järjestämään oppilaan henkilökohtaisena kuljetuksena keskimääräisiä oppilaskohtaisia kuljetuskustannuksia olennaisesti suuremmin kustannuksin. Nämä seikat huomioon ottaen kunnalle perusopetuslain 32 §:ssä säädetyn koulukuljetuksen järjestämisvelvollisuuden ei ole katsottava koskevan matkaa, jonka oppilas tekee kouluun loma-asumista varten osoitetulla alueella sijaitsevasta rakennuksesta, jonka käyttötarkoituksen olennaiselle muuttamiselle loma-asunnosta pysyvään asumiseen ei ole myönnetty rakennus- tai poikkeamislupaa. Sen, että käytettäessä rakennusta pysyvään asumiseen ilman siihen lain mukaan vaadittavaa lupaa maksutonta koulukuljetusta ei järjestetä, vaan oppilaan mahdolliset kuljetuskustannukset jäävät huoltajan vastattaviksi, ei ole katsottava loukkaavan Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaista oikeutta maksuttomaan perusopetukseen. Kunnalla ei siten ole velvollisuutta järjestää heille maksutonta kuljetusta kysymyksessä olevan asunnon ja koulujen väliselle matkalle.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusopetuslaki 4 § 1 mom., 6 § 1 ja 2 mom. sekä 32 § 1 ja 3 mom.
Suomen perustuslaki 16 § 1 mom.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 125 § 3 mom. ja 171 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Huoltaja on valituksessaan vaatinut, että Oulun hallinto-oikeuden ja kunnan sivistysjohtajan päätökset kumotaan ja että oppilaille myönnetään maksuton koulukuljetus hakemuksen mukaisesti.

Koulumatka on melkein kuusi kilometriä pitkä, ja kuljettava tie on kapea ja suurimmalla osalla matkaa nopeusrajoitus on 80 kilometriä tunnissa. Liikennettä tiellä on paljon, myös raskasta kalustoa.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kunnanhallitus on antanut selityksen.

Perhe asuu alueella, jossa on voimassa virkistys- ja loma-asuntoalueen 20.5.1996 vahvistettu rakennuskaava. Talo sijaitsee loma-asuntojen korttelialueella, jonka kaavamerkintä on RA. Rakennusluvan mukainen käyttötarkoitus on vapaa-ajan rakennus.

Kunta on kaavoituspäätöksillään halunnut ohjata vakituisen asumisen suuntaa. Kunnalla on virkistys- ja loma-asuntoalueita myös merialueen saarissa sekä pitkien etäisyyksien päässä kuntakeskuksista. Esimerkiksi erääseen saareen on matkaa mantereelta viisi kilometriä ja eräältä järveltä matkaa lähimpään kouluun on 40 kilometriä. Kunta ei tietoisesti ole halunnut muuttaa virkistys- ja loma-asuntoalueita vakituiseen asumiseen tarkoitetuiksi. Kunnalla ei ole tarkoitusta hyväksyä jatkossakaan käyttötarkoituksen muutosanomuksia.

Kuntaan muuttavia on opastettu muun muassa kouluun ilmoittautumisen yhteydessä siitä, ettei kunta myönnä maksutonta koulukuljetusta virkistys- eikä loma-asuntoalueilla asuville.

Huoltaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Oulun hallinto-oikeuden ja kunnan sivistysjohtajan päätökset ja palauttaa asian sivistysjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Perusopetuslain 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. Saman lain 6 §:n 1 momentin mukaan opetus tulee kunnassa järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä. Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan kunta osoittaa oppivelvolliselle ja muulle tässä laissa tarkoitettua opetusta saavalle 1 momentin mukaisen lähikoulun tai muun soveltuvan paikan, jossa tämän lain 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti annetaan opetusta sellaisella oppilaan omalla kielellä, jolla kunta on velvollinen opetusta järjestämään.

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Perusopetusta tai lisäopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.

Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen.

Väestötietojärjestelmään tehdyn merkinnän mukaan huoltajan ja hänen poikiensa asuinpaikka on 1.1.2006 alkaen ollut X:n kunnan eräässä kylässä sijaitsevalla tilalla olevassa rakennuksessa. He käyttävät tuota rakennusta myös tosiasiallisesti vakituisena asuntonaan, eikä asiakirjoista käy ilmi, että heillä olisi kunnassa käytettävissään muuta asuntoa.

Oppilaalla on perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa säädetyillä edellytyksillä oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen tai kuljettamista tai saattamista varten myönnettävään riittävään avustukseen siihen kouluun, jonka kunta on hänelle osoittanut perusopetuslain 6 §:n 2 momentin mukaisesti. Kunta on sivistysjohtajan lausunnosta saatavan selvityksen mukaan kysymyksessä olevassa asuinpaikassa asumisen perusteella osoittanut oppilaille perusopetuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuiksi lähikouluksi nimetyt koulut.

Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentissa jokaiselle säädetty oikeus maksuttomaan perusopetukseen kattaa myös tarpeelliset kuljetukset. Oppilaalle kuuluvan oikeuden maksuttomaan perusopetukseen ei voida katsoa toteutuvan, mikäli perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa maksuttoman kuljetuksen järjestämiselle säädettyjen koulumatkan olosuhteita koskevien edellytysten täyttyessä kunta ei järjestä oppilaalle kuljetusta hänen ainoan tosiasiallisen asuntonsa ja koulun väliselle matkalle. Nämä seikat huomioon ottaen kunnalla on velvollisuus järjestää oppilaille maksuton kuljetus heidän kotinsa ja koulujen väliselle yli viiden kilometrin pituiselle matkalle tai myönnettävä riittävä avustus heidän kuljettamistaan tai saattamistaan varten siitä huolimatta, että heidän vakituisena asuntonaan käyttämänsä rakennus on rakennusluvan mukaan tarkoitettu vapaa-ajan rakennukseksi ja sijaitsee asemakaavassa loma-asuntojen korttelialueeksi (RA) osoitetulla alueella.

Oulun hallinto-oikeuden ja kunnan sivistysjohtajan päätökset on siten kumottava ja asia palautettava sivistysjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Ilkka Pere, Jukka Mattila, Anne E. Niemi ja Sakari Vanhala. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Pirkko Ignatiuksen äänestyslausunto: "Hylkään valituksen, enkä muuta Oulun hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

Kun otan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saadun selvityksen sekä Oulun hallinto-oikeuden ratkaisun ja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa."