23.11.2005

Asian aikaisempi käsittely

Tarjouspyynnöt ja hankintapäätökset

Perustusurakka

Kaupungin talo-osasto on lähettänyt kuudelletoista urakoitsijalle 1.11.2002 päivätyn tarjouspyynnön kaupungin keskuspaloaseman perustusurakasta sekä paloaseman ulkopuolisesta viemäriurakasta (perustusurakka).

Kaupungin keskuspaloaseman suunnittelu- ja seurantatyöryhmä on päätöksellään 29.11.2002 § 109 valinnut perustusurakan urakoitsijaksi yhtiön B arvonlisäverottomalla 258 500 euron hinnalla.

Kaupunki ja yhtiö B ovat allekirjoittaneet 17.12.2002 perustusurakkaa koskevan kirjallisen urakkasopimuksen.

Runkourakka

Kaupungin talo-osasto on lähettänyt seitsemälletoista urakoitsijalle 3.12.2002 päivätyn tarjouspyynnön kaupungin keskuspaloaseman rakennusurakasta (runkourakka).

Kaupunginhallitus on päätöksellään 10.3.2003 § 134 päättänyt hylätä yhtiön A urakkatarjouksen, koska yhtiö ei ole täyttänyt urakkatarjouksen hyväksymisen ehdoksi asetettua liikevaihdon vähimmäismäärää. Tämän jälkeen kaupunginhallitus on päättänyt valita runkourakan urakoitsijaksi yhtiön C arvonlisäverottomalla 4 068 600 euron hinnalla.

Kaupunki ja yhtiö C ovat allekirjoittaneet 28.3.2003 runkourakkaa koskevan kirjallisen urakkasopimuksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Yhtiö A on vaatinut markkinaoikeudelle toimittamassaan hakemuksessa, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan yhtiölle hyvitysmaksua 377 300 euroa korkoineen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 18 824,60 eurolla korkoineen. Yhtiö on myös vaatinut, että markkinaoikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn.

Markkinaoikeus on hylännyt yhtiön A hakemuksen. Markkinaoikeus on velvoittanut kaupungin korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut 5 000 eurolla korkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt muut asiassa esitetyt vaatimukset. Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Asian tutkiminen ja suullinen käsittely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Pykälän 3 momentin mukaan tarjoajan katsotaan saaneen tiedot ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Perustusurakkaa koskeva hankintapäätös on tehty 29.11.2002. Asiassa on käynyt ilmi, että hankintayksikkö ei ole toimittanut hakijalle hakemusosoitusta eikä kirjallista tietoa kyseisen ratkaisun perusteista. Näin ollen määräaika perustusurakan saattamiselle markkinaoikeuden käsiteltäväksi ei ole alkanut kulua ja markkinaoikeuteen 4.4.2003 saapunut hakemus tulee tutkia kokonaisuudessaan.

Markkinaoikeus on katsonut, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Koska asian selvittämiseksi ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, markkinaoikeus ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin on hylännyt hakijan suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Sovellettava lainsäädäntö ja hankintailmoitus

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä.

Hankinta-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan rakennusurakan ennakoitu arvo on rakennustyön arvonlisäveroton kustannusarvio. Hankinta-asetuksen 8 §:n 3 momentin mukaan jos rakennustyö on tarjouspyyntöjä varten jaettu eri urakoihin, kunkin urakan kustannusarvio otetaan huomioon ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osaurakoiden yhteenlaskettu arvo on vähintään kynnysarvon suuruinen, hankinta-asetusta sovelletaan kuhunkin osaurakkaan.

Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan rakennustyön ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 7 224 150 euroa, joten se ylittää vuodeksi 2002 rakennusurakoille säädetyn kynnysarvon määrän 6 242 028 euroa. Hankintoihin sovelletaan näin ollen julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankinta-asetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön, joka aikoo toteuttaa muun ohella rakennushankkeen avointa tai rajoitettua menettelyä tai neuvottelumenettelyä käyttäen, on ilmoitettava tarjouskilpailusta julkaisemalla hankinta-asetuksen 20 §:ssä tarkoitettu hankintailmoitus, jollei neuvottelumenettelystä muuta johdu.

Hankintayksikkö ei ole julkaissut kysymyksessä olevista kynnysarvon ylittävään rakennustyöhön sisältyvistä urakoista hankintailmoituksia. Hankinnoissa on näin ollen menetelty hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Kun otetaan huomioon hankintalain 9 §:n 2 momentti, ei kyseisiä menettelyvirheitä voida enää korjata, koska kyseessä olevista rakennusurakoista on tehty hankintasopimukset. Hankintailmoitusten julkaisematta jättämisellä ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta hakijan oikeusasemaan, koska hakija on saanut kyseessä olevat tarjouspyynnöt ja osallistunut tarjouskilpailuihin.

Hankintamenettelyt

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Perustusurakka

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Kyseessä olevassa asiassa on käynyt ilmi, että hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämä on osaltaan johtunut tarjouspyyntöasiakirjoihin oheistettujen piirustusten ja määräluettelon keskenään ristiriitaisesta sisällöstä. Asiassa saadun selvityksen mukaan tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet keskenään ristiriitaisia ainakin salaojakaivojen, katosten perustusten, sokkelilaudoitusten sekä bitumi- ja kallioeristysten osalta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan tarjoukset ovat poikenneet toisistaan edellä mainittujen tarjouspyyntöasiakirjojen ristiriitaisuuksien osalta. Tarjouksiin on lisäksi sisältynyt poikkeuksia tarjouspyyntöasiakirjoista selkeästi ilmenneistä edellytyksistä muun ohella rakennusaikataulun ja routaeristeiden määrän osalta.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kyseessä olevassa tapauksessa tarjousvertailua ei kuitenkaan ole ollut mahdollista toteuttaa keskenään vertailukelvottomien tarjousten välillä vaarantamatta tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on laatinut epäselvän tarjouspyynnön, ja kun se ei ole tarjouspyynnön epäselvyyden havaittuaan ryhtynyt toimiin tarjousten vertailukelpoisiksi saattamiseksi varaamalla kaikille tarjoajille tasapuolisesti mahdollisuuden antaa tarjouksensa sisällöltään korjatun tarjouspyynnön mukaisena, vaan on perustanut hankintapäätöksensä keskenään vertailukelvottomien tarjousten arvioimiseen.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksessä 29.11.2002 § 109 tarkoitetun urakkasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 17.12.2002, joten hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Tarjoukset ovat edellä esitetyllä tavalla keskenään vertailukelvottomia. Vertailukelvottomuus on tässä tapauksessa luonteeltaan sellaista, että tarjouksia ei ole mahdollista saattaa jälkikäteen laskelmallisesti luotettavasti vertailukelpoisiksi vaarantamatta tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Asiassa ei ole näin ollen mahdollista todeta, olisiko hakijalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei ole siten perusteita.

Runkourakka

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että hakija ei ole täyttänyt tarjouksen hyväksymisen ehdoksi asetettua liikevaihdon vähimmäismäärää.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois muun ohella sellainen tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Hankintalain esitöiden (HE 69/1997) mukaan lain 6 §:n säännös liittyy ehdokkaan ja tarjoajan ominaisuuksien etukäteen tapahtuvaan arviointiin, eikä varsinaisten tarjousten vertailuun. Kyseessä olevassa tapauksessa hakijan tarjous on merkitty tarjousvertailun sisältävään pisteytystaulukkoon. Hakijan tarjoukselle ei kuitenkaan ole annettu taulukossa pisteitä, vaan tältä osin on viitattu tarjouksen hylkäämiseen liikevaihdon määrän perusteella. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on arvioinut hakijan tarjousta hankintalain 6 §:n perusteella julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa tarkoitetulla tavalla ennen varsinaisen tarjousvertailun suorittamista.

Hankintalain 6 §:ssä ei ole säädetty yksityiskohtaisesti niistä perusteista, joilla tarjoajien teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä voidaan arvioida. Hankintalain 6 §:n esitöissä (HE 69/1997) on todettu muun ohella, että tarjoajille asetetut vaatimukset voivat liittyä lähinnä teknisiin tai taloudellisiin edellytyksiin toteuttaa hankinta. Vaatimukset voidaan esittää joko julkaistavassa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Tarjoajille asetettavien kelpoisuusvaatimusten yksityiskohtaisuus vaihtelee muun muassa hankinnan laadun ja taloudellisen arvon mukaan. Vaatimusten asettamisessa, kelpoisuuden arvioinnissa ja myös muissa hankintamenettelyn vaiheissa on aina kiinnitettävä huomiota ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun. Kaikille ehdokkaille ja tarjoajille on myös annettava tasapuolisesti oikeaa tietoa arviointiperusteista, perusteiden painotuksesta ja arvioinnin suorittamistavasta. Mikäli tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta tarjouksen hylkäämisestä on hankintayksiköllä.

Hankinta-asetuksen 38 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää toimittajalta osoitukseksi rahoituksellisesta ja taloudellisesta tilanteesta muun muassa lausunnon yrityksen kokonaisliikevaihdosta sekä liikevaihdosta kysymyksessä olevan hankintatyypin osalta kolmelta viimeksi kuluneelta tilikaudelta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä on mainittava, mitkä 1 momentissa mainituista asiakirjoista on esitettävä hankintayksikölle ja mitä muita asiakirjoja toimittajan tulee antaa. Samoin pykälän 2 momentin mukaan toimittajalta vaadittavat tiedot on suhteutettava hankinnan kohteeseen.

Edellä mainittujen säännösten perusteella markkinaoikeus on katsonut, että liikevaihdon määrä sinänsä ei ole julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden kannalta kielletty tarjoajan rahoituksellisen ja taloudellisen tilanteen arvioimisperuste.

Kyseessä olevassa tapauksessa tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty, että tarjoajan kahden viimeisimmän tilikauden liikevaihdon määrän tulee olla vähintään kaksinkertainen urakan arvoon nähden.

Hankintayksikkö on perustellut edellytettyä liikevaihdon määrää tarjoajien kelpoisuuden arviointiperusteena sillä, että kyseessä on ollut melko suuri rakennuskohde, jonka rakentamisella on ollut poikkeuksellisen kiireellinen aikataulu työsuojelupiirin asettaman sakon uhan johdosta. Markkinaoikeus on katsonut, että tarjouspyynnössä edellytetty liikevaihdon määrää koskenut vaatimus on ollut hyväksyttävä hankinnan kohteeseen nähden. Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella kyseessä olevaa arviointiperustetta voitaisiin tässä tapauksessa pitää hankintalaissa tarkoitetulla tavalla syrjivänä tai epätasapuolisena. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että kyseinen arviointiperuste olisi tässä tapauksessa rajoittanut perusteettomasti kilpailun toteutumista.

Hakijan liikevaihdon määrä on asiassa saadun selvityksen mukaan alittanut selvästi tarjouspyynnössä edellytetyn tason. Näin ollen markkinaoikeus on katsonut, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouksen runkourakkaa koskevan tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö A on vaatinut valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus muuttaa markkinaoikeuden päätöstä siten, että korkein hallinto-oikeus

1. vahvistaa kaupungin menetelleen virheellisesti perustusurakan ja runkourakan osalta;
2. velvoittaa kaupungin maksamaan hyvitysmaksua yhtiölle yhteensä 377 300 euroa 11 %:n korkoineen 10.3.2003 lukien; sekä
3. velvoittaa kaupungin korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa asianosaiskuluineen täysimääräisesti 11 %:n korkoineen markkinaoikeuden osalta 16.4.2004 lukien ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen julistamispäivästä.

Yhtiö A on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Perustusurakka

Kaupunki on valinnut perustusurakan urakoitsijaksi yhtiön B, vaikka valittajayhtiön tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin ja tosiasiassa halvin tarjous. Julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n ja hankinta-asetuksen 41 §:n perusteella kaupungin olisi tullut valita edullisin ja tosiasiassa halvin valittajayhtiön tarjous.

Valintamenettely on tapahtunut virheellisesti ja yhdenvertaisuusperiaatetta loukaten, sillä hankintayksikkö ei ole huolehtinut muun muassa siitä, että tarjoukset saatettaisiin tarjoajien toimesta yhteismitallisiksi ja vertailukelpoisiksi. Tarjousten laskennallinen muuttaminen vertailukelpoisiksi olisi ollut mahdollista kaupungille toimitettujen asiakirjojen perusteella sekä markkinaoikeudelle toimitettujen selvitysten perusteella. Tämän vuoksi markkinaoikeuden olisi tullut velvoittaa kaupunki maksamaan valittajayhtiölle hyvitysmaksua julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:n mukaisesti.

Kaupungin hankintamenettely on loukannut yhdenvertaisuus- ja tasapuolisuusperiaatetta erityisesti sen vuoksi, että hankintayksikkö on hyväksyttyään erilaiset laskentatavat eri tarjoajien välillä valinnut tosiasiassa kalliimman vaihtoehdon.

Markkinaoikeus ei ole kuitenkaan määrännyt hyvitysmaksua katsoen, että tarjouksia ei voida saattaa jälkikäteen vertailukelpoisiksi, minkä vuoksi asiassa ei ole mahdollista todeta, olisiko hakijalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Koska markkinaoikeus on vahvistanut kaupungin menetelleen hankinnassa virheellisesti, jälkikäteen tapahtuvaan arviointiin sisältyvät tulkinnanvaraiset seikat sekä riski mahdollisesta epäselvyydestä kuuluvat virheen tehneelle osapuolelle ja asiaa on tulkittava valittajayhtiön edun mukaisesti. Markkinaoikeuden omaksuma tulkinta mahdollistaa lainvastaisen valintamenettelyn ja tahalliset virheet ilman sanktiota, minkä seurauksena edullisimman tarjouksen antaneen osapuolen vahingot jäävät korvaamatta.

Runkourakka

Kaupunki on valinnut runkourakan urakoitsijaksi toiseksi halvimman tarjouksen antaneen yhtiön C ja samalla hylännyt tarjouksia vertaillessaan edullisimman ja halvimman valittajayhtiön tarjouksen. Kaupunki on perustellut päätöstään tarjoajien liikevaihdolla, mikä on lakiin perustumaton ja virheellinen peruste. Lisäksi kaupungin menettely on loukannut lain määräämää yhdenvertaisuusperiaatetta. Myös tämän vuoksi kaupunki on määrättävä maksamaan valittajayhtiölle hyvitysmaksua julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:n mukaisesti.

Kaupunki on käyttänyt liikevaihtokriteeriä tarjousten vertailussa ja valinnassa eikä etukäteen tapahtuvassa tarjoajien kelpoisuuden arvioinnissa. Markkinaoikeuden päätös on myös edellä mainituilta osin virheellinen.

Hankintalaissa ei ole mainittu ehdokkaan tai tarjoajan liikevaihtoa tarjouksen hylkäämisen tai valinnan perusteena. Liikevaihto ei myöskään kuulu hankinta-asetuksen 41 §:ssä todettuihin kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteisiin. Kaupunki on viitannut siihen, että hankintayksikkö voisi varmistaa, että urakoitsijan yrityskoko on riittävä toteutettavaan hankkeeseen nähden ja että yrityskoon riittävyyttä voitaisiin arvioida yrityksen liikevaihdon perusteella. Laissa tai muissa säännöksissä ei ole kuitenkaan määritelty, että riskittömyyden tai yrityskoon riittävyyden arviointi kuuluisivat tarjoajan kelpoisuutta koskeviin kriteereihin tai tarjouksen valinnan kriteereihin taikka että liikevaihdon arviointi voisi liittyä riskittömyyden tai yrityskoon riittävyyden arviointiin. Liikevaihdolla ei ole olennaista merkitystä yrityskoon (eli suorituskapasiteetin) arvioinnissa.

Valittajayhtiö täyttää sekä riskittömyyden että yrityskoon (eli kapasiteetin) edellytykset. Yhtiön vakuudet ovat riittävät ja kunnossa. Yhtiön avainhenkilöiden referenssit ovat hyvät ja yhtiön käytössä on yleisesti tunnustettu laatujärjestelmä. Yhtiö on projektinjohtomallilla toimiva tuoteosakauppaan erikoistunut rakennusyritys. Toimitusvarmuus, suorituskapasiteetti ja koko eivät perustu liikevaihtoon, vaan tilanteen edellyttämään joustavuuteen ja tehokkuuteen. Yhtiö on aloittanut toimintansa vuonna 2000. Liikevaihtoa ei ole ollut taloudellisesti ja toiminnallisesti mielekästä nostaa tasolle, jota kaupunki on lakiin perustumattomasti vaatinut.

Kaupungin menettely kohtelee urakoitsijoita eriarvoisesti yrityksen koon perusteella suosimalla suuria yrityksiä ja syrjimällä pieniä yrityksiä ja loukkaa siten yhdenvertaisuus-, tasapuolisuus- ja kilpailuperiaatetta.

Hankintailmoitusten julkaisematta jättäminen

Kaupunki on menetellyt virheellisesti molempien urakoiden osalta jättämällä julkaisematta urakoista hankintailmoitukset, vaikka urakat ylittävät hankinta-asetuksen tarkoittaman kynnysarvon. Kysymyksessä on virhe hankintayksikön menettelyssä muiden virheiden lisäksi. Virheiden määrä ja niistä ilmenevä välinpitämättömyys ja mahdollinen tahallisuus on osaltaan otettava huomioon hyvitysmaksun suuruutta arvioitaessa.

Kaupunki on kiistänyt yhtiön A vaatimuksen hyvitysmaksusta ja oikeudenkäyntikuluista ja niille vaaditusta korosta sekä perusteeltaan että määrältään ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Kaupunki on vaatinut, että yhtiö A velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Perustusurakan osalta kaupunki on viitannut markkinaoikeudelle toimittamiinsa selvityksiin. Yhtiön B antama perustusurakkaa koskeva tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja myös kokonaistaloudellisesti edullisin, mikä on tullut luotettavasti selvitetyksi urakasta järjestetyn tarjouskilpailun yhteydessä. Runkourakan osalta kaupunki on viitannut markkinaoikeuden päätökseen. Hankintailmoituksen mahdollinen laiminlyönti ei ole vaikuttanut valittajayhtiön oikeusasemaan eikä hankintailmoituksen laiminlyönnillä ole vastoin valittajayhtiön näkemystä merkitystä asian kokonaisarvioinnin kannalta.

Yhtiö A on toimittanut vastaselityksen kaupungin selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Perustusurakka

Ottaen huomioon perustusurakan osalta markkinaoikeuden päätökseen sisältyvät perustelut ja sen, mitä valituksessa on tältä osin esitetty, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei tältä osin ole syytä.

Runkourakka

Urakkatarjouksen vaatimus liikevaihdon vähimmäismäärästä

Nyt kyseessä olevan runkourakan urakkaohjelmassa tarjousten hylkäämistä koskevassa kohdassa 15.1 todetaan muun ohella seuraavaa:

"Urakkatarjouksen käsittelyn poissulkevat kriteerit ovat:
---
- Liikevaihto kahdella viimeisimmällä tilikaudella pienempi kuin 2 kertaa kyseinen urakka."

Kaupunginhallitus on päätöksellään 10.3.2003 § 134 päättänyt hylätä valittajayhtiön urakkatarjouksen, koska yhtiö ei ole täyttänyt urakkatarjouksen hyväksymisen ehdoksi asetettua liikevaihdon vähimmäismäärää. Kaupunginhallitus on päättänyt valita runkourakan urakoitsijaksi yhtiön C arvonlisäverottomalla 4 068 600 euron hinnalla.

Julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaisesti hankintamenettely on kaksijakoinen siten, että julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n 1 momentin perusteella tutkitaan tarjoajien kelpoisuus osallistua tarjouskilpailuun ja lain 7 §:n 1 momentin perusteella arvioidaan tarjousten paremmuus. Ensi vaiheessa hankintayksikkö arvioi, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Tämän jälkeen suoritetaan tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Kuten markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, valittajayhtiön tarjous on merkitty hankintayksikön laatimaan tarjousvertailun sisältävään pisteytystaulukkoon, mutta tarjoukselle ei kuitenkaan ole annettu taulukossa pisteitä, vaan tältä osin on viitattu tarjouksen hylkäämiseen liikevaihdon määrän perusteella. Hankintayksikön on siten katsottava sulkeneen valittajayhtiön pois tarjouskilpailusta ennen tarjousvertailun suorittamista eikä hankintayksikkö ole valittajayhtiön väittämin tavoin käyttänyt vähimmäisliikevaihtoa koskevaa kriteeriä tarjousten vertailun perusteena.

Asiassa on näin ollen kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut asettaa tarjousasiakirjoissa edellytykseksi tarjoajan hyväksymiselle mukaan tarjouskilpailuun tarjoajan liikevaihdon vähimmäismäärää koskevan vaatimuksen ja onko hankintayksikkö voinut sulkea valittajayhtiön pois tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei yhtiö ole täyttänyt asetettua liikevaihdon vähimmäismäärää.

Vähimmäisliikevaihtoa koskevan vaatimuksen oikeudellinen arviointi

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n 1 momentista ilmenee, että lain tarkoituksena on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen.

Julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n 1 momentin (1247/1997) mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen. Lain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) 38 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää toimittajalta osoitukseksi rahoituksellisesta ja taloudellisesta tilanteesta muun muassa lausunnon yrityksen kokonaisliikevaihdosta sekä liikevaihdosta kysymyksessä olevan hankintatyypin osalta kolmelta viimeksi kuluneelta tilikaudelta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä on mainittava, mitkä 1 momentissa mainituista asiakirjoista on esitettävä hankintayksikölle ja mitä muita asiakirjoja toimittajan tulee antaa. Perustellusta syystä hankintayksikön on hyväksyttävä näytöksi toimittajan rahoituksellisesta ja taloudellisesta asemasta myös muu kuin hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä mainittu asiakirja. Säännöksen mukaan toimittajalta vaadittavat tiedot on suhteutettava hankinnan kohteeseen.

Edellä mainitut säännökset sekä julkista hankinnoista annetun lain 6 §:n osalta hallituksen esityksen HE 69/1997 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu osoittavat, että hankintayksiköllä on oikeus asettaa tarjoajille vaatimuksia, joiden perusteella hankintayksikkö voi arvioida tarjoajien kelpoisuutta urakan suorittamiseen. Tarjoajille asetettavat vaatimukset on suhteutettava hankinnan laatuun ja taloudelliseen arvoon ja vaatimuksia asettaessa on meneteltävä tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Tarjoaja, joka ei täytä 6 §:n mukaisesti asetettuja vaatimuksia, voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta. Perustellusta syystä tarjoajalla on oikeus osoittaa rahoituksellista ja taloudellisesta asemaa koskevan vaatimuksen täyttyminen myös muulla kuin hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä mainitulla asiakirjalla.

Tarjousasiakirjoissa asetettava tarjoajien vähimmäisliikevaihtoa koskeva vaatimus merkitsee, että osa tarjoajista voi tulla suljetuiksi tarjouskilpailun ulkopuolelle. Vähimmäisliikevaihtoa koskeva vaatimus voi siten olla omiaan rajoittamaan kilpailua ja saattamaan yritykset eriarvoiseen asemaan. Näin ollen kyseinen vaatimus saattaa vaarantaa julkisia hankintoja koskevien säännösten tavoitteen kilpailun aikaansaamisesta sekä tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että vähimmäisliikevaihtoa koskeva vaatimus voidaan asettaa vain, jos siihen on erityinen syy, jonka on liityttävä hankinnan kohteeseen. Vaatimuksen asettamisella ei saa pyrkiä tietyn tai tiettyjen tarjoajien sulkemiseen tarjouskilpailun ulkopuolelle, vaan vaatimuksen on kohdistuttava kaikkiin tarjoajiin tasapuolisin ja syrjimättömin perustein.

Vähimmäisliikevaihtoa koskevan vaatimuksen hyväksyttävyys

Nyt kyseessä olevassa asiassa kaupunki on perustellut vähimmäisliikevaihtoa koskevan vaatimuksen asettamista sillä, että kyseessä on ollut melko suuri rakennuskohde ja urakan valmistumisella on ollut työsuojelupiirin määräyksen johdosta poikkeuksellisen kiireellinen aikataulu. Tämä on edellyttänyt urakoitsijalta välittömästi käytettävissä olevia resursseja työn aloittamiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä olosuhteissa kaupungilla on ollut perusteltu aihe varmistua urakoitsijan riittävästä suorituskyvystä. Liikevaihto kriteerinä voi osaltaan osoittaa urakoitsijan suorituskyvyn laajuutta ja tehokkuutta. Kaupungilla on siten ollut hankinnan luonteeseen liittyvä erityinen syy vähimmäisliikevaihtoa koskevan vaatimuksen asettamiselle. Asiassa ei ole myöskään tullut esiin, että kyseistä vaatimusta asetettaessa olisi pyritty valittajayhtiön sulkemiseen pois tarjouskilpailuista julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisella syrjivällä tavalla.

Valittajayhtiö ei ole myöskään esittänyt muuta selvitystä, joka osoittaisi yhtiöllä olevan sellaiset edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, joiden olemassaolon hankintayksikkö on pyrkinyt varmistamaan asettamalla tarjoajien kelpoisuuden edellytykseksi vähimmäisliikevaihtoa koskevan vaatimuksen.

Lopputulos runkourakan osalta

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja lisäksi muilta osin markkinaoikeuden päätöksen perustelut, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole syytä.

Päätöslauselma

Valitus hylätään.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä korkein hallinto-oikeus hylkää valittajayhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin korkein hallinto-oikeus hylkää myös kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Olof Olsson, Tuulikki Keltanen, Heikki Kanninen ja Ahti Vapaavuori. Asian esittelijä Anne Nenonen.